CORRUPCIÓN

LA POLÍTICA COMO PROFESIÓN (I)

“La vinculación a los puestos (políticos) está en relación a los costes de entrada y a la inversión desarrollada en esa actividad. Con el paso del tiempo resulta difícilmente posible hacer otra cosa. El oficio político no solo ofrece retribuciones simbólicas y narcisistas (sentimiento de grandeza, autoestima, consideración, capacidades de seducción) … Incluye también ventajas materiales no despreciables que explican las cerradas luchas políticas y la perseverancia de los elegidos a permanecer en esa actividad” (Rémi Lefevbre, “La politique est-elle un vrai métier?, Le Monde, Idées, 10 juin 2017).

 

Introducción

La política está sufriendo en los últimos años cambios de enorme magnitud. Estas transformaciones también se advierten en quienes se dedican a la actividad política. Los políticos representan una categoría poco homogénea, pero que aun así ofrecen rasgos comunes que deben ser oportunamente resaltados.

Esta entrada (en dos entregas), elaborada a la luz de la reedición en marzo de 2017 (con un largo epílogo de actualización) de la obra de M. Offerlé (dir.), La profession politique (Belin, París 2017), pretende exclusivamente centrar la atención sobre una serie de ideas-fuerza en torno a la manida “profesionalización de la política” y observar hasta qué punto las reflexiones vertidas en el libro citado (que tienen su foco en la política francesa) pueden ser trasladadas al escenario político español.

Junto a esta obra que comento también cabe citar aquí el reciente libro de J. Boelaert, S. Michon y E. Ollion, Métier: Député (Raisons d’agir, París, 2017), donde se pone de relieve la intensa profesionalización de los diputados franceses (si bien esta tendencia se ha roto parcialmente en las últimas elecciones legislativas), algo que contrasta –según los autores- con la movilidad que ofrece la política en otros países. Así citan, por ejemplo, el caso sueco, donde la rotación de puestos (en términos porcentuales) es más frecuente y las carreras largas (aunque también existen) son menores en número. En el régimen político-constitucional español a partir de 1978 (si bien con la irrupción reciente de “nuevas caras” en el escenario político) el parentesco con la situación francesa es evidente.

La política como “profesión”

Los diferentes trabajos que componen la edición del libro que comento tratan de la profesionalización de la política. El trabajo tiene como punto de referencia Francia, pero con incursiones (capítulos) sobre otros países (Estados Unidos, Italia, etc.). El enfoque del trabajo es sociológico. Y la obra más citada es, sin duda, El Político y el Científico, de Max Weber; especialmente por lo que se refiere a su clásica distinción entre vivir “para” la política y vivir “de” la política.

Una breve referencia a Max Weber es, por tanto, obligada. Los políticos del primer liberalismo vivían “para” la política. La transformación de la actividad política se produce cuando ya los políticos pasan a ser –en expresión de Weber- una suerte de “funcionarios a sueldo”. Como también dice este autor, los partidos (y especialmente las personas que en ellos militan) se transforman en “puros cazadores de cargos”. Algo de lo que tampoco estaba exenta la política en el primer liberalismo.

Ciertamente, el punto de inflexión se produce cuando se concreta “la alianza de la especialización y de la retribución, que justifica la calificación (de la actividad política como) profesión”. La pregunta que surge de inmediato es obvia: ¿En qué consiste esa profesión “de político”? Algunos niegan su existencia, otros la justifican. Algo se dirá sobre ello.

La política en sus primeros pasos gozó de cierta respetabilidad, pronto sin embargo la expresión “político” se fue gradualmente demonizando. Y así es como surge, en un intento de regeneración del que fuera un noble oficio, la reivindicación de que la política es una actividad profesional. Este es el enfoque central del libro que comento.

Pero esta pretendida profesión dista mucho, según decía, de ser homogénea. En la política actual hay todavía un numeroso grupo de representantes locales que desempeñan sus funciones con un carácter marcadamente amateur y sin retribución alguna. Estos sí que viven “para” la política y no “de” la política. También las diferencias entre la función parlamentaria o el desempeño de cargos ejecutivos o de asesoramiento son evidentes.

La actividad política se ha ensanchado en las actuales democracias avanzadas. En efecto, el epílogo del libro se hace eco del incesante “crecimiento de un mercado de puestos de gestión pública” que, por una u otras razones, han ido recayendo en manos de la política o de “sus allegados”. Este “reinado paralelo” que tanto escandaliza en Francia se limita allí sin embargo a varios centenares de puestos. Pero si el foco de atención se pusiera sobre España, se podría observar cómo la multiplicación de puestos reservados a la política (esto es, de puestos que se cubren con criterios exclusivos de designación política o de libre designación) es un fenómeno sencillamente escandaloso en relación con el país vecino.

En estos momentos hay en España decenas de miles de cargos o puestos de trabajo que entran dentro del mercado político de nombramiento y cese. Aquí la política tiene colonizados amplios espacios de intervención pública que en otros países son patrimonio exclusivo de la dirección pública profesional (senior civil service) o de una función pública profesionalizada. Y esto es algo muy serio, frente a lo cual la política siempre mira hacia otro lado. Como si no fuera con ella. Hay muchos intereses (personales) en juego. Las únicas medidas de corrección, nunca fáciles, sería que la política diera “un paso atrás” (dejar espacios de poder) si realmente pretende terminar dando “dos pasos al frente” (mejorar su legitimidad social y su rendimiento institucional). De momento, un sueño.

Cómo se ingresa en política y cómo se progresa

Hay una serie de reglas generales que, hasta fechas recientes, eran dominantes (probablemente lo seguirán siendo) para que se pueda hablar de “profesionales de la política”:

  • La precocidad en el acceso a la actividad política y la carencia (por lo general) de una actividad profesional ejercida previamente, eran las notas dominantes del modelo hasta ahora existente. ¿Hay cambios en esta forma de actuar en la nueva política? Aparentemente sí, a largo plazo –me temo- ninguno.
  • La profesionalización también implicaba el “carácter continuo de la actividad”, sin límites de edad y con cambios de responsabilidades en algunos casos constantes. Solo algunos (los menos), dado el carácter piramidal de las estructuras, consiguen “ascender”. La política es una actividad en la que la ambición desmedida, por un lado, y el instinto de conservación, por otro, son pilares de su funcionamiento.
  • La profesionalización, si la política es realmente un oficio, debería implicar asimismo un saber profesional (competencias definidas) y, por tanto, la introducción de una cultura de gestión pública (eficiencia) y de sus instrumentos en el trabajo político, especialmente por lo que supone la incorporación de objetivos y de racionalización en el trabajo político. Algo que solo se ha producido parcialmente en España. Política y gestión pública combinan mal entre nosotros. Ello tiene serias consecuencias.

Pero esas reglas generales están sufriendo algunos cambios o transformaciones evidentes en estos últimos años. La fragmentación política, la rápida erosión de la confianza ciudadana en los políticos y el cuestionamiento del papel tradicional de los partidos políticos, están afectando a esa actividad “profesional”. Y ello se manifiesta de muchas formas. Recogeré solo algunas.

La primera manifestación de tal cambio de escenario es, una vez más, la manida crisis de la representación política. Muy aireada actualmente, pero no es un argumento nuevo. Ha habido otros muchos momentos históricos en que se ha planteado. En el libro se citan. Lo que sí es más nuevo es el inmenso crecimiento de la desconfianza en las instituciones públicas, con mayor o menor intensidad en todo los países occidentales. Belén Barreiro en un reciente libro muestra con claridad la caída brutal de confianza que han sufrido en España las principales instituciones públicas: “La práctica totalidad de las organizaciones que constituyen los pilares del estado suspenden los test de confianza ciudadana” (La sociedad que queremos. Digitales, analógicos, acomodados y empobrecidos, Planeta, 2017, p.64). La suma de una profunda crisis económica y el deterioro del sistema institucional ha dado pie a la aparición de expresiones populistas. El combate contra “la casta política” en Europa une, inicialmente, a la extrema derecha con los movimientos populistas de izquierda. Hay, por parte de estos últimos (pero también de los primeros), una llamada intensa a la “democracia plebiscitaria” y a la “movilización permanente”.

La segunda manifestación viene por la crisis misma de la idea de partido político. Hay constantes denuncias desde hace mucho tiempo sobre las patologías inherentes a la vida interna de los partidos y a sus propias miserias. Tampoco es nada nuevo. Para mejorar ese estado de cosas, ha emergido el fenómeno de “movimientos ciudadanos” como sustitutivo de los partidos clásicos. Está aún por ver su mantenimiento o consolidación como realidades democráticas alternativas a la fórmula tradicional de los partidos. Frente a su empuje inicial, se observa un cierto declive gradual en el fervor y espontaneidad que caracterizaron sus primeros pasos o, más concretamente, en su mera transformación en partidos políticos tradicionales, donde la oligarquía y concentración de poder (incluso la versión más grosera del “centralismo democrático” leninista) en unos pocos está siendo la norma de funcionamiento. Como también decía Weber, al final, en toda formación política, se termina imponiendo la “ley del pequeño número”. Y la “democracia interna” a través de facciones, corrientes o tendencias, termina por declinar y se reproducen los mismos vicios de siempre.

Estas “estructuras de agregación” han incorporado a la política a nuevas personas y, se podría afirmar, que también añaden “savia nueva” en algunos mensajes y formas. Se impone, así, “el redescubrimiento continuo del agua caliente”; esto es, la opción de las primarias como solución taumatúrgica a los males que aquejan a las organizaciones de los partidos. Una alternativa que tampoco insufla (frente a su carga retórica) cambios reales en el modo de funcionamiento de esas organizaciones llamadas partidos políticos.

Sin embargo, todo ese (aparentemente) nuevo capital político conviene no desmesurarlo en sus efectos reales. En esa nueva política se mantienen altas cotas de “amateurismo funcional”. En efecto -como se indica en el epílogo del libro- “una parte nada despreciable del personal político está saliendo de canteras nuevas de reclutamiento político; esto es, de personas (muchas de ellas tituladas) que no han tenido nunca otra experiencia profesional que el aprendizaje precoz de la política”. Más de lo mismo. Se advierte, por tanto, una escasa o nula captación para la actividad política de profesionales cualificados, académicos o investigadores brillantes, de personas provenientes del mundo empresarial o de medios económicos solventes.

Se establece, así, una suerte de dualismo profesional. La profesionalización de la política convierte a esta en un oficio que lo aleja radicalmente de otras profesiones. Eso no es bueno, ni para la política ni para la sociedad. Quien quiere hacer carrera profesional no puede estar en los dos sitios: u opta por su propia actividad profesional o se inclina por la política. No caben alternativas. Tal vez hemos formulado mal el problema y dificultado, así, las soluciones al mismo. La disyuntiva que se plantea es si cabe en nuestro contexto actual incorporar a los profanos (ciudadanía no militante) a la actividad política, ya sea por medio de compromisos temporales (con garantías de retorno, aunque ya existen) o ya sea mediante la inserción del “sorteo” en la provisión de determinados cargos públicos. Una idea que, cada vez, cobra más fuerza.

El actual escenario de profesionalización de la política deja abierta una pregunta que, en términos de análisis científico del objeto, el libro citado plantea con toda su crudeza: “¿Puede hacerse del cretinismo político un objeto de ciencia (o de estudio)?, como reconoció Érik Neveu parafraseando a Marx y  a su denuncia del “cretinismo parlamentario”. O dicho en palabras de Jean-Marc Sylvestre: ¿Pourquoi nos hommes politiques sont-ils nuls?”. Duras palabras que se deben someter a contraste con el modo de acceso a la actividad política y con los “saberes heterogéneos” que su cabal ejercicio requiere. A ello dedicaré la segunda parte de esta reflexión

 

COMPLIANCE E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL [1]

 

“Il existe un décalage entre ‘la majesté de la règle’ et la médiocrité de son application”

(Yves Mény, Rapport Nadal, «Renouer la confiance publique», 2015)

Las relaciones recíprocas entre sistemas de compliance (aplicados al mundo empresarial) y las políticas de Integridad Institucional (objeto, por su parte, de políticas gubernamentales) han sido absolutamente desatendidas en nuestro entorno. Ciertamente, ello se puede deber a la incomunicación existente entre determinadas disciplinas o ámbitos de regulación. El cuarteamiento de la realidad social por enfoques académicos o profesionales, no ayuda.

En efecto, las políticas de compliance han sido construidas preferentemente desde el Código Penal y por profesionales de ese ámbito, mientras que las políticas de integridad en el sector público están siendo articuladas a través de un enfoque más sesgado hacia el campo público-institucional. Construir integridad mediante el Código Penal es un síntoma, como bien expuso recientemente el profesor Fermín Morales, de “una sociedad enferma”. Más nos valdría invertir en prevención y en la construcción de sistemas de integridad “holísticos”, como luego diré.

En todo caso, entre compliance e integridad institucional hay muchos paralelismos y no pocos puntos de encuentro, aunque también existen diferencias notables. De todo esto quiero hablar en esta breve entrada.

Como es sabido, en nuestro contexto las políticas de compliance se refuerzan notablemente a partir de la reforma del Código Penal de 2015 (Ley Orgánica 1/2015), aunque con precedentes en la reforma de 2010. En aquella se recoge que también las sociedades mercantiles pueden ser condenadas por determinados delitos, pero en el caso de que dispongan de un sistema de cumplimiento (compliance) –en los términos previstos en el Código penal y completados en la Norma UNE-ISO 19600- podrán quedar exentas de responsabilidad penal o, en su caso, podrá ser causa atenuante de tal exigencia de responsabilidad.

No obstante, se excluye de los delitos societarios  a las Administraciones Públicas territoriales e institucionales, a los organismos públicos vinculados o dependientes de aquellas, a los organismos reguladores y a las agencias. No a las empresas públicas. Tomen nota.

Cabe preguntarse, en primer lugar, si esa política de compliance está influyendo algo realmente en la (lenta) implantación de sistemas de integridad institucional en el sector público; es decir, puede ser oportuno reflexionar si hay o ha habido algún trasvase de conceptos o ideas, así como de técnicas entre ambas políticas que, por lo que respecta al sector público, tienen un punto de convergencia necesario en las sociedades mercantiles.

Realmente, las experiencias más avanzadas de sistemas de integridad institucional, que son las de algunos niveles de gobierno del País Vasco (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Ayuntamiento de Bilbao; luego exportadas a otras realidades institucionales), no construyeron tales modelos “mirando” a las políticas de compliance, si bien no es menos cierto que algunos paralelismos evidentes se pueden encontrar, así como no pocas diferencias.

Se pueden identificar, por ejemplo, puntos de contacto entre ambos modelos (compliance e integridad institucional). Veamos algunos de ellos:

  • La función denominada de compliance no tiene solo una dimensión jurídica, sino también se retroalimenta con instrumentos de autorregulación. Esta idea se plasma en los dos modelos, a través principalmente de los códigos éticos o de conducta (instrumentos de autorregulación por excelencia), que son un elemento de las políticas de cumplimiento, pero también una pieza esencial en la arquitectura de la integridad institucional, que debería completar lo dispuesto en el marco normativo.
  • Tanto la política de compliance como la de integridad institucional se construyen con una idea-fuerza: prevenir (riesgos penales, en un caso; malas prácticas o conductas antiéticas, en el otro). Para ello la política de difusión o formación forma parte esencial de tales modelos.
  • También hay una coincidencia en los valores que se pretenden preservar; en el primer supuesto, la reputación de la empresa; en el segundo, la imagen de integridad de la institución que es presupuesto de la confianza ciudadana.
  • Ambos sistemas tienen canales, circuitos y procedimientos para denunciar (en el primer caso) o presentar quejas o dilemas éticos (en el segundo).
  • Igualmente, ambos modelos apuestan por la creación de un órgano de vigilancia del cumplimiento (Chief Compliance Officer) o de una Comisión o Comisionado de Ética, que deben ser estructuras con autonomía funcional o independencia y neutralidad, más acusada –por los bienes que preserva y la función que cumple- en el caso de la política de compliance, pero igualmente necesarias en los sistemas de integridad institucional.
  • También en ambos supuestos las normas de cumplimiento de desdoblan entre obligatorias y voluntarias: normas jurídicas y autorregulación. Si bien los sistemas de integridad institucional parten de un componente normativo muy denso (Derecho Penal y, asimismo, Derecho administrativo sancionador) y, hasta la fecha, con muy pocos espacios a la autorregulación, pero sigue habiéndolos.

Por tanto, y esto es lo que se debe retener, la idea-fuerza que emparenta a ambos modelos (compliance e integridad institucional) es construir sistemas preventivos sólidos que eviten el delito o las malas prácticas, pues en ambos casos se daña inevitable e irreparablemente la imagen o reputación institucional.

Asimismo, los dos modelos (compliance e integridad institucional) tienen estrechos vínculos con la noción de “Buen Gobierno Corporativo” (por lo que afecta al mundo de la empresa) y de “Buena Gobernanza” (en lo que respecta al sector público). Una idea que sirve para aglutinar ambas perspectivas es, sin duda, la de Gobernanza Ética. Las relaciones entre el mundo empresarial y el sector público son evidentes en este campo, así como con la ciudadanía. No en vano se puede afirmar rotundamente que una sociedad no íntegra nunca podrá alumbrar una Administración íntegra. Es, sencillamente, una utopía. Trabajemos también, por tanto, la dimensión social del problema.

La función de ambos modelos es bien precisa: además de prevenir la comisión de delitos o las malas prácticas, según los casos, está la idea-fuerza de reforzar y mantener una cultura ética de las organizaciones públicas o privadas, así como construir unas infraestructuras éticas que mejore la imagen institucional o la reputación organizacional. Esto cotiza al alza, tanto en la competitividad empresarial como en la público-institucional.

Sin embargo, las diferencias son importantes. En las políticas de compliance el aprendizaje preventivo se lleva a cabo “de la mano del Código Penal”. Esa es “la ruta fácil” (como la acuñaron Longo y Albareda), pues si no la transitas esa omisión puede tener consecuencias graves. El “peso” de la Ley es, en este caso, fuertemente disuasorio: una auténtica amenaza. No obstante, implantar un sistema de compliance no es una obligación empresarial, tampoco para las sociedades mercantiles públicas. Pero cualquier asesor cabal lo recomienda como medio preventivo para amortiguar efectos indeseados, aparte de por las ventajas inherentes que en sí mismo comporta esa apuesta por disponer de organizaciones (públicas o privadas) correctamente ordenadas.

En el sector público las políticas de compliance aplicadas a sociedades mercantiles plantean, asimismo, obstáculos fácticos o normativos importantes. La elevada politización (“ocupación”, realmente, por la política) de las estructuras de gobierno de estas sociedades, así como la necesidad de incorporar al conjunto de empleados en ese sistema de cumplimiento, dificultan la creación de órganos de vigilancia dotados de imparcialidad e independencia o también generan resistencias sindicales a la aplicación de tales programas. Estas y otras cuestiones han sido analizadas recientemente por Esperanza Hernández en un post de recomendable lectura: http://www.compromisoempresarial.com/transparencia/buen-gobierno-transparencia-2/2017/06/los-tres-retos-de-la-empresa-publica-con-el-compliance/

Pero lo cierto es que, incluso en las experiencias más avanzadas de construcción de Sistemas de Integridad Institucional en algunas empresas públicas, se hace necesario reconstruir el modelo de integridad a través de esa política de cumplimiento. Pues hasta ahora los modelos más avanzados de integridad institucional han focalizo su atención en los altos cargos o en los puestos directivos (de máxima responsabilidad) del sector público institucional, pero no se han dado pasos hacia un sistema “holístico” de integridad institucional que incorpore códigos de conducta y marcos de integridad también para la totalidad de empleados públicos, para la contratación pública o los procesos de subvenciones, en los procesos selectivos o, en fin, que sume a esa dimensión “integral” un sistema de compliance en todas aquellas sociedades mercantiles públicas que estén vinculadas a una determinada estructura de gobierno. Mucho trabajo por hacer, sobre todo si se quiere hacer bien.

En suma, a diferencia de las políticas de compliance, la construcción de Sistemas de Integridad Institucional en el sector público tropieza con que las exigencias normativas, cuando las hay (por ejemplo, la Ley de transparencia catalana, la Ley vasca de conflicto de intereses de altos cargos o la Ley de instituciones locales de Euskadi), son muy poco exigentes, más bien de Derecho soft: solo se refieren –cuando lo hacen- a la aprobación de Códigos de Conducta y, en particular, dirigidos a la política o la alta administración (altos cargos o directivos). En pocos casos, bien es cierto que cada vez más (especialmente, pero no solo, en el ámbito institucional vasco), se están impulsando tales Sistemas de Integridad Institucional (un caso ejemplar o el más acabado es, hasta la fecha, el de la Diputación Foral de Gipuzkoa; aunque, tal vez, debería incorporar también esa política de compliance como parte de su sistema “integral”: https://www.gipuzkoa.eus/es/diputacion/sistema-de-integridad).

De todos modos, lo importante es que esta apuesta política (“la ruta difícil”, porque no viene prescrita por ninguna Ley, menos aún por el Código Penal o Derecho hard salvo en lo que se refiere a empresas públicas) se haga antes de que la corrupción estalle y no después como medida “reactiva”. Pues cuando la corrupción anega una institución pública los remedios preventivos son necesarios, pero el daño institucional ya está hecho. Reconstruir la imagen pública de la institución y la confianza ciudadana en ella se convierte, así, en un ejercicio titánico. Inviertan, por tanto, en prevenir. Y olvídense de soñar que solo con el Código Penal transformaremos nuestro sector público empresarial o las instituciones públicas en lugares en los que los comportamientos íntegros proliferen y las infraestructuras éticas se asienten, así como que la corrupción o las malas prácticas sean supuestos inexistentes. Prevenir antes que lamentar, esa es la idea final. También para el sector público: compliance e integridad institucional se dan la mano finalmente.

[1] Resumen de la intervención realizada en la Jornada “La implantación de programas de compliance y marcos de integridad institucional: la prevención del delito en el sector público”, organizado por la Federació de Municipis de Catalunya el 8 de junio en Barcelona. En esta Jornada participaron asimismo Fermín Morales Prats (catedrático de Derecho Penal de la UAB) y Joan Llinares Gómez (Gerente de Recursos del Ayuntamiento de Barcelona).

RUIDO


“Podrá decirse como Pirro: ‘Otra victoria como esta y estamos perdidos” (J. Bentham, Tratado de los sofismas políticos, Leviatán, Buenos Aires, 2012, p. 196)

“Una desavenencia siempre anuncia algo” (Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2016, p. 198).

Desde hace algún tiempo, ya (casi) indefinido, la política en este país es equivalente al ruido. La mayor parte de las veces ensordecedor, siempre molesto. Nadie escucha a nadie. Las virtudes del silencio, ahora tan aireadas, no han echado raíz alguna en la política ni en nuestra sociedad del barullo. Ni siquiera en la ciudadanía que, ingenua e incultamente, espera, como decía Valentí Puig, una “democracia providencialista”: algo nos caerá del cielo del poder, siempre tan magnánimo.

Tampoco el periodismo (o lo que queda de él) se aleja del ruido, sino todo lo contrario. Los medios no transmiten información, amplifican el ruido. Las tertulias, lugares infestados de ignorantes, replican los tambores del ruido. Los informativos multiplican el ruido ambiental. Los programas televisivos o radiofónicos “de debate” (¡cómo se bastardean las palabras!) alimentan que sus tertulianos vociferen y rematen al de enfrente. Siempre alineados, unos a la derecha y otros a la izquierda. Puestos en escena para lanzar invectivas y hacer ruido, mucho ruido. O, si no, aún casi peor, la tertulia esgrime unanimidad de criterio. Viva el pluralismo, palabro en decadencia. En algunos sitios hasta perseguido.

Ruido, sí, mucho ruido. Y confusión, cada vez más confusión. Los desorientados de Maalouf eran gente muy centrada al lado de nuestra evanescente y perdida ciudadanía. Eso sí, opinan constantemente en las redes, si por opinar se entiende escupir o insultar al otro o, en el mejor de los casos, aplaudir o adular, que siempre puede tener correspondencia. También se utiliza la tribuna parlamentaria para esos menesteres. Del respeto en política como valor existencial ni rastro.

Cuando no hay argumentos ni tampoco se razona, la sensatez desaparece. Y la principal virtud, como es la serenidad, Epicuro dixit, se pierde asimismo en el túnel del tiempo. La velocidad y la instantaneidad, el afán de salir o estar virtualmente siempre y a todas horas, sea donde fuere, se impone: presencia en las redes, culto a la imagen, aunque no haya nada que decir y menos aún que hacer, algo esto último que ni se sabe lo que es. La falta de serenidad representa desasosiego. Y eso nos conduce al abismo. Ruido, mucho ruido. Lo de Calanda y sus tambores es un juego de niños comparado con la política de este rincón insignificante del mundo, aunque algunos despistados piensen que es el epicentro del universo.

Pasan los días, las semanas y los meses. Este país (que crece –según dicen- en PIB y se hunde en idiocia colectiva y en orgullo pueblerino) se está quedando atrás, en muchas cosas y algunas muy importantes: falta clamorosamente calidad democrática, ciudadanía responsable, transparencia efectiva, ausencia de corrupción y moralidad pública, meritocracia, educación, innovación, competitividad empresarial, productividad, profesionalidad o mil cosas más; a cada cual más importante. País orgulloso y soberbio que ya no puede ni mirar a Portugal por encima del hombro: pues, hoy en día, nos dan sopas con honda en no pocas cosas. País consumido por la corrupción, que todo lo anega, especialmente los círculos próximos al poder, pero mientras tanto el gobierno no se da por enterado y se pone de perfil. Ya no cuela. Conviene que empecemos a darnos cuenta de la estafa. Pero no aprendemos, somos torpes alumnos de un sistema democrático-institucional en proceso desguace, si nadie lo salva.

Mientras tanto el ruido no atempera, crece. Ya no va por barrios, ni por partidos, tampoco por sindicatos, ni por territorios, ni siquiera por familias ni reuniones de “amigos”, ni por manifestaciones callejeras, pues anega todo (o casi todo). Quien habla prudentemente y con criterio está condenado a ser completamente ignorado por pusilánime o muermo. Si llevas un libro entre las manos y no un dispositivo móvil eres un extraterrestre. Se estila el hooligan matón de barrio, tatuado mejor; de gimnasio; más rufián que razonable. Si no haces ruido, si no muerdes, si no insultas, no existes. Seas ciudadano, senador o diputado, o, en su caso, alcalde. Lo importante es hacer el patán, sobresalir en la estupidez y en la descalificación. Ser más grosero que nadie. Hay que estar omnipresente en las redes sociales y, si se puede, aspirar a (ser eterno) vicepresidente con moción de censura disruptiva incluida (son tiempos de “deconstrucción” hasta en la cocina, también en la política de pantalla). En la vida pública, en el plató o en el circo, hay que estar allí donde el ruido sirve de palanca hacia el éxito fatuo. A golpe de clic. De ciento cuarenta caracteres. Si es de veinte mejor. La gente cada día lee menos. Tantos caracteres marean, ya no se cuenta por páginas. Hay muchos mensajes y poco tiempo, a pesar de ir por la vida siempre cabizbajos y sin ver ni observar el entorno ni el paisaje (¿qué es eso?), tampoco los rostros que nos cruzamos, pero que nunca miramos. Ya «ni el culo del de delante”, como dice una amiga mía.

No existe nada alrededor: solo la pantalla. “Estamos –como decía Alain- demasiado próximos a nosotros mismos, y no es fácil tener una buena perspectiva de sí, una perspectiva que respete la verdadera proporción”. Si eso lo dijo hace un siglo, qué diría ahora de nuestro pueril ensimismamiento. En las redes hay un ruido insensible, pero efectivo; ruido narcisista vestido de espejo. Machaca más que el tambor y, por supuesto, mucho más que miles de decibelios. Si no lo aguantas, eres un blando. Pobre personaje. Así nunca tendrás seguidores ni amigos. Qué poco han leído a Plutarco los consumidores compulsivos de redes sociales, y sobre todo su recomendable obra que se enuncia Sobre el inconveniente de tener muchos amigos.

La política se ha transformado en lucha despiadada entre agrupaciones de bandas rivales, hasta en los propios partidos, ahora en descomposición. Alguno a las puertas de la batalla campal, que puede ser la última, la penúltima o la antepenúltima. Otros, a la espera de entrar en guerra y descuartizarse. Vuelven la purgas y las escisiones (en proceso). Los partido viejos (solo los que están en el poder sobreviven temporalmente en falsa armonía) se descomponen y los nuevos no se ensamblan: antes de solidificar, se quiebran. Ayer amigos para siempre, hoy enemigos hasta la tumba. Todo es efímero e impostado: amistades y odios, más en política. El poder cada día es más insignificante, pero aún así todos lo buscan: se parece cada vez más a la Universidad española, donde la gente se navajea por una insignificante beca o una plaza de asociado y se traban odios africanos que nadie podrá enterrar; se enemistan por las cosas más nimias: el vudú es una práctica inocua al lado de la política española o de las rencillas académicas.

El legado mesetario y propio de una sociedad hundida en el clientelismo decimonónico de un país enemigo del mérito que dice vivir en el siglo XXI está plenamente afincado en todos los partidos, los de ámbito estatal y los de espacios territoriales más acotados. Ninguno ha sabido romper el molde, como dijeron Acemoglou y Robinson en su difundido (no se si leído) libro ¿Por qué fracasan los países? Así, construyan lo que construyan nada mejorará sustancialmente mientras el peso de las clientelas y de la corrupción sistémica aplaste la política inteligente, que también la hay, aunque esté completamente ausente en estos momentos. Como decía Alain, “la política no aburre cuando se sabe su juego; pero hay que aprenderlo”. Aquí se juega a la política, pero nada se aprende.

Quien no toca poder fenece. Fuera “de palacio” hace mucho frío y nada que repartir, sin ello faltan “los amigos” (las clientelas, razón de ser de viejos y nuevos partidos). Algunos piensan que pueden vivir de limosnas, de hacer recados o ser botilleros de unos u otros: craso error, tampoco sobrevivirán; aunque pongan cara de ángeles y de no romper un plato (habrá que esperar cuando laven la vajilla). Y cuando el poder se acaba, llega la disgregación. En España hay que tener “conseguidores”, sin ellos no eres nadie: no “consigues” ni siquiera publicar un libro, nada te digo si pretendes obtener un empleo.

Política líquida, por volver a Bauman. Nadie ha resaltado la inteligente reflexión de Jeremy Bentham: “La pasión oscurece hasta la evidencia misma”. También lo decía Alain, “temo a las pasiones mucho más que a los intereses”. Y aquí pasión sobra a raudales. Se necesita mesura, ese difícil pero necesario equilibrio entre ambos atributos al que se refería Weber. Aquí los partidos no gobiernan, aunque ganen elecciones. Simple y llanamente porque, en su práctica generalidad (alguna excepción hay), no saben gobernar. Reparten prebendas y maquillan el entorno. Si están en la oposición solo saben (salvo también excepciones) gritar y escupir al adversario, más bien enemigo, como diría Schmitt. Lo sencillo es destruir o provocar votaciones sin fin, llámeseles como se quiera. Gobernar es lo difícil, construir política también es un proceso complejo: “gobernar o hacer” son verbos que no se conjugan. Como dijera Raoul Frary, “la arena electoral es el terreno favorito de la demagogia”. Este mismo autor añadía: “Vuestro público es infalible; decidle que tiene razón”. Lo demás basta. Es suficiente con el ruido y con la búsqueda del aplauso enfermizo, si bien volátil. Que nadie espere fidelidades en tiempos de mudanza.

Y la política hoy en día es ruido y demagogia, imagen barata y ausencia de discurso. No es espectáculo, es en gran medida basura. Ahora algunos intentan resucitar a Debord, pero si estuviera en estos momentos entre nosotros huiría al desierto. O volvería, triste epílogo, a poner de nuevo fin a sus días. Espectáculo y basura son dos cosas muy distintas.

Que nadie se queje cuando ante la gravedad de las circunstancias se pretenda echar mano de las cartas políticas para resolver los estratosféricos problemas que todos estos años de anomia de soluciones inteligentes nos han creado: hace mucho tiempo que la política se fue. Nadie sabe dónde. No la busquen. Esta de vacaciones. Vinieron de recambio flamantes funcionarios del Estado que de todo saben (o dicen saber, tras superar las consabidas y periclitadas oposiciones) menos de política. Llegaron también activistas multifunción o bisoños aspirantes a profesionales del ruedo y se quedaron los políticos de siempre, los que aún sobreviven agarrados a un clavo ardiendo, cada vez menos firme.

Así estamos, pendientes de que todo reviente. Eso sí, cabreados con la política y con los políticos, ninguno consigo mismo o con los suyos. Dos varas de medir. País singular, como recordaba en su libro Fatiga o descuido de Estado también Valentí Puig: “Fíjense que denigramos la codicia ajena, pero no la nuestra”. Todo dicho.

Y cierro este sombrío post, con las palabras de este magnífico autor de cuidados ensayos, Ramón Andrés: “Siempre vamos a por la rebanada más grande, aunque el de al lado se quede sin ella”. Hemos terminado, por tanto, “en la ideologización de uno mismo”. Mimbres también difíciles para hacer buena política. No echemos siempre balones fuera.

ÉTICA Y POLÍTICA: TENSIÓN MÁXIMA

 

“Mucho tiempo hace que se ha dicho que el alma de un gran ministro es la buena fe (…) pero un ministro que peca contra la probidad tantos testigos y tantos jueces tiene cuantas son las gentes que gobierna.

Sí, me atrevo a decirlo, no es el mayor mal que puede hacer un ministro sin probidad el no servir a su príncipe y arruinar al pueblo; otro perjuicio ocasiona, mil veces a mi entender más grave, que es el mal ejemplo que da” (Montesquieu, Cartas Persas, Tecnos 1986, CXLVI, p. 223)

Hace más de veintitrés años, Yehezkel Dror esbozó las líneas básicas de lo que debería ser un “Código Ético para Políticos”. Y allí preveía una regla de conducta en los siguientes términos: “Tu vida privada –decía- debe servir de ejemplo”[1].

No hay sombra de duda en torno a que la conducta privada de un político (también la de un funcionario) puede tener serias consecuencias o impactos sobre su actividad pública. Lo que modifica cualitativamente las cosas (de ahí la puntualización de Dror) es que quien desempeña funciones políticas o públicas lo hace habitualmente en una institución u organización pública, además lo hace “voluntariamente” para “servir a la ciudadanía” (salvo que esta expresión esté cargada de cinismo y se sirva «a sí mismo»). No cabe duda alguna que sus acciones individuales (el buen ejercicio de sus funciones o, por el contrario, la codicia o el afán por el dinero) repercutirán sobre la buena o mala imagen que finalmente refleje sobre esa institución a la que representa. Lo que está pasando estos últimos días tras el escándalo de corrupción de la empresa pública Canal de Isabel II, nos puede “enseñar” mucho sobre cómo no se deben hacer las cosas. Un escándalo que conmociona. Son tantos …

También Montesquieu en su temprana obra titulada Cartas Persas, afirmaba al respecto que “los malos príncipes forman únicamente malos ciudadanos”[2]. Tomen nota los malos políticos (que comienzan a ser legión), si es que alguno es consciente de que lo es, aunque mucho me temo que nadie.

El mal ejemplo, sobre todo si procede de los gobernantes, es una pesada losa. Pero también la ciudadanía contribuye. Lo dijo, asimismo, el barón d’Holbach: “Los que pretenden formar una sociedad floreciente con ciudadanos corrompidos o desdichados son malos políticos”[3]. La otra cara de la moneda. Tampoco la olvidemos.

Aranguren abordó monográficamente la compleja relación entre ética y política en un libro publicado hace varias décadas[4]. Creo que, hasta hoy, nadie ha superado ese enfoque. Me interesa, no obstante, la dimensión más problemática de esa relación compleja entre ética y política: la trágica.

En efecto, la relación entre ética y política ha de ser dramática y es siempre problemática, pues está “fundada –a su juicio- sobre una tensión de carácter más general: la de la vida moral como lucha moral[5]. Esa tensión dramática, sin embargo, no es perceptible más que en determinados momentos y contextos de la vida política de una persona (salvo que el personaje sea “amoral” o “a-ético”, cosa que Aranguren, a diferencia de Jankélévitch, niega que se pueda dar). Creo que muchas “figuras” del denso y patético escenario político español de la corrupción dan la razón a este último. La amoralidad existe. También en política. Abunda.

En todo caso, no se puede abordar esa relación entre ética y política sin una expresa mención a Max Weber. En su obra se teje esa necesaria complementariedad de la ética de la convicción y de la ética de la responsabilidad cuando de ejercer la actividad política se trata. Weber, efectivamente, trató de forma impecable las relaciones entre ética y política en su conocida obra El político y el científico. Allí plantea el problema del “ethos de la política”. Una ética que, a juicio de este autor, debe mirar al futuro y a la responsabilidad que corresponde realmente al político, sin perderse “en cuestiones, por insolubles políticamente estériles, sobre cuáles han sido las culpas del pasado”. A juicio de Max Weber, “toda acción éticamente orientada puede ajustarse a dos máximas fundamentalmente distintas entre sí e irremediablemente opuestas: puede orientarse conforme la ‘ética de la convicción’ o conforme ‘la ética de la responsabilidad’. La diferencia entre ambas es abismal. Y es, sin duda, la ética de la responsabilidad la que debe atraer nuestra atención en estos momentos, puesto que es aquella la “que ordena tener en cuenta las consecuencias previsibles de la propia acción”.

En el ejercicio de los cargos públicos es dónde se plantea una tensión evidente, muchas veces dramática, entre el bien común y el interés privado. En ese ámbito hay zonas de riesgo evidentes, pues –tal como reconocía El Federalista- los hombres distan mucho de ser ángeles[6]. El conflicto entre intereses divergentes es mucho más complejo de resolver en el ámbito público que en cualquier otra actividad de carácter privado.

La clase política sigue confundiendo ética con legalidad (que pretende configurarse como regularidad de sus actuaciones), prescindiendo de algo tan esencial como es la ejemplaridad que debe guiar sus conductas tanto en su vida pública como privada. Lo que sea (por motivos varios) jurídicamente inatacable puede, sin embargo, no ser adecuado éticamente. Y algunas de esas conductas éticas deplorables (aunque sean “legales”) abundan por doquier en la política, la función pública y también entre la propia ciudadanía.

Ética y Política nunca han armonizado bien, eso es algo bien sabido. Lo expresa en términos muy claros Ramón Vargas-Machuca, “las relaciones entre ética y política no han estado regidas por la armonía, sino por una tensión que ha acabado no pocas veces en disyuntiva: o sobra la ética o sobra la política”[7].

La recuperación moral de la política es, por tanto, una premisa para que la política sea creíble. Pero ya no valen gestos hacia la galería ni arrepentimientos cargados de impostura. Al gobernante o al político solo le cabe, como recordara Javier Gomá, practicar con el ejemplo[8]. Y cuando el “ejemplo” es burdo, grosero o impropio de un político serio, la única salida digna es conjugar el verbo dimitir antes de que uno sea echado a las tinieblas por la ira de una complaciente y adolescente ciudadanía, adormecida hasta la médula que, aunque parezca despierta, realmente no lo está. Escruta duro a los demás y es muy complaciente consigo misma.

Ya lo dijo el maestro Aranguren, “hablar de la vida humana es hablar de una vida con implicación moral”[9]. Guste o no guste, no hay alternativas. También lo recordó el barón d´Holbach mucho antes: «la verdadera política no es otra cosa que hacer felices a los hombres». Tan fácil de formular y tan difícil de practicar. Al menos hoy en día.

¿SOBRESALIENTES EN TRANSPARENCIA?

“No hay política seria sin secreto ni disimulación”

(Pierre Zaoui, La discreción o el arte de desaparecer, Arpa editores, Barcelona, 2017, p. 31)

Ciertamente, sorprende ver cómo tenemos tantas instituciones públicas que sobresalen en transparencia. Si se consultan los rankings de transparencia se observará de inmediato que en este país, al parecer, hemos interiorizado en muy pocos años lo que en otros llevó largo tiempo implantar: una cultura de transparencia. El último ranking difundido es el del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno que tiene por objeto los órganos constitucionales y órganos reguladores (autoridades independientes), así como otros sujetos institucionales obligados a cumplir la Ley de Transparencia. (Ver: http://www.consejodetransparencia.es/ct_Home/actualidad/noticias/hemeroteca/2017/04/20170419.html#.WPuNpbjluSE).

Allí, salvo tres casos “anecdóticos” que simplemente aprueban (Consejo de Estado, Fiscalía General del Estado y Consejo Económico y Social), se puede observar cómo el resto de instituciones escrutadas se mueven entre un notable alto y la más pura excelencia, destacando dos de ellas Tribunal Constitucional y Consejo General del Poder Judicial, también el Tribunal de Cuentas. Mejor no hablar mucho, pues la imagen que se transmite es que todo es transparente en esas instituciones. Sin embargo, este panorama idílico no parece ajustarse a la situación real que tales instituciones destilan entre la ciudadanía. La manida “confianza”, esa institución invisible que siempre está alerta, no parece avalar tan magníficas puntuaciones.

Si resulta verdad que, como dice la tesis ortodoxa, la transparencia refuerza la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, estaría muy claro que esas tres instituciones citadas (así como alguna otra, como por ejemplo las Cámaras parlamentarias) dispondrían de un reconocimiento ciudadano innegable. Como digo, no parece ser el caso.

Tampoco nos debemos creer en exceso que buena parte de nuestras Comunidades Autónomas o un número razonable de las Diputaciones o ayuntamientos sean, asimismo, instituciones sobresalientes en transparencia, tal como los índices de Transparencia Internacional confirman cada vez que son difundidos. De ser así no se entendería que determinadas entidades públicas autonómicas o locales salgan con excelentes calificaciones en el ámbito de la transparencia y, sin embargo, tengan casos de corrupción por doquier o, al menos, prácticas de funcionamiento irregulares y así constatadas por los tribunales de justicia (Véase al respecto el repositorio sobre casos de corrupción judicializados del Consejo General del Poder Judicial: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-CGPJ-reune-los-principales-indicadores-de-la-actividad-judicial-contra-la-corrupcion-en-un-repositorio-de-acceso-publico-).

La ecuación más transparencia menor corrupción, que es válida para buena parte de los países democráticos avanzados, no parece ofrecer en nuestro caso una identidad perfecta; son demasiadas las excepciones o, al menos, algunas muy relevantes. Algo falla. Y no creo que sea precisamente el método o métodos de evaluación aplicados (sin perjuicio de que se puedan mejorar algunos indicadores e incorporar otros tantos nuevos). El problema, a mi juicio, es más conceptual que técnico: una inteligencia alicorta de la transparencia que viste mucho institucionalmente, pero que poco tiene de efectiva en el funcionamiento real de las organizaciones públicas. El cambio de cultura organizativa y de funcionamiento institucional que deriva de una transparencia correctamente aplicada está aún muy lejos de lograrse. Es un camino muy largo. Estamos a años luz, por mucho que nos pongamos medallas una y otra vez.

El mal enfoque del problema viene, principalmente, por dos cuestiones que lo lastran de forma evidente. La primera cuestión es que se confunde (interesada o ingenuamente) transparencia con mera publicidad activa. O si se prefiere, con el cumplimiento de las obligaciones legales que deben alcanzar las entidades e instituciones públicas (así como otras privadas). Ese cumplimiento de estándares legales y su visualización a través de los portales de transparencia y páginas Web, es el paradigma de la buena transparencia. Si además se publican más datos e informaciones, ya la excelencia es la distinción. Volcar información en masa no es transparencia, por muy ordenada y accesible que esta sea. Es informar y punto.

Es ese un concepto pobre de transparencia que poco aporta, pero que tantas energías político-institucionales conlleva. Partíamos de tan bajo, que llegar a ese primer y elemental estadio lo hemos confundido con alcanzar la cumbre. Es verdad que “colgar” información relevante de la actividad pública, aparte de cumplir las obligaciones legales, representa (al menos en teoría) un medio adecuado para prevenir malas prácticas o, inclusive (algo más discutible), la propia corrupción. Tener que difundir determinada información puede disuadir, en efecto, de malas prácticas.

Pero seamos honestos, volcar mucha información por medios telemáticos tampoco satisface la finalidad última de la transparencia, que no es otra que controlar la actividad de los poderes públicos por parte de la ciudadanía. Como decía el filósofo Alain hace casi un siglo, “todo poder es malvado desde el momento que lo dejamos en libertad, todo poder es sabio desde el momento que se siente juzgado” (El ciudadano contra los poderes, Tecnos, Madrid, 2016). Además, hay otro error de percepción al considerar que la transparencia incrementa la confianza pública en las instituciones, pues eso puede ser así o puede no serlo. La transparencia correctamente entendida comporta la verdad: lo que hay es lo que se ve. Y la confianza se basa, como bien expuso Buyng-Chul Han, en lo que no se conoce. La confianza se deposita en personas o entidades que no sabemos qué harán, pero presumimos que sus comportamientos serán ajustados, pues son merecedores de nuestra confianza. Si algo se sabe, ya no hay recorrido para la confianza. Al menos en ese punto.

Por parte de los poderes públicos se ha invertido mucho en publicidad activa, tanto en recursos tecnológicos como personales o económicos, pero los resultados de tan ambiciosos y cuantiosos  proyectos (algunos aún en marcha) no pasan de ser pírricos: la ciudadanía transita muy circunstancialmente por los Portales de Transparencia para buscar información con esa finalidad antedicha. Tampoco ejercen apenas el “derecho al saber” (derecho de acceso a la información pública), del que al parecer casi nadie sabe de su existencia.

Pero siendo eso lo importante, no es lo principal. El problema central radica en que, según nuestro esquema legal, esas obligaciones normativas de cumplimiento de la  transparencia-publicidad activa se encargan al sujeto institucional que debe ser paradójicamente objeto de control por parte de la ciudadanía o de sus entidades. Sujeto y objeto se mezclan espuriamente. Y, así las cosas, cabe suponer cuál será el resultado de tan particular brebaje. Si la finalidad última de la transparencia es el control democrático de la actividad pública (político-administrativa), cabe presumir que ninguna autoridad pública se ahorcará a sí misma: los datos se vuelcan, la información se difunde, pero a su vez se maquilla, oculta o disfraza.  Hay mucho travestismo de datos y de información. Se muestra lo que interesa, lo demás puede estar “visible” pero de muchos modos y maneras o, simplemente, no estarlo.  Solo así cabe entender que algunas instituciones públicas con baja o muy baja legitimidad ciudadana o, incluso, salpicadas con malas (y continuadas) prácticas administrativas o ciertos casos de corrupción, salgan bien situadas en esos rankings de transparencia.

El error monumental que se ha colado en el marco normativo vigente en materia de transparencia es encargar del cumplimiento de los estándares de publicidad activa a la misma institución que debe ser escrutada por su actuación. El gran descubrimiento para perfeccionar ese sistema parece ser ahora endurecer el régimen sancionador en materia de incumplimiento de obligaciones de la transparencia. Sendero por el que ya han caminado algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Cataluña), con resultados muy gráficos. ¿Cuántos procedimientos sancionadores se han incoado en más de dos años de vigencia de la Ley?: Ninguno. La transparencia con sangre no entra. Es un error de percepción. También de concepto. Pero mientras tanto, algunos agujeros negros están sin resolver en una regulación legal perforada de ausencias. Convendría darle una vuelta de tuerca.

Tampoco cabe entender que, vinculado con la idea anterior, la solución estribe en atribuir las funciones de seguimiento y control (también sancionadoras) a una Autoridad “independiente” de la Transparencia, o a las ya creadas. Todos sabemos la dependencia que tienen en España esas autoridades denominadas independientes. La captura política está a la orden del día y, en su defecto (o si esa no es muy intensa), todo se resuelve estrangulando sus recursos y castrando sus posibilidades de acción. Es muy sencillo. Ya se ha hecho con otras muchas instituciones (al final de resultados inútiles o con bajo rendimiento institucional) de nuestro panorama público. Sobran ejemplos. Y ahí siguen. Sin pena ni gloria.

En fin, no es este breve espacio lugar adecuado para plantear posibles soluciones, complejas en todo caso. Mientras la cultura de la transparencia no se interiorice en la actividad pública de modo sincero (ya lo decía Jankélévitch: “transparencia es sinceridad”), continuará siendo una moda, como reconoció en su día el colectivo Politikon. Quien mejor ha descrito, a mi juicio, la necesaria transformación que implica la idea de transparencia es un Secretario de Ayuntamiento, José Antonio Fernández Celada, quien en una intervención pública describió la ruta necesaria para que todo cambie: “necesitamos transformar la transparencia de una moda en un modo efectivo de funcionamiento de toda la institución y de la organización administrativa”. Sobran palabras y sobran asimismo ejercicios de autocomplacencia institucional fruto de lo bien que hemos salido en la foto del último ranking. Se necesitan hechos. A la espera estamos.  Mientras tanto los poderes taumatúrgicos de la transparencia se van evaporando, como el humo de los cohetes tras los fuegos artificiales.

¿UNA FUNCIÓN PÚBLICA SIN VALORES?

 

“El desafío para la reflexión es pensar cuidadosa y críticamente sobre qué valores deben guiar las decisiones (y la actividad profesional) de los funcionarios y empleados públicos; así como conocer las metodologías utilizadas a nivel macro y micro para establecer marcos de integridad traducidos en Códigos Éticos, formación y capacitación” (Programa XXII Congreso Internacional del CLAD, a celebrar en Madrid 14-17 noviembre de 2017)

 

Un déficit de partida: Los “principios” del “empleo público” en el EBEP

Esa institución que conocemos como empleo público, una suerte de solución mestiza entre la relación funcionarial y la laboral, ha terminado por incorporar a su funcionamiento actual los elementos más perversos de uno y otro modelo. No puedo detenerme en explicar con detalle esas lacras adheridas, pero algunas son muy visibles y, además, se han enquistado hasta el punto de diluir o desdibujar la noción de “servidor público” que debe estar detrás de cualquier persona que preste actividad profesional en la Administración Pública, cuya única y exclusiva finalidad (o, si se prefiere, su ADN profesional) debería ser servir a la ciudadanía, que es –da pudor recordarlo- quien sufraga con sus contribuciones los salarios de tales personas.

El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) intentó –de forma un tanto voluntarista- incorporar a esa figura híbrida de nuevo cuño (“empleado público”) una serie de principios y un código de conducta. La exposición de motivos de la Ley 7/2007 dejó una tímida huella de ello. Estas eran sus palabras: “Por primera vez se establece en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta”. Aunque de inmediato metió la pata: pues relacionaba esas conductas con el régimen sancionador. Ética y Derecho se mezclaban con escaso acierto.

Vaya por delante que no son las leyes (ni cualquier otra disposición normativa) instrumentos adecuados para vehicular la aprobación de códigos de conducta, en cuanto que estos, por lo común, son expresiones de una “autorregulación” que se aleja del Derecho como ejercicio coactivo de las normas. Pero eso no fue lo más grave; pues las leyes pueden perfectamente incorporar valores o principios, que actúen como polos de integridad de sus respectivas instituciones. Y es oportuno que lo hagan. No hasta el punto en que llevó las cosas el EBEP, en cuyo artículo 52 (por lo demás ignorado de forma absoluta en la práctica cotidiana de nuestras administraciones públicas) incluyó un desordenado listado que recoge nada menos que quince principios, y ni siquiera los define en sus contornos.

Solo su mero enunciado ya nos advierte de la confusión existente entre valores y principios de actuación o de las tensiones contradictorias entre algunos de ellos: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres.

Como expuso en su día Daniel Innerarity, nada peor que “poner todo manchado de principios”; con ello se devalúan hasta hacerlos prácticamente disfuncionales o, lo que es peor, hasta ser puramente ignorados. En términos similares se había expresado antes Savater: principios pocos, pero precisos.

Con ese batiburrillo de principios que incorpora el EBEP no cabe extrañarse de que el empleo público en España esté desnortado. No tiene guía ni faro por el cual orientarse (pues esta es una de las funciones típicas de la ética, en este caso pública). Tras diez años de vigencia del EBEP, probablemente ningún empleado público sabría citar cuáles son esos principios que sirven de base al empleo público como institución. Todo el mundo, políticos, empleados y sindicatos se los han tomado a broma. Y, mientras tanto, la institución del empleo público sigue hundiéndose en el fango.

Idea-fuerza:

No hay función pública que se precie sin valores. Y convendría tener esta idea muy clara. Cabe retornar de inmediato a recuperar los valores de la institución, como único medio de reforzar su prestigio, integridad, imparcialidad, así como su profesionalidad, con el único fin de apuntalar la erosión de confianza pública que –con excepciones tasadas- hoy en día padece el empleo público.

 

Algunas experiencias comparadas: Reino Unido, Francia y Canadá.

Para ver la importancia que los valores tienen en un correcto diseño institucional de la función pública (algo por lo que viene abogando desde hace años la OCDE, también en su propia organización), nada mejor que observar qué han hecho otras democracias avanzadas. Traeré a colación solo tres ejemplos, aunque se podrían multiplicar.

En el Reino Unido, el Civil Service Code configura la institución en torno exclusivamente a cuatro valores, que define y acota:

       Valores del Civil Service del Reino Unido

  • Integridad: implica situar las obligaciones del servicio público por encima de los intereses personales del funcionario.
  • Honestidad: actuar con veracidad y de forma abierta o transparente
  • Objetividad: basar sus informes y decisiones en análisis rigurosos de cada caso
  • Imparcialidad: comporta actuar exclusivamente de acuerdo con los méritos o circunstancias del caso, sirviendo del mismo modo a las diferentes políticas que pueda llevar a cabo cada Gobierno.

Por su parte, como consecuencia del “Informe Nadal” (Renouer la confiance publique; 2015), en Francia se aprobó la Ley 2016-483, de 20 de abril, relativa a la deontología y a los derechos y obligaciones de los funcionarios públicos. Allí se recogen los valores que se deben respetar por todos los funcionarios en el ejercicio de su actividad profesional. Son principalmente cuatro:

      Valores de la función pública en Francia

  • Dignidad
  • Imparcialidad
  • Integridad
  • Probidad

A estos cuatro valores nucleares, la Ley añade algunos principios sustantivos que también deben informar el ejercicio de la actividad profesional en la función pública:

       Principios de la actividad de la función pública en Francia

  • Neutralidad
  • Laicidad
  • Igualdad, entendida como compromiso de paridad
  • Transparencia, que se regula en un apartado distinto

El informe Nadal abogaba, además, por la aprobación de códigos deontológicos “de proximidad” en todas las instituciones públicas; por tanto, también aplicables a la función pública. Algunos de ellos ya se aprobaron.

Otro ejemplo algo distinto, pues su ámbito inicial de aplicación se extiende a todos los cargos públicos y funcionarios, es el “Código de Valores y Ética del Sector Público” de la Administración federal de Canadá. Probablemente, junto con algunos códigos del servicio civil australiano, uno de los mejores ejemplos por la claridad en la exposición de los fines y por su alto sentido pedagógico.

Allí, se expone lo siguiente:

Código de Valores y Ética del Sector Público de Canadá

“Bajo la autoridad del gobierno elegido y en virtud de la ley, los funcionarios federales ejercen un rol fundamental al servicio de la ciudadanía canadiense, las entidades y el interés público. En su condición de profesionales cuyo trabajo es esencial al bienestar de Canadá y a la viabilidad de su democracia, son garantes de la confianza pública”.

“Un sector público federal, profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia”

El Código establece, en grandes líneas, los valores y comportamientos que deben adoptar los funcionarios en el ejercicio de sus funciones profesionales, salvaguardando siempre ese valor existencial de la función pública que es la imparcialidad. Y, como bien se dice, “al adoptar esos valores y al comportarse según las expectativas establecidas, los funcionarios refuerzan la cultura ética del sector público y contribuyen a mantener la confianza de la ciudadanía en la integridad del conjunto de las instituciones públicas”. Más claro y preciso no se puede ser.

Los valores, asimismo, son guías de conducta (posteriormente desarrolladas para cada colectivo profesional o departamental) y, además (tema nada menor), se integran en el sistema de gestión de la organización y de las personas como parte sustancial del mismo. Esos valores, que también se definen, son cinco:

     Valores de los funcionarios del Sector Público de Canadá

  • Respeto a la democracia
  • Respeto hacia la ciudadanía.
  • Integridad
  • Administración o gestión de los recursos
  • Excelencia

 

Final. A modo de conclusión.

En fin, son solo algunas rápidas e incompletas pinceladas sobre cómo determinadas democracias avanzadas afrontan el importante reto de la definición de los valores de su función pública. Se podría profundizar mucho, pero no es el momento.

Frente a esas experiencias avanzadas, los diferentes niveles de gobierno de este país llamado España navegan en el desconcierto que implica no saber definir correctamente cuáles son los valores-fuerza de su organización y de su empleo público. Algo se está haciendo y espero que el próximo post sobre este tema dé cuenta de alguna buena práctica, pero son excepciones. Con esa actitud pasiva y carente de la mínima diligencia institucional, la indecisión política sume a la función pública (aquí “empleo público”) en una desorientación absoluta sobre cuál es su papel efectivo. Emerge así, con fuerza, un contexto del empleo público marcado por una bulimia de derechos y una anorexia de deberes. Dato que, en sí mismo, debería ser fuente de preocupaciones. Y no es algo menor.

Tal vez ha llegado la hora de replantearse la necesidad de recuperar esos valores perdidos o, al menos identificarlos, al margen de ese “diarreico” listado del artículo 52 del EBEP. Para ello nada mejor que promover la elaboración de códigos éticos o de conducta en el empleo público, que definan valores-fuerza y detallen algunas normas de conducta. Tales códigos deben ser –tal como en su día (2007) defendió sin éxito Manuel Villoria- desarrollo de los principios éticos y de conducta recogidos en el EBEP. Y aquí también, por lo que nos toca indirectamente a quienes estuvimos en algunas fases de ese proceso (Comisión “de expertos”), cabe entonar el mea culpa.

El momento es importante: en los próximos diez/quince años la renovación generacional del empleo público será un hecho en un altísimo porcentaje. Si no se refuerzan los valores de la función pública, quienes ingresen en esas estructuras se contagiarán de los mismos males que aquejan actualmente a un empleo público ayuno de valores y perdido en su papel existencial, solo mantenido por la responsabilidad individual de no pocos funcionarios ejemplares que con su implicación salvan el hundimiento de este singular “Titanic” que es la Administración Pública.

Pero la finalidad de tales códigos de conducta, que necesariamente se han de insertar en un Sistema de Integridad de toda la institución, no debe ser “disciplinaria”; sino esencialmente preventiva: se debe promover la creación de una infraestructura ética en la función pública, prevenir de ese modo las malas prácticas o conductas contraproductivas y lograr, así, una revalorización de la institución que actualmente se encuentra (más tras los duros años de contención fiscal) en una fase de constante y permanente declive (fruto también de su ya reiterada “desorientación”), así como reforzar la confianza de la ciudadanía en quienes prestan los servicios públicos. Y, en este punto, también el sindicalismo del sector público tiene mucho que aportar, siempre que sean capaces de desprenderse de su rol (hasta ahora exclusivo y excluyente) de ser solo instancias mediadoras en la reclamación (reivindicación) de derechos, interiorizando la defensa de la institución de función pública y no solo de las personas aisladamente consideradas. Reto estratégico para su supervivencia y transformación institucional. Veremos si están a la altura.

En ese proceso de (re)construcción de los valores, así como en la articulación de un marco de integridad institucional, la función pública (o el empleo público) del siglo XXI se juega su futuro existencial. La disyuntiva es obvia: o sirve realmente a la ciudadanía, o estará también condenada a morir. Ya lo dijo Fukuyama, siguiendo en este punto a Huntington, las instituciones nacen, se desarrollan, entran en decadencia y, pueden incluso desaparecer. Tomen nota.

¿ALTOS FUNCIONARIOS O POLÍTICOS?

 

“El gobierno de funcionarios ha fracasado en toda línea siempre que se ha ocupado de cuestiones políticas” (Max Weber, Escritos políticos, Alianza Editorial, 2008, p. 143)

Es una queja común airear la politización de la Administración pública. Menos frecuente es hacer mención al proceso inverso: la funcionarización de la política o, mejor dicho, la ocupación de la política por altos funcionarios. Para entender cabalmente qué ocurre realmente en la política española (al menos en las instituciones centrales) conviene detener el punto de mira en este aspecto.  Aunque ello signifique, tal como se verá, nadar contracorriente. A veces es oportuno volver a las raíces de los problemas.

Max Weber abordó, en diferentes trabajos, la cuestión de quiénes eran los profesionales idóneos para hacer política. Sin duda, su opúsculo más representativo del tratamiento de este tema fue la conocida conferencia titulada El político y el científico. Desde entonces han cambiado muchas cosas. Las nóminas de la política se nutrieron durante mucho tiempo principalmente de abogados. Luego otras actividades profesionales y laborales se fueron incorporando a la clase política.

Pronto, asimismo, los funcionarios –al menos en algunos países y pese a las objeciones conceptuales que mostrara Weber- fueron entrando en la escena política. Pero el tránsito de la función pública a la política no es sencillo. Son actividades de muy diferente cuño y con valores distintos, aunque algunos de ellos puedan ser coincidentes.

El funcionario público, según el planteamiento de Weber, debe servir a la Administración Pública sine ira et studio, alejado de la contienda política y actuando siempre de acuerdo con los valores de profesionalidad (saber especializado) e imparcialidad, con lealtad institucional, así como con neutralidad y honestidad. Las tres premisas en las que se asienta la institución de la función pública son la profesionalidad, la imparcialidad y la integridad. Sin ellas la Administración Pública cae irremediablemente en la corrupción.

El político, como describe magistralmente Weber, está marcado por el entorno en el que  desarrolla esa actividad: “la esencia de la política es lucha, ganarse aliados y seguidores voluntarios” (cursiva del autor). La política se mueve por la pasión y por la ambición, como también apuntara este autor. Algo alejado, por lo común, de la reflexión. Además el político es, por definición, parcial, pues se alinea (con frecuencia cerradamente) con una “parte”, pues no otra cosa son los partidos (Sartori).

Además, en palabras también de Weber: “quien quiera dirigir políticamente tiene que saber manejar los instrumentos modernos del poder”. Y está por ver que ese manejo sea habilidad propia de los funcionarios, por muy “altos” que sean. Ya Alain nos puso en guardia al afirmar que “el gobierno de los mejores no resuelve nada”. Las competencias políticas (por emplear la expresión de Léon Blum) no están en los amplios temarios de oposiciones de los cuerpos de funcionarios (ni tampoco en la formación complementaria, cuando la hay), tampoco –salvo excepciones singulares- el cúmulo de técnicas y habilidades necesarias para dirigir la Administración Pública. Sus competencias son de otro carácter, propias del saber especializado.

No cabe duda que en las instituciones centrales la presencia de funcionarios de cuerpos de élite en los puestos de responsabilidad política siempre ha sido una constante, pero cada vez es más intensa. En la legislatura  2011-2015 los altos funcionarios (esencialmente, Abogados del Estado; pero también otros de formación económica) marcaron la agenda política, dando primacía absoluta al “imperio (formal) de la Ley” y a la estabilidad financiera (por imperativos europeos), pero ahogando literalmente otras muchas dimensiones que debieron haber estado también presentes en la acción política. Los resultados de esa política están a la vista y no es momento de recordarlos. La herencia es pesada. Un país con amplias heridas abiertas (algunas, sin duda, heredadas) y un sinfín de problemas sin resolver (en lista de espera). Y, a pesar ello, se sigue con el mismo guión.

La verdad es que en los últimos años no se hizo política: se legisló (por vía de excepción o por urgencia), que es cosa distinta. La mayoría absoluta lo permitía. La política se entendió de forma errónea. El compromiso y el acuerdo (esencia de la política, como diría Innerarity) no formaron parte de tal modo de actuar. Pero llenar el BOE de leyes no es gobernar. El BOE ha ido dibujando un país inexistente y dando respuestas simples o falsas a problemas complejos y reales. Estado de Derecho líquido. Del Estado Social y Democrático, apenas se ha hablado.

Es cierto que, a partir de ahora, ya nada será igual. La pregunta surge de inmediato: ¿Sabrán adaptarse a ese nuevo escenario quienes solo han acreditado hacer política en un contexto “fácil” y no en aquel en el que la política debe mostrar su auténtica esencia?

En general, la presencia funcionarial siempre ha sido importante en la política española. Y ello fue así porque la legislación de función pública tendió graciosamente puentes de plata para permitir que los empleados públicos saltaran  a la política con paracaídas (a través de las facilidades que ofrece la situación administrativa de “servicios especiales”).

El fenómeno de la funcionarización de la política (en los términos descritos) tiene muchos ángulos y perspectivas. Aquí solo me ocuparé de uno de ellos. Creo que no es bueno para la profesionalización y la imparcialidad de la función pública ese tránsito constante de ida y vuelta de la función pública a la política y viceversa. Algunas barreras deberían imponerse. Sin embargo, esa práctica está absolutamente extendida. Y sus efectos, al menos desde el punto de vista institucional y de imagen pública, son letales. Quien pasa a un lado de la orilla y vuelve al otro ya no es el mismo, sus valores funcionariales han mutado: se han disuelto en las garras de la lucha política. Esa imparcialidad originaria se ha transformado inevitablemente en sectarismo político. La inexistencia de una Dirección pública profesional agudiza el problema: o estás en un lado o en el otro de la orilla. No hay término medio ni espacio de intersección o mediación entre la política y la función pública. Mundo dicotómico.

Y no es bueno ese trasiego porque, como señalara en su día Weber, ambos mundos (política y función pública) difieren radicalmente en su dimensión ética o de valores, así como en el contenido propio de sus respectivas actividades. Transitar del uno al otro o viceversa representa abandonar radicalmente una forma de actuar para importar otra. Pero, además, nada predice que un buen funcionario pueda ser un político idóneo. Más bien lo contrario.

¿Por qué, entonces, los funcionarios anhelan recalar en la política y cuáles son las causas reales de ese proceso? Los motivos son muchos y no se pueden abarcar en estas pocas líneas, pero hay uno que, a mi juicio, sobresale. La legislación de la función pública española ha sido muy complaciente con ese tránsito y la política se ha mostrado (interesada o desinteresadamente) incapaz a lo largo de su historia de construir sistemas de promoción o carrera profesional que sirvieran de estímulo y que abrieran horizontes de crecimiento personal conforme la experiencia y el saber hacer se fueran acumulando en la trayectoria  profesional del funcionario.

Los altos funcionarios que han ingresado en la función pública mediante procedimientos exigentes (de mayor o menor racionalidad, esta es otra cuestión) tienen legítimas expectativas de desarrollo profesional en la Administración Pública. Su talento y esfuerzo en el ejercicio de sus funciones públicas deberían verse compensados, tanto en las retribuciones como en su carrera (ascenso paulatino, previa evaluación del desempeño, a posiciones de mayor responsabilidad y retribuciones o, en su caso, garantizar un desarrollo profesional horizontal en el puesto de trabajo). Sin embargo, pronto tales legítimas expectativas se desvanecen. La carrera profesional en la función pública es algo de otro mundo, muy alejado de esta Administración Pública que tenemos con nosotros.

Como quien accede a la función pública se encuentra con una perspectiva de varias décadas de servicio a la Administración Pública, al alto funcionario le quedan tres opciones: 1) resignarse a un horizonte bastante plano, con lo que los estímulos y la motivación irán gradualmente decayendo, salvo que (excepciones siempre las hay) el compromiso personal con la organización sea elevado; 2) buscar salidas en el sector privado, que siempre está interesado en captar el talento público y sobre todo capturar la red de relaciones que esas personas puedan proporcionarles en sus hipotéticas actividades futuras con el sector público; 3) dar el salto a la política o, al menos, significarse (con mayor o menor intensidad) políticamente, para poder asumir así puestos de responsabilidad directiva en la Administración y sector público, y a partir de ahí –si la suerte acompaña- incorporarse a la nómina de puestos de responsabilidad política de primer nivel. La discrecionalidad política y la red de relaciones personales que uno conserve o haya tejido hacen el resto.

Y no se nos objete que eso ya no es así. Por muchas leyes que se dicten (al menos tal como están hoy en día formuladas) es obvio que la pretendida profesionalización de los puestos de altos cargos en la Administración General del Estado es un principio falso. Se nombra y se cesa por criterios de discrecionalidad política a los funcionarios que desarrollarán tales cometidos. La confianza política o personal es lo determinante. Lo demás es retórica. En estos días, tiempos de nombramientos en cadena, lo estamos viendo. Se puede nombrar alto cargo a un funcionario que, si bien pertenece a un Cuerpo de élite, ninguna experiencia real o efectiva acredita sobre ese ámbito de actuación. Y eso tiene altos costes, al menos de transición. Se podrá decir que eso no es frecuente. Más de lo que parece. Aun así, los nombramientos siempre tienen sello político. El reparto de cargos secundarios –otra vez volvemos a Weber- se sigue haciendo con lógica política: ¿es de los nuestros o afín al partido?

En fin, algo serio está pasando en la estructura política del Estado español, y apenas se percibe (pues este es un proceso silente, pero continuo). Y ese algo tiene que ver con una profunda y persistente ocupación de la política por personas procedentes de (determinados) cuerpos de élite de la Administración General del Estado. El precedente más próximo fue la alta Administración del sistema político franquista. Hay otros ejemplos comparados (la administración de impronta confuciana o el caso de la ENA en Francia), pero nada tienen que ver con nuestras miserias peninsulares.

En fin,  acabo esta reflexión como la comencé. Weber ya advirtió de los monumentales errores (de consecuencias gravísimas) que supone “poner a gentes con espíritu de funcionario donde tenía que haber personas con responsabilidad política propia”. Consecuencias letales para la política, pero también para la propia función pública. Ambas salen perdiendo. Nada hemos aprendido desde entonces. Al menos, de momento.

INTEGRIDAD Y TRANSPARENCIA, IMPERATIVOS DE UNA BUENA GOBERNANZA [1]

“Olvidamos con más facilidad nuestras faltas cuando solo las conocemos nosotros” (La Rochefoucauld, Máximas, Akal Básica de Bolsillo, 2012, 196)

“Nadie ha dudado jamás que la verdad y la política nunca se llevaron demasiado bien, y nadie, por lo que yo sé, puso nunca la veracidad entre las virtudes políticas” (Hanna Arendt, Verdad y política, en Entre el pasado y el futuro. Ocho ejercicios sobre la reflexión política, Península, 2016, 347)

Sin integridad y transparencia –como reconoce Rosanvallon- no se puede pretender reforzar esa institución invisible que es la confianza de la ciudadanía en lo público y en sus representantes y agentes. Esa reflexión nos muestra asimismo la importancia que tiene el orden de enumeración de ambos principios. De los dos imperativos expuestos, la primacía debe estar siempre en el lado de la integridad (aspecto sustantivo) y no de la transparencia (carácter instrumental). En nuestro país hemos cambiado el relato: lo trascendente es lo instrumental, mientras que lo sustantivo se adjetiva. Cosas del subdesarrollo institucional.

Integridad

No puede haber, ni de hecho la hay (o, cuando menos, no debería haber), indiferencia ciudadana en lo que afecta al comportamiento ético de los responsables públicos, sean estos quienes fueren. La crisis y el empobrecimiento de una parte de la población, así como la pérdida descomunal (auténtica sangría) de confianza política, están multiplicando los test de escrutinio de la ciudadanía frente a quienes ejercen el poder o prestan servicios públicos.

Sin embargo, la ética institucional es de doble dirección. En efecto, la buena o mala ética pública juega como espejo en el que se mira la ciudadanía; es decir, impregna la sociedad, replica sus valores (o desvalores) y conductas (o malas conductas). La integridad institucional ha despertado conforme la corrupción se hacía más presente en el espacio público, como mecanismo reactivo. Pero no suele ser buena práctica, o al menos no es la mejor, solo reprimir. Mejor es prevenir. Es la esencia auténtica de la integridad institucional.

Lo que se haga en las instituciones públicas no es ni puede ser indiferente a la ciudadanía. Quienes dirigen o gestionan nuestros asuntos públicos son parte de esa estructura social y trasladan sus valores al ejercicio de su actividad. Nos gusta escandalizarnos de los políticos que tenemos, sin embargo nunca nos sorprendemos de nuestra baja calidad moral, como bien apuntaba La Rochefoucauld. No puede haber políticos íntegros moralmente o políticos transparentes cuando la sociedad no ha interiorizado esos valores. Es algo absurdo o sencillamente un pío deseo.

Un comportamiento político no moral (por pequeño o insignificante que fuere) debería tener consecuencias políticas. Cuando no las tiene, algo grave pasa. Asistimos un día sí y otro también a faltas evidentes desde el plano ético individual de quienes ejercen la actividad política o funcionarial sin que tales conductas tengan consecuencias: hay reproche moral (cuando existe), pero quienes han adoptado esas conductas no se dan por aludidos. Adoptan la táctica del escaqueo: “no va conmigo”, piensan. Ni la “vieja” política ni lo que es peor aun la “nueva”, adoptan solución alguna frente a tales hechos. Se multiplican los casos y “la tribu” del partido o del sindicato protege a quienes no han acreditado una conducta moral acorde con la ejemplaridad debida. Todo se transforma en una falsedad o, incluso, en una mentira. No en vano, Pascal ya calificó a la política como un “hospital de locos” (Pensamientos, Alianza Editorial, 2004, p. 93, 331).

Hay un evidente error de perspectiva. Todo consiste en creer que se es o no se es íntegro. Como si fuera algo innato o inherente a la persona. La moral como la ética es una conquista cotidiana, siempre presente. Pero, ya lo decía Aranguren, es una lucha continua; lo logrado puede evaporarse en cuestión de segundos. Una conducta no ajustada echa por tierra toda una “vida ejemplar”. La integridad es más un camino (“siempre in via”) que un objetivo: exige, por tanto, continuidad y una constancia en la persecución de esa finalidad. Pero sobre todo requiere adoptar hábitos que marquen un carácter, tal como puso de relieve Aranguren (Ética, Biblioteca Nueva, 2009, pp. 22 y ss.). La integridad tiene, como también decía este autor, una innegable carga trágica: siempre (sobre todo en las situaciones extremas donde aparece ampliada) se está en tensión (Ética y Política, Orbis, 1985).

La integridad ofrece una perspectiva temporal que no se debe abandonar nunca si se quiere analizar objetivamente el problema. Jankélévitch lo estudió magistralmente (Curso de Filosofía moral, Sexto piso, 2010, pp. 129 y ss.). En otros términos, los problemas morales en el ámbito público deben mirar más al futuro que al pasado, aunque este último sea importante por las consecuencias jurídicas que esas conductas pudieron implicar. Interesa poco para la conducta presente el comportamiento pasado, salvo que este haya estado salpicado por incumplimientos graves de las obligaciones legales y estas hayan sido merecedoras de sanción, en cuyo caso lo que debe existir es un filtro suficientemente eficaz para impedir el tránsito (de detección o alerta temprana) desde las funciones privadas a las públicas.

Las instituciones públicas deben, por tanto, procurar la construcción de infraestructuras éticas en su funcionamiento ordinario, unas vendrán definidas por marcos normativos que tipifiquen las infracciones y sanciones, mientras que otras estarán configuradas por sistemas de integridad que hagan de la autorregulación su pauta de funcionamiento. La gran conquista de la integridad pública será, sin duda, llevar a cabo ese proceso de mejora continua de cumplimiento leal de las normas y de adhesión (voluntaria, en tanto que querida y “sentida” o internalizada, como explicitó en su día Victoria Camps, en su excelente libro El gobierno de las emociones, Herder, 2013) a los valores y estándares de conducta que previamente se hayan determinado. Lo demás, es adorno.

Transparencia

La transparencia es otro de los pilares de la Buena Gobernanza, aunque con un carácter mucho más instrumental. Contribuye a hacer efectiva la integridad, pero no solo. Tiene otras muchas proyecciones. Sobre todo una: proveer de información, que por sí misma es todo y no es nada. Por ejemplo, sus conexiones son evidentes con el control democrático del poder, especialmente con la rendición de cuentas (el aspecto nuclear, como se verá, de la transparencia), pero también con la eficacia y eficiencia del funcionamiento de las estructuras institucionales y administrativas o con el impulso de la digitalización del funcionamiento de las organizaciones públicas. También con el cambio de cultura organizativa, aspecto siempre preterido o ignorado. Y, sin embargo, de gran importancia estratégica.

La transparencia es hija de una sociedad digitalizada. La sociedad analógica no desarrolló el concepto de transparencia, al menos tal como lo conocemos hoy en día. Sin la aparición del homo digitalis (Byung-Chul Han, En el enjambre, 2014, p. 28) no se entiende el contexto actual de la idea de transparencia.

Sin embargo, la transparencia da lugar a muchas paradojas. No se puede ocultar que en torno a la transparencia se han ido insertando una serie de prácticas viciadas, enfoques cosméticos y actuaciones marcadas por la propaganda política o el fervor técnico, cuando no por el puro negocio privado o semipúblico. Como bien expuso Innerarity, “conviene que el entusiasmo por la transparencia no nos oculte las dificultades de ejercerla verdaderamente” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 269).

La falsedad ha sido una etiqueta demasiado utilizada por quienes se predican apóstoles de la transparencia Es una manifestación más de lo que denomino como “mentiras de la transparencia”. La mentira política no ha sido muy estudiada, aunque Alexandre Koyré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015) y Hanna Arendt –como reza la cita de este Post- escribieron páginas memorables sobre ello. Pero no nos llamemos a engaño: la mentira política es omnipresente. Poder y transparencia, nunca han conjugado bien. Ni lo harán en el futuro. No cabe engañarse sobre este punto. Los arcana forman parte integrante esencial (y seguirán formando) de la política.

La transparencia solo puede ser tal si es realmente efectiva. La lucha contra la corrupción en el ámbito de la política y de la Administración exige inexorablemente una mayor transparencia. El problema que se puede generar (algo que ya está pasando) es que las exigencias intensas de transparencia frente a los políticos (de sus actividades, bienes, patrimonio, incluso de sus relaciones, contactos o, incluso, movimientos bancarios), unido a las trabas legales anudadas a un régimen de incompatibilidades rígido y a la prevención y persecución de conflictos de interés, necesaria por lo demás, puedan actuar en ciertos momentos como mecanismos que activen un efecto de desaliento para que determinadas personas (profesionales cualificados o de aquellos que quieran salvaguardar su privacidad) se dediquen a la actividad política o pública. Algo de eso advirtió hace varias décadas con innegable anticipación el destacado sociólogo Juan José Linz. Y sus consecuencias pueden ser letales: llenar la política -como ya está pasando- de funcionarios, de quienes «no tienen nada mejor que hacer» o de personas que “acceden a su primer empleo”. Bien es cierto que el poder atrae siempre. Ya lo advirtió Hobbes: «doy como primera inclinación natural de toda la humanidad un perpetuo e incansable deseo por conseguir el poder, que solo cesa con la muerte» (Leviatán, Alianza Editorial, 1993, p. 87).

Para lograr esa efectividad de la transparencia hay que ser conscientes de muchas otras cuestiones, pero sobre todo de cuatro: la transparencia es un valor o principio institucional; es, asimismo, una política instrumental con las dificultades que plantea su diseño en cuanto que su finalidad va dirigida a controlar al poder de quien, paradójicamente, la debe impulsar; también es un proceso continuo de mejora o de adaptación de las organizaciones públicas; y, en fin, la transparencia efectiva conlleva necesariamente, tal como se ha dicho, un cambio radical de cultura en la organización.

Pero, junto a todo ellos, como también se apuntará, la transparencia requiere una premisa sustancial: un comportamiento ciudadano responsable con lo público y un demos, por tanto, maduro. Dicho de otro modo: se debe evitar a toda costa que la transparencia se convierta en puro chismorreo o en escándalo público, como también se ha de eludir que la transparencia sea un vehículo exclusivo para buscar noticias escabrosas o chocantes y difundirlas por doquier. Caminar por esas vías patológicas supone renunciar a construir de modo efectivo una política de transparencia. Algo que es necesario evitar.

[1] Este Post es un resumen de la Introducción al libro titulado Integridad y Transparencia, que aparecerá publicado próximamente. El texto íntegro de la Introducción puede leerse en la pestaña “Lecturas” de esta misma página Web: https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/.

CORRUPCIÓN Y REFORMA DE LAS INSTITUCIONES

 “Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

  • Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;
  • Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).
  • Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.
  • Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).
  • Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, «la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político». Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.

EL MODELO DE INTEGRIDAD DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA


 

“La ética necesita proponerse el logro de un elevado estándar moral objetivo” (José Luís Aranguren, Ética y política, Barcelona, 1985, p. 17)

 

“Es imposible ‘moralizar’ sin crear instituciones adecuadas” (Emilio Lledó, El epicuerismo, Taurus, 2011, p. 130)

El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el pasado 23 de junio el Acuerdo de Gobierno 82/2016, de 21 de junio, por el que se aprueba el Código de Conducta de los altos cargos y del personal directivo de la Administración de la Generalitat y de las entidades de su sector público, así como se adoptan otras medidas en materia de transparencia, grupos de interés y ética pública.

Con este importante Acuerdo se da cumplimiento a las exigencias recogidas en el artículo 55 de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Y, además, esa aprobación servirá presumiblemente de estímulo para que el resto de entidades públicas catalanas (por ejemplo, los gobiernos locales) impriman una mayor celeridad en sus procesos de aprobación de sus respectivos códigos de conducta de «altos cargos» y personal directivo, exigencia inexcusable de la ley antes citada.

No cabe duda que el código de conducta aprobado por el Gobierno de la Generalitat mejora cualitativamente el anterior Código de Buenas Prácticas de altos cargos aprobado en noviembre de 2013, que quedaba muy lejos de otras experiencias ya iniciadas entonces sobre esta materia en contextos no tan lejanos temporalmente (por ejemplo, el Código Ético y de Conducta de cargos públicos y personal eventual del Gobierno Vasco, de 28 de mayo de 2013).

El nuevo código de conducta de la alta administración de la Generalitat se enmarca correctamente, tal como se indica en el citado Acuerdo, en la necesidad «de disponer de un sistema de integridad pública» y hace bandera, por tanto, de la «integridad» como motor de actuación de los cargos públicos. Va, por tanto, en la buena línea.

Asimismo, dentro de esa línea de actuación el Acuerdo establece tres medidas clásicas que se enmarcan tradicionalmente dentro de los Sistemas de Integridad Institucional, tal como la OCDE lo ha venido estableciendo desde hace casi veinte años. Por consiguiente, la construcción de un marco de integridad no es retórica, sino efectiva. A saber:

  1. Por un lado, se hace una apuesta clara por la difusión de los principios éticos y normas de conducta a través de políticas formativas, en las que la EAPC y la colaboración con otras instituciones tendrán un papel determinante. La difusión es una premisa de la prevención. Este punto tal vez se debería haber resaltado más, pero al menos aparece.
  2. Por otro, se establecen mecanismos o cauces para resolver las consultas (dilemas éticos) que se puedan plantear por parte de los destinatarios del código (altos cargos y personal directivo), así como se prevé un procedimiento de quejas, incorporando un «buzón informático» con garantía de confidencialidad. El «precedente» del (mal denominado) «buzón ético» del Ayuntamiento de Barcelona ha podido tener aquí su influencia.
  3. Y, en fin, se prevé asimismo –y este punto es especialmente importante- la creación de un “Comité Asesor de Ética Pública”, compuesto de forma mixta por dos altos cargos de la Generalitat y por tres funcionarios, licenciados en Derecho y que ostenten puestos de trabajo con un rango orgánico como mínimo de jefatura de servicio. Son nombrados (al parecer discrecionalmente) por los titulares de tres departamentos de la Generalitat. Sus funciones son importantes y se despliegan sobre consultas, quejas, recomendaciones, informes y la elaboración de una memoria.

Sin duda, se ha dado un paso adelante en el proceso de construcción de un Sistema de Integridad Institucional. En cualquier caso, el modelo aprobado por el Gobierno de la Generalitat tiene, sin embargo, algunos puntos críticos que conviene recordar para que, en un futuro más o menos inmediato, puedan (si se estima oportuno) corregirse, pues los códigos de conducta -como se ha expuesto reiteradamente por la OCDE y recuerda Manuel Villoria- son «instrumentos vivos» y requieren adaptación permanente, ya que la lucha por la integridad debe mejorar constantemente los estándares de conducta para reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.

Esos puntos críticos son, a mi juicio, lo siguientes:

1) El código es tributario de un modelo equivocado de configuración de la ética pública pergeñando en la Ley 19/2014. Como he puesto de relieve otras tantas veces, es un modelo que se asienta en la sanción más que en la prevención. Con un denso y extenso tejido institucional de control (SG, SC y OAC, entre otros), más que fomentar se pone «la integridad bajo sospecha». Y eso es una solución institucional mala. El código lo intenta reparar, pero se queda a medio camino. Tal vez no pueda hacer mucho más, pero alguna solución intermedia cabía. Ciertamente, la ley de transparencia catalana no ayuda en ese proceso: cuando se active un procedimiento sancionador nada tendrá ya remedio y el mal ya estará hecho. El escándalo salpicará y «pararlo» será imposible mientras esté abierto el expediente disciplinario, sobre todo si este se incoa. En efecto, prolongar en el tiempo el expediente no ayudará a reforzar la imagen institucional de integridad, sino todo lo contrario. Las reacciones inmediatas que pueden generar los sistemas de integridad institucional, tales como las propuestas de cese del cargo público que pudieran hacer las comisiones de ética, se diluyen en este caso. Un problema que se irá advirtiendo conforme los casos difíciles recalen en el Comité o salten directamente a través de denuncias de las instituciones de control o de cualquier ciudadano o entidad a la fase de procedimientos sancionadores (instar i incoar tales procedimientos).

2) El sistema de integridad que se diseña se reduce a la «zona alta» de la Administración. Pero este es un error común, no solo del modelo catalán. Paliado en parte en algunas propuestas recientes (por ejemplo: el avanzado Sistema de Integridad aprobado el 3 de marzo de 2016 por la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Código «integral» aprobado por el Ayuntamiento de Mollet del Vallés el 31 de mayo de 2016). Hubiese sido recomendable optar por la construcción de un sistema de integridad no segmentado, tal como viene sugiriendo la OCDE desde 1997. Focalizar los temas de integridad en la cúspide de la Administración puede ser una primera medida (ante la presión mediática existente y la mirada crítica de la opinión pública hacia los responsables políticos o directivos del sector público), pero ese enfoque no puede obviar que la integridad se debe predicar de toda la institución y no solo de los cargos públicos o del personal directivo. La OCDE está a punto de aprobar una Recomendación donde incluso va más allá. Propone involucrar a la sociedad civil: no puede haber integridad pública con una sociedad que no incorpora en su funcionamiento cotidiano y relacional conductas ejemplares. Sin ciudadanía honesta no puede haber política limpia.

3) Con todo, la debilidad más clara del modelo de integridad de la Generalitat estriba no tanto en las funciones del Comité Asesor de Ética Pública (muy hipotecadas por la propia Ley), sino en la composición del órgano. Ya el enunciado de «Asesor» nos pone en la pista de las limitaciones (funcionales) del modelo. Pero de nuevo la Ley dejaba pocos resquicios, aunque alguno sí. A diferencia de los sistemas de integridad construidos en Euskadi (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa o Ayuntamiento de Bilbao, por poner solo tres ejemplos), el modelo de Comité de Ética de la Generalitat opta por una composición mixta (cargos públicos y funcionarios), pero exclusivamente interna; esto es, sin la incorporación de “externos” (académicos o profesionales de prestigio en el ámbito de la ética).

Es un modelo con cierto paralelismo al de la Xunta de Galicia, ambos muestran garantías más débiles, dado su carácter endogámico, así como implanta un sistema de nombramiento que puede quedar condicionado por la designación política tanto de quienes nombran (cargos políticos) como por quienes son nombrados (normalmente funcionarios que ocupan puestos de libre designación). Una debilidad notable que debiera ser corregida (aunque esa decisión es exquisitamente política) si se quiere dotar al Comité de una fuerte «auctoritas» que avale sus resoluciones o actuaciones futuras. Ese reconocimiento será particularmente necesario cuando se enfrente a casos difíciles, Así lo confirma, al menos la experiencia vasca. Tampoco creo que sea acertado «juridificar» el Comité con la exigencia de que los funcionarios sean licenciados en derecho (algo que en sí mismo no avala nada para resolver dilemas éticos).  De nuevo la impronta sancionadora de la Ley deja su huella.

En cualquier caso, estas observaciones críticas puntuales no ensombrecen el paso adelante dado. Deben servir para reflexionar cabalmente sobre cómo estructurar Marcos de Integridad institucional en el resto de las administraciones públicas catalanas, especialmente en los gobiernos locales. Tarea que está aún pendiente en la mayor parte de los casos y que conviene articular de forma integral, así como a través de mecanismos de cohesión del modelo en su conjunto (Código Tipo y Comisión de Ética Común, con Comisionados de Ética municipales).

No es bueno, como señaló en su día Elisa Pérez Vera (vocal de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco y ex Magistrada del TC) que abunden por doquier Comisiones que lleven a cabo interpretaciones diferenciadas de valores y normas de conducta más o menos comunes. El modelo Generalitat acierta, sin duda, al no configurar el código de conducta como disposición de carácter general (pues ni lo es ni lo debe ser nunca, aunque algún ayuntamiento pretenda dotarle de ese carácter, también manchado por la naturaleza sancionadora de los incumplimientos prevista en la Ley).

La estructura del código es adecuada. Hace una buena definición, por ejemplo, de los conflictos de interés, incorporando los conflictos «aparentes» (una línea de trabajo avanzada). Tal vez se eche, en falta, una mejor articulación de valores y principios, previamente definidos (una vez más la arquitectura de la Ley condiciona, aunque se podría haber salvado ese inconveniente de forma sencilla), pero se insertan correctamente las normas de conducta dentro de cada principio, si bien faltan algunos valores y ciertas normas de conducta (por ejemplo, qué hacer frente a las “investigaciones” o “imputaciones” de cargos públicos), pero la gestión cotidiana que se haga del código por el Comité Asesor ya lo irá advirtiendo.

Conviene, en cualquier caso, caminar hacia modelos que apuesten por sistemas de integridad más extensos en ámbitos y garantías, inclusive que se planteen su ampliación a toda la Administración (empleados públicos) y a contratistas, concesionarios o entidades o personas que reciban subvenciones del sector público. Algunos pasos se están dando en esa dirección en otros niveles de gobierno. Y además, como decíamos, es el camino que la propia OCDE está dibujando para reforzar los sistemas de integridad institucional futuros. Tiempo habrá para profundizar en esas propuestas.

La aplicación correcta de este sistema de integridad, ahora en sus inicios, requerirá –como ya señalara quien fuera una autoridad en la materia, Vladimir Jankélévitch (Curso de Filosofía Moral, Sexto Piso, México/Madrid, 2010, p. 171)- práctica del deber. Y ello exige, como también recordaba este mismo autor, dosis evidentes de valentía personal. La clara apuesta por la integridad por la que están optando nuestras instituciones públicas se demuestra andando.  No valen rodeos ni efectos cosméticos. Es una exigencia cotidiana.