BUEN GOBIERNO

BUENAS IDEAS POLÍTICAS PARA TIEMPOS DE INCERTIDUMBRE

(A propósito del libro de Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016)

“Un Estado formado por hombres razonables puede pensar y actuar como un loco. Y este mal tiene su origen en que nadie se atreve  a formar por sí mismo su propia opinión, ni a mantenerla enérgicamente, ante sí y ante todos los demás” (Alain, núm. 100, p. 201).

“Todo poder es malvado desde el momento en que lo dejamos en libertad; todo poder es sabio desde el momento en que se siente juzgado” (núm. 106, p. 212)

Hay que aplaudir, sin duda, la publicación en castellano de los Propos de Alain sobre Política, realizada por la editorial Tecnos. El libro viene acompañado de un extenso y útil (para comprender el contexto y alcance real de la obra) Estudio Introductorio elaborado por Eloy García.

El contexto en el que se escriben esos Propos (artículos breves que solo en cuanto a sus dimensiones podrían ser comparados con lo que hoy se denominan Post, pues materialmente su profundidad es la nota dominante en la práctica totalidad de ellos) se corresponde con el tramo final de la III República francesa, pues se sitúan temporalmente en las primeras décadas del siglo XX  (entre 1910 y 1935), aunque la obra recoge al final tres importantes discursos del autor que son previos e imprescindibles para conocer el alcance de su pensamiento.

El interés que tiene esa publicación en estos momentos radica en que, pese al tiempo transcurrido y las profundas diferencias de contexto existentes entre esa sociedad francesa de las primeras décadas del siglo XX y nuestra sociedad española actual, hay un sinfín de reflexiones de Alain que son perfectamente trasladables al presente político.

¿Qué aporta la filosofía de Alain al entendimiento actual de la Política? Sería absurdo y pretencioso por mi parte intentar dar respuesta a esta pregunta en poco más de tres  folios. Pero hay algunas ideas-fuerza que, un tanto arbitrariamente, pretendo resaltar como válidas para comprender el papel actual de la ciudadanía ante una política que en España se enfrenta a un inédito marco de parlamentarismo fragmentado, de más que previsible ingobernabilidad (gobernar sobre una pirámide de bolas de billar, que diría Schumpeter), así como de broncos “debates de oídos sordos”, calentados infantilmente por la aclamación de sus fieles de bancada, y de (más que probables) convocatorias (o llamadas) sucesivas al cuerpo electoral para que introduzca pequeñas (o grandes) correcciones en el mapa político. Un marco, además, condicionado por unas estructuras de poder poco (o nada) permeables al cambio, con escasa receptividad frente a las propuestas ciudadanas y con una emergencia cada vez más intensa de aquellos “ismos” que el propio Alain detestara públicamente, pero que terminaron devorando su propia filosofía y condenándole (también por otras razones que no vienen al caso) a un silencio sepulcral a partir de 1936 hasta su fallecimiento.

La premisa: El poder, lugar de pasiones

Pronto Alain pone el dedo en la llaga: “En el fondo estoy convencido –dice- que cualquier jefe es un tirano detestable si se le deja hacer”. Las pasiones de los hombres (en su acepción negativa, que es la que Alain toma de Spinoza) están dormidas y despiertan muchas veces cuando ejercen el poder. Como bien señala, “temo a las pasiones mucho más que a los intereses”. Más gráfico es su siguiente juicio: “en cuanto un hombre  se viste la peluca y el manto real se convierte en Luís XIV, es decir, engreimiento y necedad sin medida”. Su juicio, por tanto, es categórico sobre el poder: “Creemos con demasiada facilidad que los grandes talentos políticos van unidos a la integridad común, y olvidamos que su principal motor es la ambición, y que la intriga y la mentira forman parte de sus métodos habituales”.

El poder desnudo: Política y Administración

El autor arranca uno de sus Propos del siguiente modo: “Los problemas políticos son casi impenetrables”. O, en otras palabras, “en política todo es complicado, todo es difícil; hay que reflexionar”. Algo que no se hace. Alain va contracorriente. Su pensamiento cuestiona muchas de las ideas centrales en las que se sustenta actualmente la política. Por ejemplo, el liderazgo: “El sentido común está en todas partes, excepto en la cúspide”. Es más, censura algunas ideas hoy en día extendidas sobre las capacidades de gobernar: “Lo que pretendo explicarme a mí mismo es que el gobierno de los mejores no resuelve nada”. Y concluye: “La élite está sometida a los mediocres”. Bastante de verdad hay en este juicio, mal que nos pese. Pero su opinión determinante se encuentra en estas palabras difíciles de no ser compartidas: “Nos reiríamos –dice el político- de un hombre que pretendiera curarse a sí mismo de sus enfermedades, sin haber realizado largos estudios del cuerpo humano, de las enfermedades y de los remedios”. Pero inmediatamente corrige la opinión de ese “político”, cuando afirma: “nadie se ríe de un hombre –como es vuestro caso- que, sin preparación real, y contando tan sólo con una limitada perspectiva que le otorga el azar, decide curar a la Francia enferma, a la Europa enferma, e incluso a todo el planeta”.

En cualquier caso, su juicio sobre la alta Administración no es menos incisivo. Alain describe una Administración pública marcada por el elitismo y la ambición. Como bien dice, “la Administración, por su naturaleza, escoge y encumbra a los hombres sagaces, no a los sabios”. Su tesis, marcada una vez más por el poder silente de las pasiones, es que hay una “inevitable elección de los mediocres para los cargos más altos”. Y que “de ahí viene la incompetencia de los jefes de cualquier ramo”. No obstante, si bien la obra está plagada de críticas aceradas hacia la política y la alta burocracia como reino natural de las pasiones más desbocadas, es tal vez el apartado “Nuestra élite no sirve para nada”, el que sintetiza buena parte de sus argumentos. A esa idea añade de inmediato que “no debemos sorprendernos de ello; ninguna élite vale nada, y no por su naturaleza –pues la élite es siempre lo mejor-, sino por sus funciones”.

En efecto, al ejercer el poder, la élite –cualquiera que ella sea- está destinada a corromperse. Admite, sin embargo, que puede haber excepciones. Esa élite que, desde el ámbito de la alta Administración se accede por “concours” (en nuestro caso por ese horrendo vocablo que es “oposiciones”), es la llamada a “reinar”, pues los ministros pasan. “Pero –añade- en esa élite va a producirse una corrupción inevitable y una selección de los más corruptos”. El sistema que dibuja Alain no tiene desperdicio: “En primer lugar, un carácter noble, orgulloso, vivaz y sin disimulo se ve inmediatamente detenido” (como dice en otro lugar, se le aparca porque “es un buen técnico, pero no un buen administrador”). “Luego –continúa- aquellos que franquean la primera puerta, encorvándose un poco, nunca consiguen volver a enderezarse del todo”. Además –prosigue, “hay una segunda y tercera puerta por la que solo pasan los viejos zorros que han entendido bien en qué consiste la diplomacia y el espíritu administrativo”. Así, el resultado es obvio: “La edad erosiona, finalmente, lo que pudiera restar de generosidad y de imaginación”.

Realmente, la tesis de Alain es muy sencilla de formular: “En cuanto se asciende, se reina sobre los hombres, no sobre las cosas, y no hay que tener en cuenta la ley de las cosas sino el funcionamiento de las pasiones”.

La desconfianza ciudadana como presupuesto.

Planteado el esquema del funcionamiento del Estado como el Leviatán necio del que también habla: “Digamos para abreviar que Leviatán tiene pasiones, cóleras, cansancios, fiebres y momentos de debilidad”; así como concretado el alcance del poder, la política y la administración en los términos expuestos, la filosofía política de Alain se asienta sobre otra idea-fuerza: el derecho que los ciudadanos tienen a desconfiar de un hombre público. Hoy en día vivimos en el “(presunto) reinado de la confianza pública”, un bien  invisible e imprescindible para la legitimidad de las instituciones públicas. Sin embargo, Alain da una vuelta de tuerca al problema y generaliza la desconfianza como presupuesto de una democracia sana.  El papel del ciudadano como pieza central de un sistema democrático efectivo es determinante en el pensamiento del autor: “Yo veo un progreso –afirma- que se hace y deshace en un instante, que se hace gracias al individuo que piensa y se deshace por el ciudadano que bala (o si se prefiere, “el ciudadano borrego”: anotación personal). La barbarie nos sigue como nuestra sombra”, concluye.

El ciudadano como eje del control del poder, sin estridencias pero con firmeza.

De tal premisa de desconfianza arranca la idea-fuerza de control del poder a través de una ciudadanía responsable que dota de sentido a la noción de democracia: “Lo que importa no es el origen de los poderes, sino el control continuo y eficaz que los gobernados ejercen sobre los gobernantes”. Es lo que el autor llama “el poder controlador”. Pero ese poder controlador  se ejerce a través de formas mixtas (entre ellas apuesta por la recuperación de los tribunos, frente a formas aristocráticas o monárquicas; Polibio resucita), del proceso parlamentario y, asimismo, por la propia ciudadanía, pues “todo poder sin control enloquece”. Así, llama a los ciudadanos a ejercer “un poder de control, de reprobación y, por último, de revocación”. Al poder hay que vigilarlo siempre. Su discurso, incluso, está trufado de interesantes llamadas a la transparencia (“la luz ilumina abundantemente las cosas y los hombres”) como medio de control del poder: “Hay que repetir que todos los abusos son secretos y viven del secreto”. A su juicio, por tanto, “en cuanto nos dejamos gobernar, estamos mal gobernados: es preciso, por lo tanto, un continuo esfuerzo de discusión y control”.

La conclusión es meridianamente clara: “Decir que el pueblo tiene el poder en un régimen democrático es hablar sin rigor y pensar con ligereza. La decepción llega en seguida: porque, en la práctica es evidente que el pueblo solo ejerce, en el mejor de los casos, una función de control sobre los poderes preexistentes”. Hay, por tanto, que incrementar el control ciudadano sobre el poder, ¿pero cómo se consigue eso?

Final: Reforzar la idea radical republicana de ciudadano comprometido

Alain no es anarquista, como él mismo se encarga de refutar. Su axioma de funcionamiento es la obediencia a la Ley, pero ello no exime de ser enérgico en las respuestas y crítico con el poder. El buen ciudadano –a su juicio- es descrito de modo claro: “Yo querría que el ciudadano permaneciera inflexible, armado de desconfianza, y manteniendo siempre la duda respecto de los proyectos y argumentos del jefe”. Se trata, a fin de cuentas, de que “el poder se sepa juzgado”.

La tesis de Alain parte de una ciudadanía responsable, radical y republicana, que se asienta en la idea de la libertad de pensamiento y acción, pero sin la primera la segunda no es nada, mera aclamación, como también recuerda: “La aclamación ha causado los males de todos los pueblos”. Para el autor, “solo cabe pensamiento en un hombre libre, en un hombre que no ha prometido nada, que se retira, que se hace solitario, que no se ocupa de agradar ni de desagradar. El que ejecuta no es libre, el que ordena no es libre”. Y sentencia: “El poder, ante el solo atisbo de un pensamiento, se estremece y se siente derrotado”.

Todo ese ideal republicano radical saltó por los aires durante el difícil período del período de Entreguerras y tras las experiencias del nacional-socialismo y del estalinismo. En Francia, también, la III República feneció en esa época. El parlamentarismo fragmentado y la inestabilidad gubernamental dieron pie a estas delicias del pensamiento que son los Propos políticos escritos durante veinticinco años por este profesor de filosofía, maestro de innumerables filósofos franceses, que respondía al nombre real de Émile Chartier, apodado Alain. Bienvenida sea, por tanto, la traducción de esta obra y que de ella los lectores (mejor si hay algún político o alto funcionario entre ellos) aprendan algo, aunque el público al que realmente va dirigido es a ese ciudadano responsable y libre de pensamiento, hoy desgraciadamente tan ausente en nuestra escena pública.

«Si todos empiezan renunciando a su opinión, ¿de dónde vendrá la opinión? Es muy útil hacerse este razonamiento -concluye preclaramente Alain-, (pues)  demuestra que la obediencia de espíritu es siempre un error».

INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA [1]

“Olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196)

“Nadie ha dudado jamás que la verdad y la política nunca se llevaron demasiado bien, y nadie, por lo que yo sé, puso nunca la veracidad entre las virtudes políticas” (Hanna Arendt, Verdad y política, en Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, 347)

Sin integridad y transparencia –como reconoce Rosanvallon- no se puede pretender reforzar esa institución invisible que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes. Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Integridad

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haber), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas). La integridad institucional ha despertado conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo. Pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral, como bien apuntaba La Rochefoucauld. No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuere) debería tener consecuencias políticas. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: “no va conmigo”, piensan. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva”, adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y “la tribu” del partido o del sindicato protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Hay un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero, ya lo decía Aranguren, es una lucha continua; lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. La integridad es más un camino (“siempre in via”) que un objetivo: exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, tal como puso de relieve Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, 2009, pp. 22 y ss.). La integridad tiene, como también decía este autor, una innegable carga trágica: siempre (sobre todo en las situaciones extremas donde aparece ampliada) se está en tensión (Ética y Política, Orbis, 1985).

La integridad ofrece una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Jankélévitch lo estudió magistralmente (Curso de Filosofía moral, Sexto piso, 2010, pp. 129 y ss.). En otros términos, los problemas morales en el ámbito público deben mirar más al futuro que al pasado, aunque este último sea importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y estas hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas.

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de adhesión (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, 2013) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado. Lo demás, es adorno.

Transparencia

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones. Sobre todo una: proveer de información, que por sí misma es todo y no es nada. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización del funcionamiento de las organizaciones públicas. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia es hija de una sociedad digitalizada. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia da lugar a muchas paradojas. No se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. La mentira política no ha sido muy estudiada, aunque Alexandre Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt –como reza la cita de este Post- escribieron páginas memorables sobre ello. Pero no nos llamemos a engaño: la mentira política es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política.

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a un régimen de incompatibilidades rígido y a la prevención y persecución de conflictos de interés, necesaria por lo demás, puedan actuar en ciertos momentos como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas (profesionales cualificados o de aquellos que quieran salvaguardar su privacidad) se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas con innegable anticipación el destacado sociólogo Juan José Linz. Y sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes «no tienen nada mejor que hacer» o de personas que “acceden a su primer empleo”. Bien es cierto que el poder atrae siempre. Ya lo advirtió Hobbes: «doy como primera inclinación natural de toda la humanidad un perpetuo e incansable deseo por conseguir el poder, que solo cesa con la muerte» (Leviatán, Alianza Editorial, 1993, p. 87).

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar; también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier. Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia. Algo que es necesario evitar.

[1] Este Post es un resumen de la Introducción al libro titulado Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado próximamente. El texto íntegro de la Introducción puede leerse en la pestaña “Lecturas” de esta misma página Web: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/.

SOBRE POLÍTICOS Y FUNCIONARIOS

“Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas administrativas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas” (Luciano Vandelli, Alcaldes y mitos, CEPC/FDyGL, 1997)

Debo reconocer que no es fácil convencer a los dirigentes políticos, sean estos del nivel de gobierno que fueren, para que inviertan tiempo y energías en reforzar las organizaciones públicas que pilotan. Los aspectos relativos a “la máquina administrativa” siempre han sido poco atendidos por una política que vive inmersa en la inmediatez. Invertir en temas organizativos ofrece siempre resultados a medio/largo plazo, un calendario que solo aquellos responsables públicos que disponen de visión estratégica y sentido institucional manejan con pulcritud. Algo que cada vez abunda menos. Los grandes gobernantes han sido notables reformadores de las instituciones públicas y de su servicio civil. Los mediocres o malos han despreciado ese ámbito que solo les producía “dolores de cabeza”. O, todo lo más, han hecho reformas cosméticas. No se puede hacer buena política con máquinas administrativa en mal estado.

Los políticos, además, desconocen por lo común el medio sobre el que deben operar tales reformas y desconfían –al menos en los primeros momentos- de una burocracia pública que se enreda en una maraña de trámites y que, a diferencia de ellos, tiene otro tiempo y otro reloj: la inamovilidad frente a la temporalidad. Dos concepciones espaciales que distancian notablemente las percepciones, pero que asimismo se mueven en marcos cognitivos diferentes. No es un problema solo de desconfianza recíproca y de percepción temporal (unos tienen prisa y otros van a “su ritmo”), también lo es –por lo común- de lenguaje, de comunicacion. Y en no poca medida de estructura.

El resultado es que el alineamiento Política-Gestión dista de ser efectivo en nuestras Administraciones Públicas. Las máquinas administrativas están muy rotas y la crisis ha acentuado esos fallos. Ni hay dirección política efectiva, ni hay dirección ejecutiva ni una función pública eficiente. Tampoco se alimenta, salvo excepciones puntuales, órganos de encuentro entre políticos, directivos y funcionarios. Espacios necesarios para articular algo que resulta ya imprescindible. Y no se llamen a engaño, sin alineamiento no hay solución a tales problemas.

La concepción dicotómica (o en qué lado del río estás: ¿eres político o funcionario?) sigue siendo el factor determinante de unas organizaciones públicas que por lo común (siempre hay excepciones) funcionan mal o, cuando menos, a la mitad o menos del rendimiento de sus posibilidades reales. Regalamos cantidades ingentes de dinero público por hacer cosas de forma poco eficiente o, incluso, por hacer poco o nada (las nóminas de la Administración están plagadas de directivos o jefes que no dirigen ni se responsabilizan de ello y de empleados públicos que trabajan a medio gas, que no tienen tareas determinadas o que las ejercen con algún grado de pereza o desmotivación).

Una política obsesionada por el corto plazo y un empleo público protector de su estatus y de sus pingües privilegios. La táctica absorbe de lleno a una política precipitada que es incapaz de pensar estratégicamente. Ya lo dijo Clausewitz, “en la estrategia todo discurre más lentamente. Se concede mucho más espacio a las objeciones e ideas ajenas”. Una vez más rapidez y lentitud chocan frontalmente. No saben ensamblar los dos lados del cerebro.

Comienza a ser una constante en nuestras estructuras públicas la queja sobre su mal funcionamiento. Pero esta queja, paradójicamente, no procede tanto de los usuarios de los servicios (algunas veces también) como de quienes desarrollan su actividad dentro de tales organizaciones. Hay paradójicamente mucho «quemado» en unas organizaciones que para sí quisieran trabajar en ellas muchas personas. Quienes nos movemos en el ámbito del sector público de forma transversal somos testigos de esos ecos. Pero los puede percibir cualquiera.

En efecto, los responsables públicos se quejan amargamente de que tienen unas organizaciones burocratizadas, lentas, poco eficientes y con algunos o bastantes empleados públicos que trabajan poco (o, al menos, no se implican lo suficiente) y cobran razonablemente bien. Los empleados públicos responden que nadie les marca objetivos, que sus gobernantes son “amateurs” y que siempre quieren hacer las cosas a través de vías expeditivas o “forzadas”, sin atender a las reglas o procedimientos que marcan las leyes.

Esas dos concepciones de lo público conviven de forma accidentada en las instituciones públicas españolas. El alineamiento entre ellas es imprescindible, pero para lograr ese objetivo hace falta que la política entienda algo que hasta ahora no ha comprendido en absoluto: la necesidad de estructuras organizativas de dirección profesional que hagan de argamasa, rótula o aceite entre Política y Gestión. Una institución “de mediación”, como decía la OCDE, que tenga la doble legitimidad y el doble lenguaje para actuar con reconocimiento recíproco con políticos y funcionarios. Nada nuevo que no exista ya en las democracias avanzadas y algunas otras que no lo son tanto. Pero un sueño de verano en un país de marcada tradición clientelar como es España.

También el empleo público debería aprender algo que parece haberse olvidado en las últimas décadas: la idea de servicio público a la ciudadanía y de cumplimiento leal del programa de aquel gobierno que han legitimado las urnas. El valor o principio de servicio público debe ser el motor que impulse una actuación eficiente, desinteresada, profesional e, incluso, solidaria (con una población que, al menos en parte, está padeciendo los duros efectos de una prolongada crisis) en el ejercicio de sus funciones. El bastardeo de una negociación sindical de condiciones de trabajo prevaliéndose del paraguas de lo público, en que el dinero “es de todos” y de la debilidad de un empleador que no es tal (los políticos, cuando somos realmente los ciudadanos), ha ido creando un empleo público que, con excepciones, dista de tener un compromiso moral y contextual con las organizaciones en las que desarrolla su actividad profesional y con la ciudadanía a la que realmente deberían servir, su auténtico “patrón”.

Así las cosas, algo habrá que hacer para alinear esos dos mundos ahora tan distantes y distintos. La brecha cada día es más grande. Está mucho en juego. A la política se le debe pedir que abandone la vieja práctica de “okupar” las instituciones con “fieles al partido” y asuma una apuesta por la integridad y por profesionalizar las estructuras para facilitar el papel efectivo de gobernar: que se actúe –con el consenso más amplio posible- con la finalidad construir organizaciones profesionales, eficientes, imparciales y con un alto sentido de la integridad. Esas organizaciones son de todos y para siempre. Si quiere hacer buena política no le queda otra opción que “engrasar la máquina” y dedicar serios, así como continuados, esfuerzos a ello. Que entre el tema en la agenda política. Tal vez sea un deseo iluso, pero peor le irá a la política si no transita por esa vía. Su acción será estéril.

Al empleo público habrá que exigirle profesionalidad, dedicación y eficiencia, pero también que tenga iniciativa en la retroalimentación del proceso de cambio o, al menos, colabore lealmente y de forma proactiva en aquellos procesos de reforma o de innovación que busquen adaptar las desvencijadas máquinas burocráticas a la sociedad de las tecnologías de la información y a la sociedad del conocimiento. Perder este tren será para la función pública dispararse un tiro no en el pie sino en el corazón o en la cabeza, apostar por su paulatina muerte institucional. No hay nada eterno, menos aún una institución que, pese a los tópicos que inundan el debate mediático (“los funcionarios han ‘ganado’ una oposición”),  ha de justificar adecuada y permanentemente en el futuro su existencia con un trabajo siempre eficiente y productivo para la sociedad (no lo olvidemos nunca) que sufraga sus retribuciones.

EL MODELO DE INTEGRIDAD DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA


 

“La ética necesita proponerse el logro de un elevado estándar moral objetivo” (José Luís Aranguren, Ética y política, Barcelona, 1985, p. 17)

 

“Es imposible ‘moralizar’ sin crear instituciones adecuadas” (Emilio Lledó, El epicuerismo, Taurus, 2011, p. 130)

El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el pasado 23 de junio el Acuerdo de Gobierno 82/2016, de 21 de junio, por el que se aprueba el Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su sector público, así como se adoptan otras medidas en materia de transparencia, grupos de interés y ética pública.

Con este importante Acuerdo se da cumplimiento a las exigencias recogidas en el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y, además, esa aprobación servirá presumiblemente de estímulo para que el resto de entidades públicas catalanas (por ejemplo, los gobiernos locales) impriman una mayor celeridad en sus procesos de aprobación de sus respectivos códigos de conducta de «altos cargos» y personal directivo, exigencia inexcusable de la ley antes citada.

No cabe duda que el código de conducta aprobado por el Gobierno de la Generalitat mejora cualitativamente el anterior Código de Buenas Prácticas de altos cargos aprobado en noviembre de 2013, que quedaba muy lejos de otras experiencias ya iniciadas entonces sobre esta materia en contextos no tan lejanos temporalmente (por ejemplo, el Código Ético y de Conducta de cargos públicos y personal eventual del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2013).

El nuevo código de conducta de la alta administración de la Generalitat se enmarca correctamente, tal como se indica en el citado Acuerdo, en la necesidad «de disponer de un sistema de integridad pública» y hace bandera, por tanto, de la «integridad» como motor de actuación de los cargos públicos. Va, por tanto, en la buena línea.

Asimismo, dentro de esa línea de actuación el Acuerdo establece tres medidas clásicas que se enmarcan tradicionalmente dentro de los Sistemas de Integridad Institucional, tal como la OCDE lo ha venido estableciendo desde hace casi veinte años. Por consiguiente, la construcción de un marco de integridad no es retórica, sino efectiva. A saber:

  1. Por un lado, se hace una apuesta clara por la difusión de los principios éticos y normas de conducta a través de políticas formativas, en las que la EAPC y la colaboración con otras instituciones tendrán un papel determinante. La difusión es una premisa de la prevención. Este punto tal vez se debería haber resaltado más, pero al menos aparece.
  2. Por otro, se establecen mecanismos o cauces para resolver las consultas (dilemas éticos) que se puedan plantear por parte de los destinatarios del código (altos cargos y personal directivo), así como se prevé un procedimiento de quejas, incorporando un «buzón informático» con garantía de confidencialidad. El «precedente» del (mal denominado) «buzón ético» del Ayuntamiento de Barcelona ha podido tener aquí su influencia.
  3. Y, en fin, se prevé asimismo –y este punto es especialmente importante- la creación de un “Comité Asesor de Ética Pública”, compuesto de forma mixta por dos altos cargos de la Generalitat y por tres funcionarios, licenciados en Derecho y que ostenten puestos de trabajo con un rango orgánico como mínimo de jefatura de servicio. Son nombrados (al parecer discrecionalmente) por los titulares de tres departamentos de la Generalitat. Sus funciones son importantes y se despliegan sobre consultas, quejas, recomendaciones, informes y la elaboración de una memoria.

Sin duda, se ha dado un paso adelante en el proceso de construcción de un Sistema de Integridad Institucional. En cualquier caso, el modelo aprobado por el Gobierno de la Generalitat tiene, sin embargo, algunos puntos críticos que conviene recordar para que, en un futuro más o menos inmediato, puedan (si se estima oportuno) corregirse, pues los códigos de conducta -como se ha expuesto reiteradamente por la OCDE y recuerda Manuel Villoria- son «instrumentos vivos» y requieren adaptación permanente, ya que la lucha por la integridad debe mejorar constantemente los estándares de conducta para reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Esos puntos críticos son, a mi juicio, lo siguientes:

1) El código es tributario de un modelo equivocado de configuración de la ética pública pergeñando en la Ley 19/2014. Como he puesto de relieve otras tantas veces, es un modelo que se asienta en la sanción más que en la prevención. Con un denso y extenso tejido institucional de control (SG, SC y OAC, entre otros), más que fomentar se pone «la integridad bajo sospecha». Y eso es una solución institucional mala. El código lo intenta reparar, pero se queda a medio camino. Tal vez no pueda hacer mucho más, pero alguna solución intermedia cabía. Ciertamente, la ley de transparencia catalana no ayuda en ese proceso: cuando se active un procedimiento sancionador nada tendrá ya remedio y el mal ya estará hecho. El escándalo salpicará y «pararlo» será imposible mientras esté abierto el expediente disciplinario, sobre todo si este se incoa. En efecto, prolongar en el tiempo el expediente no ayudará a reforzar la imagen institucional de integridad, sino todo lo contrario. Las reacciones inmediatas que pueden generar los sistemas de integridad institucional, tales como las propuestas de cese del cargo público que pudieran hacer las comisiones de ética, se diluyen en este caso. Un problema que se irá advirtiendo conforme los casos difíciles recalen en el Comité o salten directamente a través de denuncias de las instituciones de control o de cualquier ciudadano o entidad a la fase de procedimientos sancionadores (instar i incoar tales procedimientos).

2) El sistema de integridad que se diseña se reduce a la «zona alta» de la Administración. Pero este es un error común, no solo del modelo catalán. Paliado en parte en algunas propuestas recientes (por ejemplo: el avanzado Sistema de Integridad aprobado el 3 de marzo de 2016 por la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Código «integral» aprobado por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés el 31 de mayo de 2016). Hubiese sido recomendable optar por la construcción de un sistema de integridad no segmentado, tal como viene sugiriendo la OCDE desde 1997. Focalizar los temas de integridad en la cúspide de la Administración puede ser una primera medida (ante la presión mediática existente y la mirada crítica de la opinión pública hacia los responsables políticos o directivos del sector público), pero ese enfoque no puede obviar que la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de los cargos públicos o del personal directivo. La OCDE está a punto de aprobar una Recomendación donde incluso va más allá. Propone involucrar a la sociedad civil: no puede haber integridad pública con una sociedad que no incorpora en su funcionamiento cotidiano y relacional conductas ejemplares. Sin ciudadanía honesta no puede haber política limpia.

3) Con todo, la debilidad más clara del modelo de integridad de la Generalitat estriba no tanto en las funciones del Comité Asesor de Ética Pública (muy hipotecadas por la propia Ley), sino en la composición del órgano. Ya el enunciado de «Asesor» nos pone en la pista de las limitaciones (funcionales) del modelo. Pero de nuevo la Ley dejaba pocos resquicios, aunque alguno sí. A diferencia de los sistemas de integridad construidos en Euskadi (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa o Ayuntamiento de Bilbao, por poner solo tres ejemplos), el modelo de Comité de Ética de la Generalitat opta por una composición mixta (cargos públicos y funcionarios), pero exclusivamente interna; esto es, sin la incorporación de “externos” (académicos o profesionales de prestigio en el ámbito de la ética).

Es un modelo con cierto paralelismo al de la Xunta de Galicia, ambos muestran garantías más débiles, dado su carácter endogámico, así como implanta un sistema de nombramiento que puede quedar condicionado por la designación política tanto de quienes nombran (cargos políticos) como por quienes son nombrados (normalmente funcionarios que ocupan puestos de libre designación). Una debilidad notable que debiera ser corregida (aunque esa decisión es exquisitamente política) si se quiere dotar al Comité de una fuerte «auctoritas» que avale sus resoluciones o actuaciones futuras. Ese reconocimiento será particularmente necesario cuando se enfrente a casos difíciles, Así lo confirma, al menos la experiencia vasca. Tampoco creo que sea acertado «juridificar» el Comité con la exigencia de que los funcionarios sean licenciados en derecho (algo que en sí mismo no avala nada para resolver dilemas éticos).  De nuevo la impronta sancionadora de la Ley deja su huella.

En cualquier caso, estas observaciones críticas puntuales no ensombrecen el paso adelante dado. Deben servir para reflexionar cabalmente sobre cómo estructurar Marcos de Integridad institucional en el resto de las administraciones públicas catalanas, especialmente en los gobiernos locales. Tarea que está aún pendiente en la mayor parte de los casos y que conviene articular de forma integral, así como a través de mecanismos de cohesión del modelo en su conjunto (Código Tipo y Comisión de Ética Común, con Comisionados de Ética municipales).

No es bueno, como señaló en su día Elisa Pérez Vera (vocal de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco y ex Magistrada del TC) que abunden por doquier Comisiones que lleven a cabo interpretaciones diferenciadas de valores y normas de conducta más o menos comunes. El modelo Generalitat acierta, sin duda, al no configurar el código de conducta como disposición de carácter general (pues ni lo es ni lo debe ser nunca, aunque algún ayuntamiento pretenda dotarle de ese carácter, también manchado por la naturaleza sancionadora de los incumplimientos prevista en la Ley).

La estructura del código es adecuada. Hace una buena definición, por ejemplo, de los conflictos de interés, incorporando los conflictos «aparentes» (una línea de trabajo avanzada). Tal vez se eche, en falta, una mejor articulación de valores y principios, previamente definidos (una vez más la arquitectura de la Ley condiciona, aunque se podría haber salvado ese inconveniente de forma sencilla), pero se insertan correctamente las normas de conducta dentro de cada principio, si bien faltan algunos valores y ciertas normas de conducta (por ejemplo, qué hacer frente a las “investigaciones” o “imputaciones” de cargos públicos), pero la gestión cotidiana que se haga del código por el Comité Asesor ya lo irá advirtiendo.

Conviene, en cualquier caso, caminar hacia modelos que apuesten por sistemas de integridad más extensos en ámbitos y garantías, inclusive que se planteen su ampliación a toda la Administración (empleados públicos) y a contratistas, concesionarios o entidades o personas que reciban subvenciones del sector público. Algunos pasos se están dando en esa dirección en otros niveles de gobierno. Y además, como decíamos, es el camino que la propia OCDE está dibujando para reforzar los sistemas de integridad institucional futuros. Tiempo habrá para profundizar en esas propuestas.

La aplicación correcta de este sistema de integridad, ahora en sus inicios, requerirá –como ya señalara quien fuera una autoridad en la materia, Vladimir Jankélévitch (Curso de Filosofía Moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2010, p. 171)- práctica del deber. Y ello exige, como también recordaba este mismo autor, dosis evidentes de valentía personal. La clara apuesta por la integridad por la que están optando nuestras instituciones públicas se demuestra andando.  No valen rodeos ni efectos cosméticos. Es una exigencia cotidiana.

MENTIRAS DE LA TRANSPARENCIA

«Cuando acaben los cohetes, quedará humo» (Andrés Naguel, pintor y escultor)

 “Se ha producido una desarmonía entre el progreso de las técnicas y su metabolización, lo cual genera la ansiedad de la carrera por estar ‘à la page’” (Lamberto Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza, 2016, pp. 70-71)

Llegamos los últimos. Aun así nos ha entrado el fervor o el entusiasmo por la transparencia, como reconoce Innerarity. En este caso, por ser los primeros.  Veamos algunas expresiones de mentira, sea piadosa, noble o directa, de la transparencia. En verdad, son más bien trampas en el solitario.

Hay un discurso oficial que se repite con persistencia: tenemos la ley más avanzada en la materia. Primera mentira «piadosa» o política. Algo que rompe el esquema que diseñara en su día Jonhatan Swift, en su magnífio opúsculo El arte de la mentira política: «Hay una cosa esencial -decía- que distingue a la mentira política: ha de ser efímera». En este caso no lo es. No obstante, tal ensalzamiento de la ley, nadie la tomaría en serio fuera de nuestras fronteras. Es una ley tardía y llena de agujeros. Con adherencias incomprensibles, hasta el punto de que ni el propio legislador entendió un ápice sobre qué es eso del buen gobierno.

Pero la verdad es que no tenemos una ley, sino un auténtico caudal de leyes, que cada una pretende ir más lejos que la anterior. Con cada ley que se aprueba, se repite la cantinela: es, siempre se dice, la más avanzada. Otra mentira, también del mismo carácter. Y ahora abundan las leyes que hacen bueno el dicho de que «la transparencia con sangre (sanciones) entra». Si esta es la solución, vamos dados.

La transparencia se ha convertido en un mantra. Todo lo que toca lo transforma si no en sagrado, al menos en bueno. Cuanto más transparencia más democracia. Tercera mentira. La transparencia puede ser un instrumento, en efecto, de control democrático del poder. Algo que dista mucho, hoy en día, de producirse. Pero nadie nos preserva de los malos usos o usos desviados de una transparencia mal entendida, como cotilleo chabacano de unos espectadores o de unos medios que hacen del escándalo político su fuente de búsqueda o como arma arrojadiza que la oposición política utiliza a su antojo para desgastar al gobierno, sea este el que fuere. La transparencia efectiva requiere una sociedad políticamente madura.

Para que la transparencia cumpla ese digno papel de mecanismo de control democrático del poder ejercido directamente por la ciudadanía y que sirva, asimismo, de medio rendición efectivo de cuentas, es necesario que la transparencia sea utilizada por un amplio número de ciudadanos. Y su finalidad debe ser informativa, con el objeto de controlar qué se hace en el sector público, cómo se hace y con qué recursos. Ese uso masivo o intenso ni se da ni se le espera. Los portales de transparencia (a pesar del despliegue de medios y recursos que está requiriendo su puesta en marcha) son escasamente visitados y, prácticamente en ningún caso, con la finalidad antedicha. Al menos de momento ya tenemos una cuarta mentira, presumo que por bastante tiempo.

Seamos honestos, la pretensión de universalizar ese derecho al saber por parte de la ciudadanía a través del ejercicio del derecho de acceso a la información pública ha resultado hasta la fecha un auténtico fiasco. Apenas se ejerce. A pesar de que, incluso, el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido que realizar campañas institucionales para estimular su ejercicio y justificar su propia existencia. Ni cortos ni perezosos hemos creado múltiples estructuras institucionales paralelas (algunas especialmente densas) en la inmensa mayoría de las comunidades autónomas. Síndrome de (falsos) nuevos ricos. Eso sí, transparentes.

La ciudadanía ignora el derecho o, lo que es peor aún, no hace apenas uso alguno de ese cauce. Los escasos consumidores de ese derecho están identificados: son  periodistas encubiertos, grupos políticos (por vía directa o indirecta) que optan por recurrir a esa vía (como alternativa a la vía de ejercicio de sus derechos fundamentales derivados del artículo 23.2 CE) para obtener información y ejercer la oposición «sacando los colores al gobierno», algunas entidades con intereses específicos o que son nuevos actores en ese nuevo mundo de la transparencia, y unos pocos ciudadanos con obsesiones singulares o con mucho tiempo libre.  El resultado final es pírrico: un derecho ampliamente configurado y pobremente ejercido. Los jóvenes, generación digitalizada donde las haya, ignora supinamente todo esto. El derecho universal al saber es, hoy por hoy, pura mentira. Existe, pero no se ejerce. La quinta mentira.

La apertura de datos y la reutilización de los mismos, tan enfáticamente reconocida en las leyes, es la sexta mentira. Seguimos confundiendo la publicación de las leyes y su aplicación. Nuestra conciencia queda tranquila con el primer paso (publicación) y prescinde del segundo (aplicación). Juego de «trileros». Deberá transcurrir tiempo, en algunos casos tiempo inmemorial, para que esos objetivos se plasmen en algo real, por lo menos en determinadas administraciones públicas.

De la transparencia colaborativa, mejor no hablemos. Al menos el legislador, en buena parte de los casos, orilla el problema. Se nos llena la boca de «gobierno abierto» y apenas un suspiro del mismo entra en nuestras estructuras político-administrativas. Habas contadas. Ni siquiera llega por tanto al grado de mentira, pues en la mayor parte de los casos ni se ha formulado. Algo similar ocurre con la incidencia de la transparencia en el cambio de cultura de las organizaciones públicas (¡cómo si fuera tan sencillo pasar de la «cultuira de la opacidad» a la «de la transparencia»!). Los pasos dados hasta ahora no superan el estadio de medidas de mero maquillaje. Algunos empleados públicos es cierto que utilizan los Portales de Transparencia o páginas web para buscar información necesaria en su propio trabajo, en general con más intensidad que la propia ciudadanía. Pero es un medio que facilita la búsqueda, en absoluto una palanca de cambio de la cultura organizativa, ni de transformación en el modo y manera de hacer las cosas.

Hay, en efecto, mucha retórica en ese imperativo de la transparencia. Un mundo lleno de eslóganes, escenificación y mucha comunicación exprés que multiplica los logros. Es lo que se lleva: “lo que no está expuesto, no existe”, como reconoce Byung-Chul Han; un filósofo especialmente crítico con la transparencia.

Hay, asimismo, bastante negocio. El sector público está invirtiendo cantidades importantes de recursos en mostrar, puertas afuera, que cada nivel de gobierno y administración es el más avanzado, el  más transparente, el que tiene un Portal más accesibles, quien cuelga mayor cantidad de información pública, sea esta relevante o no. Al calor de todo ese movimiento (¿hacia dónde?) de la transparencia, no cabe duda que «organizaciones sin ánimo de lucro» se están lucrando de ese sinfín de carencias que ofrece el sector público y que ellas se prestan a subsanar. La consultoría de gestión (sistemas informáticos u organizativos) prolifera en este ámbito. Es hora de vender. Hay mercado. También es hora de formar en masa (¿en qué y cómo?) a unos empleados públicos que, por lo común, se muestran escépticos y renuentes a cambiar sus hábitos e internalizar lo que ese valor de transparencia comporta en su actividad cotidiana.

Proliferan instrumentos y herramientas por doquier. Se multiplican programas y proyectos. Se innova, o al menos eso se dice. Se publicitan por las redes sociales múltiples experiencias, supuestas buenas prácticas y se reparten premios o parabienes entre unos y otros; los «fieles» de la transparencia, que también los hay. Aplausos por doquier e innumerables «me gusta». Fervientes impulsores de un cambio que no se percibe, ni siquiera se barrunta. Las redes sociales son el medio (en no pocas ocasiones, aunque suene a paradoja) «endogámico» de difusión de su credo. Con calado escaso, al menos de momento.

Pero algo falla en todo este movimiento precipitado, propio de la velocidad de la conectividad instantánea, que diría Paul Virilio. O de la fungíbilidad de lo vacuo. Y tal vez falle el discurso, la orientación y el saber realmente a dónde se quiere o hacia dónde se pretende ir, para qué y por qué. Hay poco pensamiento institucional, menos aún sosegado y lento. Prima, como ha recordado recientemente Lamberto Maffei (siguiendo a Kahneman), el pensamiento rápido que fácilmente se transforma en acción, mientras que el pensamiento lento el que garantiza el auténtico progreso y resultado se olvida o, peor aún, se desprecia. También hay una reflexión escuálida (de power point), tweet o de post y apenas nada de elaboración conceptual sobre el sentido y alcance real de la transparencia. Solo prisas por llegar los primeros y ser objeto de un premio, reconocimiento o salir bien parado en uno de los múltiples rankings que proliferan por doquier. Sacar pecho y ser noticia. Triunfo de lo efímero. La transparencia, así (mal) entendida, es un magnífico escaparate para que la política espectáculo eche raíces firmes. Para desgracia de todos.

Todo ello bajo la mirada indiferente de una ciudadanía, que vive especialmente ajena a toda esa ebullición desenfrenada de la transparencia. Hay un consumo de «circuito cerrado» de la transparencia, que no traspasa las paredes de la sociedad civil y apenas sale del espacio, especializado o “escandalizado”,  de las redes sociales. Si así se sigue, pronto se convertirá (si no lo es ya) en puro humo. Una pena, pues se habrá matado el potencial innovador o transformador que la auténtica transparencia bien entendida incuba.

INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: TRES EXPERIENCIAS

“Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se requiere unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y conscientes de sus derechos y de sus obligaciones” (Adriá Albareda/Francisco Longo, Administración con valores, INAP, 2015).

 Algo se mueve, siquiera sea lentamente, en el ámbito de la integridad del sector público. La pretensión de este Post no es otra que dar noticia de tres recientes casos, dos de buenas prácticas y otro de una Ley que exige aprobar códigos de conducta a los municipios (no es la primera, pues antes lo hizo la Ley catalana 19/2014, pero con un esquema diferente basado en sanciones). Los tres casos son de procedencia vasca, sin duda el ámbito territorial donde más se ha avanzado en este terreno durante los últimos años. Cada uno de ellos aplicable a un nivel de gobierno, lo que significa que en el tejido institucional vasco todos los ámbitos de poder están siendo permeables a esta tendencia imparable de la integridad institucional.

No son los únicos casos. Recientemente el gobierno de la Generalitat valenciana, también en desarrollo de su Ley de Transparencia, ha aprobado por decreto un código ético para los altos cargos de esa Administración, si bien su esquema dista de ser asimilable a los modelos puestos en marcha en Euskadi, inspirados estos en las propuestas de la OCDE de construcción de Marcos de Integridad Institucional.

Es posible que a esas experiencias sigan otras, pues en las Cortes de Aragón se está tramitando un proyecto de ley de Integridad y Ética Pública, que se comentará cuando vea la luz. Tiene aspectos de interés (por ejemplo, un enfoque “integral” de la integridad), aunque ofrece puntos a la crítica en algunos ámbitos (la distinción entre código de buen gobierno de altos cargos, recogido en la Ley, y códigos de conducta solo aplicables a empleados públicos).

También hay algunos códigos de diferentes instituciones en proceso de elaboración, sobre ellos habrá que volver en este espacio. Pues creo que es interesante comenzar a contraponer lo que es una concepción de la ética institucional como modelo de autorregulación y de prevención (modelo OCDE), con lo que ya comienza a ser -aunque a algunos no les guste la expresión- el «modelo hispano» (o contaminado por la Ley 19/2013) de configurar la ética pública como buen gobierno (ecuación incorrecta o, al menos, incompleta) y que pone el peso del sistema en un régimen sancionador, que rara vez se aplicará, si es que se aplica.

El primer ejemplo es la regulación del artículo 35 de la reciente Ley de Instituciones Locales  de Euskadi (https://www.euskadi.eus/y22-bopv/es/bopv2/datos/2016/04/16015), donde se prevé expresamente la obligación que tienen los gobiernos locales de aprobar Códigos de Conducta aplicables a los cargos representativos y que pueden ser extendidos al personal directivo (aspecto ya comentado en su día en NovaGob por Campos Acuña). Estos Códigos pueden incorporar un sistema de seguimiento y evaluación. Por tanto,  a partir de ellos se pueden construir Marcos de Integridad Institucional (tal como he hecho, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao), lo cual es muy recomendable para evitar que se conviertan en papel mojado.

Llevar a cabo esa tarea de elaboración y gestión de los Códigos de Conducta de forma ordenada requerirá una participación activa de EUDEL (asociación de municipios vascos) en ese proceso, que -si bien la Ley no la cita expresamente- su concurso se torna imprescindible para elaborar un Código-Típo que aúne valores y normas de conducta comunes, así como establezca un órgano de garantía común (Comisión de Ética) que unifique las pautas interpretativas y resuelva los dilemas y quejas con criterios homogéneos. Lo contrario podría conducir a la fragmentación nada recomendable de un proceso que requiere ser conducido con tino y mesura. Hay mucho en juego.

Por su parte, la Diputacción Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad  (http://www.novagob.org/file/view/175241/sistema-de-integridad-institucional-de-la-diputacion-foral-de-gipuzkoa) que lleva a cabo un enfoque novedoso del problema, pues huye de poner solo el foco de la integridad en la zona alta de la Administración, sino que se inclina por una concepción integral de los problemas éticos, abarcando en su planteamiento a los empleados públicos y yendo, incluso, más lejos. En efecto, la Diputación Foral apuesta por extender -en línea con las corrientes más avanzadas que está pergeñando la OCDE- también a la sociedad civil (por ejemplo, al prever la extensión de ese marco de integridad a contratistas, concesionarios o entidades que perciban subvenciones). En efecto, difícilmente puede salvaguardarse la ética de las instituciones públicas con una ciudadanía que no preserve asimismo esos valores, tal como se indica en la cita que abre este comentario.

Asimismo, como primer paso de construcción del Sistema de Integridad institucional la Diputación guipuzcoana aprobó un innovador Código de Conducta y Buenas prácticas de cargos públicos, que adopta el enfoque de un modelo preventivo y crea una Comisión de Ética (con más presencia de externos que de internos, lo que refuerza la garantía de imparcialidad) como órgano de garantía que resuelve las consultas, dilemas éticos y quejas o denuncias. Esta Comisión aprobará  también Guías aplicativas. En suma, se trata sin duda del modelo más avanzado hasta la fecha existente en España.

Pero esa buena práctica bebe sin duda del pionero Código Ético y de Conducta de altos cargos aprobado por el Gobierno Vasco en 2013, así como de las importantes resoluciones de su Comisión de Ética, que aporta casi tres años de experiencia. En este sentido, la tercera buena práctica de la que queremos hacernos eco en esta entrada es la publicación de la Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco correspondiente al año 2015 (http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/contenidos/informacion/comision_etica_publica/es_def/adjuntos/Memoria_comision_etica_2015.pdf,).

Este importante documento arranca con una justa censura a la incomprensión de los problemas de ética institucional por parte de las instituciones centrales del Estado (algo que ha terminado por influir negativamente en algunos modelos autonómicos, como se ha dicho). La experiencia, también pionera (aunque incompleta y ya derogada) del Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la AGE, constituyó un claro ejemplo de mal entendimiento de la ética como «cosmética», algo que ya denunció Manuel Villoria en un libro publicado en el año 2012. La legislatura 2011-2015 fue, por su parte, testimonio de la de incomprensión absoluta de lo que es la Ética Institucional y qué papel cumple. La derogación del Código de Buen Gobierno y su sustitución por unos paupérrimos principios éticos en la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, son la prueba de esa incomprensión aludida.

Frente a ese modelo de apariencias, el Código vasco ha sido un instrumento aplicativo, con diferentes resoluciones y con propuestas de modificación planteadas también por la propia Comisión de Ética, que han conducido a la adaptación constante de su contenido; lo que ha configurado al Código vasco como un work in process y ha evitado la petrificación de la regulación de contenidos éticos, que por lo demás es una de las consecuencias obvias de la regulación de esta materia por leyes.

La Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco de 2015 además, pone de relieve la importancia de la propia Comisión como mecanismo preventivo o de resolución de dilemas éticos que plantean a través de consultas los propios altos cargos y las personas sometidas a su ámbito de aplicación (por cierto, ámbito que se ha visto ampliado en una reforma del propio Código). También nos muestra que los trece asuntos conocidos por la Comisión en 2015 varios de ellos se refieren a problemas de conflictos de intereses, aunque la entrada en vigor de la normativa básica aprobada por el Parlamento Vasco (Ley 1/2014) ha atenuado mucho los problemas que debe resolver la Comisión en estas materias. Se pueden consultar todos los casos analizados y sus respectivas resoluciones en el siguiente enlace:

En fin, tres experiencias, casos o buenas prácticas -con distinto alcance e intensidad- de los cuales convendría que se tomara nota y se analizará hasta qué punto pueden ser trasladadas a otros contextos. Algo difícil, sin duda, sobre todo cuando la sensibilidad política por estos temas es prácticamente inexistente aún en muchos ámbitos territoriales de este país. O también difícil por la atracción taumatúrgica que existe (en unas administraciones colonizadas por un discurso jurídico-formal) de regular estas cuestiones en la Ley.

Tiempo habrá para que, unos y otros, recapaciten, si es que realmente quieren luchar de modo efectivo por la integridad institucional. La ética institucional, por su carácter esencialmente preventivo, debe mirar siempre al futuro. Para lo que se haya hecho mal ya está el Derecho como medio de represión o, en su caso, de reparación, sin perjuicio de que las normas jurídicas sancionadoras cumplan también un papel disuasorio. La integridad institucional no se alcanzará solo llenando los boletines oficiales de códigos que se publican, pero que realmente no se aplican. Apostar por la integridad es, en verdad, otra cosa. A ver si de una vez por todas se comienza a entender el alcance del problema.

EL MAL GOBIERNO

“Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton, “El Federalista”, Fondo de Cultura Económica, LXX, México, 1998, p.. 197)

Cuando la zozobra política parece haberse instalado entre nosotros tal vez sea hora de volver la mirada, una vez más, a esa obra monumental del pensamiento político que es El Federalista. Allí, principalmente Hamilton, hacía hincapié reiteradamente en una noción que ahora parece estar de moda por doquier: el Buen Gobierno.

En efecto, ya desde sus inicios (I, p. 3), Hamilton se interroga sobre si el pueblo de Estados Unidos será capaz de establecer “un buen gobierno”. La experiencia y el talento de sus dirigentes (“de sus mejores hombres”) es una necesidad objetiva para tal fin, que precisamente hoy no abunda (“la experiencia es la madre de la sabiduría”, LXXII, p. 308). Pero este autor también subraya que el presupuesto de un buen gobierno es una buena administración. Estas eran sus palabras: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”. Algo que, por lo que a nosotros concierne, también nos falta.

No interesa aquí reiterar los beneficiosos efectos de esa noción de moda que es el “buen gobierno”, ahora muchas veces reconvertida en “buena gobernanza”. Nadie duda de que, bien aplicada, sus atributos mejoran la calidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía. Pero, frente a tanto eslogan, tal vez conviene descubrir el lado desnudo del poder: por lo común, especialmente en nuestro caso, es raro que un Ejecutivo y una Administración Pública acrediten la existencia de un “Buen Gobierno”, lo más frecuente es que se gobierne mal o simplemente que no se gobierne (“Estado sin cabeza”, que diría Pierre Rosanvallon) o se levite en el poder sin apenas hacer nada realmente importante. Cautivo de los medios. Y del qué dirán.

Una vez más la clave nos la dio Hamilton: “Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía del Ejecutivo”. Pues, en caso contrario, tal como expone la cita que abre este comentario, se instalará fácilmente “un mal gobierno”. Dicho en términos más contundentes y por el mismo autor: “Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno”.

Y estamos tan habituados a esa debilidad, que normalmente es de carácter (políticos pusilánimes, acomodaticios o “arrugados”), pero que también resulta de la misma fragmentación del poder y de la imposibilidad de articular mayorías estables (impotencia de “acordar transversalmente”) que solidifiquen una estructura gubernamental que actúe con el coraje debido en la resolución de los innumerables problemas a los que debe hacer frente el poder en un momento tan crítico como el actual. Una sociedad sin nadie que le gobierne realmente. Patético.

Ya lo dijo Innerarity de forma precisa: hay un “déficit estratégico en la política”. Se impone, según este autor, “la tiranía del corto plazo en la que chapotean nuestros sistemas políticos” (La política en tiempos de indignación, 2015, p. 335). También lo expresaron de forma diáfana, Berggruen y Gardels, “la política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” (Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, pp. 68-69). Mirada corta, soluciones contingentes. Ninguna visión. Ceguera política. Alta factura que pagaremos todos.

Pero siendo lo anterior muy importante, no lo son menos sus consecuencias inmediatas. Algunas son muy obvias. Retornemos al gran monumento de la ciencia política que es El Federalista: “Se han hecho nombramientos escandalosos –denunciaba Hamilton- para ocupar puestos de importancia” (LXX, p. 301). El desacierto en la designación de los cargos públicos y especialmente de quienes son llamados a dirigir la Administración es probablemente una de las causas más evidentes del mal gobierno. Y de ello también advirtió Stuart Mill: “No hay acto que más imperiosamente exija ser cumplido bajo el peso de una gran responsabilidad personal, que la provisión de los destinos públicos”. O siglos antes también se hacía eco de esta idea el ilustre valenciano Furió Ceriol: “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Sin embargo, buena parte de nuestra clase política no aprende nada, porque poco lee y apenas piensa: “actúa”. Y, además, mal, de forma precipitada, con el hemisferio derecho del cerebro, nunca con el izquierdo. Así nos va.

La Administración Pública de amateurs que anegó buena parte de la evolución de las democracias avanzadas ya se erradicó en su día (al menos en las democracias avanzadas; que no en la nuestra), primero en la función pública, después en la alta administración. En esto último, las rotaciones del poder y la conformación de gobiernos frágiles, andamos muy huérfanos: están plagadas nuestras Administraciones Públicas de “peligrosos” cargos directivos que ni saben dirigir ni tienen los conocimientos básicos para ello. Alta factura se paga por ello (o se pagará). Las viejas y nuevas hornadas de gobiernos autonómicos y locales no han cambiado esos hábitos, en algunos casos los han multiplicado. Práctica arraigada. Es cierto que hay excepciones; por ejemplo, algún Ayuntamiento como es el caso del de Madrid ha provisto buena parte de los cargos directivos con criterios profesionales, lo cual es de agradecer; pero en otros esos mismos directivos se eligen “democráticamente por los ‘círculos’” (sic) o entre personas (todas) que nunca han cotizado a la seguridad social. Y no es broma, aunque lo parezca. No seré más explícito.

En la política de nombramientos, como también señalaba Hamilton, “los méritos no pueden pasar inadvertidos”. Quien puede proponer y nombrar incompetentes sin rendir cuentas a nadie, amparado en esa discrecionalidad absoluta que tapa todas las vergüenzas, actúa sin frenos y, además, tiende, por la naturaleza de las cosas, a corromper el ejercicio del poder. Si además de nombrar un incompetente, se designa a un necio, el problema se multiplica. Y pasa más de una vez. La ignorancia se intenta suplir con el velo del cargo (“con los galones”, como decía mi buen amigo Manuel Zafra) y la burda arrogancia.

Recientemente Fukuyama ha puesto de relieve la transcendencia que tiene el parentesco y la proximidad (clientelismo) en la provisión de cargos públicos cuando de humanos se trata. Estados patrimoniales, trasunto de la tribu. Pero eso ya se resaltó en El Federalista, cuando se advertía de “la multiplicación de los males que nacen del favoritismo” (LXXVII, p. 330).

En estos tiempos en que de “Buen Gobierno” se alardea por doquier, conviene decir muy alto que para alcanzar esa excelencia en la gestión gubernamental se requiere necesariamente erradicar las prácticas clientelares, el nepotismo y el amiguismo que anegan la vida pública española. Es necesario profesionalizar la Administración Pública a todos sus niveles, también en el directivo. Por más que se elucubre, no hay atajos.

Víctor Lapuente, en un interesante ensayo, por lo demás muy difundido, se hacía eco de la siguiente reflexión: “Cuesta en el resto del mundo encontrar diferencias tan grandes como las existentes (…) entre Comunidades Autónomas españolas como Andalucía y el País Vasco”(El retorno de los chamanes, 2015, p. 296). Podía haber también buscado otros referentes geográficos. La constatación evidente es que hay una brecha cada vez más intensa entre buen y mal gobierno. También territorial. Al menos en algunos lugares. La brecha se amplía, cada vez más. Y el tiempo, salvo que algo se haga para evitarlo (lo que hasta ahora no se advierte), lo irá confirmando. Para mal de algunos. Y bien de otros.

FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (I)

Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)

Una obra de estas características debe ser, sin duda, reflejada en una página Web cuya finalidad última es el análisis de nuestras instituciones. El enfoque institucional está tomando un auge inusitado en estos últimos años y la prueba evidente es esta importante obra que sigue los pasos, aunque actualizando y revisando algunas tesis, de Samuel Huntington (El orden político en las sociedades en cambio), a quien va dedicado el libro.

En efecto, la editorial Deusto acaba de publicar en castellano los dos volúmenes de la monumental e impresionante obra de Fukuyama sobre el “Orden político” o el “Orden de la política”. El primer volumen es el que comentamos en esta reseña y el segundo (Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Industrial hasta la globalización de la democracia) también será objeto de tratamiento en este mismo espacio. Son en total más de 1.500 páginas y, aparte de su lectura, requiere una pausada digestión del caudal de información y de las tesis que se enuncian en ambos volúmenes.

El objeto de la obra se identifica pronto: “los orígenes históricos de las instituciones políticas, así como el proceso de decadencia política” (p. 21). Y para los lectores ansiosos, el autor previene de la importancia de leer primero este volumen antes del que vendrá a continuación. Sin duda, el segundo está más apegado a la realidad actual. Pero no le falta razón a Fukuyama, sin la lectura de este denso y extenso volumen resulta difícilmente comprensible en su totalidad el segundo, aunque también se puede leer autónomamente (y el propio autor lleva a cabo una suerte de síntesis en el segundo volumen para facilitar la lectura de aquellos que opten por la economía de tiempo).

La obsesión que parece impulsar la obra de Fukuyama es la “preocupación acerca del futuro de la democracia” y, en definitiva, cómo evitar “la decadencia política”, pues esta se produce “cuando los sistemas políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes”. Y en ese proceso el autor insiste una y otra vez en que existe una suerte de “ley de conservación de las instituciones”, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio. El final del primer volumen lo expresa en términos muy crudos: “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (p. 677). Lo triste es que, como el mismo autor también reitera en varios pasajes, con frecuencia nos olvidamos de lo importante que es y lo difícil que fue crear un sistema de gobierno, orillando asimismo la pregunta básica: ¿cómo sería el mundo sin determinadas instituciones políticas básicas? Las damos por “sabidas”, pero no somos conscientes de que podemos fácilmente perderlas.

Como bien dice Fukuyama, “la lucha por crear las instituciones políticas modernas fue tan larga y ardua que las personas que viven en países industrializados padecen actualmente amnesia histórica acerca de cómo llegaron sus sociedades a ese punto”. El primer volumen de esta obra tiene, por tanto, un objetivo confesado y claro: “El propósito de este libro –dice el autor- es llenar alguna de las lagunas provocadas por esa amnesia histórica”. Y para ello analiza de dónde proceden las instituciones políticas básicas a través de tres categorías que se entrelazan en cualquier democracia moderna: 1) el Estado; 2) el principio de legalidad; y 3) el gobierno responsable. El Estado es presupuesto, pero para que exista una democracia se requiere además la convergencia de las dos instituciones citadas: principio de legalidad y gobierno responsable.

El ensayo de Fukuyama es enormemente ambicioso: un análisis del poder desde sus orígenes a la actualidad, pasando por buena parte de las manifestaciones “regionales” del poder a lo largo del globo y en diferentes países y culturas. Además, sus tesis suponen una revisión (presumiblemente polémica) de muchas tesis asentadas sobre el “estado de naturaleza” (de Hobbes, Locke y Rousseau), así como de otras como las defendidas por determinados economistas de orientación institucional (tales como North u Olson, entre otros). El libro dará que hablar, sin duda.

Pero en esta breve reseña, necesariamente simplificadora, me interesa resaltar algunos puntos. Fukuyama no presta ninguna atención apenas a Grecia y Roma (salvo en lo que afecta al Digesto), aunque reconoce que ambas “fueron extraordinariamente importantes como precursoras de un gobierno responsable moderno”. Su foco de atención se centra en China, en cuanto que el Estado moderno (y no le falta razón) se construye primero allí, pues “ya existía en el siglo III a. C., unos mil ochocientos años antes de que apareciera en Europa”. En efecto, China fue la primera en desarrollar instituciones de Estado, pero en ese imperio nunca tuvo vigor –a diferencia de Europa y de otros contextos- el principio de legalidad o la limitación del poder por el Derecho. Pero China sufrió un proceso de desintegración tras esa primera experiencia y retornó al “patrimonialismo”. El tránsito de una sociedad tribal o marcada por el parentesco hacia instituciones más impersonales es el que marca la aparición del Estado.

Es sugerente el espacio dedicado en esta obra a los orígenes del principio de legalidad y al papel de la Iglesia católica y de otras creencias religiosas en ese proceso. El autor refuta aquí (o, al menos, las matiza) las tesis de Hayek sobre el papel de la ley como “un orden espontáneo” (con claras referencias al common law). Pero también se detiene en el papel de la Iglesia en “la reaparición del derecho romano” y en cómo “sentó los precedentes del principio de legalidad contemporáneo”. La tesis se expone con claridad en la página 395 del primer volumen: “La aparición del principio de legalidad es el segundo de los tres elementos que componen el desarrollo político y que, juntos, constituyen la política moderna”. Falta el elemento del gobierno representativo.

Y este se dio en Inglaterra, donde tras un siglo XVII plagado de inestabilidad político-constitucional, “se institucionalizaron –como concluye el autor- las tres dimensiones del desarrollo político: el Estado; el principio de legalidad y la responsabilidad política”. A ello contribuyeron muchos factores, por ejemplo el common law, la “centralización” temprana del país, el freno a la venta de cargos públicos (a diferencia de Francia y España donde se extendió esa cultura patrimonial), el papel del poder judicial y el consentimiento de los gobernados en la imposición de los tributos (a través del Parlamento). Nada de esto se produjo en otros países europeos, salvo el singular caso de Dinamarca que estudia al final del volumen. En Francia, la debilidad del Estado y del propio Antiguo Régimen (aquí bebe directamente el autor de Tocqueville), abrió la puerta a la Revolución francesa. En nuestro caso, el diagnóstico es mucho más sombrío: “España, por su parte, cayó en un declive militar y económico que se prolongó durante siglos”.

La síntesis de este primer volumen se recoge en la quinta parte, titulada “Desarrollo político y decadencia política”, que pretende abrir el análisis que el autor realiza en el segundo volumen. Las instituciones, dado el conservadurismo de las sociedades humanas, “no empieza una partida nueva en cada generación”. Lo normal es que se solapen y perduren más allá de lo razonable. Como dice Fukuyama, los Estados modernos impersonales son instituciones difíciles tanto de crear como de mantener, por la presencia siempre dominante de las tendencias patrimoniales, de parentesco o de reciprocidad personal. ¡Cuanto sabemos de esto en España!

Algunas ideas fuerza pueden ser de utilidad en el campo del análisis institucional, que es el que interesa en esta página. Primera, “las instituciones adaptables son las que sobreviven, ya que los entornos siempre cambian”. Segunda, “las instituciones se crean para hacer frente a los desafíos competitivos de un entorno concreto”. No aboga precisamente Fukuyama por la “exportación” de instituciones que funcionan en un sitio a otro; los contextos mandan. Tercera, “la capacidad de las sociedades de innovar institucionalmente depende de que puedan neutralizar a quienes tienen intereses políticos y vetan reformas”.

La decadencia política se expresa a través de rigidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonialización, pues quienes tienen los resortes del sistema aguantan lo indecible. Algo que se puede comprobar en nuestro caso. La tendencia a conservar las instituciones prima ante todo.

En fin, el primer volumen acaba con la Revolución industrial. Su tesis, a pesar de dedicar tanto espacio a los “precedentes”, es que “las sociedades no están atrapadas por sus pasados históricos”, pero sin embargo sus instituciones –por paradójico que parezca- son “producto de circunstancias históricas contingentes y accidentes con pocas probabilidades de reproducirse o copiarse en otras sociedades distintas”, tal como reza la larga cita del inicio de este comentario. Fukuyama denuncia por último “la rigidez ideológica” que ahora nos invade. Sin embargo, apuesta por superar el síndrome del “mal emperador”. Tal como nos dice, “hay, sin embargo, una razón importante para pensar que las sociedades con responsabilidad política prevalecerán sobre las que no la tienen. La responsabilidad política –concluye- proporciona un camino pacífico hacia la adaptación institucional”. Sabio consejo. Continuará.

CÓDIGOS DE CONDUCTA EN LA LEY CATALANA DE TRANSPARENCIA: APLICACIÓN A LAS ENTIDADES LOCALES

“La verdadera prueba de la excelencia personal radica en la atención que prestamos a los pequeños detalles de la conducta, la cual con tanta frecuencia descuidamos” (Epícteto)

“Se obedece de buena gana a quien gobierna con rectitud” (Séneca).

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTC), regula en el Capítulo I del Título V, lo que denomina como “Código de Conducta de los altos cargos”. También el Título IV, al abordar el tema “Del registro de intereses”, se ocupa de los códigos de conducta de los grupos de intereses (artículo 49, 1 c), así como del contenido mínimo que debe tener ese código de conducta de tales grupos (artículo 51). No acaban ahí las referencias al código de conducta, puesto que en el régimen de infracciones en las que pueden incurrir los “altos cargos” también se tipifica como infracción muy grave el incumplir los principios éticos y las reglas de conducta a las que hace referencia el artículo 55.1 de la Ley (artículo 77, 3 d) y como falta grave establece asimismo “incumplir los principios de buena conducta establecidos por las leyes y los códigos de conducta, siempre que no constituyan una infracción muy grave” (artículo 78, 3 g).

Esta obligación de aprobar códigos de conducta por las entidades locales, aunque relativa a los “altos cargos”, no se incluye –salvo error u omisión por mi parte- en ninguna ley vigente. El discutible Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LT), estableció unos gaseosos principios “generales” y “de conducta” aplicables a los “altos cargos locales”, pero no previó una obligación a las entidades locales de aprobar tales códigos. En fin, un concepto de corto alcance de buen gobierno, orientado esencialmente hacia el contenido sancionador que impregna ese título de la LT, lo que ciertamente está alejado de lo que es un Marco de Integridad Institucional cuya finalidad principal es crear infraestructura ética y prevenir aquellas conductas que puedan erosionar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas.

Ese estrecho concepto del legislador básico ha sido reconfigurado con un carácter más abierto por el legislador catalán (al incluir una noción de buen gobierno algo más rica, pero aún muy insuficiente), si bien este último ha incurrido en errores de concepto que pueden caracterizarse también (al igual que los cometidos por el legislador estatal) “de libro”. El más grave, sin duda, ha sido el mezclar de forma desordenada códigos de conducta con régimen sancionador. Algo que, en cierta medida, ya hizo el EBEP (artículo 52) y repitió la LT (artículo 26), cuando indica lo siguiente: “Los principios establecidos en este artículo informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en este título”.

En todo caso, el legislador catalán, contaminado por esa normativa expuesta, ha ido más lejos; puesto que la interrelación entre códigos de conducta y régimen sancionador se ha terminado constituyendo no como una suerte de continuum, sino más bien como parte integrante de un mismo sistema; esto es, de la lectura de la ley puede dar la impresión que el incumplimiento de los valores, principios o normas de conducta de tales códigos de conducta deben terminar, siempre y en todo caso, en sanciones (o en aplicación del régimen disciplinario).

No hay, ciertamente, muchas experiencias de gobiernos locales que hayan apostado hasta ahora por crear tales Marcos de Integridad Institucional. Tampoco en otros niveles de gobierno. El caso del Gobierno Vasco es ya muy conocido. Algo en esa misma dirección están haciendo otros gobiernos autonómicos y las Diputaciones Forales, también alguna diputación de régimen común. En el ámbito local hay que resaltar, sin duda como buena práctica, el reciente Código Ético del Ayuntamiento de Bilbao, que ya fue objeto de atención en este mismo Blog (https://rafaeljimenezasensio.com/2016/01/13/codigos-de-conducta-el-caso-del-ayuntamiento-de-bilbao/). Bien es cierto que, el marco normativo vasco (tanto la Ley 1/2014, de código de conducta y conflictos de intereses de los cargos públicos, como el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), está apostando de forma decidida por vincular los códigos de conducta con esos marcos de integridad institucional.

Estos precedentes pueden ofrecer algunas soluciones interesantes para buscar una interpretación razonable del marco jurídico catalán en materia de códigos de conducta en las entidades locales, tal y como se han regulado en la propia LCT. Si, tal como parece, la ley catalana pretende reforzar “el buen gobierno” a través de estos instrumentos de autorregulación que son los códigos de conducta de altos cargos, parece razonable que las entidades locales inserten esos códigos en los citados marcos de integridad de acuerdo con las exigencias de la OCDE; y, por otro (tal como aboga, por ejemplo, el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), es oportuno que las asociaciones de municipios sean quienes promuevan un código de conducta-tipo y un sistema de integridad común. De cumplirse ambas exigencias, el paso que se daría en la pretensión de reforzar la integridad institucional de los entes locales sería, sin duda, de gigante. Una forma de suplir, así, las deficiencias que el marco legal ofrece en esta materia.

NOTA: Este Post es un breve resumen del texto de un Estudio sobre “Integridad Institucional como paradigma de la Buena Gobernanza. A propósito de los Códigos de Conducta en la Ley catalana de transparencia y su aplicación a las entidades locales”. Este trabajo puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

LA TRANSPARENCIA, UNA POLÍTICA EN EL MARCO DE LA BUENA GOBERNANZA

“El tercer punto a clarificar es el de la naturaleza instrumental de la transparencia. No es simplemente una técnica de control preventivo. Es también la forma de ejercicio de un poder ciudadano” (Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 367-368)

 Resumen/Abstract (A modo de “Post”)

Este escrito forma parte de un Estudio sobre Integridad y Transparencia. Dos imperativos de la Buena Gobernanza, actualmente en proceso de elaboración. No obstante, el contenido que ahora se publica tiene especificidad suficiente para ser difundido autónomamente.

En este trabajo se parte del criterio de que la Transparencia es una faceta necesaria de la Buena Gobernanza, intentando despejar algunos equívocos extendidos sobre lo que es la transparencia. Después se analiza para qué sirve la transparencia, incorporando la explicación “canónica” u “ortodoxa” de cuales son las “utilidades” de la transparencia, pero incorporando dos elementos nuevos a esa justificación tradicional.

La transparencia es una herramienta o instrumento que sirve de apoyo a otras finalidades, la más importante sin duda es el control democrático directo (sin intermediarios) del poder por parte de la ciudadanía. En este aspecto es una pieza sustantiva de la “democracia de confianza”. Pero la transparencia es sobre todo una política (ciertamente transversal) que debe ser capaz de integrar de forma ordenada las diferentes dimensiones que proyecta su ejercicio.

Así, dentro se esas dimensiones de la transparencia se pueden destacar las siguientes: la transparencia es un valor o principio, pero también tiene una proyección obvia (y probablemente la más conocida) como publicidad activa o como transparencia “pasiva” (concepto criticado en este trabajo). Tiene conexiones evidentes con la apertura de datos y su reutilización, aunque también diferencias. La transparencia ofrece una dimensión colaborativa y unas conexiones cada día más intensas con la rendición de cuentas. En cualquier caso, las dimensiones de la transparencia no se pueden comprender en su exacto alcance sin una referencia explícita a su proyección “intra-organizativa”, transcendental bajo cualquier punto de vista. Y, en fin, la transparencia no puede vivir ajena al fenómeno de los lobbies y a su regulación y control.

En suma, la transparencia es una política transversal, es un instrumento o medio de control democrático directo del poder, pero asimismo es un proceso de mejora continua que debe finalizar en un cambio cultural (político-burocrático) en el modo de gobernar, dirigir y gestionar los asuntos públicos. Un largo camino que no ha hecho más que comenzar.

NOTA: Puede consultarse el trabajo en su integridad en la sección (pestaña) de «Documentos» de esta misma página Web. Dada la extensión del mismo, en esta sección solo se incluye este resumen.