Francis Fukuyama, Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución industrial hasta la globalización de la democracia, Deusto, 2016,  774 pp.

“La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos” (Fukuyama, p. 43).

“Las reformas son poco frecuentes, aunque solo sea porque también lo es poco frecuente el talento político para convertirlas en realidad” (S. P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, Paídós, 2014, p. 304)

Si el primer volumen de esta impresionante obra era importante desde el análisis institucional, el segundo supera con creces las expectativas abiertas. En este comentario solo nos ocuparemos de la primera parte de este volumen (“El Estado”) y, más concretamente de la emergencia de una Administración profesional e impersonal frente al clientelismo (o las formas de patrocinio) que –como expone brillantemente Fukuyama- con tanta fuerza arraigaron en todas las latitudes del globo. Dejamos para una última entrada el apasionante tema (aunque especialmente centrado en la situación político-constitucional de Estados Unidos) de la decadencia política.

La tesis del autor es sencilla de formular, pero no fácil de explicar: China inventó el Estado moderno, con una tradición de administración profesional (mediante el acceso a las funciones públicas por criterios competitivos y no patrimoniales), aunque sufrió un largo proceso de “repatrimonialización”, luego superado. A partir de 1800 el desarrollo político estuvo fuertemente condicionado por el crecimiento económico y por los cambios tecnológicos que aceleradamente se fueron imponiendo hasta alcanzar velocidad de vértigo en nuestros días.

Aunque las dimensiones políticas, sociales y económicas pueden seguir senderos distintos, como ya vaticinó Huntington. El éxito de la modernización consiste en un desarrollo paralelo de todas esas dimensiones. Y, como bien sentencia Fukuyama: “La primera y más importante institución de la que carecen los Estados frágiles o fallidos es un gobierno competente. Un gobierno, antes de estar limitado por la ley o la democracia, tiene que existir. Esto significa, en primera instancia, el establecimiento de un ejecutivo centralizado y una administración pública”.

Y este juicio conduce derechamente al autor al análisis del estudio de la Administración Pública. En línea con lo tratado en el primer volumen, la transcendencia de la construcción del Estado y de una Administración profesional a través de la implantación del principio de mérito se convierte en la clave de bóveda de un Estado impersonal, alejado de las prácticas de patrocinio o patronazgo, también clientelares. Con ese objeto bien trazado, Fukuyama analiza cinco casos de evolución desigual de construcción de ese Estado impersonal, algunos de éxito, otros fracasados y algún otro tardío, como son Prusia (Alemania), Grecia, Italia, Reino Unido y Estados Unidos. Capítulos todos ellos de imprescindible lectura para todos aquellos estudiosos de la Política o de la Administración Pública, pero también para los ciudadanos interesados en la cosa pública. Ni qué decir tiene que de lectura obligada para políticos. Fukuyama sigue aquí a pies juntillas el esquema diseñado por Weber, planteamiento correcto, pero tal vez hubiese sido oportuno fijar el punto de atención también en la alta administración o en la dirección pública (senior civil service), algo que no trata en este libro.

La construcción de Weber, en efecto, se proyectó sobre la administración alemana, no sobre la estadounidense que este autor consideraba corrupta. En Prusia se construyó antes un Estado impersonal que un sistema democrático y eso, para el autor, es determinante. Sin embargo, el proceso de transición de una administración patrimonial a otra moderna duró casi dos siglos. Pero ya desde finales del siglo XVIII –como entre nosotros estudió tempranamente Alejandro Nieto- se introdujeron exámenes (y también exigencias de titulación) para la promoción y posteriormente para el acceso a la función pública. A pesar de los altibajos que se han producido en algunos momentos, “la política clientelista no se dio en Alemania”, al menos en los términos que se verán en otros países. Es cierto que Fukuyama presta poca o ninguna atención al “paréntesis nazi”. Tal vez allí algunas objeciones habría que plantear a su tesis, aunque no se trató de clientelismo en el sentido estricto del término, sino de algo más grave: la “totalización” de la propia Administración Pública.

Las perversas consecuencias del clientelismo se analizan en dos casos: Grecia e Italia. Dos países que forman parte de la Unión Europea ofrecen dos (malos) ejemplos de clientelismo, que muestran de forma precisa que este no solo es un fenómeno de países del tercer mundo. La selección de estos dos casos de patología clientelar no abarca, en principio, a España. La razón estriba en que, según Fukuyama, Francia y España fueron dos ejemplos de construcción de un Estado “centralizado” (o de una administración pública) a través de un “absolutismo relativo” durante el Antiguo Régimen que tuvo continuidad en el siglo XIX, reforzándose el papel de las estructuras administrativas, algo correcto en el caso francés, pero mucho más discutible en nuestro caso. El tránsito de la venta de oficios públicos a la administración profesional no fue fácil. La profesionalización de la función pública francesa tiene algunos precedentes en el Antiguo Régimen (cuerpos de ingenieros), comienza su asentamiento con Napoleón (Consejo de estado), pero tarda en consolidarse buena parte del siglo XIX. El caso de España es diferente, la profesionalización de la función pública (salvo algunos cuerpos especiales) es muy tardía, pues no se alcanza hasta bien entrado el siglo XX (1918), cuando los empleados públicos adquieren el estatus de inamovilidad. Ese retraso tendrá consecuencias trascendentales, sin duda, sobre la implantación de una política caciquil primero y luego de clientelismo, que atraviesa con mayor intensidad buena parte de nuestra historia reciente hasta llegar a la actualidad.

La tesis de Fukuyama es que Grecia e Italia, por el contrario, no desarrollaron administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales (algo que se repetirá también en el caso estadounidense). El resultado está a la vista: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social en la administración pública a la que se une una mala calidad de la administración. En el caso de Grecia expone cómo los partidos (especialmente ND y PASOK) han llevado a cabo “una ampliación de una forma de clientelismo más sofisticada” y asimismo no prestaron ninguna atención a la calidad democrática del gobierno. Eso pareció importar muy poco hasta la llegada de la crisis del euro en 2009. El resultado es un país roto.

En Italia la construcción del Estado es tardía asimismo. Durante los años 1860 a 1922 el sistema de clientelismo (patrocinio) tuvo efectos devastadores (algo similar ocurrió en España: ver, por ejemplo, nuestro trabajo “España: un país sin frenos” https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/). La tensión Norte-Sur ha sido sin duda un factor importante en ese retraso en la construcción de un Estado impersonal, pero la “cultura del favoritismo político” se prolongó y asentó tras la Segunda Guerra Mundial y es un problema en absoluto del todo solventado. En ambos países, según el autor, “los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaban y pasaban a la participación política masiva” (p. 173). Algo que también ha sucedido en España, aunque la intensidad (al menos de la presencia de la corrupción sistémica en la Administración Pública en épocas recientes) no haya sido tan profunda en el nivel central de gobierno y en algunas Comunidades Autónomas, pero sí en otras y en el ámbito local.

Los casos del Reino Unido y de Estados Unidos son, ciertamente, pasajes de la obra de indudable interés y extraordinariamente tratados. Durante el siglo XIX ambos países tuvieron “sistemas de patrocinio” de igual o parecida intensidad a los de Grecia e Italia (o, incluso, de España). Sin embargo, ambos evolucionaron hacia administraciones profesionales, en el caso del Reino Unido de forma más rápida y en Estados Unidos a través de un proceso de mayor lentitud.

El origen del servicio civil británico, a partir del Informe Northcote-Trevelyan 1854, un documento de poco más de veinte páginas que representaba una ruptura con una cultura de patronazgo en la provisión de los empleos públicos, es excelentemente analizado, haciéndose eco el particular contexto (servicio civil de la India) y de los pasos que se hubieron de dar hasta su implantación definitiva. A partir de 1870, el Reino Unido ya disponía de una Administración impersonal, bastante antes de que se democratizara plenamente el país y ello sentó las bases de una Administración profesional que, sin apenas resquicios, respetaron todas las fuerzas políticas en liza.

El caso de Estados Unidos fue distinto, pues demuestra que sin perjuicio de que la sociedad estadounidense se estaba modernizando el clientelismo sobrevivió algunas décadas a ese proceso. A pesar de ser la cuna de un sistema constitucional de equilibrio de poderes ciertamente envidiable y ser asimismo un país que abogó de forma temprana, formalmente al menos, por la igualdad electoral (al menos de los varones blancos), así como caracterizado “por la calidad del liderazgo político de la fundación”, Estados Unidos “inventó” el clientelismo (o lo que se conoce como el spoils system) en la época del Presidente Jackson a través de la “doctrina del sencillez del trabajo (administrativo), que es tan simple y sencillo que cualquier hombre inteligente podía desempeñar. Un dato muy conocido. Menos quizás es la tesis que mantiene Fukuyama: “Sin embargo, según la terminología que hemos usado anteriormente –concluye, el gobierno de los Estados Unidos durante el período comprendido entre 1789 y 1828 era propiamente un sistema de patrocinio”. Frente a la tesis de un Ejecutivo enérgico de Hamilton, se impuso la concepción de Jefferson de una administración limitada y cuyos puestos se proveían entre notables de modo discrecional. No es extraño así que el propio Lincoln muchas décadas después se quejara amargamente “del interminable flujo de buscadores de cargos con el que tenía que tratar”.

Ese clientelismo era particularmente acusado en el ámbito local de gobierno. Y el final (o el comienzo del final) de ese “sistema de expolio” (o como lo denomina el traductor “del sistema de enchufes”) se produjo a partir de la aprobación de la Pendleton Act de 1883, aprobada en un contexto complejo tras el asesinato del recién elegido Presidente Garfield en 1881 por un aspirante a un empleo público (cuestión tratada de forma excelente por el profesor Víctor Lapuente en alguno de sus escritos). Pero la implantación real del sistema de mérito tardó en llegar. Hizo falta un movimiento ciudadano importante, así como no poco empuje intelectual y político para que la función pública se profesionalizase y la integridad profesional de sus miembros fuera una nota distintiva. Ese desmantelamiento gradual del spoils system dio como resultado –en palabras de Fukuyama- que Estados Unidos no haya tenido hasta la actualidad “un Estado de alta calidad como el que existe en otras democracias ricas como Alemania o Suecia”.

De ese proceso el autor extrae una serie de lecciones aplicables a cualquier país que pretenda reducir el clientelismo y apostar por la profesionalización de la Administración Pública (por tanto, también interesantes para España), que sucintamente son: 1ª) El proceso de reforma (de la Administración) es profundamente político, no técnico; 2ª) La coalición política a favor de la reforma tiene que basarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3ª) La ideas son decisivas y el debate público acerca de la base moral del empleo público es un aspecto crítico; 4ª) la reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y 5ª) Los sindicatos en el sector público se han convertido en parte de una élite que utiliza el sistema político para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la decadencia política. Un aspecto este último («la decadencia políttica») que será objeto de un último comentario a esta importantísima obra. Allí me remito.

UN ALCALDE NADA «EJEMPLAR»

“Un mero particular puede disfrutar de la oscuridad en la que vive (…) pero un ministro que peca contra la probidad tantos testigos y tantos jueces tiene cuantas son las gentes que gobierna. (…) No es el mayor mal que puede hacer un ministro sin probidad el no servir a su príncipe y arruinar al pueblo, otro perjuicio ocasiona mil veces en mi entender más grave, que es el mal ejemplo que da”

(Montesquieu, Cartas Persas, Tecnos, Madrid, 1986)

“El político se esforzará por crearse una imagen atractiva, pero a la postre lo que cuenta en él es que ‘predique con el ejemplo’, puesto que, en el ámbito moral, sólo el ejemplo ‘predica’ de modo convincente, no las promesas ni los discursos (…)”

(Javier Gomá, Ejemplaridad pública, Taurus, 2009)

Acabo de regresar de una estancia en Colombia invitado por FIIAP y el Gobierno de ese país. Mi estancia allí tenía por objeto revisar los Códigos de Ética Pública de las entidades de la Administración Pública. Digo esto para evitar toda confusión. Nada más aterrizar he visto, entre perplejo e irritado, una serie de vídeos que circulan en la redes sociales sobre la peculiar forma de «conducir» los plenos del ayuntamiento de Cartagena que lleva a cabo su alcalde, cuyo nombre ni siquiera he memorizado (http://www.lasexta.com/noticias/nacional/video-muestra-violencia-verbal-alcalde-cartagena-oposicion_2015120100180.html). No me interesa la persona. Lo importante es el caso. Obviamente, hablo de la ciudad de Cartagena de la Región de Murcia y no de la ciudad colombiana. Quede claro.

En la actitud nada edificante de ese alcalde hay, al menos, dos problemas. Uno institucional y otro ético o de conducta. Sobre el institucional no me detendré, pero no deja de ser pintoresco que quien debe ser sujeto de control político por el Pleno sea a su vez presidente del mismo y, por tanto, de la conducción de los debates en la asamblea. Eso lo pretendió corregir la reforma local de 2003 para los municipios de gran población, permitiendo que el alcalde delegara en otro concejal la dirección de los plenos. Pero fue una reforma blanda.

Cartagena, aún siendo municipio de gran población, no ha hecho uso de esa opción. Su alcalde prefiere dirigir con «mano de hierro» unos debates que manipula como le viene a su antojo. Desgraciadamente no es el único alcalde que hace eso, es una tendencia muy extendida cuando se entrega la «vara de mando» a quien no sabe usarla. Su desgracia es que su pésima forma de actuar ha sido ampliamente difundida por las redes sociales e Internet. Algunos no se han enterado ni en que época viven.

Más importante es en este caso la quiebra ética e institucional que este alcalde comete un día sí y otro también cuando «dirige» los plenos de la institución. Su analfabetismo institucional es clamoroso, al que se une una mala educación insólita en un gobernante. Vayamos por partes.

Ese alcalde (y presumo que muchos otros) no sabe desarrollar la competencia institucional básica de cualquier gobernante: representar dignamente a la institución. No solo mancha su reputación (en este caso un tema relativamente indiferente, pues es problema suyo), sino la de la institución (y la del conjunto de la ciudadanía) a la que debe representar. Aspecto mucho más grave. Su comportamiento sectario evoca una pésima comprensión de su rol institucional de alcalde: sólo representa «a los suyos», e intuyo que muchos de los «suyos» (al menos, los electores) estarán avergonzados y arrepentidos de haberle votado. Yo al menos lo estaría de haberlo hecho. No sé si lo estarán quienes le apoyan. Problema suyo, una vez más.

Pero, además, uno de los fallos centrales en los que incurre ese sujeto es, sin duda, la incomprensión absoluta de que como Alcalde debe actuar con «ejemplaridad», pues le guste más o le agrade menos su figura y su forma de actuar es el espejo en el que los ciudadanos ven a su propio ayuntamiento. Y lo que observan en ese espejo roto es una imagen deplorable de la institución, un deterioro de la reputación del ayuntamiento y una afectación grave a «la marca ciudad», tan importante en estos momentos. Asimismo, su «despótica conducción» de los plenos afecta radicalmente al partido que le incluyó en sus listas, a su marca y a su propia credibilidad.

Alguna persona que ha visto esos vídeos, votante de ese partido, me ha confesado que ya no volverá a votarle. Que sentía vergüenza de haberlo hecho. He procurado atenuar su ira diciendo que no es culpable el partido, sino la persona. Y, además, ni a ella le votó (pues no era de ese municipio) ni tendrá que plantearse el dilema moral de votarla de nuevo. Pero siendo esto cierto también lo es que el partido no puede mirar hacia otro lado, pues el tema es grave, más aún cuando esa difusión se ha hecho (en política todo vale) en período electoral. Que es una difusión interesada (del PP, al parecer), no cabe la menor duda. Pero que es real, tampoco.

Es obvio que ese alcalde no acredita las virtudes públicas  que debe poseer cualquier buen gobernante. Tema estudiado atentamente en su día por Victoria Camps. La templanza no es su fuerte y la prudencia menos. Su sentido de la justicia equivocado y su valentía disfrazada de aires superfluos de una superioridad inexistente. Más bien sus (malas) conductas delatan, de forma querida o no, cierta o no cierta, a un pigmeo moral.

Igualmente grave es la afectación a los valores básicos en los que el ejercicio de la política local se debe desarrollar. Sin duda, ese alcalde «olvidó» lo que es el valor de la «representación digna de la institución», mancilló la «ejemplaridad» y desconoció por completo lo que es el «respeto institucional (y personal) básico» en el ejercicio de su importante función. Su actuar chabacano, en no pocos pasajes cargado de chulería y de una educación igualmente deplorable, trasladan una imagen institucional que afecta a Cartagena y a la respetable ciudadanía de ese municipio. Lo que haga él con su vida, importa un comino. Lo realmente relevante es que esa falta reiterada y constante de probidad en el ejercicio se su cargo, es un mal ejemplo para la ciudadanía y erosiona gravemente la confianza en las instituciones. Intangible básico para que los ciudadanos sigamos creyendo en ellas. Tema serio donde los haya. El desprestigio institucional y de la política solo hace que ahondarse con semejantes «malos ejemplos».

Llegados a ese punto solo cabe concluir. Ese Alcalde (y cualquier otro que haga lo mismo) debe ser reprendido por su pésima conducta en el ejercicio de sus funciones. No se si Cartagena ha aprobado el Código de Buen Gobierno de la FEMP o si dispone de otro Código de Ética o de conducta. Pero si no tiene construido un marco de integridad (Comisión de Ética o Comisionado) como el que existe ya en algunos ayuntamientos (Bilbao, recientemente), ese código es un brindis al sol. De existir, la conducta debería ser inmediatamente corregida. La era de los caciques locales hace mucho que terminó, aunque algunos tampoco se hayan enterado de esto.

En cualquier caso, su partido no puede seguir mirando para otro lado. Es importante que actúe. Que reprendan públicamente esa actitud y obliguen a ese alcalde a una rectificación radical de su conducta. Tienen poco tiempo. El día 20 hay una importante cita con las urnas. Y la ética, como recordaba Adela Cortina, no es cosmética. Ambos, partido y cargo representativo, deben una rectificación creíble  a la ciudadanía y al resto de los representantes municipales. El reloj corre en contra. El daño está hecho, pero de los errores también se aprende sobre todo si el perdón y la corrección son sinceros. La rendición de cuentas también es eso. No sé si algunos son capaces de percibir tales matices en época de brocha gorda.

“Se equivocan aquellos que piensan que la historia es un interruptor” (Alberto Barrera)

“Importan lo pequeño, las reformas, los cambios, no los grandes proyectos globales de perfección absoluta”

(Rafael del Águila, Crítica de las Ideologías. El peligro de los ideales, Tecnos, 2008, p. 179)

El año 2015 será recordado por la entronización de la política. Por un exceso o borrachera de política. Cuatro procesos electorales han retroalimentado ese exceso. Hemos llegado a la conclusión, por activa o por pasiva, que todos los problemas que tenemos se resuelven con un volantazo, con un cambio radical de política. Todo son grandes remedios para pequeños o grandes males. Nadie repara que los grandes males solo se resuelven con pequeños, pero constantes remedios. Con buena gobernanza, con buena gestión. Que es buena política.

La “politización” de la sociedad española comenzó hace algún tiempo. Tal como recordaba Julían Marías, esa politización ha simplificado lo real, hasta transformarlo en «meros rótulos o etiquetas». A ello ha contribuido una política espectáculo, deplorable como ejemplo para una ciudadanía responsable, auspiciada por algunos medios de comunicación, periodistas inquisitoriales y “debates” encastillados o vacuas “deliberaciones de frontón”. También se ha alimentado de nuevos iconos que, bajo la pátina de una aparente novedad y juventud, dicen (pero no hacen) que van a cambiar los modos de hacer política. También a todo lo anterior se suma el derrumbamiento del sistema institucional y el cuestionamiento de los partidos tradicionales, con liderazgos debilitados e incluso insignificantes. El remate, lo ha dado la “cuestión catalana”, donde la política travestida de independentismo es la redención absoluta de todos los males. Una sociedad laica donde las haya ha redescubierto una nueva religión, que hasta ahora multiplica adeptos.

Pero esa entronización absolutista de la política esconde la impotencia para resolver de forma razonable y cabal los innumerables problemas que nos aquejan. La buena gestión de los asuntos públicos es algo que no interesa a esa política de “cosmovisión” –como la denominó acertadamente Víctor Lapuente. Lo importante es decir que vamos a hacer política, lo adjetivo es cómo, con qué recursos y a través de qué medios. Ahora todos prometen soluciones mágicas como si fueran prestidigitadores. Unos se desdicen de lo que hicieron o dijeron. Otros pretenden embaucarnos con promesas inalcanzables y a todas luces imposibles. Y los hay que quieren “recrearlo” todo o buena parte. Adanismo constitucional. Como si de la Constitución pendieran todos nuestros males. ¡Cuánta ignorancia! Nos tratan como estúpidos.

El Gobierno central lleva tiempo confundiendo gobernar con legislar (o con manchar el BOE de leyes y decretos-leyes). Desprecio absoluto a la gestión. La “brigada Aranzadi” -como así la acuñó felizmente Enric Juliana- gobierna y dirige las riendas de la Administración Pública con un desdén a la buena gestión pública y un desconocimiento absoluto de lo que es la gobernanza (no está en los temarios de oposiciones). Para ese escuadrón de Abogados del Estado y otros altos funcionarios que ahora nos gobiernan, la “Ley” es el único referente. La única guía. El único faro.

Nadie en su sano juicio pondrá en duda la importancia del Estado Constitucional de Derecho y el cumplimiento de la Ley. Donde aquel desfallece, ningún sistema democrático crecerá a su alrededor. Será pura apariencia. Pero eso es un presupuesto básico para hacer política, no la política misma. Quien así razona, yerra. Y están por ver aún las trascendentales consecuencias que tendrá para España (algunas ya son muy visibles) haber dejado las riendas de la política a altos funcionarios que poco o nada saben de aquella, como también haber entregado la dirección pública a quienes son profesionales de la función pública, pero absolutos profanos en el arte de dirigir organizaciones y personas.

Por su parte, los Gobiernos autonómicos están, en su mayor parte, recomponiendo su guión político. Tejer y destejer tras un proceso electoral. Cambiar siglas, cambiar caras, cambiar políticas. La política entendida como interruptor, como reza la cita del inicio: cada nuevo gobierno apaga la luz de todas las habitaciones (de lo hecho hasta entonces) y comienza a iluminarlas de nuevo con su nueva luz, que en nada se parece a la anterior (o, al menos, eso quieren hacernos creer). Política sectaria de letales consecuencias. Organizaciones sin memoria ni continuidad. Organizaciones estúpidas.

Ya se sabe, los seis últimos meses de mandato no se gobierna. Y los seis primeros se comienza a pergeñar lo que se hará en ese nuevo mandato. Además, con los importantes cambios habidos y, si no, con los gobiernos en minoría que hay, la inmensa mayoría de las Comunidades Autónomas tendrán (ya están teniendo) una gobernabilidad compleja. Inactividad o inoperancia. Por no decir un escenario más que probable de ingobernabilidad. La política de chalaneo, de la ocurrencia o la precariedad de los gobiernos, serán la regla. Medidas de política pantalla, que nada arreglan, salvo una comunicación instantánea. Leyes que -como decia Bismarck- se transforman en salchichas, tras su paso por un Parlamento cuarteado donde todos meten mano. En ese escenario la buena gestión no cuenta. Está amortizada. A no ser que algún gobierno vislumbre la importancia que tiene. Será un visionario. Y tendrá resultados, a poco que se empeñe.

Eso es algo que, al menos, está intentado hacer el Gobierno Vasco y otras instituciones vascas, en menor medida el gallego, no acuciados de momento por las apreturas electorales, que llegarán el año próximo. En el ámbito vasco la apuesta por la buena gobernanza o la gestión avanzada se vende al menos como hoja de ruta. La ciudadanía inteligente valora mucho la buena gestión de los asuntos y servicios públicos. Eso tiene premio. La mala gestión. castigo. Véanse, si no, los resultados de mayo de 2015 en Euskadi. Algunos, creo, han aprendido la lección, aunque el aprendizaje haya sido caro.

En Cataluña esa alternativa, al parecer, no computa: la política existencial ha ahogado el gobierno, hasta hacerlo superfluo. Sorprende cómo en los últimos años un sector público referente en gestión pública se haya transformado en un alumno torpe y desfasado. Desconocido. De los últimos de clase. Ya no hay administración pública ni pulso innovador desde hace más de un año. Y eso se contagia a las demás instituciones del país. Se reproduce el caso belga, pero en este país había al menos una dirección pública profesional que amortiguó el vacío de gobierno. Se gobierna con hechos, no con palabras ni con promesas de paraísos en la tierra. Con buena gobernanza y gestión. Estas refuerzan la identidad y suman adeptos. Quien no lo vea es ciego, sea de lo que fuere. Lo contrario no es una opción gratuita, sino de altos costes. Ya se irán dando cuenta. Los liderazgos corales y asamblearios, sirven para lo que sirven, para todo menos para gobernar eficientemente. Lean algo de la Revolución francesa y de sus directorios. Está todo inventado, aunque algunos descubran la pólvora a cada paso que dan.

En los gobiernos locales el vuelco también ha sido considerable. La precariedad de las mayorías la regla. Se ganó por la “gran política” o la política grandilocuente y se sigue gobernando del mismo modo. Hasta que no dé más de sí, que será pronto. La apuesta por la por la buena gobernanza es algo nada o poco visible en el nivel local. Aún así, todavía en pocos sitios, alguna cosa se mueve. En los demás, cuando los equipos de gobierno se empiecen a enterar se les habrá “pasado el arroz” (acabado el mandato). Y serán sacados a patadas por los votos de los ciudadanos en las próximas elecciones. Se les ha llamado para que resuelvan problemas, no para que los creen. La retórica de la política surte efectos en un primer momento, luego se desvanece, pues nada real ofrece. El entusiasmo en política es fruto perecedero.

El exceso de política invade nuestra realidad cotidiana e inmediata. La fragmentación política y la ineptitud de la política para alcanzar acuerdos transversales, si no se corrige (al menos esta última), conducirán al fracaso inmediato de la propia política. La sobredemanda ciudadana hacia la política (nutrida por ella misma) no augura nada bueno. Quienes lleguen al poder poco o nada podrán hacer. Retornemos de nuevo a Julián Marías, pues se advierte en el horizonte (en muchos sitios ya lo hay) un «parlamentarismo excesivo que impide a un poder ejecutivo fuerte enfrentarse con los problemas». Preludio de algo. De nada bueno.

Ninguna de las fuerza políticas en liza en las próximas elecciones generales propone nada mínimamente serio en relación con una política de buena gobernanza, con la profesionalización de la alta administración o con la renovación moral del sector público. Tampoco hablan de adaptar la desvencijada función pública a las necesidades del momento o de alinear correctamente la máquina administrativa con la propia política (algo que exige como premisa despolitizar la Administración Pública y las instituciones reguladoras, frenar el poder del corporativismo y rediseñar las relaciones laborales en el sector público).

Son, entre otros muchos, temas incómodos que no dan votos. El gran problema de la política actual -como bien señalaba Innerarity- es que invierte casi todo en ganar elecciones y nada o apenas nada en gobernar. Cuando llegan al poder no saben qué hacer con él. Prometieron mucho, pueden cumplir poco y se encuentran desorientados pilotando máquinas desgastadas, desmotivadas, inadaptadas y abandonadas, que nadie arregla, pues para esa legión de ignorantes eso no es hacer política. Gobernar en esas condiciones es tarea hercúlea, condenada en cualquier caso al más estrepitoso de los fracasos o, en el mejor de los supuestos, dirigida a salvar los muebles. Tiempo perdido, política fracasada. Augura, más tarde o más temprano, cambios. La mala gestión también acaba con los gobiernos. Afortunadamente, la democracia funciona, aunque implique en no pocas ocasiones experimentar fracasos y acumular decepciones.

“Desde el punto de vista de las personas que trabajan en la Administración Pública, toda motivación reside en la seguridad de “un empleo para toda la vida”. Esa motivación tiene el efecto de atraer a personas capaces y desaparece al día siguiente de haber obtenido la plaza por oposición” (Pascual Montañés Duato, “Inteligencia Política”, Prentice Hall, 2011, p. 126)

Tiempo costará calibrar cuáles han sido, entre nosotros, los impactos de la larga y profunda crisis fiscal sobre la institución de función pública. Para empezar, la pretendida emergencia de la nueva institución del “empleo público” ha terminado ahogándose antes de nacer. Los años de plomo se la han llevado por delante.

Se intuye que, en cualquier caso, la función pública ha envejecido hasta límites poco soportables estos últimos años. También se advierte que no incorpora talento joven ni espíritus emprendedores. Se airea la innovación pública y la moda electrónica en el sector público, pero todo eso apenas tapa la agonía en que la institución se encuentra. La política sigue corroyendo las vigas de la institución. Y los sindicatos hacen el resto. La función pública vuelve al viejo esquema dual (funcionarios/laborales) y se muestra –ante los ojos de la sociedad y de la política- como una institución débil. No tiene nadie que la defienda.

Politizada o corporativizada por la zona alta, ocupada por los sindicatos en sus estratos medios y bajos, la institución está en uno de sus peores momentos desde que fue creada. Su prestigio es más que dudoso. La sociedad mira con recelo aquello que goza de protección sublime y blindaje permanente. Fuera hace mucho frío. Y los de dentro, apenas parecen percibirlo. Están a lo suyo. Hasta que alguien, de nuevo, cuestione su existencia y su statu quo. No tardará.

Pero no ha sido solo la crisis. La función pública española lleva sin política de empleo público al menos desde 2007. Año en que se aprobó el EBEP y, nada más publicarse esa Ley nunca aplicada, su Ministro impulsor fue cesado por razones nunca cabalmente explicadas. A partir de entonces, se acabó lo que se daba. Lo que hizo hasta ese momento un gobierno de un color político nunca lo asumió el gobierno del mismo color político. Paradojas políticas que solo de miserias humanas entiende. Y los que vinieron después optaron por el duro ajuste y se olvidaron de las (necesarias) reformas. Se impuso una “racionalización” que escondía un recorte. Había que consolidar las cuentas públicas, pese a quien pese (siempre “pesa” a los mismos).

El EBEP, además, llegó en el peor momento. Como diría Julián Marías, propio de nuestro “desnivel” (España siempre se apunta a las reformas con 15 o 20 años de retraso), el Estatuto no solo llegó tarde, sino además llegó mal. Pero con ser eso serio, mucho más lo es que nadie se lo creyó. Las grandes líneas de reforma que entonces el EBEP pretendía impulsar, al menos como línea de tendencia, se han quedado ocho años después en aguas de borrajas. Nadie las defiende, en un país huérfano de liderazgos políticos y directivos.

Y eso que el EBEP intuía cosas. Pero no supo ponerlas negro sobre blanco. La integridad institucional (ética pública) se tomó a broma y se convirtió en un elemento decorativo, como si esto de la corrupción fuera un juego de niños. La evaluación del desempeño fue orillada de inmediato: nadie se la tomó en serio, ni políticos ni funcionarios ni menos aún los sindicatos.

La carrera profesional fue leída de inmediato como incremento retributivo, a ser posible lineal, pues lo que tiene carácter curvo nunca gusta a mentes cartesianas formadas en el principio de igualdad de retribuciones, tanto al que trabaja como al que no (alguien tiene que mantener a este, suprimidas como han sido las entidades públicas de beneficiencia hace décadas). Y, en fin, esto de la dirección pública profesional era, tanto para la política como para los altos cuerpos y los sindicatos, un chiste de mal gusto. Que lo hayan implantado las democracias avanzadas (así como recientemente en Portugal) solo testimonia que los bárbaros del norte (o del oeste) aún existen. Mejor seguir blindados en la confianza política que todo lo arropa y siempre protege, como cualquier Virgen que se precie.

Así la cosas, tiempo costará que esa institución secular de la función pública vuelva por sus fueros y recupere (o palie) su prestigio perdido, si es que algún día retorna a casa semejante imagen. La crisis ha hecho mucho daño y habrá que evaluarlo. Pero la inactividad, la desidia y “los regalos” de una política irresponsable han hecho el resto. Que nadie se llame a engaño, sin una función pública que desarrolle el talento, fortalezca la neutralidad leal, la creatividad, la innovación y el cambio, no hay futuro.

Una administración sin cabeza, tendrá tal vez mucho cuerpo. Pero siempre andará desnortada o capturada por quienes ofrecen ese conocimiento perdido a precio de mercado, muy alejado por cierto del precio de saldo. Y si quien ofrece esos servicios “son de los nuestros”, que vinieron no para quedarse sino como estación de tránsito, mejor que mejor. Todo se queda en casa, aunque esta se confunda en sus lindes con unos cuerpos que encogen en lo público y se estiran en lo privado.

El objetivo del movimiento contra el poder arbitrario consistió, desde un principio, en implantar el Estado de Derecho” (F. A. Hayek, “Los fundamentos de la libertad”, Madrid, 1991, p. 243)  

Quien la cita escribe no es sospechoso de ser precisamente de izquierdas. Parece que es obvio. Es importante por lo que sigue. No es un problema ideológico, sino funcional, estético y ético. También transversal, ha manchado a (casi) todos los gobiernos. Pero hay algunos excesos.

La producción legislativa del final del mandato de las Cortes Generales está siendo motorizada: se han aprobado en las últimas semanas leyes de diferente calado, unas transcendentales (y discutibles) para la arquitectura constitucional o jurídica del Estado y otras auténticos pastiches con regalos a todo tipo de hipotéticos votantes (empleados públicos incluidos).

Ese frenesí legislativo confunde las cosas. Gobernar no es manchar el BOE de leyes, es algo más difícil; pues muchas de esas leyes –para nuestra desgracia- se publican pero no se aplican. Pasan inadvertidas o, peor aún, ignoradas. Un Estado de Derecho perforado por la desidia y el desdén. Hay gobiernos eficientes que legislan poco. Solo lo necesario. Un exceso de política o de legislación esconde un déficit clamoroso de gobierno o de dirección real del país.

Pero lo grave de todo esto reside en que con frecuencia se olvida que “las formas” son muy importantes en el ejercicio del poder. La democracia, como señaló en su día el profesor Moreso, no es solo contar votos, sino también procedimiento. Sin respeto a las formas la democracia se transforma en algo vacío.

Si comenzamos el mandato con un auténtico aluvión de Decretos-leyes, lo hemos terminado con un Parlamento convidado de piedra, que asiste a la aprobación de leyes por procedimientos de urgencia o de forma acelerada, sin deliberación ni debate, apenas se admiten enmiendas (en algunas leyes, ninguna), pues lo importante es llegar a ver la norma negro sobre blanco en el altar del Boletín Oficial.

Algo muy importante en democracia se rompe cuando se orilla una de las funciones típicas del Parlamento: ser órgano de deliberación y debate, también cuando elabora leyes. La Ley no solo se diferencia del resto de normas por estar reservada su aprobación al Parlamento (reserva de órgano), también se singulariza por la reserva procedimiento y, en algunos casos, de materia. Y el procedimiento parlamentario exige publicidad, deliberación y búsqueda de acuerdos. Eso es la política (Innerarity). Si el procedimiento se cumple de forma aparente, pero se hurta en su sustancia, las Cámaras se tornan instituciones esperpénticas, sin función real alguna.

En el próximo mandato esta pésima praxis esperemos que se corrija por la propia composición de las Cámaras. Pero la huella dejada no será fácil de borrar. Y sus efectos, algunos letales, tampoco. Hay algunos precedentes más tibios, pero no menos preocupantes, que anunciaban lo que ha llegado. En eso nadie se salva. Esperemos que no lo haga para quedarse.

Tal vez esa sintomatología sea una muestra de cómo se (mal) ejerce el poder en este país. Sobre eso es mejor no hablar, pues nadie saldría “de rositas”. En todo caso, no es bueno caer en una incontinencia o, más groseramente, en la pura “diarrea” normativa. La prudencia y la mesura también son necesarias a la hora de legislar. Sorprende que se predique a gritos en las nuevas leyes (39 y 40/2015) que nuestro sector público se regirá por la better regulation o la smart regulation, que con frecuencia orillamos o contradecimos, pero –frente a esas magnas declaraciones- somos incapaces de cumplir los principios más básicos del sistema de producción de leyes en una democracia.

(Comentario de urgencia a la Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2015)

“El nombramiento de personal eventual debe quedar reducido a las funciones que exigen una estricta relación de confianza política, y no debe extenderse a la realización de actividades ordinarias de gestión o de carácter técnico ni el desempeño de puestos de trabajo estructurales o permanentes”.

(Informe Comisión de Expertos para el estudio y preparación del EBEP, INAP, Madrid, 2005, p.63)

La naturaleza del personal eventual en el marco legislativo español nunca ha estado bien configurada. Su lugar natural de regulación –como ha reconocido la mejor doctrina- nunca debiera haber sido la legislación de función pública, sino la propia del Gobierno y de la Administración. Pero, el problema dista de ser formal y se transforma en material, cuando las funciones asignadas a ese “personal de confianza y asesoramiento especial” son similares o análogas en muchos casos a las atribuidas al funcionario de carrera.

Esta es la cuestión de fondo que “resuelve”, de manera ciertamente singular, la Sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de julio de 2015 (http://bit.ly/1J40Fbp) y que, con toda probabilidad, supondrá, caso de no atenderse las más que probables reclamaciones, una multiplicación de litigios sobre el tema y un cierto freno al uso indiscriminado de esta figura por parte de las estructuras de gobierno de las instituciones públicas. En todo caso, para los políticos que nombran a este personal, para los responsables de recursos humanos y para los que intervienen o pagan las nóminas de los empleados públicos, aparte obviamente de para los propios afectados y los tribunales de justicia que conocerán sus demandas, esta doctrina del Tribunal de Justicia es, sin duda, de gran importancia.

El caso es muy singular. Y no cabe olvidar que los tribunales resuelven sobre casos, desplegando una doctrina que, tiempo después, podrá ser utilizada para otros supuestos similares. Se trata de una persona que tiene un vínculo de personal eventual con un órgano constitucional (Consejo de Estado), donde presta desde 1996 funciones de Jefatura de la Secretaría de un Consejero Permanente. Esta persona reclama el reconocimiento de los trienios y su solicitud es denegada. Acude a la jurisdicción mediante el correspondiente procedimiento contencioso-administrativo y el Tribunal Supremo, que conoce del recurso, opta por plantear una cuestión prejudicial en torno a tres ejes.

El problema de fondo es hasta qué punto al personal eventual se le aplica o no la Directiva 1999/70/CE y el Acuerdo Marco sobre trabajo de duración determinada, más concretamente las cláusulas 3 y 4 de ese Acuerdo que hacen referencia, por un lado, a en qué casos un contrato de duración determinada se puede entender comparable o similar a otro de carácter indefinido o permanente; y, por otro, sienta el principio de no discriminación de los trabajadores temporales (con contratos de duración determinada) en relación con aquellos otros empleados con relación estable o permanente, salvo que existan y se acrediten razones objetivas que justifiquen esa desigualdad de trato.

La primera cuestión que formula el Tribunal Supremo es si ese personal eventual está o no incluido en esa noción de trabajador que aparece reflejada en el Acuerdo Marco. La respuesta del Tribunal de Justicia es, como en otras ocasiones, contundente: el ámbito de aplicación del Acuerdo se ha definido con gran amplitud, aplicándose por tanto también al personal que ejerce funciones públicas. Además, subraya que esa prohibición de discriminación de trabajadores de duración determinada es una Norma de Derecho Social de la Unión Europea. Y concluye que el hecho de calificar a un trabajador como eventual carece de relevancia. Lo importante no es la denominación, sino –como se verá de inmediato- las funciones que se realizan en ese puesto de trabajo.

Las cuestiones segunda y tercera que plantea el Tribunal Supremo tienen que ver con la aplicación del principio de no discriminación también al personal eventual en lo que afecta a las percepciones económicas derivadas de los trienios y, asimismo, sobre si se puede justificar ese trato discriminatorio (no abonar los trienios) en “razones objetivas” (se trata de personal de confianza), tal como establece la cláusula 4.4 del Acuerdo Marco.

Sobre estos puntos el Tribunal vuelve a insistir en que el principio de no discriminación en este caso es un principio de Derecho Social europeo que no puede ser aplicado de manera restrictiva y resalta –como también es conocido- que el Tribunal ya se ha pronunciado en diferentes casos sobre el reconocimiento de tales derechos al personal funcionario interino o contratado por las Administraciones Públicas. La diferencia en este supuesto –que pretendió acentuar la representación del Gobierno- es que se trata de personal eventual, de carácter excepcional, cuya naturaleza es intrínsecamente temporal y basada en relaciones de confianza.

Sin embargo, el Tribunal de Justicia, muy en la línea de sus pronunciamientos, descarta la dimensión formal del problema (que se trate de personal eventual) y se centra en los aspectos materiales. La clave está en si tal personal realiza un trabajo idéntico o similar al de los funcionarios. Lo esencial, pues, son los cometidos o funciones que desempeña. Es, por tanto, indiferente que el nombramiento o cese sea discrecional basado en la confianza. Razones objetivas existirían siempre que el puesto de trabajo tenga exclusivamente naturaleza política o análoga, pero además no desempeñe cometidos idénticos o análogos a los propios de un funcionario de carrera.

El Tribunal concluye, por tanto, que es aplicable al personal eventual, con las condiciones expuestas, el Acuerdo Marco citado y, en consecuencia, que también es aplicable el principio de no discriminación allí recogido en esta materia objeto de litigio. Pero la determinación de si las funciones que se desarrollan en ese puesto de trabajo son comparables o análogas a las del personal funcionario o existen, en su caso, razones objetivas que justifiquen la excepción a la aplicabilidad de ese principio de no discriminación, debe ser objeto de análisis por el Tribunal Supremo o por los jueces y tribunales competentes en cada caso. Resultado diferido y casuística pura.

En efecto, es una Sentencia importante, que plantea no obstante algunas incógnitas relevantes en torno a su aplicabilidad inmediata, pues desplaza la resolución del problema a un análisis casuístico en el que la definición y descripción (monografía) del puesto de trabajo que haya hecho cada organización se torna un elemento central, así como la concreción de las tareas que en esos puestos se desempeñen. En todo caso, abrirá, sin duda, una cadena de reclamaciones ante las Administraciones Públicas que, caso de no ser atendidas, acabarán en los tribunales de justicia. Si parece obvio que, a partir de esta doctrina, ni la temporalidad de la relación ni el carácter de confianza de tales puestos no justifican la no asignación de trienios en estos casos, pues tal denegación puede ser discriminatoria en términos del Acuerdo citado. Las Administraciones Públicas deberán justificar la existencia de esas razones objetivas, que deben estar alejadas de “las funciones normales” que ejercen tales niveles administrativos tanto en la prestación de servicios como en los aspectos propios de la organización. Tomen nota.