Autor: rafaeljimenezasensio

CÓDIGOS DE CONDUCTA EN LA LEY CATALANA DE TRANSPARENCIA: APLICACIÓN A LAS ENTIDADES LOCALES

“La verdadera prueba de la excelencia personal radica en la atención que prestamos a los pequeños detalles de la conducta, la cual con tanta frecuencia descuidamos” (Epícteto)

“Se obedece de buena gana a quien gobierna con rectitud” (Séneca).

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTC), regula en el Capítulo I del Título V, lo que denomina como “Código de Conducta de los altos cargos”. También el Título IV, al abordar el tema “Del registro de intereses”, se ocupa de los códigos de conducta de los grupos de intereses (artículo 49, 1 c), así como del contenido mínimo que debe tener ese código de conducta de tales grupos (artículo 51). No acaban ahí las referencias al código de conducta, puesto que en el régimen de infracciones en las que pueden incurrir los “altos cargos” también se tipifica como infracción muy grave el incumplir los principios éticos y las reglas de conducta a las que hace referencia el artículo 55.1 de la Ley (artículo 77, 3 d) y como falta grave establece asimismo “incumplir los principios de buena conducta establecidos por las leyes y los códigos de conducta, siempre que no constituyan una infracción muy grave” (artículo 78, 3 g).

Esta obligación de aprobar códigos de conducta por las entidades locales, aunque relativa a los “altos cargos”, no se incluye –salvo error u omisión por mi parte- en ninguna ley vigente. El discutible Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LT), estableció unos gaseosos principios “generales” y “de conducta” aplicables a los “altos cargos locales”, pero no previó una obligación a las entidades locales de aprobar tales códigos. En fin, un concepto de corto alcance de buen gobierno, orientado esencialmente hacia el contenido sancionador que impregna ese título de la LT, lo que ciertamente está alejado de lo que es un Marco de Integridad Institucional cuya finalidad principal es crear infraestructura ética y prevenir aquellas conductas que puedan erosionar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas.

Ese estrecho concepto del legislador básico ha sido reconfigurado con un carácter más abierto por el legislador catalán (al incluir una noción de buen gobierno algo más rica, pero aún muy insuficiente), si bien este último ha incurrido en errores de concepto que pueden caracterizarse también (al igual que los cometidos por el legislador estatal) “de libro”. El más grave, sin duda, ha sido el mezclar de forma desordenada códigos de conducta con régimen sancionador. Algo que, en cierta medida, ya hizo el EBEP (artículo 52) y repitió la LT (artículo 26), cuando indica lo siguiente: “Los principios establecidos en este artículo informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en este título”.

En todo caso, el legislador catalán, contaminado por esa normativa expuesta, ha ido más lejos; puesto que la interrelación entre códigos de conducta y régimen sancionador se ha terminado constituyendo no como una suerte de continuum, sino más bien como parte integrante de un mismo sistema; esto es, de la lectura de la ley puede dar la impresión que el incumplimiento de los valores, principios o normas de conducta de tales códigos de conducta deben terminar, siempre y en todo caso, en sanciones (o en aplicación del régimen disciplinario).

No hay, ciertamente, muchas experiencias de gobiernos locales que hayan apostado hasta ahora por crear tales Marcos de Integridad Institucional. Tampoco en otros niveles de gobierno. El caso del Gobierno Vasco es ya muy conocido. Algo en esa misma dirección están haciendo otros gobiernos autonómicos y las Diputaciones Forales, también alguna diputación de régimen común. En el ámbito local hay que resaltar, sin duda como buena práctica, el reciente Código Ético del Ayuntamiento de Bilbao, que ya fue objeto de atención en este mismo Blog (https://rafaeljimenezasensio.com/2016/01/13/codigos-de-conducta-el-caso-del-ayuntamiento-de-bilbao/). Bien es cierto que, el marco normativo vasco (tanto la Ley 1/2014, de código de conducta y conflictos de intereses de los cargos públicos, como el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), está apostando de forma decidida por vincular los códigos de conducta con esos marcos de integridad institucional.

Estos precedentes pueden ofrecer algunas soluciones interesantes para buscar una interpretación razonable del marco jurídico catalán en materia de códigos de conducta en las entidades locales, tal y como se han regulado en la propia LCT. Si, tal como parece, la ley catalana pretende reforzar “el buen gobierno” a través de estos instrumentos de autorregulación que son los códigos de conducta de altos cargos, parece razonable que las entidades locales inserten esos códigos en los citados marcos de integridad de acuerdo con las exigencias de la OCDE; y, por otro (tal como aboga, por ejemplo, el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), es oportuno que las asociaciones de municipios sean quienes promuevan un código de conducta-tipo y un sistema de integridad común. De cumplirse ambas exigencias, el paso que se daría en la pretensión de reforzar la integridad institucional de los entes locales sería, sin duda, de gigante. Una forma de suplir, así, las deficiencias que el marco legal ofrece en esta materia.

NOTA: Este Post es un breve resumen del texto de un Estudio sobre “Integridad Institucional como paradigma de la Buena Gobernanza. A propósito de los Códigos de Conducta en la Ley catalana de transparencia y su aplicación a las entidades locales”. Este trabajo puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

LA TRANSPARENCIA, UNA POLÍTICA EN EL MARCO DE LA BUENA GOBERNANZA

“El tercer punto a clarificar es el de la naturaleza instrumental de la transparencia. No es simplemente una técnica de control preventivo. Es también la forma de ejercicio de un poder ciudadano” (Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 367-368)

 Resumen/Abstract (A modo de “Post”)

Este escrito forma parte de un Estudio sobre Integridad y Transparencia. Dos imperativos de la Buena Gobernanza, actualmente en proceso de elaboración. No obstante, el contenido que ahora se publica tiene especificidad suficiente para ser difundido autónomamente.

En este trabajo se parte del criterio de que la Transparencia es una faceta necesaria de la Buena Gobernanza, intentando despejar algunos equívocos extendidos sobre lo que es la transparencia. Después se analiza para qué sirve la transparencia, incorporando la explicación “canónica” u “ortodoxa” de cuales son las “utilidades” de la transparencia, pero incorporando dos elementos nuevos a esa justificación tradicional.

La transparencia es una herramienta o instrumento que sirve de apoyo a otras finalidades, la más importante sin duda es el control democrático directo (sin intermediarios) del poder por parte de la ciudadanía. En este aspecto es una pieza sustantiva de la “democracia de confianza”. Pero la transparencia es sobre todo una política (ciertamente transversal) que debe ser capaz de integrar de forma ordenada las diferentes dimensiones que proyecta su ejercicio.

Así, dentro se esas dimensiones de la transparencia se pueden destacar las siguientes: la transparencia es un valor o principio, pero también tiene una proyección obvia (y probablemente la más conocida) como publicidad activa o como transparencia “pasiva” (concepto criticado en este trabajo). Tiene conexiones evidentes con la apertura de datos y su reutilización, aunque también diferencias. La transparencia ofrece una dimensión colaborativa y unas conexiones cada día más intensas con la rendición de cuentas. En cualquier caso, las dimensiones de la transparencia no se pueden comprender en su exacto alcance sin una referencia explícita a su proyección “intra-organizativa”, transcendental bajo cualquier punto de vista. Y, en fin, la transparencia no puede vivir ajena al fenómeno de los lobbies y a su regulación y control.

En suma, la transparencia es una política transversal, es un instrumento o medio de control democrático directo del poder, pero asimismo es un proceso de mejora continua que debe finalizar en un cambio cultural (político-burocrático) en el modo de gobernar, dirigir y gestionar los asuntos públicos. Un largo camino que no ha hecho más que comenzar.

NOTA: Puede consultarse el trabajo en su integridad en la sección (pestaña) de «Documentos» de esta misma página Web. Dada la extensión del mismo, en esta sección solo se incluye este resumen. 

LA «FORMACIÓN INICIAL» EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

“La formation des fonctionnaires se heurte à deux dilemmes; faut-il des spécialistes ou de géneralistes? Doit-on privilégier la formation initiale ou la formation en cours de carrière?

(Luc Rouban, La fonction publique, La Découverte, 1995)

La cita que abre esta entrada tiene ya más de veinte años. Y la tensión sobre cómo formar a los funcionarios sigue en pie. Partiendo de la distinción clásica de la OCDE, la disyuntiva en este terreno siempre se ha planteado entre formación y estructura de la función pública; esto es, sobre cómo articular esa formación en un “sistema de carrera” (cuerpos o escalas) o en otro de “empleo” (puestos de trabajo).

El primero (sistema de “carrera”) siempre ha procurado mimar la formación inicial y en algunos casos inclusive se ha hecho patrón de la polivalencia (el modelo más acabado es la ENA francesa, institución singular donde las haya), puesto que a partir de esos mimbres se articulaba el ingreso en determinados cuerpos o la progresión profesional en los distintos escalones de la Administración Pública. Mientras que el segundo (sistema de empleo) olvidaba o situaba en un plano secundario por lo común esa formación de acceso, puesto que no se ingresaba a un haz de empleos, sino solo a un puesto de trabajo. Acreditadas las competencias para ejercer ese puesto de trabajo (generalmente singular) la formación inicial perdía buena parte de su sentido, salvo que la administración (como así se hace a veces en otros países) estructurara una formación de acogida para encuadrar al empleado en un contexto y en una cultura específica de la organización.

El problema radica en aquellos sistemas de función pública, como el nuestro, en los que sinceramente con el paso del tiempo “nos hemos ido haciendo un lío”; pues tenemos algunos elementos del sistema de carrera (cada vez menos) y hemos conocido un empuje sustantivo y desordenado de influencias de los sistemas de empleo, que se han ido apropiando de amplios ámbitos de la organización pública. Es lo que académicamente se denominan –con no poca complacencia- “sistemas mixtos”, que combinan elementos de ambos modelos. No son precisamente paradigmas de buen funcionamiento, tampoco en lo que a formación se refiere.

Es verdad que el campo de la formación de empleados públicos ha tenido en los últimos tiempos un vigor evidente tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativamente. La formación continua, en efecto, ha conocido una gran expansión. Desde un punto de vista cualitativo se están llevando a cabo experiencias metodológicas importantes que cuestionan muchos de los formatos tradicionales, mejoran las herramientas o los procesos, innovan o ponen en marcha nuevos modelos de aprendizaje, invierten en la transferencia de conocimiento, así como alinean correctamente formación con gestión. Son ejemplos que habrá que seguir de cerca. Algunas instituciones públicas y un colectivo de buenos profesionales funcionarios o del campo de la consultoría ya son vanguardia en esa línea. Pero hasta que no se resuelva el correcto encaje de la formación continua con la estructura de función pública y también con la carrera profesional, así como con la evaluación del desempeño, esas iniciativas no pasarán de ser buenas propuestas con algunos efectos positivos (buenas prácticas), pero sin impactos estructurales sobre el funcionamiento de nuestras organizaciones públicas en su conjunto.

Cuantitativamente hablando, la formación continua mueve (todavía hoy, con todas las restricciones derivadas de la crisis y de su mejorable gestión) un buen número de recursos de recursos, aunque se hayan visto reducidos en los últimos años. La duda es si tal volumen de medios tiene efectos reales sobre unas Administraciones Públicas que siguen aún ancladas en pautas de funcionamiento poco o escasamente innovadoras en la mayor parte de los casos. Esfuerzos se están haciendo para cambiar las cosas. Pero la lentitud en los resultados es la regla.

Frente a ese “esplendor” (al menos aparente) de la formación continua, la formación inicial, o incluso la formación de acogida en la función pública, es la eterna olvidada. En muchos sitios ni existe. Entrar a trabajar al sector público se asemeja a veces con hacerlo a un supermercado (aunque en muchas de esas empresas la formación de acogida es bastante más intensa y extensa que la existente en el ámbito público). Tal vez piensen que ello se debe a que, hoy por hoy, apenas hay ingresos en la función pública. Pero eso, aun siendo eso cierto en parte, no excusa ese radical abandono o ese carácter residual en el que se ha convertido tal tipo de formación. En verdad, la formación inicial en los útlimos treinta años ha sido la gran olvidada. La crisis, además, ha congelado plantillas. Pero más pronto que tarde, ante el envejecimiento gradual del empleo público, habrá que hacer frente a nuevas incorporaciones. Y esa “savia nueva” no puede alimentarse como antaño de interinidades o temporalidades “aplantilladas” sin que nada de lo anterior cambie y dando solución de continuidad a lo que tradicionalmente se venía haciendo. ¿Para qué formar a esos interinos y temporales “si ya saben lo que deben hacer”? Si este es el enfoque, mal vamos.

Uno de los problemas sustantivos de las administraciones públicas es que han articulado el reclutamiento de sus empleados a partir del sistema educativo existente y, más concretamente, de las titulaciones universitarias. Un tema complejo, que no podemos tratar aquí. Pero en estos momentos, tras el desarrollo (caótico y mentiroso, por cierto) del sistema europeo de educación superior, construir los puntos de entrada al sector público solo a través de la diáspora de las titulaciones de grado y postgrado del sistema universitario es condenar a la administración pública a la más absoluta inoperancia. Convendría pensar en cómo cohonestar una formación universitaria que se asienta en determinadas competencias alejadas (al menos en teoría) de la memorización con las exigencias de entrada a no pocos cuerpos de la administración pública en los que la memoria es el recurso más valorado, por no decir que sería necesario repensar si lo que hoy en día se aprende en las universidades o lo que se exige en las oposiciones sirve realmente para algo en relación con lo que hace la administración pública en nuestros días o lo que hará en un futuro más o menos inmediato. Todo parece barruntar que poco o nada.

La distancia existente entre la formación universitaria y las necesidades actuales y futuras de las administraciones públicas hace necesario un cambio radical de estrategia. Siendo la formación continua una necesidad objetiva e inexcusable como medio de adaptación a una sociedad en constante cambio, no lo es menos que la formación inicial al menos en términos estratégicos y de impacto debería ser objeto de atención central en estos momentos (por no hablar de “la formación de relevo” que supla en conocimiento que en los próximos años perderá el sector público por la jubilación masiva de cuadros superiores; sobre este punto el importante “Plan de Empleo” aprobado recientemente por el Gobierno Vasco: http://www.irekia.euskadi.eus/es/news/29789-gobierno-vasco-aprueba-primer-plan-empleo-para-atajar-envejecimiento-desigualdad-interinidad-del-personal-que-trabaja-administracion-general-euskadi).

Las administraciones públicas requieren cada vez más personas polivalentes o con fácil capacidad de adaptación y esa formación solo la pueden impartir las propias organizaciones públicas. La Administración Pública necesita cada vez más construir espacios (al igual que han hecho algunas grandes empresas) de “Universidades o Escuelas de Formación corporativas del sector público”, donde su profesorado sea en gran medida propio de tales entidades y se enseñe lo que realmente necesita la Administración ahora y en los años venideros (práctica efectiva y herramientas nuevas, así como se aborden los retos a los que la organización pública se enfrenta). Asimismo, la formación en valores y en ética pública o en integridad, así como en transparencia, gobierno abierto, participación ciudadana o administración electrónica y simplificación administrativa, son ámbitos necesarios para un buen ejercicio de las actividades profesionales en un entorno público del siglo XXI. Los empleados públicos que accedan a las respectivas instituciones deben saber desde el primer día que su función principal es la de servir a la ciudadanía y la de emplear los recursos públicos de forma sobria, eficaz y eficiente. Todo esto alguien se lo debe enseñar. Y no debe ser “de fuera”, sino principalmente «de dentro». Hay que crear conocimiento interno y apotar por la creació estratégica de redes de formadores del sector público en los diferentes niveles de gobierno y entidades públicas.

Llama la atención que, salvo en algunos cuerpos de funcionarios que tiene un ciclo de formación inicial (normalmente devaluado y que sirve las más de las veces como período de “descomprensión” tras un duro proceso de “oposiciones”; por ejemplo, en la judicatura, cuerpos de policía, funcionarios con habilitación de carácter nacional, etc.), en la generalidad del empleo público español, especialmente en el ámbito autonómico y local, la formación inicial brille por su ausencia.

Nadie ha medido las letales consecuencias que ha tenido ese déficit para la falta de construcción de una institucionalidad fuerte en la función pública. Nadie parece haber evaluado qué resultados está produciendo esa ausencia de formación inicial o de acogida, a ser posible de carácter selectivo también. Los costes de esa anomia formativa no computan. Las personas acceden a las administraciones públicas y “se sientan” en una silla o se ubican en un despacho sin que nadie les haya explicado dónde están, qué van a hacer, cómo ejercer las funciones y tareas, ni menos aún cuál es el sentido y finalidad de su oficio, que presumiblemente ejercerán “de por vida”. Así las cosas, que nadie se extrañe de la escasa vinculación con las organizaciones públicas (o de ese mal o deficiente desempeño contextual) que una y otra vez se da por desgracia en las entidades públicas. Algo habrá que hacer para remediarlo.

SATURACIÓN (DE FALSA) POLÍTICA

“Hay muchos más manuales acerca de cómo hacerse con el poder que libros acerca de qué hacer con él” (Daniel Innerarity, La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 334).

“Mientras los chamanes europeos trabajaban con palabras (…), los socialdemócratas nórdicos se enfrascaban en el barro de las políticas, tratando de sacar lo mejor de la materia disponible” (Víctor Lapuente, El retorno de los chamanes. Los charlatanes que amenazan el bien común y los profesionales que pueden salvarnos, Península, 2015, p. 252).

El año 2015 ha sido «prolífico» en procesos electorales. Tras las elecciones del 24-M se constituyeron los gobiernos locales, forales, insulares y autonómicos. También el gobierno andaluz, después de no pocas peripecias. E incluso el gobierno catalán en el último suspiro (ya en 2016) y de forma algo esperpéntica. La mayor parte de esas estructuras gubernamentales, con alguna excepción digna de ser resaltada, funciona con una precariedad notable. Y eso tiene fuertes impactos sobre la gobernabilidad. Y sobre los resultados o ausencia de estos.

Aún falta mucho tiempo para que los partidos políticos adquieran cultura de pacto o de coalición. Mientras tanto, a sufrir. Aprobar leyes, presupuestos o políticas ambiciosas comienza a ser una penitencia o, peor aún, un sueño inalcanzable. La parálisis se ha adueñado de buena parte de las estructuras gubernamentales. El resultado es obvio: el país se estanca, la innovación y el cambio no entran en la escena político-institucional, las reformas se congelan en el tiempo, mientras que la burocrática y desvencijada maquinaria administrativa sigue funcionando por pura inercia. Hemos pasado de las «apisonadoras» de las mayorías absolutas a la fragmentación desordenada que alimenta desencuentros con una retórica que nada ayuda al acuerdo. Sin término medio. La anomia de políticas de nuevo cuño comienza a ser alarmante. Los gobiernos se conforman con gestionar la cotidianeidad, sin añadir valor alguno. Pocas excepciones somn dignas de citar. Algún día habrá que hablar de aquellos gobiernos que al menos gobiernan y que, de momento, se sitúan en su mayor parte en el norte. El mundo se mueve a velocidad de vértigo y nuestras instituciones permanecen ancladas en el inmovilismo.

Por su parte, las elecciones legislativas del 20 de diciembre han dado un resultado endiablado. Es lo que ha querido el pueblo, aunque en cierta medida también el sistema electoral. Y la impotencia de los partidos políticos para resolver semejante sudoku empieza a ser alarmante. El gobierno en funciones todo apunta que puede extenderse un largo tiempo. Mientras tanto, nada se mueve. Todo sigue igual. El tiempo pasa, la economía puede comenzar de un momento a otro a dar señales de agotamiento. Ya hay algún primer síntoma que anuncia tormenta. Y la vuelta a tiempos no tan lejanos puede ser una realidad, más pronto que tarde. La Comisión Europea ha formulado en las últimas semanas varias advertencias. Están jugando con fuego. Unos y otros. Ejercicio de irresponsabilidad supina.

Y en el horizonte se vislumbran unas nuevas elecciones que nadie quiere, pero que nadie remedia. También unas elecciones gallegas y vascas  a medio plazo (en otoño), que se pueden contaminar a estos territorios de una enfermedad que ya es epidemia: la compleja gobernabilidad. Así sería si se repitieran los resultados de la última contienda electoral. No parece que ello suceda, pero la fragmentación política no hará fácil la estabilidad gubernamental futura, salvo coaliciones estables o mayorías que no se anuncian.

Con este panorama todo parece apuntar a que si 2015 fue un año perdido en lo que afecta a la acción de gobierno en múltiples instituciones, 2016 abundará en esa línea con un Estado “sin cabeza”, con lo que la parálisis institucional tiene visos de prolongarse durante un largo período. Un país enterrado en elecciones. El sueño de los comunicadores, equipos de campaña, politólogos y periodistas, al menos de los poco serios. Carnaza de noticias sinfín. Así las cosas, pretender impulsar reformas o cambios importantes en el funcionamiento de las instituciones, en la propia administración pública, en la economía o en los distintos sectores que la están pidiendo a gritos, se convertirá en una tarea inalcanzable. Las consecuencias de esta parálisis, que atenaza a la inmensa mayoría de las estructuras gubernamentales, son fáciles de prever: empeorarán sustancialmente nuestras condiciones de vida y nuestro futuro más inmediato (e inclusive mediato), castrando el crecimiento económico y la competitividad. Dicho en pocas palabras: iremos a peor. Si nadie lo remedia.

No deja de ser una curiosa paradoja que cuando más se habla de política, cuando la política lo invade todo, cuando asimismo proliferan por doquier quienes se autodenominan como analistas y politólogos con recetas para todos los gustos, charlatanes y embaucadores que pueblan esa política-espectáculo que algunos medios televisivos o radiofónicos y periodistas irresponsables se han encargado de alimentar, la política sea en verdad cada vez más impotente para resolver absolutamente nada. No cabe extrañarse, pues en este país se lee poco y, como me recordaba un colega recientemente, aunque suene muy duro, los políticos generalmente solo leen a los periodistas y estos, por lo común (excepciones las hay), a nadie.

Esa política que ahora todo lo puebla sigue olvidando una premisa sustancial de su existencia: la política y los políticos están para resolver problemas y mejorar la vida de la ciudadanía. Y eso se logra pactando, gobernando y legislando, así como tomando decisiones y priorizando políticas. Obviamente, cediendo. No llenando titulares de prensa y menos aún vociferando o manchando el tablero político de líneas rojas.

Se comienza a percibir un hastío colectivo, un agotamiento de política vacua, así como se palpa una auténtica saturación ciudadana hacia esa falsa política que nada resuelve, que se asienta más en la comunicación que en los resultados o en la eficiencia. La democracia española, sus propias instituciones y no digamos nada la propia salud financiera del país, se encuentran en una absoluta encrucijada con problemas existenciales, de diseño constitucional, económicos y sociales de una magnitud desconocía hasta fechas recientes. Se trata de un momento que requiere liderazgos innovadores y medidas efectivas. Los partidos tradicionales están dando, ambos, un lamentable espectáculo, jugando al “cainismo” o a trampear todo lo que pueden (alguno incluso manipulando, en un burdo juego táctico, la propia Constitución que tanto dicen defender). Los emergentes, por su parte, no aportan de momento absolutamente nada nuevo, salvo cambios cosméticos y caras nuevas (algunas ya no tanto). En el fondo, más de lo mismo pero con menos oficio y sobre todo con escaso sentido institucional. En algún caso incluso las ocurrencias disparatadas de algún líder están empeorando notablemente la imagen, ya de por sí deteriorada, de la política. La irrupción de estas “nuevas” fuerzas políticas, paradojas de la vida, está generando una peor política, sin efecto benefactor alguno hasta la fecha. A ver si aprenden pronto que la política es también responsabilidad institucional.

 Los grandes retos con los que se enfrenta este país no se pueden resolver con políticos de escasa altura y algunos periodistas que alimentan el desconcierto y que cultivan el desgobierno. Uno de esos periodistas («conductor» de un programa de máxima audiencia en el que nadie escucha a nadie y se rebaja la política a la condición de “telebasura”) recientemente llegó a decir, ante la situación de bloqueo político existente, que el escenario político se estaba poniendo “entretenido» (sic). Una necedad peligrosa que define al personaje. Siento ser tan áspero, pero es lo que hay. Entre unos y otros han alimentado este disparate. Ellos sabrán cómo sacarnos del laberinto. O tal vez lo tengamos que hacer nosotros desenchufando la «caja tonta», silenciando las abominables y sectarias tertulias radiofónicas y televisivas, desenganchándonos de las redes sociales que aglutinan a los seguidores en bandas rivales, así como votando a partir de ahora de otra manera. Aunque algunos ni perdiendo elecciones o sufriendo sangrías evidentes de votos aprenden nada. Cruda realidad.

MUJICA: LA AUTENTICIDAD DE LA POLÍTICA

“El poder no cambia a las personas, solo revela quiénes verdaderamente son” (Pepe Mujica)

Cuando la zozobra y la impotencia parecen arraigar en el escenario de la política española, asimismo cuando el liderazgo político parece estar de vacaciones o vestirse de oportunismo táctico, tal vez convenga volver la mirada a quien fuera un político excepcional y aprender algo de sus enseñanzas, ideas o formas de comportarse en el siempre complejo tablero de la política.

Quien fuera presidente de Uruguay, Pepe Mujica, ha sido (y, en cierta medida, sigue siendo) objeto de una atención mediática extraordinaria. Desde su inicio de mandato se multiplicaron las entrevistas, sus discursos fueron difundidos por doquier y sus acertados juicios adquirieron asimismo una resonancia extraordinaria. Son muchos, también algunos responsables políticos de primer nivel, quienes han calificado a Mujica de “sabio”. Él mismo, sin embargo, es muy claro al respecto: “No me creo un genio ni mucho menos. Para mí el genio es noventa por ciento sudor”.

Pero sabio sí que es. Acumula experiencia, una vida irrepetible, una larguísima estancia en prisión en condiciones infrahumanas de las que salió indemne tras rozar la locura gracias a la reflexión y a los libros. Mujica es Mujica. Y quien pretenda reeditarlo se equivoca.

Llegó al poder con una edad que él mismo sitúa en la vejez, pero acumulando experiencia, reflexión y un sinfín de lecturas. Dice las mismas cosas que los filósofos clásicos, pero de forma mucho más accesible. La edad no es condición limitadora, a su juicio, para el ejercicio de las máximas responsabilidades, sino todo lo contrario. Sus palabras son diáfanas: “De joven te da la pujanza y también la bobera. De viejo sos más débil pero ves mucho más lejos”.

En esta breve entrada solo se puede traer a colación alguna de las líneas de pensamiento de esta “oveja negra” que llegó a la política y cautivó a los suyos (alcanzo la presidencia con más del 52 por ciento de los votos y se despidió de ella con un apoyo superior al 70 por ciento) y también fue ensalzado por buena parte del mundo.

Ahora que estamos tan ayunos de liderazgo en esta Europa desconcertada o en esta España que, país de charlatanes (“chamanes”, como diría Víctor Lapuente), habla de (mala) política más de la cuenta, tal vez convenga repasar algunas de sus ilustres frases recogidas en un buen número de libros o entrevistas que circulan desde hace algún tiempo. Esta es solo una selección de diez ideas-fuerza, sesgada e incompleta, pero que debería hacer pensar a quienes se dedican al digno oficio de la política, antes de que lo bastardeen del todo.

1) “El odio no construye”
2) “Soy apasionado pero no fanático, y así voy a gobernar. Con mucho diálogo y tratando de involucrar a todos los que pueda”.
3) “Lo peor es cuando la matriz ideológica no te permite percibir la realidad como es. Hace tiempo que abandoné eso y me di cuenta de la importancia de los matices (…) Olvidar no, porque no olvidás un carajo. ¡Cómo mierda voy a olvidar todo lo que pasé! El asunto es superar”.
4) “Prefiero leer mucho y pensar. Trato de interpretar al máximo lo que leo. Y cuando tengo tiempo, escribo para arreglarme la cabeza. Te ordena un poco las ideas”.
5) “Ojo yo tengo una manera de ser, pero no le reprocho a nadie que no viva como yo. Lo que yo siempre digo es: Trata de vivir como piensas porque si no pensarás como vives”.
6) “Los gobernantes deben vivir con sobriedad, como la inmensa mayoría del pueblo que les votó”.
7) “El descreimiento en la política es también la falta de un discurso atractivo de los que ocupan los principales lugares”.
8) “El órgano más sensible que hay es el bolsillo”.
9) “Los hombres al frente de los países tienen que ser pragmáticos. Hay que tener mucho sentido común, esa es la mejor ideología”.
10) “En ciertas decisiones hay que mirar mucho más lejos de lo que vaya a ocurrir en las próximas elecciones”.

Una selección absolutamente incompleta de las innumerables citas que se pueden extraer de este político-sabio, ávido lector, con una capacidad extraordinaria de reflexión y de una moralidad intachable, aunque también cometió errores como lo reconoce en no pocos momentos (“La cagué, la cagué”, es una de sus expresiones favoritas en algunos casos).

Su visión del mundo y los retos a los que se enfrenta es mucho más amplia que la perspectiva limitada aquí recogida.
Pero si algo cabe destacar en estos momentos de este lector de la filosofía griega, de Confucio y de otros tantos pensadores clásicos, amante de la música, descreído por edad de las tecnologías de la información, es ante todo su calidad moral, honestidad, ejemplaridad y responsabilidad, así como su afán por buscar el acuerdo, sus buenas relaciones con algunos opositores y con mandatarios muy alejados de su forma de ser y pensar (como Sebastián Piñera, por ejemplo). Unas lecciones muy sencillas en su enunciado (más difíciles al parecer de practicar) que algunos de nuestros políticos deberían aprender. Falta nos hace.

CÓDIGOS DE CONDUCTA: EL CASO DEL AYUNTAMIENTO DE BILBAO

 

“Como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los riesgos pueden provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas inmorales y promuevan la ética”

(M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016, p. 202)

Uno de los elementos clave de lo que Pierre Rosanvallon ha definido recientemente como “la democracia de confianza” es, sin duda, la apuesta por la integridad (“Le bon gouvernement”, Seuil, 2015). Es cierto que, por parte de algunos intelectuales como Bauman, se está defendiendo “la crisis de la democracia como el colapso de la confianza”. Fruto de ese contexto, las exigencias de integridad hacia los responsables públicos se han incrementado en los últimos años como consecuencia de la proliferación de casos de corrupción, pero el cambio cualitativo radica en que –como también señala Rosanvallon- hemos pasado de una “política de programas a una política de las personas”.

La ciudadanía escruta cada vez con más intensidad cuál es la conducta y el comportamiento de sus responsables públicos. Esa “institución invisible” que es la confianza se asienta especialmente en algo tan relevante como es la integridad; esto es, en las conductas y comportamientos públicos (así como aquellos privados con trascendencia pública) de las personas que desarrollan su actividad en las instituciones públicas (dimensión subjetiva). Pero, asimismo, la dimensión objetiva de la integridad (los impactos que sobre la institución tienen esas conductas de los cargos y empleados públicos) son cada vez más importantes.

En efecto, en ese proceso –al cual contribuye también la transparencia bien entendida; esto es, como medio de control democrático del poder- cobra especial importancia la calidad de los actores del mundo político. Schumpeter ya hizo hincapié en su día en que “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático”. La rendición de cuentas se proyecta cada vez más sobre las conductas de los gobernantes.

En esa línea cabe enmarcar la gradual aparición en la escena pública de los Códigos de Conducta, también en un país como el nuestro tan alejado inicialmente de esa cultura. Esa aparición no solo se ha dado en el ámbito autonómico, sino que también esa tendencia empieza a cuajar en algún gobierno local. El Gobierno central y la Administración del Estado nada han entendido sobre esta cuestión.

Ciertamente, en España el proceso de implantación está siendo lento, pues el espacio de la autorregulación que dejan las leyes –como ha expuesto recientemente Victoria Camps- no es precisamente amplio. Esta opción legal implica, tal como reconocieron Longo y Albareda, optar por “la ruta fácil” de las medidas represivas o sancionadoras, mientras que por el contrario una política de integridad debería inclinarse por la prevención y la mejora de la infraestructura ética de las instituciones, con la finalidad de desarrollar la Gobernanza Ética. Como también señaló Yves Mény, cuando el código penal entra en escena el mal ya está hecho y reparar los destrozos institucionales que la corrupción ha ocasionado no es tarea precisamente fácil en ese contexto.

En la esfera local de gobierno es preciso resaltar en estos momentos la aprobación reciente del Código de Conducta, Buen Gobierno y Compromisos con la Calidad Institucional del Ayuntamiento de Bilbao, que representa un buen ejemplo de cómo un municipio elabora un Código inserto en un Marco de Integridad Institucional a través de la configuración de una Comisión de Ética (con presencia de dos asesores externos) que interpretará el alcance de los principios y normas de conducta, resolverá los dilemas éticos, pudiendo promover una serie de medidas con el fin de garantizar la efectividad del citado Código (entre ellas las de apercibimiento o, incluso, propuestas de cese o renuncia). Se huye, como diría Adela Cortina, de la ética como “estética” (aprobación meramente “formal” de un Código sin otras consecuencias) y se opta por una ética o integridad “efectiva”.

Se trata, en efecto, de impulsar una política de integridad institucional –y esto es importante- con carácter “preventivo”, no “reactivo”; esto es, los estándares de conducta en la política vasca, independientemente de cuál sea la fuerza política que gobierne o haya gobernado, son elevados (o, por lo menos, muy razonables), por lo que no se trata de aprobar un Código para “quitar presión” mediática o ciudadana sobre malas prácticas, sino de impulsar la mejora continua de esos estándares de comportamiento institucional.

El Código del Ayuntamiento de Bilbao se aplica a los cargos públicos representativos de la entidad y al personal titular de los órganos directivos, así como a los máximos responsables de las entidades del sector público. Entre sus características más relevantes se encuentra el de ser –al igual que el Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco- “un instrumento vivo”, que tiene por tanto la finalidad de adaptarse a los tiempos. El papel de la Comisión de Ética es clave en este punto.

La apuesta del Ayuntamiento de Bilbao es un paso que, hasta la fecha, han dado pocas entidades locales. Evidentemente, hay aspectos que deberán desarrollarse y mejorarse conforme se planteen cuestiones, problemas o dilemas éticos (para eso está la propia Comisión de Ética), pero al estar el Código de Conducta inserto en un Marco de Integridad Institucional es obvio que con ello se persigue principalmente la prevención a través de la internalización –como expuso también Victoria Camps- de los principios y normas de conducta y, en particular, por medio de la mejora del clima ético de la entidad.

Si algo caracteriza al Código del Ayuntamiento de Bilbao, como propusiera en su día EUDEL, es que no solo contiene principios y normas de conducta éticas y de buen gobierno, sino que también incorpora unos compromisos institucionales que asumen tanto los miembros del equipo de gobierno como los concejales de la oposición, siempre, claro está, que se produzca el acto de adhesión de estos a las previsiones del citado Código. En este sentido, como mera sugerencia, tal vez sería oportuno explorar una futura adecuación de la composición de la Comisión de Ética a través de algún medio al ámbito subjetivo de aplicación (por ejemplo ratificando por el Pleno o consensuando los asesores propuestos como miembros de la Comisión), que se extiende, como se ha dicho, también a todos los concejales.

En todo caso, la Integridad Institucional no puede limitarse al espacio político-directivo, sino que debe predicarse de toda la institución en su conjunto. Aunque nadie puede discutir que quienes ejercen funciones de representación política o de carácter directivo en el sector público deben desarrollar un liderazgo ético y predicar –como bien recordaba Javier Gomá- con el ejemplo.

Los Códigos son solo una modesta herramienta para restaurar esa dañada confianza en las instituciones públicas, pero si se insertan en una Política de Integridad Institucional del Gobierno municipal pueden ser una palanca efectiva para mejorar la confianza o, al menos, con el objetivo de paliar su erosión o colapso. Es digno subrayar, por último, que Bilbao ha dado un importante paso. Este avance cabe presumir que servirá de ejemplo para otros ayuntamientos. La imagen y la credibilidad de la institución gana, pero también la marca de ciudad. Temas nada menores en un mundo en el que la competitividad institucional es la regla. Esperemos que el resto de gobiernos locales (al menos los vascos) tomen nota.

GOBERNAR SOBRE “UNA PIRÁMIDE DE BOLAS DE BILLAR”

 

“Cuando los Gobiernos son tan inestables como lo fueron en Francia desde 1871 hasta el derrumbamiento de 1940, su atención tiene que estar casi monopolizada por una tarea que es similar a la de tratar de construir una pirámide con bolas de billar” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, II, Página Indómita, Barcelona, 2015, p. 95)

 

Nadie, a mi juicio, ha descrito de forma más gráfica que Schumpeter los problemas que implica la falta de estabilidad gubernamental. La reflexión es de hace más de setenta años, pero tiene una vigencia fuera de lo común. Más en nuestro complejo contexto político.

 

En efecto, tras las elecciones autonómicas, forales y municipales, así como tras las elecciones catalanas, la fragmentación se implantó en las diferentes instituciones y la gobernabilidad se tornó más compleja, en algunos casos casi imposible. Hubo que acudir a acuerdos de investidura, algunos de legislatura o de mandato y, en menos casos, a articular gobiernos de coalición que garantizaran la mayoría absoluta. En algún caso (Cataluña), los riesgos de convocar nuevas elecciones son ya más que evidentes (cosa de días u horas, si nadie lo remedia). Las elecciones legislativas del 20 de diciembre han reafirmado esa tendencia: una mutación del sistema de partidos que altera las esencias del sistema institucional diseñado a partir de la transición política.

 

La forma de gobierno (sistema electoral y régimen parlamentario), asentada sobre un bipartidismo “protegido” ha entrado en crisis. La gobernabilidad se convierte, así, en una tarea difícil de alcanzar. Es la cuarta crisis. Se suma a las tres anteriores: la económico-financiera (con algunos efectos aún devastadores en el campo del empobrecimiento y el paro), la fiscal (de la que aún nos queda largo recorrido para salir de ella), así como de la institucional (probablemente la más grave de todas y de solución más compleja).

 

Cuando la solidez del Gobierno es más necesaria que nunca en el marco de una democracia “ejecutiva” y de “confianza” (como la ha denominado Pierre Rosanvallon), cuando aún se han de llevar a cabo reformas estructurales e institucionales de enorme magnitud y que requieren valentía y coraje político (por tanto, de mayorías sólidas), o cuando “el crédito país” (las inversiones y el crecimiento económico) dependen en buena medida de la existencia de estructuras gubernamentales estables y de políticas económicas con amplio respaldo, aquí hemos “redescubierto” con fervor de nuevos inquilinos la fragmentación política, la inestabilidad parlamentaria y, por tanto, el equilibrio imposible que supone gobernar sobre “una pirámide de bolas de billar”. Como si el pluralismo político fuera “cuartear” el país o los territorios en bandas rivales e irreconciliables.

 

Ha sido la voluntad ciudadana, en efecto. Traducir esa voluntad en gobierno estable es una tarea –seamos honestos- hoy por hoy casi imposible. Pero no lo es porque la tarea supere las exigencias habituales de esa actividad que es la política (pues para eso está), sino lo es sobre todo porque entre nosotros se ha impuesto una política sectaria y sorda, nada dada a los acuerdos transversales, ajena a la argumentación y al cambio sensato de impresiones o de proyectos, y muy dada al griterío ensordecedor, la trinchera o la demagogia (solo hace falta ver algunos programas infumables de “debate político” en algunos canales televisivos o tertulias radiofónicas). Un sectarismo del que hizo bandera el gobierno saliente durante su gestión “absoluta” (cuasitotalitaria, en algunos momentos) en el mandato anterior, al que se ha unido ahora una oposición cainita, virginal, redentora o, simplemente, repetitiva. Nadie da su brazo a torcer. Como si ese inmovilismo bochornoso o ese rancio dogmatismo periclitado nos arregle la vida a los ciudadanos. Tendrá elevados costes sobre nuestra vida, tranquilidad y futuro, pues en caso contrario la política no serviría para nada. Ya no se trata de mala política es algo peor: anomia política. Políticos que, al parecer, no saben hacer política. Algo serio. Nadie, como señalara Paco Longo, ha hablado de qué hacer en el Gobierno: todo son líneas rojas, vetos o llamadas “angelicales” al pacto, para que algún partido pueda seguir lamiendo las mieles del poder y continuar repartiendo prebendas entre los suyos y sus clientelas. Sumar, ¿para qué? Alguien nos lo debería explicar.

 

Es cierto que el escenario político está cambiando por completo. No solo aquí, en toda Europa. Pero el cambio en España parece haber adquirido velocidad de vértigo. El problema, cuando se corre, es saber hacia dónde se va. Si se opta por el parlamentarismo fragmentado, todos sabemos donde ha conducido si no hay una correcta gestión política: al precipicio. No es menester traer a colación los innumerables casos en que así ha sido (recuérdese la cita inicial de Schumpeter, el período de entreguerras o la inestabilidad crónica, entre otros, del sistema político italiano durante décadas). ¿Aprenderán algo nuestros políticos de tantas lecciones que la historia nos ha enseñado? Los primeros pasos en la larga gestión del aún incipiente proceso de formación de un Gobierno no han podido ser más lamentables, por unos y por otros.

 

La política, como recordaba recientemente Innerarity, es llegar a acuerdos. Para eso, como bien expuso el ex-presidente de Uruguay, Pepe Mujica, no hay otra salida que negociar, negociar y negociar. Y eso requiere tesón, pero también conciencia clara de que solo cediendo (algunas veces cosas importantes) se llega a acuerdos. De no ser así, este país pasará a la historia por “repetir elecciones” (como si eso fuera gratis y sin consecuencia alguna).

 

Un alumno repetidor es un mal estudiante, unos políticos que son incapaces de alcanzar acuerdos y nos obligan a ir una y otra vez a las urnas (hasta que la ciudadanía se canse) son unos pésimos políticos. Como también recordaba Schumpeter, debemos impedir que “tontos y charlatanes”, así como corruptos e incompetentes, nos gobiernen. En nuestra mano está echarlos a patadas y, si es preciso, a la basura. Pues ese será su “digno” sitio si son incapaces de resolver absolutamente ninguna de las cuestiones más básicas que forman parte de “su oficio”. Y por el que, por cierto, cobran. Que no sigan abusando de nuestra confianza. Además, nos lo ponen fácil: rendir cuentas (nuevas elecciones) a los pocos meses de haber demostrado su supina incompetencia para formar gobierno tras un proceso electoral, nos los pone “en bandeja de plata”. Pueden terminar dándose más de un susto.

EL MAL USO DE LAS REDES SOCIALES COMO CONDUCTA CONTRAPRODUCTIVA

 

“Se trata de una batalla apasionante que va a tener lugar en los años venideros, y en la cual está en juego nada menos que nuestro principal recurso intelectual: la atención” (R. Casati, Elogio el papel. Contra el colonialismo digital, Ariel, 2015, p. 42).

Esta entrada probablemente no despierte pasiones en las redes sociales, pero considero necesario plantear un problema real, no ficticio. En efecto, a pesar de ser un fenómeno extendido y en auge continuo, el mal uso de las redes sociales como conducta “contraproductiva” no ha sido objeto hasta ahora de excesiva atención. Sin embargo, parece obvio que su impacto sobre la forma de trabajar (o de no hacerlo o de hacerlo de forma inadecuada) es indudable.

Nadie puede dudar de la utilidad de las redes sociales, también en el ámbito del sector público. Hay incluso redes sociales específicas de Administración Pública, como por ejemplo Novagob o páginas como la Administración al Día del INAP, que aportan valor añadido en cuanto a información pública se refiere. Abundan los portales, las páginas Web o los Blog con inabarcable información pública y con comentarios de todo tipo. Todo ese caudal de información está disponible en tiempo real y puede ser buscada, visualizada, bajada, compartida, en algunos casos leída o comentada incluso, en horas de trabajo. Ese caudal de datos e información puede ser útil, adjetiva o también prescindible. También esa práctica puede ser nociva, ayudar a procrastinar o representar una pérdida de tiempo y de recursos. Esto último es lo preocupante.

Ha habido notables contribuciones sobre el importante papel de las redes sociales en la actividad administrativa. Valgan como ejemplo el libro coordinado por Criado y Rojas sobre Las redes sociales digitales en la gestión y las políticas públicas (EAPC, 2013) o el de Díaz y Cortés sobre Gestión inteligente de las redes sociales en la Administración Pública (IVAP, 2014). En este último, de forma incidental, ya se advertía sobre “las malas prácticas”. Y entre ellas destacaban la navegación compulsiva, la pérdida de tiempo o “el abandono a la multitarea continua con la dificultad para la concentración”.

No cabe dudar de la necesidad que todo directivo o empleado público tiene de disponer de información actualizada con la finalidad de desarrollar mejor sus funciones y tareas. En la sociedad del conocimiento, esa disponibilidad de información es sin duda necesaria. Pero cabe advertir de inmediato que información no es conocimiento, por mucho que la primera pueda ser en ciertos casos premisa de la segunda

El propio Roberto Casati ya nos advertía en su espléndido y sugerente libro de las radicales diferencias entre información y acceso al conocimiento. “Tener acceso al enunciado del teorema de Pitágoras –decía esta autor– no quiere decir leerlo (en este caso, hay que leerlo); leer no quiere decir entender (hay que prestar atención a lo que se lee, elaborarlo, relacionarlo con lo que se sabe), y entender no significa conocer (hay que estudiar, experimentar, demostrar, ejercitar, dominar)”. En las redes sociales abunda, como también indicaba, el “picoteo digital”, muy alejado de un marco cognitivo inteligente o apropiado para el desarrollo de tareas profesionales que requieren un mínimo de atención y, asimismo, concentración para su desarrollo.

Las conductas contraproductivas están muy estudiadas en el campo de las organizaciones públicas, especialmente por la Psicología. Mikel Gorriti, en diferentes trabajos suyos, siguiendo a Sackett y Devore, se ha hecho eco del citado concepto como “todo comportamiento intencional de un miembro de la organización, contrario a los legítimos intereses de ésta”. Entre tales conductas antiproductivas Gorriti ha incluido algunas que son muy usuales en el ámbito del trabajo en el sector público, tales como el uso del correo electrónico para fines personales o el uso de Internet para fines no relacionados con el trabajo, así como la pérdida de tiempo durante el trabajo,

Sin duda entre esas conductas contraproductivas ha adquirido un papel estelar en estos momentos el mal uso o el uso inadecuado de las redes sociales durante el tiempo de trabajo. Sumidos como estamos, en palabras de Paul Virilio, en un mundo de “la conectividad instantánea” (La administración del miedo, Barataria, 2012) y dominados por infinidad de dispositivos propios de la organización en la que prestamos servicios o simplemente personales (smartphones, IPAD, etc.), utilizando      -como utilizamos- masivamente el WhatsApp), así como participando –como participamos- es diferentes redes (como Facebook, Twitter o Linkedin, entre otras), no resulta fácil diferenciar el plano del ámbito o espacio físico y temporal del trabajo con la vida privada y las relaciones sociales o “paraprofesionales” del espacio electrónico.

Con más facilidad de la habitual estas relaciones privadas y públicas a través de las redes se solapan y se confunden. Malo es que lo hagan “fuera del trabajo”, por la extensión de la actividad profesional a momentos de necesario ocio y las nefastas consecuencias que ello produce en las personas, como ya puso de manifiesto Buyng-Chul Han en diferentes obras (por ejemplo, La sociedad del cansancio y En el enjambre, Herder 2012 y 2014, respectivamente), pero peor lo es aún –porque en este caso sí que es una conducta contraproductiva- que tales interferencias se produzcan durante las horas de trabajo profesional. Y esto comienza a ser una epidemia.

Mi experiencia como docente en diferentes cursos de formación en el sector público me pone de relieve cómo, en efecto, hay un (mal) uso constante de las redes sociales por parte de algunas personas cuando se está desarrollando una actividad profesional (pues la formación lo es). Tal vez haya que empezar las presentaciones con ese consejo que también Careti nos daba: “La presencia en clase no es solamente física, sino también psicofísica”. Si esto pasa en las aulas, qué pasará en entornos cerrados.

La falta de atención va unida a esa “multitarea” tan propia del mal uso de las redes. Y todo ello conlleva una falta de concentración, una dispersión en el trabajo y, asimismo, unos pobres resultados en los productos finales. No puede ser de otro modo. Quien deba desarrollar un trabajo que requiera un mínimo de atención (y la mayor parte de las tareas profesionales así lo exigen) no puede estar inmerso en la distracción permanente, en las respuesta inmediata a los correos o conversaciones e imágenes de WahtsApps, a las fotos de Instagram o a los videos de Youtube.

Montaigne ya advertía de que la atención es una cualidad imprescindible en el desarrollo de la vida humana, no digamos nada en la profesional. Ese mal uso de las redes sociales en los ámbitos profesionales debe merecer también una atención de cualquier política integral de Recursos Humanos en nuestras organizaciones públicas. Creo sinceramente que es una necesidad inaplazable. Se abre el debate.

«ATADO Y BIEN ATADO»

«ATADO Y BIEN ATADO»

“En general, el Derecho Constitucional se ha establecido, en los Estados modernos a modo de una conquista lograda a menudo en momentos históricos determinados y críticos, decisivos” (Adolfo Posada, Tratado de Derecho Político, Comares, Granada, 2003, p. 491; negrita del autor).

Los más viejos del lugar recordarán el título de esta entrada. De los resultados electorales del 20 de diciembre se pueden extraer cinco ideas-fuerza desde el punto de vista exclusivamente institucional que nos muestran el vigor actual de esa expresión:

Primera. Las reglas electorales de la transición política (sistema electoral en el Congreso y Senado) e institucionales (papel del Senado) han hecho abortar antes de nacer la segunda transición. El diseño del sistema constitucional e institucional de 1978 es mucho más fuerte de lo que algunos presumían. Todo quedó “atado y bien atado”. Y no fue Franco el que lo hizo.

Segunda. La reforma constitucional tan aireada por distintos ángulos políticos será compleja de transitar. Cualquier reforma constitucional, sea esta ordinaria o agravada, necesita del apoyo del partido que “ha ganado” las elecciones o, en el caso de una reforma ordinaria, de una “constelación” de partidos no fácil de alcanzar. Además, solo un acuerdo transversal amplísimo podría aunar apoyos para una reforma agravada. Olvídense de esta. No se hará. El blindaje de determinadas partes de la Constitución (título preliminar, núcleo duro de los derechos fundamentales y Corona) no es propio de “cláusulas pétreas”, pero es de acero. Si se transita hacia una reforma constitucional, esta será de radio limitado. Atado y bien atado.

Tercera. El Senado, controlado por el primer partido, se puede convertir en una Cámara de resistencia con una composición y un diseño constitucional del pleistoceno. El Senado es una viva muestra de la aplicación “castiza” del checks and balances a la española pergeñado en la transición (en la propia Ley de Reforma Política de 1976 y luego trasladado en parte a la Constitución). Su papel es secundario, pero sigue manteniendo protagonismo en ciertas materias (reforma constitucional, nombramientos magistrados TC y vocales CGPJ, artículo 155 CE, etc.). Una vez más, atado y bien atado.

Cuarta. Aprobar leyes orgánicas (mayoría absoluta Congreso Diputados) promovidas por el gobierno de turno, se convertirá en un calvario de negociaciones multilaterales. Dificultades, por tanto, para reformar el pétreo edificio de leyes orgánicas construido en la anterior legislatura. Legislar “excepcionalmente” por decreto-ley tendrá también recorrido complejo. Tampoco aprobar “leyes ordinarias” será tarea fácil. Reformar una injusta ley electoral, por ejemplo, tarea hercúlea. Nudo gordiano, que también se trenzó en la transición.

Quinto. Formar Gobierno será asimismo tarea plagada de dificultades. Pero si alguien lo consigue, gobernar no será misión más sencilla. Se abre un escenario de ingobernabilidad con mucho ruido ambiente en un Parlamento que, si no cambian los usos, seguirá siendo un gallinero (esta vez con voces que elevarán el tono apocalíptico). Derrocar al Gobierno, si este se forma, será cuestión más compleja, pues formar gobiernos alternativos con mayoría absoluta no es fácil en un escenario tan fragmentado. Nacionalistas e independentistas vuelven a tener un papel bisagra, pero más descafeinado. Hay otras opciones, según los casos. Pero continúan teniendo un importante papel. En ciertos casos, clave.

En suma, el 20-D nos ha dejado (¿alguien dudaba de ello?) una estabilidad constitucional garantizada, que todo lo más padecerá algún retoque por medio de reformas institucionales pactadas por los dos principales partidos o, quizás (algo necesario en el actual contexto) de forma más amplia, ya que unánime no se advierte. Las grandes reformas quedan para otro momento. La losa de la transición política es muy pesada y no deja abrir el paso a la tan cacareada “segunda transición”. Cierto que la frustración puede abrir paso a que se aireen propuestas (en términos schmittianos) de “destrucción constitucional”. Algunas ya circulan por el mercado político e institucional.

Esta última cita electoral también nos deja un panorama de atomización o fragmentación política y un horizonte (salvo sorpresas agradables) de ingobernabilidad o de gobernabilidad ciertamente compleja. Veremos qué opinan y cómo nos miran desde Bruselas. El ajuste de cuentas públicas pendiente corre riesgo de volar por los aires. Tiempo de responsabilidades compartidas y de mucha cintura política. Tiempo de pactos transversales de naturaleza institucional (“pactos de estado”): con el imperioso objetivo de renovar la confianza y asentar “el buen gobierno” (integridad, transparencia y democracia de ejercicio, como apunta Rosanvallon; véase la reseña adjunta en este Blog sobre su importante libro Le bon gouvernement). O están todos los líderes y partidos a la altura de los retos o la más que previsible parálisis institucional y económica solo hará que agravar nuestra ya precaria situación de partida. Nada fácil.

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

(A propósito del libro de Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernment, Seuil, París, 2015)

“Ce à quoi renvoi la notion même de démocratie d’exercise dont la mise en oeuvre constitue pour cela le coeur de la nouvelle révolution démocratique à accomplir” (P. Rosanvallon, p. 391)

Cuando ya se ha certificado por parte de Pierre Rosanvallon que la “democracia representativa” ha dado paso a una “democracia ejecutiva” (condicionada ahora fuertemente por una «democracia de ejercicio», aún por construir), irrumpe con fuerza entre nosotros la idea de que el Parlamento se ha revitalizado como actor institucional principal tras las elecciones legislativas del 20-D. En verdad, lo único que se ha “revitalizado” en nuestro caso es la multiplicación de la partidocracia y la fragmentación de la representación. Veremos qué resultados da semejante fotografía electoral en términos de buen (o mal) gobierno.

Dejemos de lado nuestra realidad, volvamos la mirada al libro y a su autor. Quienes gobiernen o aspiren a hacerlo deberían leer esta importante obra. Rosanvallon se adentra –como bien señala- en un ámbito de análisis poco estudiado desde la dimensión político-constitucional, por las inherentes dificultades de acotar sus múltiples funciones: el Poder Ejecutivo y el Gobierno como centro de atención de este.

La sacralización de la Ley y el papel predominante del Parlamento en el falsamente enunciado principio de separación de poderes durante la Revolución Francesa, marcaron el inicio de lo que el autor denomina “una historia problemática del Poder Ejecutivo”. En sus inicios predominó la idea-fuerza de crear un “poder ejecutivo sin cabeza” como brazo de la Asamblea, luego se transito por la fórmula del “directorio” o del “triunvirato”, pero al final se impuso el Primer Cónsul y luego el Imperio. Napoleón Bonaparte lo explicitó de forma diáfana: “Había una fatiga de Asambleas”. Luego, tras la caída de Napoleón, retornó el vigor parlamentario y la debilidad de un Ejecutivo que no terminaba de encontrar su sitio. Las cosas eran distintas en Inglaterra y también lo fueron con el paso del tiempo en Estados Unidos.

La cuestión cambia radicalmente con la extensión del campo de la acción pública y el declive de la Ley (y la irrupción en escena de la legislación de excepción). Las misiones del Estado se multiplican y el Gobierno comienza a adquirir un protagonismo estelar en el panorama institucional. Surgen, como señala Rosanvallon, las “dos tentaciones” para hacer frente a ese desbordamiento funcional y a la democracia de masas: por un lado, la visión tecnocrática o despolitizada del Ejecutivo; por otro, la autonomización de ese poder mediante el uso sistemático del “estado de excepción” (la cita de Schmitt aquí es obligada). Algo de todo eso emerge en los últimos años.

En todo caso, superadas tras grandes dificultades y dos guerras mundiales esas dos tentaciones, la impronta presidencialista de las democracias occidentales (sea esta republicana o de canciller) ya fue imparable, aunque hubo momentos de paréntesis o duda.

A partir de entonces se impone lo que el autor denomina como la democracia de apropiación: la relación entre gobernantes y gobernados (a diferencia de la existente entre representantes y representados) muestra una clara asimetría estructural. La ciudadanía participa de forma intermitente en unos procesos electorales que han sido calificados de “democracia furtiva”, pero deploran el mal gobierno o el uso partidista de este. Exigen, cada vez más, “la calidad democrática del Gobierno”. Y ello a través de tres cauces: “lisibilité” (es decir, algo que puede ser descifrado con facilidad, lo que se relaciona con la visibilidad, pero sobre todo con el derecho a saber y la rendición de cuentas), responsabilidad (entendida no solo como “responsabilidad política” ante el Parlamento, sino especialmente como “responsabilidad de los gobernantes de explicar sus actos y actuaciones); y, en fin, reactividad (la escucha activa y la democracia interactiva como medio de superar “la falta de receptividad de los gobernantes y una expresión de ciudadanía atrofiada”).

Para enterrar esa asentada desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones, el autor se adentra en la parte final del libro en lo que denomina Democracia de confianza, uno de cuyos pilares básicos es el Buen Gobierno. Y en esa reflexión recupera “la importancia de las personas”, o si se prefiere “la calidad de los actores del mundo político” en el asentamiento definitivo de esa idea-fuerza de Buen Gobierno y en el fortalecimiento de esa institución invisible que es la confianza. Es el retorno, sin duda, al talento y a las virtudes del gobernante, que ensalzara en su día –entre otros muchos- Adam Smith al definir al “gran estadista” como persona que reúne “la mejor cabeza unida al mejor corazón” (Teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial).

Rosanvallon defiende, así, el retorno a la sinceridad y la autenticidad en la comunicación política por parte de los gobernantes (“parler vrai”), para evitar que la “palabra pública (discurso público)” siga siendo –como dijo el propio Manuel Valls- “una lengua muerta”. Sin credibilidad ni aceptación.

La calidad de los actores públicos, sin embargo, descansa sobre todo en la integridad. La exigencia de la integridad de los gobernantes se ha instalado en el mundo occidental como cortafuegos frente a la corrupción y el descrédito institucional que conlleva. La legitimidad institucional se desmorona si no se practica realmente la integridad por nuestros gobernantes. Las instituciones para garantizar la integridad son instituciones de prevención. La República francesa ha visto en los últimos años multiplicarse esas soluciones institucionales a partir de los Informes “Jospin” (2012) y “Nadal” (2015), que el propio autor cita. En otros lugares apenas ni se han enterado.

Y a todo lo anterior se une el imperativo de la transparencia. Se analizan tres manifestaciones de la transparencia (utopía, ideología e instrumental). La dimensión instrumental de la transparencia no solo es una técnica de control preventivo, sino también “una forma de ejercicio de un poder ciudadano”. “La transparencia por la integridad –a juicio del autor- se ha convertido en una de las formas de la soberanía del pueblo”. Enriquece el papel del ciudadano, que ya no se limita a votar cada cierto período de tiempo, sino que puede ejercer continuamente el control del poder. Hay, tal vez, un punto de sobreestimación del papel de la Transparencia, que anuda el autor a la creación en 2013 de la Alta Autoridad de la Transparencia en la Vida Pública y a la exposición de una innumerable cantidad de información pública (actividades y patrimonio) de más de nueve mil cargos públicos de la República francesa.

Asimismo, en un breve capítulo conclusivo, ensaya incluso cuáles deberían ser las instituciones (constitucionalizando algunas de ellas) que una auténtica democracia de ejercicio debería tener. Sugerente propuesta, que deja inacabada. Anuncia, no obstante, un nuevo libro. Habrá que estar atentos a su salida.

Cabe concluir que Le bon gouvernement es una de las obras de ensayo político-constitucional más importantes que se han escrito en los últimos años. Algunas de las ideas-fuerza que allí se contienen las trato –obviamente con un enfoque y alcance distinto, así como también mucho más modesto- en un libro que aparecerá publicado próximamente: Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones. Su última versión, previa a remitirla a imprenta, se ha visto enriquecida, sin duda, por muchas de las aportaciones recogidas en el último libro de este gran ensayista. Gracias, por tanto, a Pierre Rosanvallon por su extraordinaria lucidez.