LEGISLACIÓN

LA INTERINIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ¿NUEVOS ESCENARIOS?

Las ondas expansivas de la Directiva 1999/70/CE, relativa al Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, que esencialmente garantiza el respeto al principio de no discriminación estableciendo un marco para evitar los abusos derivados de la utilización de la temporalidad en las relaciones de empleo (también en el sector público), habían tocado (casi) de lleno a las relaciones laborales en el sector privado; pero tras los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016, han comenzado a removerse también las estancadas aguas del empleo público en lo que a funcionarios interinos respecta, pues sus consecuencias (muchas aún indefinidas en su alcance) pueden producir un auténtico terremoto en un empleo público que, tras los años duros de la larga crisis fiscal, se encuentra desvertebrado y con serios problemas de identidad.

No es la intención de esta entrada comentar en detalle tales pronunciamientos judiciales, pues por obvias razones de espacio ello sería tarea imposible, pero sí pretendo extraer algunas lecciones de las complejas consecuencias que tal jurisprudencia puede tener sobre la creciente y hasta cierto punto (por paradójico que parezca) “estructural interinidad” en el empleo público, así como en relación con la ya evidente situación de absurdo que genera disponer de dos (realmente, tres) regímenes jurídicos básicos para encuadrar al personal al servicio de las administraciones públicas y la pervivencia de dos jurisdicciones encargadas en no pocas ocasiones de resolver el mismo tipo de controversias (y aplicar normas muchas veces iguales o de similar factura) con criterios divergentes cuando no antagónicos. A la dualidad de regímenes jurídicos se le añade una situación objetiva cada vez más dual de un empleo público que se fractura entre personal estable y personal temporal.

El TJUE ya resolvió tempranamente que la Directiva 1999/70/CE se aplica también a las relaciones de empleo público de carácter laboral; incluso en un pronunciamiento relativamente  reciente trasladó sus principios a la figura del personal eventual (en sentido estricto, no el estatutario), siempre que se produjeran determinadas circunstancias y la relación material de empleo fuera semejante a la que existiera en un puesto de trabajo estructural. También poco a poco la doctrina del TJUE fue penetrando en la equiparación de las condiciones de empleo entre personal estructural (funcionarios de carrera y personal laboral fijo) y el de naturaleza temporal (funcionarios interinos y contratados laborales temporales).

En nuestro caso, son muy conocidos los efectos que ha tenido sobre las administraciones públicas la perturbadora figura del personal laboral indefinido no fijo (laborales por tiempo indefinido; atentamente estudiada, entre otros, por Xavier Boltaina, Josefa Cantero y Susana Rodríguez Escanciano). Esta figura regulada finalmente en la disposición adicional decimoquinta del Estatuto de los Trabajadores, no hizo otra cosa que sancionar normativamente un esperpento que se había colado (nunca mejor dicho) a través de la siempre garantista (para el empleado público) jurisprudencia de lo social. La Directiva de 1999 también prestó “su ayudita”.  Hoy en día, por tanto, pueblan las nóminas de las Administraciones Públicas ejércitos de “laborales por tiempo indefinido” (resultado de un encadenamiento de contratos en fraude de ley, consentido irresponsablemente por los gobernantes de turno) que incorporan, por lo común,  un factor de alteración de la profesionalidad en el empleo público (pues, generalmente, han accedido a esa condición “por la puerta de atrás”; auténtica estafa para la ciudadanía que paga sus nóminas y supone un ninguneo absoluto del principio de igualdad, mérito y capacidad). Nada nuevo bajo el sol.

Visto desde una perspectiva “objetiva” (de la que a veces hay que hacer uso) estos innumerables de “laborales por tiempo indefinido”, con el plácet de los tribunales, han hecho aún más ineficiente el sistema de empleo público y elevado sus costes hasta cotas poco razonables. Cierto que con la anuencia o el empuje, en ocasiones clientelar, de unos malos gobernantes y de también de unos gestores que no han hecho nada o no han podido hacer. Además, esas formas de actuar han congelado “de facto” una estructura de puestos de trabajo que no pocas veces carece de sentido funcional-organizativo, pero que ya nadie se atreve a amortizar, pues aparte de haberse convertido el empleo público en una suerte de entidad de beneficencia que ningún político arrugado (que son legión) se atreve a tocar, si se amortizan tales puestos hay que proceder (la Directiva de 1999 otra vez, con la sanción de la jurisprudencia social atentamente recogida y estudiada por Ignasi Beltrán de Heredia) al abono de las correspondientes indemnizaciones. La estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera ya no permiten determinadas alegrías, antes tan transitadas.

De las tres recientes sentencias, el caso que más revuelo ha causado es, sin duda, el “De Diego Porras”, pues sus efectos se proyectan no solo sobre el sector público, sino especialmente sobre el sector privado, y pueden ser sin duda potencialmente cuantiosos en términos de económicos al establecer que España vulnera la Directiva 1999/70/CE al no prever indeminización tras la finalización de un contrato de interinidad en el ámbito del régimen laboral. El TJUE considera que, en este caso, existe un tratamiento discriminatorio (sin base objetiva) frente al trabajador fijo.

Siendo importante tal doctrina jurisprudencial, así como sus consecuencias a corto/medio plazo, pues puede abrir una cadena de impugnaciones y las empresas (también la Administración Pública) deberán contabilizar tales costes, no menos trascendentes pueden ser los efectos de las otras dos sentencias del TJUE (sobre todo los de una de ellas), pues se proyectan asimismo sobre casos de interinidad, pero en esos supuestos sobre personal estatutario y sobre un supuesto (singular) de funcionario interino. Y aquí entramos de lleno en la tortuosa dualidad de regímenes jurídicos del empleo público y en la no menor disfunción del doble orden jurisdiccional que conoce sobre las relaciones de empleo público, según sean estas de Derecho Público o de Derecho Privado. Algo ya he dicho al respecto.

En una de esas sentencias (asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15) el TJUE constata que, sin perjuicio del margen de apreciación que España tiene en la aplicación al Derecho interno para alcanzar los resultados que la Directiva pretende, así como para determinar cualquier medida efectiva que sancione la utilización abusiva de las relaciones estatutarias o funcionariales de naturaleza interina, nada o poco se ha hecho en verdad en los últimos diecisiete años por lo que a funcionarios interinos respecta. La situación de ese personal interino es, por tanto, discriminatoria en relación con el personal laboral transformado ex lege en “laboral indefinido no fijo”. Uno de los casos que estudia el TJUE (Castrejana López) es de libro.

Así ni corto ni perezoso el TJUE concluye que “la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada (funcionarios interinos) a los trabajadores indefinidos no fijos, con arreglo a la jurisprudencia nacional existente podría ser una medida apta para sancionar la utilización abusiva de los contratos de trabajo de duración determinada y eliminar las consecuencias de la infracción de lo dispuesto en el Acuerdo marco”. A ver quién “le pone el cascabel al gato” y cómo hacen efectivo desde la jurisdicción contencioso-administrativa tal obiter dictum. Se otea en el horizonte -si el legislador no lo remedia implantando otro tipo de “medida eficaz” alternativa en el ordenamiento jurídico- la emergencia de otra disparatada figura del “funcionario interino por tiempo indefinido”. Otro esperpento más para la malparada institución de función pública, en la que nadie piensa, ni quienes legislan o la gobiernan, ni quienes la gestionan, ni quienes “sirven” en ella (o se “sirven de ella”, que de todo hay), ni tampoco al parecer los tribunales de justicia que resuelven “sus controversias”. Esperemos que cunda la prudencia y el sentido común.

El EBEP intentó, con más voluntad que acierto, aproximar (que no refundir) tales relaciones de empleo público: su tímido y nunca expreso ensayo de configurar una “relación laboral especial de empleo público” homologada en gran parte a la figura funcionarial quedó a medio camino. Pero algo se hizo. Sin embargo, las medidas normativas tomadas en el clímax de la crisis comenzaron a desandar el camino iniciado y abrieron más aún el agujero entre ambos regímenes (funcionarial y laboral), aunque en algunos puntos (recortes retributivos y de condiciones de trabajo) pretendieron adoptar la misma vara de medir que luego los tribunales (sobre todo los del orden social) la rompieron en pedazos. Cosas de la esquizofrenia judicial y procesal, así como de “una especialización judicial” que tiene distintas herramientas conceptuales (y muy diferentes sensibilidades o incomprensiones en la inteligencia de lo que es el sector público) para tratar un mismo objeto (la Administración Pública). La seguridad jurídica y la igualdad de trato la mandamos, así, adonde más nos gusta: a hacer puñetas. O, si no (como alegan esos sindicatos del sector público transformados en impenitentes “pedigüeños”), las homogeneizamos por donde más calienta el sol y asunto arreglado. Ya pagará los costes el sufrido ciudadano, que nada al parecer se entera de estos juegos de manos, ni siquiera en la época de la transparencia, que siempre tiene puntos opacos.

En fin, con la congelación de la oferta de empleo público que se inició a partir de diciembre de 2011 y que solo ha tenido algún modesto alivio reciente, la temporalidad en el empleo público se ha ido multiplicando. Hay algunas administraciones públicas que tienen en sus plantillas más del 25% por ciento de personal temporal, pero también las hay en las que ese porcentaje asciende al 40% o más. Un problema estructural de primera importancia.

Si a ello unimos el acelerado proceso de envejecimiento de las plantillas del sector público y la necesidad de renovación “en masa” de las plantillas de personal durante los próximos 10/15 años, período en el que en algunos casos se deberán poner en circulación (ofertar) en torno al  50% del total de vacantes en el empleo público  (y, en innumerables casos, también se deberá “sustituir” a aquellos funcionarios públicos  que tienen actualmente el “conocimiento y las destrezas” de los puestos de trabajo más estratégicos de las organizaciones públicas), los resultados de esta “puesta en cuestión” de una política paradójicamente continua y permanente de fomento de las interinidades  por parte de la doctrina jurisprudencial del TJUE puede provocar movimientos sísmicos de fuerte impacto en el empleo público.

En efecto, si hay algo que las administraciones públicas han hecho rematadamente mal durante las últimas décadas es llevar a cabo de forma ineficaz y ineficiente una política de previsión de efectivos. Desde que Andrés Morey escribió hace décadas su excelente monografía sobre este tema (“La determinación de efectivos en la burocracia española y el comportamiento burocrático“, INAP, 1977), lo cierto es que en esos casi cuarenta años transcurridos las organizaciones públicas españolas han demostrado su más absoluta incapacidad para planificar estratégicamente, alinear las necesidades estructurales de personal a los presupuestos y, en fin, gestionar de modo eficiente las plantillas y la cobertura de vacantes estructurales mediante  procedimientos continuos de provisión (captación interna del talento) y la convocatoria ordenada y gradual de ofertas de empleo público y de las correspondientes pruebas selectivas. Ciertamente, ni la normativa existente ni los tribunales les han ayudado, pero tampoco ha habido especial interés por el tema, más bien abandono político y técnico. Pocas organizaciones públicas han hecho una política de recursos humanos que incluya una buena gestión de la previsión de efectivos.

Así las cosas, agravadas sin duda por las duras medidas de contención fiscal y la multiplicación durante los cinco últimos años de tales figuras de temporalidad en el empleo público, nos plantamos ante un escenario de notable complejidad cuando se trata de aplicar “las enseñanzas” de la doctrina del TJUE al ámbito de los funcionarios interinos o del personal estatutario temporal (especialmente abundante en nuestro “tocado” sistema sanitario). No sé si el recurso al funcionario interino “por programas” resolverá el asunto, aunque al menos sí que cumple una exigencia de la Directiva 1999/70/CE: el establecimiento de un plazo máximo de los nombramientos. Siempre que este se respete.

A pesar de que las sombras e incertidumbres planean sobre ese escenario, algunas cosas parecen estar claras en estos momentos: la actual regulación de las figuras del personal funcionario interino y del personal estatutario temporal, debe ser revisadas por completo para adecuarla a esa doctrina y evitar situaciones de discriminación evidente en relación con el personal funcionario de carrera, pero también por lo que afecta al colectivo laboral temporal de la Administración Pública. Esa dualidad comienza a hacer aguas, salvo que el legislador la precise con “medidas eficaces” muy bien construidas; pues en caso contrario la conflictividad jurisdiccional en ese sector irá en aumento, con los costes desorbitados que conlleva judicializar estos procesos (partes litigantes, administración de justicia, costes abogados, etc.), aparte de los costes directos de adoptar las medidas equivalentes que sean precisas, siempre que los tribunales contencioso-administrativo resuelvan de forma adecuada esta patata caliente. El principio de equivalencia se entroniza por el TJUE y no hay muchos atajos para atenuar su aplicación.

Y aquí, como siempre, el convidado de piedra es el gobierno de turno y la administración pública (sobre todo si es local) que tiene que gestionar el problema sobre un terreno cargado de minas. Pocas cosas están en sus manos y menos aún son las que se hallan bajo control. Con una legislación a todas luces insuficiente para dar solución a los problemas, que no cambiará -se presume- a corto plazo, menos cuando hay un “Estado sin cabeza” (sin gobierno), con unos sindicatos que, ante la ausencia de otras líneas mejores de intervención, se agarrarán a este tema como a un clavo ardiendo, los directivos y gestores de recursos humanos tendrán que surfear grandes olas y salir vivos del empeño.

Mientras tanto, situación que se puede prolongar años o meses, habrá que convivir con la incertidumbre. Si, como todo apunta (salvo que lo remedie o atenúe un legislador inteligente) los interinos de larga duración que vean rescindido su nombramiento como consecuencia de medidas administrativas o no superen en su día las pruebas selectivas pertinentes para acceder a la función pública, serán finalmente “indemnizados” (o compensados económicamente) en situación de paridad (o de equivalencia) a los restantes empleados públicos laborales temporales, los costes directos que puede tener esa hipotética doctrina para la Administración Pública pueden ser importantes, sobre todo dependiendo de qué medidas adopten y de si “aplantillan” o no a todo (o la inmensa mayoría) de ese personal (“laborales por tiempo indefinido”, incluidos).

Sin embargo, no me interesa resaltar tanto los costes directos como los indirectos. Que en este caso son más duros. Así las cosas, en buena parte de las administraciones públicas, “animadas” sin duda por los sindicatos de sector público, se impondrá “la solución” de “no tocar a los interinos” (tampoco a “los laborales por tiempo indefinido”) mantenerlos a toda costa en las estructuras de personal y “facilitar” su acceso a la condición de funcionarios de carrera (o laborales fijos) por procedimientos “extraordinarios” (la solución de siempre en la España “del demérito” y de las clientelas); solución en la que, si nadie lo remedia, estará prácticamente ausente una política de excelencia y de captación del talento que debería ser (por el bien de la ciudadanía) la única viable para reforzar la profesionalidad y calidad del empleo público de la tercera década del siglo XXI. Dicho en términos más crudos: volveremos a las andadas. Un nuevo “bastardeo” del empleo público aparece en el horizonte. Veremos qué queda de la institución de función pública después de tanto manoseo. En cualquier caso da igual, pues a nadie parece preocuparle. Aquí cada uno “va a lo suyo”.

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INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA [1]

“Olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196)

“Nadie ha dudado jamás que la verdad y la política nunca se llevaron demasiado bien, y nadie, por lo que yo sé, puso nunca la veracidad entre las virtudes políticas” (Hanna Arendt, Verdad y política, en Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, 347)

Sin integridad y transparencia –como reconoce Rosanvallon- no se puede pretender reforzar esa institución invisible que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes. Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Integridad

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haber), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas). La integridad institucional ha despertado conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo. Pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral, como bien apuntaba La Rochefoucauld. No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuere) debería tener consecuencias políticas. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: “no va conmigo”, piensan. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva”, adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y “la tribu” del partido o del sindicato protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Hay un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero, ya lo decía Aranguren, es una lucha continua; lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. La integridad es más un camino (“siempre in via”) que un objetivo: exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, tal como puso de relieve Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, 2009, pp. 22 y ss.). La integridad tiene, como también decía este autor, una innegable carga trágica: siempre (sobre todo en las situaciones extremas donde aparece ampliada) se está en tensión (Ética y Política, Orbis, 1985).

La integridad ofrece una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Jankélévitch lo estudió magistralmente (Curso de Filosofía moral, Sexto piso, 2010, pp. 129 y ss.). En otros términos, los problemas morales en el ámbito público deben mirar más al futuro que al pasado, aunque este último sea importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y estas hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas.

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de adhesión (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, 2013) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado. Lo demás, es adorno.

Transparencia

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones. Sobre todo una: proveer de información, que por sí misma es todo y no es nada. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización del funcionamiento de las organizaciones públicas. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia es hija de una sociedad digitalizada. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia da lugar a muchas paradojas. No se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. La mentira política no ha sido muy estudiada, aunque Alexandre Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt –como reza la cita de este Post- escribieron páginas memorables sobre ello. Pero no nos llamemos a engaño: la mentira política es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política.

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a un régimen de incompatibilidades rígido y a la prevención y persecución de conflictos de interés, necesaria por lo demás, puedan actuar en ciertos momentos como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas (profesionales cualificados o de aquellos que quieran salvaguardar su privacidad) se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas con innegable anticipación el destacado sociólogo Juan José Linz. Y sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes “no tienen nada mejor que hacer” o de personas que “acceden a su primer empleo”. Bien es cierto que el poder atrae siempre. Ya lo advirtió Hobbes: “doy como primera inclinación natural de toda la humanidad un perpetuo e incansable deseo por conseguir el poder, que solo cesa con la muerte” (Leviatán, Alianza Editorial, 1993, p. 87).

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar; también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier. Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia. Algo que es necesario evitar.

[1] Este Post es un resumen de la Introducción al libro titulado Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado próximamente. El texto íntegro de la Introducción puede leerse en la pestaña “Lecturas” de esta misma página Web: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/.

REFORMAR DESDE LA OPOSICIÓN

No hay oposición que no sea demagógica”

“La democracia es precisamente el espíritu de compromiso”

(Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página indómita, Barcelona, 2015, pp. 86 y 104, respectivamente)

Aunque es cierto que, como reconoció Peter Maier, “los partidos o están en el gobierno o esperando gobernar”; y que las funciones que los partidos realizan tienden cada vez más “a circunscribirse casi exclusivamente al gobierno” (Gobernando el vacío, Alianza Editorial, 2013, pp. 99 y 106), la reciente fragmentación política que se está produciendo en no pocos contextos cambia notablemente ese enfoque. Moisés Naím lo percibió con claridad meridiana en otro ensayo editado ese mismo año (El fin del poder, Debate, 2013), al advertir de una degradación del poder como consecuencia, entre otros datos, de la fragmentación política y cuyas consecuencias pueden erosionar la confianza de la ciudadanía en el propio sistema democrático, al mostrarse este impotente de afrontar los innumerables e intensos retos que se le plantean a corto plazo.

Hay, por tanto, una cierta percepción de que no se puede hacer política sin gobernar. Tampoco reformas. Pero tal vez convenga matizar ese punto de vista, al menos si nos encontramos ante una situación parlamentaria como la que se vive en España en esta XII Legislatura. No cabe duda que los partidos, por definición, buscan el poder. Lo expresó muy bien Mitterrand, en un testimonio recogido por Jean Daniel (Ese extraño que se me parece, Galaxia Gutenberg, 2010): “El ejercicio del poder es el destino natural de un político”.

Pero ello no implica que, aun lejos del Ejecutivo (y, por tanto, del reparto de cargos y prebendas) no se pueda hacer política de gobierno, ni menos aun reformas. Sin duda, política de oposición se puede hacer en todo caso, todo lo dura que se quiera y cargada por lo común –como reconocía Raymond Aron- de tintes demagógicos. Siempre ha sido así.

Pero cuando quien gobierna lo hace con una minoría relativa (o incluso con una “minoría absoluta”), las posibilidades de hacer política de gobierno o de impulsar reformas a través del Legislativo (o de la mayoría parlamentaria) no son anecdóticas, sino que pueden ser muy amplias. Depende cómo se jueguen las cartas en el tablero de las negociaciones y qué capacidad de impulso e iniciativa (por no decir de innovación), así como de aunar voluntades, se tenga.

Es cierto que no tiene a su servicio la “máquina administrativa burocrática”, pero no lo es menos que promover cambios legislativos se puede hacer siempre que los “grupos políticos de la oposición” (que pueden llegar a representar la mayoría absoluta de la Cámara baja) así lo auspicien. Disponen de técnicos, académicos y profesionales suficientes para plantear esas modificaciones normativas sustantivas que reformen el andamiaje institucional e introduzcan al Estado y al sistema social por una senda de progreso. La mayoría absoluta del Senado, como es conocido, no es un obstáculo insalvable. Solo hace falta saber qué se quiere (problema complejo en una política que, como reconocía Innerarity en su libro La política en tiempos de indignación, no piensa en clave de gobierno, solo de elecciones) y cómo hacerlo (algo tampoco sencillo).

Es verdad que para impulsar reformas constitucionales el concurso del partido actualmente en el Gobierno en funciones será inevitable. Pero en estos casos los consensos deben ser más ampliados, puesto que acabarán, sí o sí (dada la actual composición de las cámaras), en un referéndum, sea cual fuere el alcance de las reformas propuestas. Y cuando se convoca un referéndum, “crucen los dedos”.

Quizás convendría que los partidos políticos que no van a gobernar en el Ejecutivo sean conscientes de la fuerza real que tienen como elementos propulsores del cambio político-institucional y de unas ambiciosas reformas, que no tendrían que pasar necesariamente por el Gobierno, máxime si este permanece en un estado de quietud durmiente esperando que las querellas entre sus contrincantes le abran el camino y le dejen gobernar plácidamente. Divide y vencerás, es su máxima. Y le puede dar réditos, ante una (futura) oposición que -hasta la fecha- hace de la estulticia su bandera.

Algunos no se han enterado. Llevan años en este oficio y ni se enteran. O hacen que no va con ellos. Otros, más nuevos, procedentes de la “ciencia política”, aplican mal sus lecciones supuestamente aprendidas (si no, no estaríamos donde estamos). El “otro” ni se mueve; es su estilo, quedarse de perfil: incólume. A verlas venir. Al parecer, es lo que “premia” este singular demos.  

Se pueden cambiar muchas cosas, se pueden cambiar numerosas leyes y se pueden emprender reformas ambiciosas. El verbo “poder” está de moda, aunque apenas se conjugue. Solo por quienes lo usan en primera persona del plural, que excluye a los demás. Todos se resignan a otro período de conservadurismo estéril, cuando este país necesita urgentemente profundas reformas institucionales y sociales, no cosméticas ni estéticas. Hay una mayoría política y social que apoya el cambio, que aplaudirá las reformas. Cabe mover el país, sus políticas. Solo hay que hablar y ponerse de acuerdo transversalmente, ahí está el compromiso. Eso es la política, con mayúsculas. Pero los partidos y sus “lidercillos” (poca cosa son, realmente, o al menos eso demuestran) continúan enzarzados en esa red de “tacticismo” barato y “autismo político” indecente. Allá ellos. La gente ya no les soporta más. Francisco Longo lo ha descrito de forma descarnada, pero muy gráfica http://franciscolongo.esadeblogs.com/ellos. Comienza a ser su problema, no el nuestro. Aunque nos salpique. Y mucho.

LA REFORMA DEL SECTOR PÚBLICO

“Las instituciones sólidas requieren de respaldo político adecuado, recursos suficientes para cumplir sus misiones y una distribución clara de los poderes y de las responsabilidades, junto con un marco de gobernanza” (Spain, From administrative Reform to continuous improvement, OECD, 2014)

Mucho se ha escrito y más se escribirá sobre la reforma de las leyes 39 y 40/2015, de 1 de octubre (de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público). Más de la primera, aunque tampoco escaso de la segunda. ¿Cabe añadir algo más a lo ya dicho? Tal vez, por buscar otro ángulo, quepa analizar esa reforma a la luz de las consideraciones de la OCDE que, según el preámbulo de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, aplaudió en su día el énfasis reformador del gobierno de turno. Nada extraño, por otro lado. La OCDE se caracteriza a menudo por sus análisis complacientes con los países que visita en sus informes.

En el largo Informe (más de 300 páginas) que la OCDE hizo público en 2014 (Spain, From administrative Reform to continuous improvement), así como en el resumen ejecutivo del mismo publicado en castellano, se hacía mención a algunas cuestiones que todavía hoy siguen teniendo interés. Por ejemplo, que esa fiebre reformadora (en muchos puntos aparente) fue exigencia del duro marco de contención fiscal. El informe CORA es fruto de ese maridaje.

No me interesa destacar las alabanzas puntuales o los análisis insuficientes que en algunos pasajes se hicieron a la “voluntad reformadora” del citado gobierno, pues algunos de ellos sencillamente se alejaban de la realidad existente. Se hacía alusión, por ejemplo, a reformas del empleo público o a la tendencia de profesionalización de la dirección pública tras la LOFAGE, reformas que sencillamente que no han existido en España. Error de enfoque. Como también se realzaba la Ley de Transparencia, valoración que no resiste un análisis objetivo (menos en 2016), pues está lejos de ser una percepción real en nuestros días. Miradas de papel.

En un país sumido en un debate político eterno y vacuo propio de chamanes que, como bien expuso Víctor Lapuente, nada resuelven o todo lo empeoran, tal vez sea buen momento de volver sobre algunas ideas que, sin embargo, también se recogían en el citado Informe y que están lejos de esa visión complaciente que nos pretenden vender, pues reflejan acertadamente el tipo de país que es España y la imposibilidad material de reformar la Administración Pública, pues a nadie realmente interesa.

Si se analizan con frialdad esas reflexiones, no deja de ser curioso que la LRJSP invoque una y otra vez el informe de la OCDE como paradigma de una buena práctica reconocida internacionalmente, pues ese informe realmente dedica muy poca atención en puridad a la reforma de la Administración Pública y de su marco regulador, salvo las reflexiones sobre la reforma financiera (punto central de atención), la simplificación de cargas (que en poco se ha materializado) y la racionalización de estructuras. Pero esto último es ajuste fiscal. Si se lee atentamente, el informe dice realmente algunas cosas que no son precisamente para estar muy satisfechos de la tarea emprendida y nos pone unos deberes que, ni unos ni otros, han sabido ni quieren asumir.

Combinar la reforma con la mejora continua, como reza el título del Informe, no deja de ser en España un pío deseo, pues este país es aficionado a reformas espasmódicas que pierden su fuelle hasta quedarse en nada cuando se huele a elecciones. Lo andado se desanda con facilidad pasmosa. País curioso de políticos arrugados o prestidigitadores y de ciudadanos que valoran más el espectáculo y la mentira piadosa que asumir o encarar responsablemente la cruda realidad que nos circunda.

Veamos algunas “guindas”. El diagnóstico de la OCDE, pese a su carga de complacencia, no podía ser más duro en algunos pasajes, cuando decía por ejemplo que hay un “alto grado de descentralización y fragmentación institucional en el sector público español. País -añade- de gobernanza híbrida que combina una fuerte fragmentación institucional y un ordenamiento legal muy formalista, con abundancia de redes personales e informales”.

Ciertamente, es difícil describir mejor el funcionamiento “real” de nuestro sector público, con un Estado cargado de leyes (que no se cumplen), funcionarios que simulan aplicarlas, ciudadanos que las orillan o ignoran y tupidas redes de clientelas que se benefician de ese desconcierto. Ya se puede llenar el BOE de leyes, que tanto da, solo introducen más confusión, a pesar de que se invoque retóricamente la “mejor legislación”, algo que desmienten paladinamente las numerosas disposiciones finales de esa ley 40/2015 que “parchea” otros tantos textos legales.

Pero no es la única guinda. Hay más. La reforma de la Administración no puede consistir en un hecho aislado. Su valor estratégico (estructural, como dice el Informe) solo se puede cumplir cuando hay continuidad en el proceso. Nada de esto se percibe en el horizonte. Se hicieron ajustes, que no reformas. Y cuando pareció despejar la tempestad (que nunca lo hizo realmente) se volvió a recorrer el camino inverso. Trampas en el solitario o juego de trileros. Tras un banquete de mentiras o de autoengaños, nos gusta mirarnos al espejos y decirnos: estoy anoréxico, me veo gordo.

El informe invoca la idea de Buena Gobernanza, algo que el gobierno de turno (liderado por el escuadrón de abogados del Estado) ni siquiera se enteró que pasaba por su lado. La Gobernanza requiere hoja de ruta, proyecto, cambio e innovación. Pero sobre todo Integridad y transparencia efectiva, cono recuerda la OCDE. Nada de simulacros cosméticos. No más de lo mismo o retorno disimulado a tiempos pretéritos. Ell marco regulador del sector público  ha vuelto la mirada al esquema dual del franquismo: ley de procedimiento y ley de régimen jurídico. Propio del Estado centralizador, como recuerda el profesor Paco Velasco. Y se vende como “tradición”. Mal ejemplo o consuelo de ingenuos. La palabrería no engaña.

El informe advirtió de algunos peligros que parecen confirmarse en nuestro kafkiano escenario político-institucional. El primer peligro: la fragmentación y la burocratización del proceso. La reforma ha sido concebida como una antorcha de los altos funcionarios o cuerpos de elite, a quienes ni siquiera roza su estatus. Error de libro. También nos pone sobre aviso de que “un marco institucional inadecuado entorpecería las posibilidades de éxito de la reforma y la volvería fácilmente reversible”. No ha habido, en verdad, reforma de calado, por mucho que se empeñen, pero sí es cierto que el marco político-institucional actual en nada ayuda siquiera a que se empuje o concrete.

Por tanto, esa reforma estructural de la Administración Pública sigue pendiente. Desde tiempos pretéritos.  Hace casi cuarenta años (cuando era joven) ya se hablaba de esa necesidad nunca afrontada. Dos generaciones para enterarse que existe un problema, marca con fuego a un pueblo y a sus gobernantes. Los define alejados de una sociedad e instituciones inteligentes, por no ser más explícito. La estulticia colectiva como medio de confort.

Y mientras no se aborde de lleno tal reforma, las instituciones serán débiles y nuestra democracia tendrá raíces inconsistentes, pues la Administración “impersonal”, como recuerda Fukuyama, estará lejos de alcanzarse en un país cuyo mayor problema reside no en el marco regulador (tenemos leyes hasta en la sopa), ni en los procesos electorales (estamos convocando permanentemente a la ciudadanía para que se exprese políticamente y todavía queremos más), sino en los agujeros negros que la aplicación de la ley y la democracia tienen en un sistema altamente ineficiente en el campo político-burocrático y judicial, en los fallos estrepitosos del sistema de controles del poder, así como en un tejido institucional enfermo de un cóctel galopante de clientelismo-nepotismo-amiguismo, que todo lo anega.

Las formas; siempre nos quedamos en eso: en las apariencias. Propio de la sociedad del espectáculo sobre la que premonitoriamente escribiera Guy Debord en 1967. ¡Hace casi cincuenta años!. Detrás está la esencia, la que nadie quiere enseñar ni muchos otros ver. Y, mientras tanto, pasa el tiempo…

LA”LEY MUNICIPAL” DE EUSKADI: PRIMEROS APUNTES

En pocos días el Boletín Oficial del País Vasco publicará la Ley de Instituciones Locales de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado el pasado jueves 7 de abril. Finalmente, no se ha optado por el enunciado que siempre acompañó a los sucesivos proyectos (“Ley municipal”), sino por otro que pretende englobar a todas las instituciones locales vascas, algo razonable, pero que olvida que en el sistema local vasco el municipio es (mucho más que en el régimen común, dado el papel de entidades singulares de naturaleza política que tienen los órganos forales de los Territorios Históricos) la institución capital por excelencia de ese mundo local. No obstante, el enunciado finalmente elegido tiene su coherencia, como después diré.

Se trata de una Ley de una gran transcendencia en el plano interno, por el indudable fortalecimiento del municipio en el sistema institucional vasco y en la arquitectura político-financiera de Euskadi;  pero también su importancia se proyecta sobre el plano externo, pues sin duda representa un modelo de configuración de la autonomía municipal sobre bases muy firmes, que será tomado (al menos en parte) como referencia obligada para reforzar el nivel local de gobierno en otros ámbitos territoriales.

Ley inspirada en la CEAL

En efecto, esta Ley se distancia abiertamente de las tendencias involucionistas del régimen local que han preñado las últimas reformas de la legislación básica del Estado y se adentra de modo firme en una defensa encendida de la autonomía local a través de su engarce directo con la Carta Europea de Autonomía Local, de la que bebe en no pocos de sus pasajes (esencialmente en lo que afecta a la noción de autonomía local, a los principios en los que se asienta, a las competencias de los municipios y a las fórmulas de gestión compartida de los servicios públicos municipales, a la organización municipal, así como a la financiación incondicionada).

Ley con afectaciones múltiples

La Ley dota, por tanto, de visibilidad institucional al municipio vasco, pero sus previsiones no solo impactan directamente sobre este tipo de gobiernos locales, sino que se extienden al resto de entidades locales (cuya competencia de desarrollo es principalmente foral), a los propios órganos forales de los Territorios Históricos (con impactos importantes sobre sus competencias, sobre su sistema institucional y de gestión, así como sobre la financiación local), pero también a las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamento Vasco y Gobierno Vasco).

Una Ley institucional

Pero la Ley de Instituciones Locales de Euskadi es, ante todo y de acuerdo con las Bases que  en 2010 elaboró EUDEL, una ley institucional, (de ahí la coherencia de su enunciado) que opta derechamente por configurar a los municipios como niveles de gobierno en situación de (relativa) paridad con el resto de niveles de gobierno propios que operan en Euskadi, ensambla al municipio en ese entramado institucional y hace una apuesta clara y decidida por el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales. Puede no convencer a todo el mundo lo que inmediatamente afirmo, pero tras una lectura desapasionada (políticamente) de la Ley, cabe afirmar sin riesgo a equivocarse que, tras la aprobación de esta Ley, el municipio vasco está (en términos de autonomía municipal) en unas condiciones envidiablemente mejores que el resto de municipios del Estado. Sobre esto no hay ninguna duda. Cualquier análisis objetivo así lo confirma. Lo más próximo fue la Ley andaluza de autonomía local. Un gran avance para su momento. Pero la Ley vasca, al menos en ciertos puntos, da un paso más adelante.

Competencias municipales propias “garantizadas”

Una de las notas distintivas de la Ley es, sin duda, la garantía de la autonomía local a través de un sólido sistema de competencias municipales. Es, en este punto, donde se observa que efectivamente la Ley es “municipal”. También en otros como se verá. Pero la garantía de las competencias municipales es amplia (mediante un generoso listado de competencias propias y por medio del establecimiento de “puentes” entre competencias municipales y financiación), así como a través de un (relativo) blindaje “formal” (motivación de cualquier menoscabo por leyes o normas forales posteriores). Particular importancia da la Ley al euskera como lengua de trabajo y de relación de la administración local vasca: se inclina por una “euskaldunización progresiva” y atribuye competencias propias a los municipios en ese ámbito. Y notable interés tienen, en el plano competencial, las numerosas disposiciones adicionales y transitorias que se ocupan de aspectos puntuales del régimen competencial de los ayuntamientos de enorme importancia para los propios municipios y sobre todo para la ciudadanía, destinataria última de toda la actividad municipal. Aspecto este  que la Ley tampoco olvida.

Garantías de financiación

También hay garantías de cumplimiento frente a los convenios con obligaciones financieras (en este caso a través del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo que excluiría la pretendida aplicación mecánica de la reciente doctrina del TC sobre el artículo 57 bis LBRL), frente a los procesos de elaboración de leyes y normas forales e, incluso, frente a reglamentos “ex post” a la Ley municipal que desarrollen leyes sectoriales anteriores y supongan carga financiera para los municipios en determinadas competencias.

Una Ley que regula muchas dimensiones de la vida municipal

La Ley regula otras muchas cosas sobre las que solo cabe dar noticia: organización municipal, estatuto de cargos representativos municipales (con mejoras sustantivas), dirección pública profesional, transparencia (con un sistema gradual de implantación de la publicidad activa según población del municipio) y una amplia regulación de participación ciudadana. También regula un importante título sobre la gestión de servicios públicos municipales.

Pero los dos puntos relevantes, desde un enfoque estrictamente institucional, son sin duda el mecanismo de alerta temprana que prevé la Ley y el sistema de financiación municipal que garantiza la presencia de los representantes municipales en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas cuando se deban adoptar determinadas decisiones económico-financieras que afectan a los municipios vascos.

Dado el carácter “institucional” de la Ley, hay un buen número de preceptos (inclusive varios títulos) dedicados a insertar al municipio vasco en la compleja arquitectura institucional vasca, tanto en lo que afecta a las decisiones legislativas o a la adaptación de políticas públicas, así como en la concreta dimensión económico-financiera.

La introducción de un mecanismo avanzado de “alerta temprana” como garantía de la autonomía local

De todos ellos destacan dos cuestiones. La primera es la creación de la Comisión de Gobiernos Locales de Euskadi, órgano conformado exclusivamente por representantes municipales, que se configura como mecanismo de alerta temprana para advertir al Gobierno Vasco de aquellos “procesos normativos” que afecten a competencias propias de los municipios y lesionen, por tanto, la autonomía municipal (mediante un sistema de comisión bilateral para corregir potencialmente tales desviaciones). La Comisión de Gobiernos Locales tiene más atribuciones, pero esta es la más relevante. Se trata, a no dudarlo, de la fórmula institucional más avanzada en el Estado de garantía de la autonomía local frente a la intervención de la Comunidad Autónoma. Esta prevista, asimismo, su traslación (dentro de las potestades de autoorganización de tales entidades) al ámbito de los Territorios Históricos (Diputaciones Forales).

Ley “integral”: regula competencias, sistema institucional y financiación municipal.

La Ley es, por último, una Ley integral; esto es, que regula una tríada de cuestiones nucleares que definen la institución municipal como entidad política y no solo instancia prestadora de servicios (que también). A saber: a) Define las competencias municipales (quantum de poder político); diseña la inserción del municipio en la arquitectura institucional vasca (Consejo Vasco de Políticas Públicas Locales; Comisión de Gobiernos Locales; participación en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas); y c) Regula el sistema de financiación municipal o, al menos, las líneas sustantivas (o criterios generales) del proceso y el papel de los representantes municipales en la definición de determinados puntos clave del sistema  de financiación (en el ámbito de los planes económico-financieros; rendimiento de los tributos concertados; y determinación de la participación de las entidades locales en la distribución de tributos concertados).

Buena Gobernanza y Gestión integrada de servicios públicos municipales

En fin, una Ley que sitúa al municipio vasco como nivel de gobierno con una autonomía local reforzada y con un fuerte sustrato competencial. Asimismo, le dota de innumerables herramientas para gestionar eficientemente ese gobierno municipal en un entorno de Buena Gobernanza (Integridad o Códigos de Conducta, Transparencia, Participación Ciudadana, Cartas de Servicios, Eficiencia, Sostenibilidad, etc.). La Ley también hace una apuesta decidida por la gestión compartida de los servicios públicos locales en clave de intermunicipalidad, en la línea de la Carta Europea de Autonomía Local. Y, en fin, prevé un avanzado mecanismo de alerta temprana y una inserción del municipio en los procesos de toma de decisiones que afectan al sistema de financiación local.  Un innegable avance.

Algunos condicionamientos y (posibles) excesos

En cualquier caso, no todo son parabienes, aunque haya muchos. La “rigidez” de la política (también en este caso de la vasca) ha empañado un mayor y más amplio consenso que, a todas luces, hubiera sido deseable para una mayor legitimación de un texto normativo de contenido institucional como el comentado. Las reales diferencias han estado (como siempre) en el sistema de financiación (donde algunos de los modelos propuestos por las diferentes fuerzas políticas resultaban difíciles de cohonestar con la compleja arquitectura institucional vasca y eran, en todo caso, muy distantes entre sí), puesto que en lo demás se me antojan retóricas o escasamente razonables, cuando no insuficientemente razonadas.

Es verdad, no obstante, que el pacto político alcanzado (PNV-BILDU) ha dejado algunas “huellas perceptibles” en el texto finalmente aprobado. Toda negociación política tiene esos efectos.  Hay en la Ley, en efecto, algunos excesos retóricos (por ejemplo, una exageradamente larga y hasta cierto punto tediosa exposición de motivos), también hay regulaciones que han quedado muy imprecisas o reiterativas (en el plano de los principios) y otras hasta cierto punto superfluas (directivos públicos profesionales, pues en verdad inicialmente solo se podría aplicar a tres municipios vascos; gastar tanta tinta para eso no está muy justificado). Y, en fin, hay algunas reiteraciones, alguna pequeña contradicción y algún punto más que discutible en su trazado (publicidad general de las juntas de gobierno; o vinculación de los acuerdos de participación ciudadana; aunque en ambos casos con la salvaguarda de que el pleno por mayoría absoluta considere lo contrario, con lo cual la lógica institucional, si es que la hubiere, se rompe en pedazos).

Ley de gran relieve político que refuerza al municipalismo vasco

Sin embargo, tales “huellas” de un proceso negociador (que se me antoja fue especialmente difícil) no pueden desmerecer el gran relieve político (y no es una expresión hueca; el Gobierno Vasco ha empleado la expresión “hito histórico”) que representa la aprobación de esta Ley para el municipio vasco. Ahora queda desarrollarla, por los diferentes niveles de gobierno que deben hacer efectiva su puesta en marcha, pero sobre todo por los propios ayuntamientos. A partir de esas bases normativas la autonomía local en Euskadi deberá desplegar toda su potencialidad. Este es el gran reto inmediato y mediato del gobierno local vasco. Las grandes vigas del autogobierno municipal vasco ya están sentadas. Ahora falta construir el edificio. Poco más se puede decir en un breve comentario. Habrá que volver sobre muchos de los aspectos aquí tan solo telegráficamente enunciados. Sirva lo anterior como mera “noticia” de la aprobación de esta importante Ley.

“ATADO Y BIEN ATADO”

“ATADO Y BIEN ATADO”

“En general, el Derecho Constitucional se ha establecido, en los Estados modernos a modo de una conquista lograda a menudo en momentos históricos determinados y críticos, decisivos” (Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Comares, Granada, 2003, p. 491; negrita del autor).

Los más viejos del lugar recordarán el título de esta entrada. De los resultados electorales del 20 de diciembre se pueden extraer cinco ideas-fuerza desde el punto de vista exclusivamente institucional que nos muestran el vigor actual de esa expresión:

Primera. Las reglas electorales de la transición política (sistema electoral en el Congreso y Senado) e institucionales (papel del Senado) han hecho abortar antes de nacer la segunda transición. El diseño del sistema constitucional e institucional de 1978 es mucho más fuerte de lo que algunos presumían. Todo quedó “atado y bien atado”. Y no fue Franco el que lo hizo.

Segunda. La reforma constitucional tan aireada por distintos ángulos políticos será compleja de transitar. Cualquier reforma constitucional, sea esta ordinaria o agravada, necesita del apoyo del partido que “ha ganado” las elecciones o, en el caso de una reforma ordinaria, de una “constelación” de partidos no fácil de alcanzar. Además, solo un acuerdo transversal amplísimo podría aunar apoyos para una reforma agravada. Olvídense de esta. No se hará. El blindaje de determinadas partes de la Constitución (título preliminar, núcleo duro de los derechos fundamentales y Corona) no es propio de “cláusulas pétreas”, pero es de acero. Si se transita hacia una reforma constitucional, esta será de radio limitado. Atado y bien atado.

Tercera. El Senado, controlado por el primer partido, se puede convertir en una Cámara de resistencia con una composición y un diseño constitucional del pleistoceno. El Senado es una viva muestra de la aplicación “castiza” del checks and balances a la española pergeñado en la transición (en la propia Ley de Reforma Política de 1976 y luego trasladado en parte a la Constitución). Su papel es secundario, pero sigue manteniendo protagonismo en ciertas materias (reforma constitucional, nombramientos magistrados TC y vocales CGPJ, artículo 155 CE, etc.). Una vez más, atado y bien atado.

Cuarta. Aprobar leyes orgánicas (mayoría absoluta Congreso Diputados) promovidas por el gobierno de turno, se convertirá en un calvario de negociaciones multilaterales. Dificultades, por tanto, para reformar el pétreo edificio de leyes orgánicas construido en la anterior legislatura. Legislar “excepcionalmente” por decreto-ley tendrá también recorrido complejo. Tampoco aprobar “leyes ordinarias” será tarea fácil. Reformar una injusta ley electoral, por ejemplo, tarea hercúlea. Nudo gordiano, que también se trenzó en la transición.

Quinto. Formar Gobierno será asimismo tarea plagada de dificultades. Pero si alguien lo consigue, gobernar no será misión más sencilla. Se abre un escenario de ingobernabilidad con mucho ruido ambiente en un Parlamento que, si no cambian los usos, seguirá siendo un gallinero (esta vez con voces que elevarán el tono apocalíptico). Derrocar al Gobierno, si este se forma, será cuestión más compleja, pues formar gobiernos alternativos con mayoría absoluta no es fácil en un escenario tan fragmentado. Nacionalistas e independentistas vuelven a tener un papel bisagra, pero más descafeinado. Hay otras opciones, según los casos. Pero continúan teniendo un importante papel. En ciertos casos, clave.

En suma, el 20-D nos ha dejado (¿alguien dudaba de ello?) una estabilidad constitucional garantizada, que todo lo más padecerá algún retoque por medio de reformas institucionales pactadas por los dos principales partidos o, quizás (algo necesario en el actual contexto) de forma más amplia, ya que unánime no se advierte. Las grandes reformas quedan para otro momento. La losa de la transición política es muy pesada y no deja abrir el paso a la tan cacareada “segunda transición”. Cierto que la frustración puede abrir paso a que se aireen propuestas (en términos schmittianos) de “destrucción constitucional”. Algunas ya circulan por el mercado político e institucional.

Esta última cita electoral también nos deja un panorama de atomización o fragmentación política y un horizonte (salvo sorpresas agradables) de ingobernabilidad o de gobernabilidad ciertamente compleja. Veremos qué opinan y cómo nos miran desde Bruselas. El ajuste de cuentas públicas pendiente corre riesgo de volar por los aires. Tiempo de responsabilidades compartidas y de mucha cintura política. Tiempo de pactos transversales de naturaleza institucional (“pactos de estado”): con el imperioso objetivo de renovar la confianza y asentar “el buen gobierno” (integridad, transparencia y democracia de ejercicio, como apunta Rosanvallon; véase la reseña adjunta en este Blog sobre su importante libro Le bon gouvernement). O están todos los líderes y partidos a la altura de los retos o la más que previsible parálisis institucional y económica solo hará que agravar nuestra ya precaria situación de partida. Nada fácil.

¿QUIÉN PRESTARÁ LOS SERVICIOS SOCIALES EL 1 DE ENERO DE 2016?

En las últimos días, ante la proximidad del 31 de diciembre de 2015, se ha reabierto el debate sobre las competencias municipales en materia de servicios sociales. Un debate que se abrió tras la aprobación de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, cuya disposición transitoria segunda preveía el traspaso de buena parte de esas prestaciones a las Comunidades Autónomas. Una fantasmagórica y absurda norma que llenó de inquietud a las entidades locales.

El nuevo presidente de la FEMP, en el primer discurso tras su elección, criticaba frontalmente esa Ley y, en particular, ese traspaso “automático” de tales servicios sociales tras la proximidad de la fatídica fecha. Un escenario apocalíptico en un año de elecciones múltiples: sobreactuación.

Cabe convenir, sin embargo, con el Presidente de la FEMP que la Ley fue -como reiteradamente censuré en su día- un error en gran parte de su contenido. Pero en este tema (servicios sociales) no fue tanto un error como una auténtica chapuza, propia de una ocurrencia de algún alto funcionario cuando (allá por febrero de 2013 en pleno proceso de redacción del enésimo borrador de anteproyecto) no cuadraban las cuentas del ahorro de los prometidos ocho mil millones de euros, ahora enterrados en el olvido. La “bombilla” se encendió: ¿Y por qué no traspasamos los servicios sociales de los municipios a las Comunidades Autónomas? Cuando el viento de la crisis soplaba más fuerte: irresponsabilidad y oportunismo barato. De ahí se pretendían “sacar” varias decenas de millones de euros. Ingenuidad de arbitristas.

En este aspecto la Ley es -como señaló acertadamente en su día el profesor Francisco Velasco- claramente inconstitucional. Las competencias de servicios sociales se ejercen en cada municipio según lo establecido por el legislador sectorial autonómico competente. Nada tiene que decir al respecto el legislador básico de régimen local. Esa competencia no es del Estado, ni con el “calzador” del artícuo 149.1.1 CE. Menos aún cuando el propio Ministerio asumió, tras algunas dudas iniciales, que las competencias propias de los ayuntamientos son las establecidas por la legislación estatal o autonómica de carácter sectorial. Las competencias en servicios sociales las definen los Parlamentos autonómicos a través de sus respectivas Leyes. Y, por tanto, las materias establecidas en el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen Local cumplen exclusivamente el papel de un mínimo de autonomía local garantizado a los municipios. Nada más. Ni nada menos.

Así las cosas, lo establecido en esa polémica disposición transitoria segunda LRSAL pierde cualquier sentido y queda en el marco de esa ley como una piedra normativa incoherente y hasta cierto punto absurda, pendiente de que el Tribunal Constitucional dentro de “unos años” se despierte y declare su inconstitucionalidad o se descuelgue con una “interpretación conforme” que sería, caso de adoptarse, una solución disconforme con la evidencia.

Pero si el esperpento ya era obvio, ha contribuido a magnificarlo la “carta” del Ministerio del ramo (del Secretario de Estado) que viene a “aplazar” la muerte súbita de esa norma indicando que ese “traspaso” no es efectivo hasta que se modifiquen las leyes de financiación autonómica y locales. Mejor le valdría reconocer lo obvio: que la norma es rotundamente inconstitucional y, sobre todo, que nunca se va a aplicar. El sentido común así lo confirma (aunque apelar a esas cosas en este país tiene sus riesgos). Pero, en cualquier caso, tampoco hacía falta “ninguna carta” para acallar el ruido (FEMP incluida) que desde muchas instituciones se estaba generando.

La disposición transitoria segunda de la LRSAL establece una doble condicionalidad para ese imposible traspaso: una “formal” (la fecha de 31 de diciembre de 2015) y otra “material” (“en los términos en las normas reguladoras” del sistema de financiación autonómico y local). La condicionalidad dominante es la material. Por tanto, al no haberse aprobado tales normas de financiación  (otra cosa es el sentido que tiene una “ocurrencia” de ese cariz, a todas luces disparatada), el plazo del 31 de diciembre pierde todo tipo de efecto. Se transforma en adjetivo, por mucho que algunos magnifiquen “la letra” de la Ley.

Con mayor precisión es lo que defendí de forma extensa en un Informe publicado hace algunos meses en la página Web de la Federación de Municipios de Cataluña (http://www.fmc.cat/novetats-ficha.asp?id=11982&id2=1), que puede ser consultado por aquellas personas que tengan interés en el tema. El informe está en catalán, pero a quien le interese también les puedo hacer llegar esa parte del informe en la versión castellana. Las limitaciones de un post me impiden entrar en más detalles.

Mi tesis ha sido siempre que esa “ocurrencia” no iba a llegar a ningún sitio. Fue fruto de un contexto que hasta el propio Gobierno –con la boca pequeña- quiere pasar página. Ni las (menguantes) Comunidades Autónomas gobernadas hoy en día por el PP apoyarían una solución disparatada como la escrita “negro sobre blanco” en el BOE. No digamos el resto. El Ministerio en esa carta-testamento no quiere reconocer el error cometido. Esto de enmendar es un verbo que no se conjuga.

Pero nadie en su sano juicio se pondrá a activar una disposición que no solo es inconstitucional, sino además un “soberano” (ahora que está de moda esta expresión) disparate por las implicaciones de gestión y despilfarro de recursos  que conllevaría traspasar equipamientos, personas y recursos de miles de municipios a unas Comunidades Autónomas, para después -como llegó a reconocer sorprendentemente el propio Ministro en el Senado a finales de 2013- “delegarlas” de nuevo en los ayuntamientos. Un viaje de ida y vuelta para retornar a ninguna parte. La noria de los necios. Miento: para despilfarrar el dinero público de un país endeudado hasta las cejas.

La sensatez se terminará imponiendo, más aún en un tiempo en el que los servicios sociales municipales y, en su caso, de algunas diputaciones, son los que amortiguan los devastadores efectos que ha producido la crisis sobre un importante número de ciudadanos. Que no cunda el pánico. Nadie será tan insensato de caminar por esa senda llena de minas que puede considerarse -creo no equivocarme- absolutamente cerrada. Pero estamos donde estamos: en año electoral. Y el exceso de política se palpa por todos los costados. Mal escenario para debates que requieren mucha serenidad y no poca cordura.