CÓDIGOS DE CONDUCTA

INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: TRES EXPERIENCIAS

“Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se requiere unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y conscientes de sus derechos y de sus obligaciones” (Adriá Albareda/Francisco Longo, Administración con valores, INAP, 2015).

 Algo se mueve, siquiera sea lentamente, en el ámbito de la integridad del sector público. La pretensión de este Post no es otra que dar noticia de tres recientes casos, dos de buenas prácticas y otro de una Ley que exige aprobar códigos de conducta a los municipios (no es la primera, pues antes lo hizo la Ley catalana 19/2014, pero con un esquema diferente basado en sanciones). Los tres casos son de procedencia vasca, sin duda el ámbito territorial donde más se ha avanzado en este terreno durante los últimos años. Cada uno de ellos aplicable a un nivel de gobierno, lo que significa que en el tejido institucional vasco todos los ámbitos de poder están siendo permeables a esta tendencia imparable de la integridad institucional.

No son los únicos casos. Recientemente el gobierno de la Generalitat valenciana, también en desarrollo de su Ley de Transparencia, ha aprobado por decreto un código ético para los altos cargos de esa Administración, si bien su esquema dista de ser asimilable a los modelos puestos en marcha en Euskadi, inspirados estos en las propuestas de la OCDE de construcción de Marcos de Integridad Institucional.

Es posible que a esas experiencias sigan otras, pues en las Cortes de Aragón se está tramitando un proyecto de ley de Integridad y Ética Pública, que se comentará cuando vea la luz. Tiene aspectos de interés (por ejemplo, un enfoque “integral” de la integridad), aunque ofrece puntos a la crítica en algunos ámbitos (la distinción entre código de buen gobierno de altos cargos, recogido en la Ley, y códigos de conducta solo aplicables a empleados públicos).

También hay algunos códigos de diferentes instituciones en proceso de elaboración, sobre ellos habrá que volver en este espacio. Pues creo que es interesante comenzar a contraponer lo que es una concepción de la ética institucional como modelo de autorregulación y de prevención (modelo OCDE), con lo que ya comienza a ser -aunque a algunos no les guste la expresión- el «modelo hispano» (o contaminado por la Ley 19/2013) de configurar la ética pública como buen gobierno (ecuación incorrecta o, al menos, incompleta) y que pone el peso del sistema en un régimen sancionador, que rara vez se aplicará, si es que se aplica.

El primer ejemplo es la regulación del artículo 35 de la reciente Ley de Instituciones Locales  de Euskadi (https://www.euskadi.eus/y22-bopv/es/bopv2/datos/2016/04/16015), donde se prevé expresamente la obligación que tienen los gobiernos locales de aprobar Códigos de Conducta aplicables a los cargos representativos y que pueden ser extendidos al personal directivo (aspecto ya comentado en su día en NovaGob por Campos Acuña). Estos Códigos pueden incorporar un sistema de seguimiento y evaluación. Por tanto,  a partir de ellos se pueden construir Marcos de Integridad Institucional (tal como he hecho, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao), lo cual es muy recomendable para evitar que se conviertan en papel mojado.

Llevar a cabo esa tarea de elaboración y gestión de los Códigos de Conducta de forma ordenada requerirá una participación activa de EUDEL (asociación de municipios vascos) en ese proceso, que -si bien la Ley no la cita expresamente- su concurso se torna imprescindible para elaborar un Código-Típo que aúne valores y normas de conducta comunes, así como establezca un órgano de garantía común (Comisión de Ética) que unifique las pautas interpretativas y resuelva los dilemas y quejas con criterios homogéneos. Lo contrario podría conducir a la fragmentación nada recomendable de un proceso que requiere ser conducido con tino y mesura. Hay mucho en juego.

Por su parte, la Diputacción Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad  (http://www.novagob.org/file/view/175241/sistema-de-integridad-institucional-de-la-diputacion-foral-de-gipuzkoa) que lleva a cabo un enfoque novedoso del problema, pues huye de poner solo el foco de la integridad en la zona alta de la Administración, sino que se inclina por una concepción integral de los problemas éticos, abarcando en su planteamiento a los empleados públicos y yendo, incluso, más lejos. En efecto, la Diputación Foral apuesta por extender -en línea con las corrientes más avanzadas que está pergeñando la OCDE- también a la sociedad civil (por ejemplo, al prever la extensión de ese marco de integridad a contratistas, concesionarios o entidades que perciban subvenciones). En efecto, difícilmente puede salvaguardarse la ética de las instituciones públicas con una ciudadanía que no preserve asimismo esos valores, tal como se indica en la cita que abre este comentario.

Asimismo, como primer paso de construcción del Sistema de Integridad institucional la Diputación guipuzcoana aprobó un innovador Código de Conducta y Buenas prácticas de cargos públicos, que adopta el enfoque de un modelo preventivo y crea una Comisión de Ética (con más presencia de externos que de internos, lo que refuerza la garantía de imparcialidad) como órgano de garantía que resuelve las consultas, dilemas éticos y quejas o denuncias. Esta Comisión aprobará  también Guías aplicativas. En suma, se trata sin duda del modelo más avanzado hasta la fecha existente en España.

Pero esa buena práctica bebe sin duda del pionero Código Ético y de Conducta de altos cargos aprobado por el Gobierno Vasco en 2013, así como de las importantes resoluciones de su Comisión de Ética, que aporta casi tres años de experiencia. En este sentido, la tercera buena práctica de la que queremos hacernos eco en esta entrada es la publicación de la Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco correspondiente al año 2015 (http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/contenidos/informacion/comision_etica_publica/es_def/adjuntos/Memoria_comision_etica_2015.pdf,).

Este importante documento arranca con una justa censura a la incomprensión de los problemas de ética institucional por parte de las instituciones centrales del Estado (algo que ha terminado por influir negativamente en algunos modelos autonómicos, como se ha dicho). La experiencia, también pionera (aunque incompleta y ya derogada) del Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la AGE, constituyó un claro ejemplo de mal entendimiento de la ética como «cosmética», algo que ya denunció Manuel Villoria en un libro publicado en el año 2012. La legislatura 2011-2015 fue, por su parte, testimonio de la de incomprensión absoluta de lo que es la Ética Institucional y qué papel cumple. La derogación del Código de Buen Gobierno y su sustitución por unos paupérrimos principios éticos en la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, son la prueba de esa incomprensión aludida.

Frente a ese modelo de apariencias, el Código vasco ha sido un instrumento aplicativo, con diferentes resoluciones y con propuestas de modificación planteadas también por la propia Comisión de Ética, que han conducido a la adaptación constante de su contenido; lo que ha configurado al Código vasco como un work in process y ha evitado la petrificación de la regulación de contenidos éticos, que por lo demás es una de las consecuencias obvias de la regulación de esta materia por leyes.

La Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco de 2015 además, pone de relieve la importancia de la propia Comisión como mecanismo preventivo o de resolución de dilemas éticos que plantean a través de consultas los propios altos cargos y las personas sometidas a su ámbito de aplicación (por cierto, ámbito que se ha visto ampliado en una reforma del propio Código). También nos muestra que los trece asuntos conocidos por la Comisión en 2015 varios de ellos se refieren a problemas de conflictos de intereses, aunque la entrada en vigor de la normativa básica aprobada por el Parlamento Vasco (Ley 1/2014) ha atenuado mucho los problemas que debe resolver la Comisión en estas materias. Se pueden consultar todos los casos analizados y sus respectivas resoluciones en el siguiente enlace:

En fin, tres experiencias, casos o buenas prácticas -con distinto alcance e intensidad- de los cuales convendría que se tomara nota y se analizará hasta qué punto pueden ser trasladadas a otros contextos. Algo difícil, sin duda, sobre todo cuando la sensibilidad política por estos temas es prácticamente inexistente aún en muchos ámbitos territoriales de este país. O también difícil por la atracción taumatúrgica que existe (en unas administraciones colonizadas por un discurso jurídico-formal) de regular estas cuestiones en la Ley.

Tiempo habrá para que, unos y otros, recapaciten, si es que realmente quieren luchar de modo efectivo por la integridad institucional. La ética institucional, por su carácter esencialmente preventivo, debe mirar siempre al futuro. Para lo que se haya hecho mal ya está el Derecho como medio de represión o, en su caso, de reparación, sin perjuicio de que las normas jurídicas sancionadoras cumplan también un papel disuasorio. La integridad institucional no se alcanzará solo llenando los boletines oficiales de códigos que se publican, pero que realmente no se aplican. Apostar por la integridad es, en verdad, otra cosa. A ver si de una vez por todas se comienza a entender el alcance del problema.

FUNCIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

(Reflexiones a propósito del libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España, La Catarata, 2016)

«Un político nunca puede ser corrupto si no hay un empleado público que lo auxilie por acción o por omisión» (Alejandro Nieto, citado por C. Ramió, p. 57).

Desde hace varios años hay una clamorosa ausencia de reflexiones bibliográficas sobre el estado actual de esa institución que conocemos como función pública. Probablemente ello sea un síntoma más de su evidente declive. Por eso se debe celebrar que aparezca en el mercado editorial un libro que tiene por objeto analizar el momento actual de la función pública, siquiera sea en relación con el complejo y poliédrico fenómeno de la corrupción. En un libro, también reciente, de Gimeno, Tejedor y Villoria (directores) sobre La corrupción en España (Atelier, 2016), se recogen asimismo varios trabajos que se refieren a tan importante objeto.

La  corrupción «en» la función pública y «por» los empleados públicos ha sido hasta ahora escasamente tratada en España. Más atención ha merecido la corrupción que se proyecta «sobre» la función pública. El foco de atención en materia de corrupción se ha puesto siempre en la política, dando por entendido que la función pública era, sin embargo, una institución de marcada probidad, en la que los valores de imparcialidad y de profesionalidad primaban siempre.

Sin embargo, esa visión angelical de que la función pública estaba al abrigo de la corrupción y alejada de esta se quiebra cuando se advierte que algo falla desde el momento en el cual -tal como expresa la cita que abre este comentario- esa institución ha sido incapaz hasta la fecha de detener o frenar la expansión de prácticas corruptas que han aquejado a las organizaciones del sector público en las últimas décadas.

Una función pública profesional es, sin duda, un cortafuegos necesario para evitar esas malas prácticas. Pero ese cortafuegos se desdibuja cuando la institución de empleo público muestra síntomas obvios de debilidad o desfallecimiento; más aun cuando es devorada o anulada por la propia política. Y ello se puede detectar en diferentes síntomas. Por ejemplo, en que la presencia del mérito en el acceso o en la carrera profesional es muy frágil, sobre todo en determinados niveles de gobierno (locales y algunos autonómicos), también en que el papel de los sindicatos ha ido contribuyendo de forma continuada y sistemática a su erosión, así como, en fin, en la tendencia secular de la política a colonizar amplios espacios de la alta función pública situando de rodillas o reduciendo el margen de actuación de esos empleados públicos frente a la cadena de desmanes que se han ido produciendo en muchos ámbitos del sector público. Las leyes no han sido tampoco neutras en esto.

De todas estas cuestiones se ocupa el libro de Carles Ramió que denuncia las extendidas prácticas de clientelismo político en el sector público, el desfallecimiento del sistema de mérito, la impotencia de la función pública de frenar la corrupción, la ocupación política de la alta administración y el desprecio de la política hacia la dirección pública profesional, así como el lamentable papel que los sindicatos están jugando en el proceso de consolidar como empleados públicos “permanentes” a muchas personas que no superarían un proceso competitivo abierto que les obligara a acreditar sus mejores competencias profesionales. No se puede ocultar que, en estos temas, el autor citado se mueve con soltura, pues no en vano es su ámbito profesional de especialización: la administración pública.

Los supuestos citados son, como se indicaba, casos de corrupción que se proyectan «sobre» la función pública más que supuestos de corrupción cometidos «por» la función pública. Se trata, en efecto, de una corrupción política (o incluso sindical en algunos casos) que tiene como objeto el empleo público. Una forma de actuar, por lo demás, que hunde sus raíces en la España decimonónica y se traslada sin cesuras a todos los regímenes políticos que hemos conocido en los dos últimos siglos, así como a todas las ideologías y territorios. Lo grave es que tras más de treinta y cinco años de desarrollo constitucional siga campando a sus anchas esa política clientelar, especialmente en el nivel local de gobierno y en las entidades del sector público, aunque también se expande por algunas Comunidades Autónomas, alcanzando incluso a órganos constitucionales y estatutarios. La Administración General del Estado queda, al menos así lo enuncia el autor, al margen de esas prácticas, aunque el reclutamiento de los cuerpos de elite pueda ofrecer algunas sombras en relación a los «apellidos» que plagan sus nóminas.

El clientelismo, el nepotismo y el amiguísimo siguen siendo en no pocos casos cartas de presentación necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el sector público (también en el sector privado, como acertadamente cita el profesor Ramió con un ilustrativo ejemplo) y un requisito imprescindible (con muy pocas excepciones) para ser asesor o ejercer un cargo directivo en el sector público. Y eso lo siguen practicando unos y otros, partidos viejos y los nuevos, como si nada hubiera cambiado. Lo que pase en el mundo democrático avanzado a nosotros, al parecer, no nos afecta o no nos incumbe.

La corrupción aparentemente solo ha tocado de refilón a la función pública. No son muchos, en efecto, los empleados públicos condenados o imputados por este tipo de casos. Pero los hay. En cualquier caso, no cabe confundir corrupción con causas penales. También puede haber una corrupción gris o de menor intensidad que erosiona igualmente la confianza de la ciudadanía en las instituciones y que se asienta en malas prácticas o malas conductas, El caso de las conductas contraproductivas es un buen ejemplo. El bajo desempeño contextual o la nula implicación de algunos empleados públicos con una organización que está al servicio de la ciudadanía puede estar, en ciertos casos, en la frontera de prácticas corruptas. Cobrar por no trabajar o por trabajar poco o mal también puede ser calificado como una modalidad singular de corrupción. Tanto por quien lo hace como por quien lo tolera.

Asimismo, hay fenómenos muy regulados en el ámbito de la política y escasamente tratados (o regulados con muchos agujeros negros) en lo que afecta a la función pública. Sorprende, sin duda, el afán regulatorio (auténtica borracheras normativa) en ámbitos como los conflictos de interés en lo que afecta a la política, incluso la aparición  de códigos de conducta aplicables  a cargos públicos, frente a la aplicación de una normativa de incompatibilidades en el empleo público que tiene ya más de treinta años  (notablemente desfasada), así como la ausencia de códigos éticos o Marcos de integridad que se proyecten sobre los empleados públicos. La regulación del EBEP en esta materia no hay nadie en este país que se la haya tomado mínimamente en serio.

Algo parecido ocurre cuando nos enfrentamos al problema de «las puertas giratorias» entre la actividad pública y privada. Parece que estas puertas solo están en el piso de arriba (política), cuando en verdad hay un tránsito considerable desde hace bastantes años de altos funcionarios (Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Magistrados, etc.) que recalan en el sector privado y desde allí ejercen actividad profesional algunas veces «contra» el propio Estado o procuran influir a través de sus redes de contacto internas (compañeros «de cuerpo”) en las políticas o decisiones públicas. Aquí el legislador (cuyos proyectos de ley también elaboran sus mismos compañeros de cuerpo) mira con complacencia el desarrollo de esas prácticas que pueden estar en ocasiones en la frontera de la corrupción o del tráfico de influencias. Un fenómeno que prácticamente apenas tiene repercusión mediática, pues la obsesión sigue centrada en la política.

Carles Ramió trata con rigor y valentía algunos de estos temas a lo largo del libro, aunque su obra, a pesar del enunciado, se proyecta principalmente sobre la corrupción política. El subtítulo se adecua más, en verdad, al contenido real del trabajo. Intuyo que las editoriales juegan esas malas pasadas cuando –por los motivos que fueren- titulan los libros.

Cabe coincidir con el autor en la necesidad objetiva de introducir en la política y la alta administración una cultura ética que se asiente en valores fuertes y articule sistemas de integridad efectivos. Siendo necesaria esa «revolución moral» no lo es menos que ella debería extenderse asimismo sobre la función pública o sobre el empleo público en su totalidad. Así, Ramió ve una ventana de oportunidad, o una «magnífica palanca de cambio» para atajar la corrupción, el hecho que «los empleados públicos no hayan querido participar en la cultura de la corrupción».

Tengo dudas, sin embargo, que sin una institución de función pública fuerte y sólida esa tarea se pueda acometer con éxito. La (vieja y nueva) política tienen la lección muy aprendida: a ningún partido parece interesarle realmente apuntalar esa función pública profesional, la colonización de la alta administración, el clientelismo en las estructuras organizativas y la captura de los órganos de control siguen siendo sus prácticas dominantes, como se pone reiteradamente de manifiesto en el libro citado y en la práctica cotidiana de ejercicio del poder. Con esos mimbres es muy difícil hacer un cesto nuevo. No quiero ser pesimista, pero de momento no advierto cambios en el paisaje. Y menos por quienes tienen que hacerlos.

CÓDIGOS DE CONDUCTA EN LA LEY CATALANA DE TRANSPARENCIA: APLICACIÓN A LAS ENTIDADES LOCALES

“La verdadera prueba de la excelencia personal radica en la atención que prestamos a los pequeños detalles de la conducta, la cual con tanta frecuencia descuidamos” (Epícteto)

“Se obedece de buena gana a quien gobierna con rectitud” (Séneca).

La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTC), regula en el Capítulo I del Título V, lo que denomina como “Código de Conducta de los altos cargos”. También el Título IV, al abordar el tema “Del registro de intereses”, se ocupa de los códigos de conducta de los grupos de intereses (artículo 49, 1 c), así como del contenido mínimo que debe tener ese código de conducta de tales grupos (artículo 51). No acaban ahí las referencias al código de conducta, puesto que en el régimen de infracciones en las que pueden incurrir los “altos cargos” también se tipifica como infracción muy grave el incumplir los principios éticos y las reglas de conducta a las que hace referencia el artículo 55.1 de la Ley (artículo 77, 3 d) y como falta grave establece asimismo “incumplir los principios de buena conducta establecidos por las leyes y los códigos de conducta, siempre que no constituyan una infracción muy grave” (artículo 78, 3 g).

Esta obligación de aprobar códigos de conducta por las entidades locales, aunque relativa a los “altos cargos”, no se incluye –salvo error u omisión por mi parte- en ninguna ley vigente. El discutible Título II de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LT), estableció unos gaseosos principios “generales” y “de conducta” aplicables a los “altos cargos locales”, pero no previó una obligación a las entidades locales de aprobar tales códigos. En fin, un concepto de corto alcance de buen gobierno, orientado esencialmente hacia el contenido sancionador que impregna ese título de la LT, lo que ciertamente está alejado de lo que es un Marco de Integridad Institucional cuya finalidad principal es crear infraestructura ética y prevenir aquellas conductas que puedan erosionar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones públicas.

Ese estrecho concepto del legislador básico ha sido reconfigurado con un carácter más abierto por el legislador catalán (al incluir una noción de buen gobierno algo más rica, pero aún muy insuficiente), si bien este último ha incurrido en errores de concepto que pueden caracterizarse también (al igual que los cometidos por el legislador estatal) “de libro”. El más grave, sin duda, ha sido el mezclar de forma desordenada códigos de conducta con régimen sancionador. Algo que, en cierta medida, ya hizo el EBEP (artículo 52) y repitió la LT (artículo 26), cuando indica lo siguiente: “Los principios establecidos en este artículo informarán la interpretación y aplicación del régimen sancionador regulado en este título”.

En todo caso, el legislador catalán, contaminado por esa normativa expuesta, ha ido más lejos; puesto que la interrelación entre códigos de conducta y régimen sancionador se ha terminado constituyendo no como una suerte de continuum, sino más bien como parte integrante de un mismo sistema; esto es, de la lectura de la ley puede dar la impresión que el incumplimiento de los valores, principios o normas de conducta de tales códigos de conducta deben terminar, siempre y en todo caso, en sanciones (o en aplicación del régimen disciplinario).

No hay, ciertamente, muchas experiencias de gobiernos locales que hayan apostado hasta ahora por crear tales Marcos de Integridad Institucional. Tampoco en otros niveles de gobierno. El caso del Gobierno Vasco es ya muy conocido. Algo en esa misma dirección están haciendo otros gobiernos autonómicos y las Diputaciones Forales, también alguna diputación de régimen común. En el ámbito local hay que resaltar, sin duda como buena práctica, el reciente Código Ético del Ayuntamiento de Bilbao, que ya fue objeto de atención en este mismo Blog (https://rafaeljimenezasensio.com/2016/01/13/codigos-de-conducta-el-caso-del-ayuntamiento-de-bilbao/). Bien es cierto que, el marco normativo vasco (tanto la Ley 1/2014, de código de conducta y conflictos de intereses de los cargos públicos, como el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), está apostando de forma decidida por vincular los códigos de conducta con esos marcos de integridad institucional.

Estos precedentes pueden ofrecer algunas soluciones interesantes para buscar una interpretación razonable del marco jurídico catalán en materia de códigos de conducta en las entidades locales, tal y como se han regulado en la propia LCT. Si, tal como parece, la ley catalana pretende reforzar “el buen gobierno” a través de estos instrumentos de autorregulación que son los códigos de conducta de altos cargos, parece razonable que las entidades locales inserten esos códigos en los citados marcos de integridad de acuerdo con las exigencias de la OCDE; y, por otro (tal como aboga, por ejemplo, el proyecto de Ley Municipal de Euskadi), es oportuno que las asociaciones de municipios sean quienes promuevan un código de conducta-tipo y un sistema de integridad común. De cumplirse ambas exigencias, el paso que se daría en la pretensión de reforzar la integridad institucional de los entes locales sería, sin duda, de gigante. Una forma de suplir, así, las deficiencias que el marco legal ofrece en esta materia.

NOTA: Este Post es un breve resumen del texto de un Estudio sobre “Integridad Institucional como paradigma de la Buena Gobernanza. A propósito de los Códigos de Conducta en la Ley catalana de transparencia y su aplicación a las entidades locales”. Este trabajo puede consultarse en: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

MUJICA: LA AUTENTICIDAD DE LA POLÍTICA

“El poder no cambia a las personas, solo revela quiénes verdaderamente son” (Pepe Mujica)

Cuando la zozobra y la impotencia parecen arraigar en el escenario de la política española, asimismo cuando el liderazgo político parece estar de vacaciones o vestirse de oportunismo táctico, tal vez convenga volver la mirada a quien fuera un político excepcional y aprender algo de sus enseñanzas, ideas o formas de comportarse en el siempre complejo tablero de la política.

Quien fuera presidente de Uruguay, Pepe Mujica, ha sido (y, en cierta medida, sigue siendo) objeto de una atención mediática extraordinaria. Desde su inicio de mandato se multiplicaron las entrevistas, sus discursos fueron difundidos por doquier y sus acertados juicios adquirieron asimismo una resonancia extraordinaria. Son muchos, también algunos responsables políticos de primer nivel, quienes han calificado a Mujica de “sabio”. Él mismo, sin embargo, es muy claro al respecto: “No me creo un genio ni mucho menos. Para mí el genio es noventa por ciento sudor”.

Pero sabio sí que es. Acumula experiencia, una vida irrepetible, una larguísima estancia en prisión en condiciones infrahumanas de las que salió indemne tras rozar la locura gracias a la reflexión y a los libros. Mujica es Mujica. Y quien pretenda reeditarlo se equivoca.

Llegó al poder con una edad que él mismo sitúa en la vejez, pero acumulando experiencia, reflexión y un sinfín de lecturas. Dice las mismas cosas que los filósofos clásicos, pero de forma mucho más accesible. La edad no es condición limitadora, a su juicio, para el ejercicio de las máximas responsabilidades, sino todo lo contrario. Sus palabras son diáfanas: “De joven te da la pujanza y también la bobera. De viejo sos más débil pero ves mucho más lejos”.

En esta breve entrada solo se puede traer a colación alguna de las líneas de pensamiento de esta “oveja negra” que llegó a la política y cautivó a los suyos (alcanzo la presidencia con más del 52 por ciento de los votos y se despidió de ella con un apoyo superior al 70 por ciento) y también fue ensalzado por buena parte del mundo.

Ahora que estamos tan ayunos de liderazgo en esta Europa desconcertada o en esta España que, país de charlatanes (“chamanes”, como diría Víctor Lapuente), habla de (mala) política más de la cuenta, tal vez convenga repasar algunas de sus ilustres frases recogidas en un buen número de libros o entrevistas que circulan desde hace algún tiempo. Esta es solo una selección de diez ideas-fuerza, sesgada e incompleta, pero que debería hacer pensar a quienes se dedican al digno oficio de la política, antes de que lo bastardeen del todo.

1) “El odio no construye”
2) “Soy apasionado pero no fanático, y así voy a gobernar. Con mucho diálogo y tratando de involucrar a todos los que pueda”.
3) “Lo peor es cuando la matriz ideológica no te permite percibir la realidad como es. Hace tiempo que abandoné eso y me di cuenta de la importancia de los matices (…) Olvidar no, porque no olvidás un carajo. ¡Cómo mierda voy a olvidar todo lo que pasé! El asunto es superar”.
4) “Prefiero leer mucho y pensar. Trato de interpretar al máximo lo que leo. Y cuando tengo tiempo, escribo para arreglarme la cabeza. Te ordena un poco las ideas”.
5) “Ojo yo tengo una manera de ser, pero no le reprocho a nadie que no viva como yo. Lo que yo siempre digo es: Trata de vivir como piensas porque si no pensarás como vives”.
6) “Los gobernantes deben vivir con sobriedad, como la inmensa mayoría del pueblo que les votó”.
7) “El descreimiento en la política es también la falta de un discurso atractivo de los que ocupan los principales lugares”.
8) “El órgano más sensible que hay es el bolsillo”.
9) “Los hombres al frente de los países tienen que ser pragmáticos. Hay que tener mucho sentido común, esa es la mejor ideología”.
10) “En ciertas decisiones hay que mirar mucho más lejos de lo que vaya a ocurrir en las próximas elecciones”.

Una selección absolutamente incompleta de las innumerables citas que se pueden extraer de este político-sabio, ávido lector, con una capacidad extraordinaria de reflexión y de una moralidad intachable, aunque también cometió errores como lo reconoce en no pocos momentos (“La cagué, la cagué”, es una de sus expresiones favoritas en algunos casos).

Su visión del mundo y los retos a los que se enfrenta es mucho más amplia que la perspectiva limitada aquí recogida.
Pero si algo cabe destacar en estos momentos de este lector de la filosofía griega, de Confucio y de otros tantos pensadores clásicos, amante de la música, descreído por edad de las tecnologías de la información, es ante todo su calidad moral, honestidad, ejemplaridad y responsabilidad, así como su afán por buscar el acuerdo, sus buenas relaciones con algunos opositores y con mandatarios muy alejados de su forma de ser y pensar (como Sebastián Piñera, por ejemplo). Unas lecciones muy sencillas en su enunciado (más difíciles al parecer de practicar) que algunos de nuestros políticos deberían aprender. Falta nos hace.

CÓDIGOS DE CONDUCTA: EL CASO DEL AYUNTAMIENTO DE BILBAO

 

“Como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los riesgos pueden provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas inmorales y promuevan la ética”

(M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016, p. 202)

Uno de los elementos clave de lo que Pierre Rosanvallon ha definido recientemente como “la democracia de confianza” es, sin duda, la apuesta por la integridad (“Le bon gouvernement”, Seuil, 2015). Es cierto que, por parte de algunos intelectuales como Bauman, se está defendiendo “la crisis de la democracia como el colapso de la confianza”. Fruto de ese contexto, las exigencias de integridad hacia los responsables públicos se han incrementado en los últimos años como consecuencia de la proliferación de casos de corrupción, pero el cambio cualitativo radica en que –como también señala Rosanvallon- hemos pasado de una “política de programas a una política de las personas”.

La ciudadanía escruta cada vez con más intensidad cuál es la conducta y el comportamiento de sus responsables públicos. Esa “institución invisible” que es la confianza se asienta especialmente en algo tan relevante como es la integridad; esto es, en las conductas y comportamientos públicos (así como aquellos privados con trascendencia pública) de las personas que desarrollan su actividad en las instituciones públicas (dimensión subjetiva). Pero, asimismo, la dimensión objetiva de la integridad (los impactos que sobre la institución tienen esas conductas de los cargos y empleados públicos) son cada vez más importantes.

En efecto, en ese proceso –al cual contribuye también la transparencia bien entendida; esto es, como medio de control democrático del poder- cobra especial importancia la calidad de los actores del mundo político. Schumpeter ya hizo hincapié en su día en que “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático”. La rendición de cuentas se proyecta cada vez más sobre las conductas de los gobernantes.

En esa línea cabe enmarcar la gradual aparición en la escena pública de los Códigos de Conducta, también en un país como el nuestro tan alejado inicialmente de esa cultura. Esa aparición no solo se ha dado en el ámbito autonómico, sino que también esa tendencia empieza a cuajar en algún gobierno local. El Gobierno central y la Administración del Estado nada han entendido sobre esta cuestión.

Ciertamente, en España el proceso de implantación está siendo lento, pues el espacio de la autorregulación que dejan las leyes –como ha expuesto recientemente Victoria Camps- no es precisamente amplio. Esta opción legal implica, tal como reconocieron Longo y Albareda, optar por “la ruta fácil” de las medidas represivas o sancionadoras, mientras que por el contrario una política de integridad debería inclinarse por la prevención y la mejora de la infraestructura ética de las instituciones, con la finalidad de desarrollar la Gobernanza Ética. Como también señaló Yves Mény, cuando el código penal entra en escena el mal ya está hecho y reparar los destrozos institucionales que la corrupción ha ocasionado no es tarea precisamente fácil en ese contexto.

En la esfera local de gobierno es preciso resaltar en estos momentos la aprobación reciente del Código de Conducta, Buen Gobierno y Compromisos con la Calidad Institucional del Ayuntamiento de Bilbao, que representa un buen ejemplo de cómo un municipio elabora un Código inserto en un Marco de Integridad Institucional a través de la configuración de una Comisión de Ética (con presencia de dos asesores externos) que interpretará el alcance de los principios y normas de conducta, resolverá los dilemas éticos, pudiendo promover una serie de medidas con el fin de garantizar la efectividad del citado Código (entre ellas las de apercibimiento o, incluso, propuestas de cese o renuncia). Se huye, como diría Adela Cortina, de la ética como “estética” (aprobación meramente “formal” de un Código sin otras consecuencias) y se opta por una ética o integridad “efectiva”.

Se trata, en efecto, de impulsar una política de integridad institucional –y esto es importante- con carácter “preventivo”, no “reactivo”; esto es, los estándares de conducta en la política vasca, independientemente de cuál sea la fuerza política que gobierne o haya gobernado, son elevados (o, por lo menos, muy razonables), por lo que no se trata de aprobar un Código para “quitar presión” mediática o ciudadana sobre malas prácticas, sino de impulsar la mejora continua de esos estándares de comportamiento institucional.

El Código del Ayuntamiento de Bilbao se aplica a los cargos públicos representativos de la entidad y al personal titular de los órganos directivos, así como a los máximos responsables de las entidades del sector público. Entre sus características más relevantes se encuentra el de ser –al igual que el Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco- “un instrumento vivo”, que tiene por tanto la finalidad de adaptarse a los tiempos. El papel de la Comisión de Ética es clave en este punto.

La apuesta del Ayuntamiento de Bilbao es un paso que, hasta la fecha, han dado pocas entidades locales. Evidentemente, hay aspectos que deberán desarrollarse y mejorarse conforme se planteen cuestiones, problemas o dilemas éticos (para eso está la propia Comisión de Ética), pero al estar el Código de Conducta inserto en un Marco de Integridad Institucional es obvio que con ello se persigue principalmente la prevención a través de la internalización –como expuso también Victoria Camps- de los principios y normas de conducta y, en particular, por medio de la mejora del clima ético de la entidad.

Si algo caracteriza al Código del Ayuntamiento de Bilbao, como propusiera en su día EUDEL, es que no solo contiene principios y normas de conducta éticas y de buen gobierno, sino que también incorpora unos compromisos institucionales que asumen tanto los miembros del equipo de gobierno como los concejales de la oposición, siempre, claro está, que se produzca el acto de adhesión de estos a las previsiones del citado Código. En este sentido, como mera sugerencia, tal vez sería oportuno explorar una futura adecuación de la composición de la Comisión de Ética a través de algún medio al ámbito subjetivo de aplicación (por ejemplo ratificando por el Pleno o consensuando los asesores propuestos como miembros de la Comisión), que se extiende, como se ha dicho, también a todos los concejales.

En todo caso, la Integridad Institucional no puede limitarse al espacio político-directivo, sino que debe predicarse de toda la institución en su conjunto. Aunque nadie puede discutir que quienes ejercen funciones de representación política o de carácter directivo en el sector público deben desarrollar un liderazgo ético y predicar –como bien recordaba Javier Gomá- con el ejemplo.

Los Códigos son solo una modesta herramienta para restaurar esa dañada confianza en las instituciones públicas, pero si se insertan en una Política de Integridad Institucional del Gobierno municipal pueden ser una palanca efectiva para mejorar la confianza o, al menos, con el objetivo de paliar su erosión o colapso. Es digno subrayar, por último, que Bilbao ha dado un importante paso. Este avance cabe presumir que servirá de ejemplo para otros ayuntamientos. La imagen y la credibilidad de la institución gana, pero también la marca de ciudad. Temas nada menores en un mundo en el que la competitividad institucional es la regla. Esperemos que el resto de gobiernos locales (al menos los vascos) tomen nota.

EL MAL USO DE LAS REDES SOCIALES COMO CONDUCTA CONTRAPRODUCTIVA

 

“Se trata de una batalla apasionante que va a tener lugar en los años venideros, y en la cual está en juego nada menos que nuestro principal recurso intelectual: la atención” (R. Casati, Elogio el papel. Contra el colonialismo digital, Ariel, 2015, p. 42).

Esta entrada probablemente no despierte pasiones en las redes sociales, pero considero necesario plantear un problema real, no ficticio. En efecto, a pesar de ser un fenómeno extendido y en auge continuo, el mal uso de las redes sociales como conducta “contraproductiva” no ha sido objeto hasta ahora de excesiva atención. Sin embargo, parece obvio que su impacto sobre la forma de trabajar (o de no hacerlo o de hacerlo de forma inadecuada) es indudable.

Nadie puede dudar de la utilidad de las redes sociales, también en el ámbito del sector público. Hay incluso redes sociales específicas de Administración Pública, como por ejemplo Novagob o páginas como la Administración al Día del INAP, que aportan valor añadido en cuanto a información pública se refiere. Abundan los portales, las páginas Web o los Blog con inabarcable información pública y con comentarios de todo tipo. Todo ese caudal de información está disponible en tiempo real y puede ser buscada, visualizada, bajada, compartida, en algunos casos leída o comentada incluso, en horas de trabajo. Ese caudal de datos e información puede ser útil, adjetiva o también prescindible. También esa práctica puede ser nociva, ayudar a procrastinar o representar una pérdida de tiempo y de recursos. Esto último es lo preocupante.

Ha habido notables contribuciones sobre el importante papel de las redes sociales en la actividad administrativa. Valgan como ejemplo el libro coordinado por Criado y Rojas sobre Las redes sociales digitales en la gestión y las políticas públicas (EAPC, 2013) o el de Díaz y Cortés sobre Gestión inteligente de las redes sociales en la Administración Pública (IVAP, 2014). En este último, de forma incidental, ya se advertía sobre “las malas prácticas”. Y entre ellas destacaban la navegación compulsiva, la pérdida de tiempo o “el abandono a la multitarea continua con la dificultad para la concentración”.

No cabe dudar de la necesidad que todo directivo o empleado público tiene de disponer de información actualizada con la finalidad de desarrollar mejor sus funciones y tareas. En la sociedad del conocimiento, esa disponibilidad de información es sin duda necesaria. Pero cabe advertir de inmediato que información no es conocimiento, por mucho que la primera pueda ser en ciertos casos premisa de la segunda

El propio Roberto Casati ya nos advertía en su espléndido y sugerente libro de las radicales diferencias entre información y acceso al conocimiento. “Tener acceso al enunciado del teorema de Pitágoras –decía esta autor– no quiere decir leerlo (en este caso, hay que leerlo); leer no quiere decir entender (hay que prestar atención a lo que se lee, elaborarlo, relacionarlo con lo que se sabe), y entender no significa conocer (hay que estudiar, experimentar, demostrar, ejercitar, dominar)”. En las redes sociales abunda, como también indicaba, el “picoteo digital”, muy alejado de un marco cognitivo inteligente o apropiado para el desarrollo de tareas profesionales que requieren un mínimo de atención y, asimismo, concentración para su desarrollo.

Las conductas contraproductivas están muy estudiadas en el campo de las organizaciones públicas, especialmente por la Psicología. Mikel Gorriti, en diferentes trabajos suyos, siguiendo a Sackett y Devore, se ha hecho eco del citado concepto como “todo comportamiento intencional de un miembro de la organización, contrario a los legítimos intereses de ésta”. Entre tales conductas antiproductivas Gorriti ha incluido algunas que son muy usuales en el ámbito del trabajo en el sector público, tales como el uso del correo electrónico para fines personales o el uso de Internet para fines no relacionados con el trabajo, así como la pérdida de tiempo durante el trabajo,

Sin duda entre esas conductas contraproductivas ha adquirido un papel estelar en estos momentos el mal uso o el uso inadecuado de las redes sociales durante el tiempo de trabajo. Sumidos como estamos, en palabras de Paul Virilio, en un mundo de “la conectividad instantánea” (La administración del miedo, Barataria, 2012) y dominados por infinidad de dispositivos propios de la organización en la que prestamos servicios o simplemente personales (smartphones, IPAD, etc.), utilizando      -como utilizamos- masivamente el WhatsApp), así como participando –como participamos- es diferentes redes (como Facebook, Twitter o Linkedin, entre otras), no resulta fácil diferenciar el plano del ámbito o espacio físico y temporal del trabajo con la vida privada y las relaciones sociales o “paraprofesionales” del espacio electrónico.

Con más facilidad de la habitual estas relaciones privadas y públicas a través de las redes se solapan y se confunden. Malo es que lo hagan “fuera del trabajo”, por la extensión de la actividad profesional a momentos de necesario ocio y las nefastas consecuencias que ello produce en las personas, como ya puso de manifiesto Buyng-Chul Han en diferentes obras (por ejemplo, La sociedad del cansancio y En el enjambre, Herder 2012 y 2014, respectivamente), pero peor lo es aún –porque en este caso sí que es una conducta contraproductiva- que tales interferencias se produzcan durante las horas de trabajo profesional. Y esto comienza a ser una epidemia.

Mi experiencia como docente en diferentes cursos de formación en el sector público me pone de relieve cómo, en efecto, hay un (mal) uso constante de las redes sociales por parte de algunas personas cuando se está desarrollando una actividad profesional (pues la formación lo es). Tal vez haya que empezar las presentaciones con ese consejo que también Careti nos daba: “La presencia en clase no es solamente física, sino también psicofísica”. Si esto pasa en las aulas, qué pasará en entornos cerrados.

La falta de atención va unida a esa “multitarea” tan propia del mal uso de las redes. Y todo ello conlleva una falta de concentración, una dispersión en el trabajo y, asimismo, unos pobres resultados en los productos finales. No puede ser de otro modo. Quien deba desarrollar un trabajo que requiera un mínimo de atención (y la mayor parte de las tareas profesionales así lo exigen) no puede estar inmerso en la distracción permanente, en las respuesta inmediata a los correos o conversaciones e imágenes de WahtsApps, a las fotos de Instagram o a los videos de Youtube.

Montaigne ya advertía de que la atención es una cualidad imprescindible en el desarrollo de la vida humana, no digamos nada en la profesional. Ese mal uso de las redes sociales en los ámbitos profesionales debe merecer también una atención de cualquier política integral de Recursos Humanos en nuestras organizaciones públicas. Creo sinceramente que es una necesidad inaplazable. Se abre el debate.

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

(A propósito del libro de Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernment, Seuil, París, 2015)

“Ce à quoi renvoi la notion même de démocratie d’exercise dont la mise en oeuvre constitue pour cela le coeur de la nouvelle révolution démocratique à accomplir” (P. Rosanvallon, p. 391)

Cuando ya se ha certificado por parte de Pierre Rosanvallon que la “democracia representativa” ha dado paso a una “democracia ejecutiva” (condicionada ahora fuertemente por una «democracia de ejercicio», aún por construir), irrumpe con fuerza entre nosotros la idea de que el Parlamento se ha revitalizado como actor institucional principal tras las elecciones legislativas del 20-D. En verdad, lo único que se ha “revitalizado” en nuestro caso es la multiplicación de la partidocracia y la fragmentación de la representación. Veremos qué resultados da semejante fotografía electoral en términos de buen (o mal) gobierno.

Dejemos de lado nuestra realidad, volvamos la mirada al libro y a su autor. Quienes gobiernen o aspiren a hacerlo deberían leer esta importante obra. Rosanvallon se adentra –como bien señala- en un ámbito de análisis poco estudiado desde la dimensión político-constitucional, por las inherentes dificultades de acotar sus múltiples funciones: el Poder Ejecutivo y el Gobierno como centro de atención de este.

La sacralización de la Ley y el papel predominante del Parlamento en el falsamente enunciado principio de separación de poderes durante la Revolución Francesa, marcaron el inicio de lo que el autor denomina “una historia problemática del Poder Ejecutivo”. En sus inicios predominó la idea-fuerza de crear un “poder ejecutivo sin cabeza” como brazo de la Asamblea, luego se transito por la fórmula del “directorio” o del “triunvirato”, pero al final se impuso el Primer Cónsul y luego el Imperio. Napoleón Bonaparte lo explicitó de forma diáfana: “Había una fatiga de Asambleas”. Luego, tras la caída de Napoleón, retornó el vigor parlamentario y la debilidad de un Ejecutivo que no terminaba de encontrar su sitio. Las cosas eran distintas en Inglaterra y también lo fueron con el paso del tiempo en Estados Unidos.

La cuestión cambia radicalmente con la extensión del campo de la acción pública y el declive de la Ley (y la irrupción en escena de la legislación de excepción). Las misiones del Estado se multiplican y el Gobierno comienza a adquirir un protagonismo estelar en el panorama institucional. Surgen, como señala Rosanvallon, las “dos tentaciones” para hacer frente a ese desbordamiento funcional y a la democracia de masas: por un lado, la visión tecnocrática o despolitizada del Ejecutivo; por otro, la autonomización de ese poder mediante el uso sistemático del “estado de excepción” (la cita de Schmitt aquí es obligada). Algo de todo eso emerge en los últimos años.

En todo caso, superadas tras grandes dificultades y dos guerras mundiales esas dos tentaciones, la impronta presidencialista de las democracias occidentales (sea esta republicana o de canciller) ya fue imparable, aunque hubo momentos de paréntesis o duda.

A partir de entonces se impone lo que el autor denomina como la democracia de apropiación: la relación entre gobernantes y gobernados (a diferencia de la existente entre representantes y representados) muestra una clara asimetría estructural. La ciudadanía participa de forma intermitente en unos procesos electorales que han sido calificados de “democracia furtiva”, pero deploran el mal gobierno o el uso partidista de este. Exigen, cada vez más, “la calidad democrática del Gobierno”. Y ello a través de tres cauces: “lisibilité” (es decir, algo que puede ser descifrado con facilidad, lo que se relaciona con la visibilidad, pero sobre todo con el derecho a saber y la rendición de cuentas), responsabilidad (entendida no solo como “responsabilidad política” ante el Parlamento, sino especialmente como “responsabilidad de los gobernantes de explicar sus actos y actuaciones); y, en fin, reactividad (la escucha activa y la democracia interactiva como medio de superar “la falta de receptividad de los gobernantes y una expresión de ciudadanía atrofiada”).

Para enterrar esa asentada desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones, el autor se adentra en la parte final del libro en lo que denomina Democracia de confianza, uno de cuyos pilares básicos es el Buen Gobierno. Y en esa reflexión recupera “la importancia de las personas”, o si se prefiere “la calidad de los actores del mundo político” en el asentamiento definitivo de esa idea-fuerza de Buen Gobierno y en el fortalecimiento de esa institución invisible que es la confianza. Es el retorno, sin duda, al talento y a las virtudes del gobernante, que ensalzara en su día –entre otros muchos- Adam Smith al definir al “gran estadista” como persona que reúne “la mejor cabeza unida al mejor corazón” (Teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial).

Rosanvallon defiende, así, el retorno a la sinceridad y la autenticidad en la comunicación política por parte de los gobernantes (“parler vrai”), para evitar que la “palabra pública (discurso público)” siga siendo –como dijo el propio Manuel Valls- “una lengua muerta”. Sin credibilidad ni aceptación.

La calidad de los actores públicos, sin embargo, descansa sobre todo en la integridad. La exigencia de la integridad de los gobernantes se ha instalado en el mundo occidental como cortafuegos frente a la corrupción y el descrédito institucional que conlleva. La legitimidad institucional se desmorona si no se practica realmente la integridad por nuestros gobernantes. Las instituciones para garantizar la integridad son instituciones de prevención. La República francesa ha visto en los últimos años multiplicarse esas soluciones institucionales a partir de los Informes “Jospin” (2012) y “Nadal” (2015), que el propio autor cita. En otros lugares apenas ni se han enterado.

Y a todo lo anterior se une el imperativo de la transparencia. Se analizan tres manifestaciones de la transparencia (utopía, ideología e instrumental). La dimensión instrumental de la transparencia no solo es una técnica de control preventivo, sino también “una forma de ejercicio de un poder ciudadano”. “La transparencia por la integridad –a juicio del autor- se ha convertido en una de las formas de la soberanía del pueblo”. Enriquece el papel del ciudadano, que ya no se limita a votar cada cierto período de tiempo, sino que puede ejercer continuamente el control del poder. Hay, tal vez, un punto de sobreestimación del papel de la Transparencia, que anuda el autor a la creación en 2013 de la Alta Autoridad de la Transparencia en la Vida Pública y a la exposición de una innumerable cantidad de información pública (actividades y patrimonio) de más de nueve mil cargos públicos de la República francesa.

Asimismo, en un breve capítulo conclusivo, ensaya incluso cuáles deberían ser las instituciones (constitucionalizando algunas de ellas) que una auténtica democracia de ejercicio debería tener. Sugerente propuesta, que deja inacabada. Anuncia, no obstante, un nuevo libro. Habrá que estar atentos a su salida.

Cabe concluir que Le bon gouvernement es una de las obras de ensayo político-constitucional más importantes que se han escrito en los últimos años. Algunas de las ideas-fuerza que allí se contienen las trato –obviamente con un enfoque y alcance distinto, así como también mucho más modesto- en un libro que aparecerá publicado próximamente: Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones. Su última versión, previa a remitirla a imprenta, se ha visto enriquecida, sin duda, por muchas de las aportaciones recogidas en el último libro de este gran ensayista. Gracias, por tanto, a Pierre Rosanvallon por su extraordinaria lucidez.

“EL ALCALDE EN PATINETE” (SOBRE LA FALTA DE CONSIDERACIÓN INSTITUCIONAL Y LA AUSENCIA DE INCENTIVOS PARA ASUMIR CARGOS PÚBLICOS)

“Todo cargo público gratuito y de gran responsabilidad es esencialmente inmoral. Quien no cobra, se cobra, y casi siempre con daño grave de la justicia y del interés público”

(Santiago Ramón y Cajal, “Charlas de café. Pensamientos, anécdotas y confidencias”, Espasa Calpe, 2000, Madrid, p. 177).

No se asuste. En ningún caso voy a proponer que los desplazamientos de los cargos públicos locales (o los que fuere) se deban hacer a partir de ahora en semejante vehículo, aunque algunos en su delirio hasta lo avalarían. Es una metáfora que pretende resaltar el sinsentido que está adquiriendo el cúmulo desordenado de limitaciones o restricciones que se anudan en nuestros tiempos recientes al ejercicio de un cargo público.

Otra oportuna cita de quien fuera uno de nuestros más insignes científicos, Ramón y Cajal, nos lo advertía hace muchas décadas: “Nada más fácil que diferenciar en el orden político un inglés de un español. El primero cree que su primordial deber es mantener al Estado; mientras que el segundo cree que el Estado debe mantenerle a él”.

Esa vieja y desviada concepción de las instituciones y del papel que cumplen en la sociedad sigue plenamente vigente entre nosotros en nuestros días. Cierto que el país, desde aquellas fechas, ha cambiado mucho. Se ha modernizado de fachada. Pero las cosas son como son. Todavía hoy quien ejerce un cargo público, sea este el que fuere, es un “chorizo” en potencia (lo cual no quiere decir que, para desgracia nuestra, no los haya). Y la forma de corregir esa “tendencia natural” es bastardear la política y el ejercicio de cargos de responsabilidad directiva en el sector público hasta extremos insólitos, que rayan con lo pintoresco y representan (fruto de la extraña concepción de lo público existente en este país) una grotesca excepción “hispana” frente a lo que ocurre en las democracias avanzadas de nuestro entorno.

A los ciudadanos les parece bien (incluso lo aplauden con fervor) que los políticos o altos cargos cobren poco. También les entusiasma que viajen en clase turista, se les desprovea de móviles de última generación, se les suprima o reduzcan los coches oficiales, se desplacen en metro, autobús, tranvía o bicicleta, coman de menú (a ser posible el más discreto) y no dispongan de patrimonio ni bienes, lo cual quiere decir que vivan con lo puesto.

No se llamen a engaño. Quien asuma un cargo público en estos momentos debe ser consciente de muchas cosas. Primero, salvo excepciones (que las hay), debe asumir que percibirá unas retribuciones por lo común muy por debajo de las que ofrece el sector privado. Segundo, las prebendas que antaño tenía ser cargo público, y que en cierta medida compensaban (o paliaban) tales limitaciones retributivas, están despareciendo o a punto de hacerlo. Y tercero, tendrá que cumplir estrictamente un régimen de incompatibilidades que se proyectará también sobre actividades futuras en el ámbito profesional o empresarial.

Y son solo algunos ejemplos de restricciones que se han ido imponiendo en la legislación, en los códigos de conducta o por la vía de hecho. Algunas de ellas son razonables y necesarias (impedir los conflictos de interés o fomentar conductas ejemplares). Otras son más discutibles, al menos en su intensidad.

Hace más de dos décadas, el sociólogo Juan José Linz predijo sabiamente que un severo régimen de incompatibilidades o la propia falta de incentivos podía desviar de asumir responsabilidades públicas a buena parte de los profesionales de cierto prestigio y a las personas con talento y proyección. Algo de esto sucede en la actualidad. Y se corre el riesgo de que este mal se enquiste para siempre. No tiene ningún sentido que un alto cargo de la Administración (o un político que ejerce las máximas responsabilidades en la estructura gubernamental) cobre menos que algunos (o muchos) funcionarios. Ya hay un buen número de casos en los que altos funcionarios o profesionales del sector privado declinan asumir cargos directivos de libre nombramiento porque las condiciones retributivas son menores o, en el mejor de los casos, iguales, así como por la dureza del régimen de incompatibilidades (sobre todo “ex post”) que se planea en tales cargos. Para algunos, no es broma, representa “la muerte civil” tras el cese. No podrán volver a sus ocupaciones anteriores. Con ello se pretende evitar “el tráfico de influencias”, pero realmente tan insigne objetivo no se está evitando (menos aún en la alta función pública) y lo que se está fomentando, guste o no guste, es una huída de las responsabilidades públicas de personas con talento.

Es verdad, se me objetará con razón, que los cargos públicos han sido y todavía están siendo pasto de unas clientelas políticas cuyo única obsesión es apoderarse de una poltrona y de un sueldo en la Administración Pública. No se acredita mérito para acceder a tales puestos ni se evalúan objetivamente competencias profesionales. Pero es preciso diferenciar. Los cargos públicos representativos se deben a la confianza del electorado, que es quien valorará las aptitudes y la credibilidad que cada candidato ofrezca y le votará o no. Aún así rodear de restricciones el ejercicio de tales cargos públicos supone poner barreras de acceso a un buen número de personas que, junto al desprestigio de la actividad, ven cómo no hay estímulo alguno (salvo un acentuado y, por lo común, no generalizado compromiso de servicio público) que ayude a asumir esas responsabilidades.

Diferente es quien ocupa cargos ejecutivos o directivos en el sector público. En este caso si las restricciones retributivas, de condiciones de ejercicio o de incompatibilidades son excesivas, no cabe duda que tales puestos solo atraerán a militantes o simpatizantes de partido sin oficio ni beneficio, a funcionarios mediocres o a profesionales sin expectativas en su ámbito de actividad. Algo de esto ha pasado en nuestra frágil democracia en los últimos treinta y cinco años. Como bien expuso el también sociólogo José Cazorla en 1996, “personas de cualificaciones muy bajas y conocimientos culturales modestos –oportunistas- alcanzaron a través de la carrera política posiciones que, en su vertiente profesional, jamás hubieran soñado, gracias al control de los recursos públicos”.

Si se quiere cambiar esa tendencia que derechamente nos ha conducido a la ineficiencia, cuando no a la corrupción, convendría –no nos queda otra- comenzar a replantearse si no se han de dignificar las condiciones de ejercicio de los cargos públicos representativos y ejecutivos, así como directivos, incrementando, eso sí, los test de escrutinio y la rendición de cuentas, siendo impecables con los corruptos, pero alimentando el buen gobierno y la profesionalidad en el ejercicio de las funciones directivas en el sector público.

Necesitamos políticos y directivos públicos competentes profesionalmente, así como ejemplares en sus conductas y no personas que practiquen una austeridad mal entendida. Y eso no se promueve con medidas absurdas cargadas de demagogia, con restricciones hipócritas o con la estandarización de conductas cínicas. Si se quieren responsables públicos competentes e íntegros habrá que pagarles y ofrecerles condiciones de trabajo en consonancia con la entidad de sus funciones. Gobernar o dirigir el sector público es tarea -como diría Ramón y Cajal- de gran responsabilidad. En caso contrario, el talento huirá del sector público (ya está pasando) y nuestros gobernantes y directivos seguirán siendo personas de bajo perfil que cultivarán el “doroteísmo” del que hablara Caciagli; esto es, gestionarán el poder sin ideas ni proyectos, con la única voluntad de mantenerse en el mismo. Nada recomendable.

 

BUENA GOBERNANZA: UN RETO PARA LOS NUEVOS GOBIERNOS

“La transferencia de poder, la participación y la división en la toma de decisiones son los elementos clave de la gobernanza inteligente; capaces de reconciliar la democracia informada con la meritocracia responsable” (Berggruen/Gardels, “Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, 46-47).

“Los países que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción” (Micklethwait/Wooldridge, “La cuarta revolución. La carrera global para reinventar el Estado”, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 13).

En un reciente libro editado por la Asociación de Municipios Vascos-EUDEL (Ejes de la Política Local Vasca 2015-2019: http://www.eudel.eus/destacados/formacionpolitica/), la “Buena Gobernanza” se configura como uno de los ejes estratégicos del presente mandato en los gobiernos locales. Por su parte, las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa han hecho una apuesta evidente también por nuclear el cambio institucional sobre esa noción de “Gobernanza”, reflejando esta idea en sus propias estructuras gubernamentales (con rango de Departamento foral en Gipuzkoa y con nivel de Dirección General cualificada en Bizkaia).

También la Transparencia, como elemento central de la noción de Gobernanza, ha sido uno de los puntos fuertes de los Ayuntamientos vascos, de alguna de sus Diputaciones Forales y del Gobierno Vasco. Por su parte, el Ayuntamiento de Bilbao fue premiado en 2011 por el Instituto Europeo de Administración Pública por un programa de gestión del sector público. Y el de Ermua ha impulsado recientemente una experiencia de profesionalización de niveles gerenciales. La Red Vasca de Transparencia de los Ayuntamientos Vascos también está dando su fruto. Y el Programa Basque Score Card (autoevaluación en materia de integridad institucional con el apoyo del Consejo de Europa) en quince ayuntamientos vascos fue asimismo (aunque planteado como programa piloto) una experiencia también pionera.

En la misma línea, el Gobierno Vasco está liderando desde hace algún tiempo un Modelo Avanzado de Gestión (Aurrerabide) que traslada alguno de los elementos centrales de la idea de Gobernanza (por ejemplo, la Transparencia, Eficiencia, Buen Gobierno o la Rendición de Cuentas) e impulsa como eje singular la Innovación. También ha iniciado un proceso de planificación estratégica de recursos humanos (Plan de Empleo) ciertamente innovador, donde diagnostica certeramente las consecuencias del envejecimiento de plantillas y de la pérdida de conocimiento en la Administración Pública, aportando algunos remedios. Si a ello se suma la apuesta decidida que el propio Ejecutivo vasco adoptó en su día por la construcción de un Sistema de Integridad Institucional mediante la aprobación del Código Ético y de Conducta, bien se puede concluir que algo importante se está moviendo en Euskadi desde la perspectiva de mejora institucional y de la gestión pública.

No parece que, al menos hasta la fecha, ese empuje de cambio institucional y de gestión disponga de réplicas marcadas en otros contextos estatales, aunque algunas estructuras de gobierno locales y autonómicas están dando pasos en esa dirección. La Administración del Estado (con algunas excepciones de iniciativas impulsadas desde el INAP) sigue, sin embargo, anclada en su formato más convencional. Cierto es que “la moda” de la Transparencia (desarrollada en buena parte tras la aprobación de la Ley básica estatal) sí que ha arraigado con fuerza (al menos en términos normativos) en diferentes Comunidades Autónomas (por ejemplo, en Cataluña), así como en determinados gobiernos locales (donde se están llevando a cabo experiencias de interés: Ayuntamientos de Alcobendas, Gavà o Sant Cugat del Vallès, por poner algunos ejemplos). Pero, en otras facetas, las respuestas están siendo más tímidas o, incluso, menos consistentes. La ética institucional, la eficiencia o la propia noción de gobierno abierto, no terminan de pasar –salvo excepciones singulares que ahora no pueden ser citadas- el estadio programático para convertirse en una acción central y efectiva de las diferentes políticas gubernamentales.

La noción de Gobernanza tiene, sin embargo, largo recorrido. No es igual, pese a nuestra evidente confusión legal, al Buen Gobierno. Aquella engloba a este. En verdad, los postulados iniciales de la Gobernanza eran limitados y han venido enriqueciéndose con el paso del tiempo. Así, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001 se asentaba sobre cinco pilares o principios: participación; transparencia; rendición de cuentas; eficacia y coherencia. Más adelante, en un importante documento del Consejo de Europa sobre Estrategia para promover la Innovación y la Buena Gobernanza en el nivel local de gobierno, esos principios se enriquecieron hasta un total de doce.

Lo realmente importante en el diseño de una Política de Buena Gobernanza en las instituciones públicas radica en comprender bien el concepto. A ello ayuda alguna que otra contribución doctrinal (por ejemplo: La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, obra publicada en 2005 por el INAP y coordinada por A. Cerrillo).

La gobernanza –como expuso en su día Renate Mayntz- no es otra cosa que “una nueva manera de gobernar, diferente del modelo de control jerárquico”. Pero ese cambio no puede ser retórico. Representa un paso más (aunque complementario y no excluyente) frente a la implantación efectiva del modelo burocrático profesional y a las medidas impulsadas en su momento por la Nueva Gestión Pública (New Public Management). Esta puso el foco de atención sobre aspectos intraorganizativos, centrándose en objetivos y resultados; mientras que aquélla (la Gobernanza) reexamina, según el profesor Rhodes, “la caja de herramientas del Gobierno” y persigue dar respuesta a escenarios más complejos y redes interorganizacionales, como estudió en su día Joan Prats o puso de relieve hace años en una interesante contribución el profesor mexicano Luis F. Aguilar (“Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones, Cuadernos de Liderazgo 17, Esade, 2008).

Pero, la gobernanza inteligente exige asimismo una apuesta decidida por la integridad institucional, minimizar la política cortoplacista, impulsar una meritocracia efectiva y construir canales óptimos de participación ciudadana (o de “multitudes inteligentes”). En esto las redes sociales son una ventana de oportunidad y un enorme reto, pero también hay que ser conscientes que una mala aplicación de tales redes puede provocar efectos no deseados. Como expusieron Berggruen y Gardels, “sin frenos ni contrapesos, la democracia directa propulsada por la energía del ciberespacio podría socavar la buena gobernanza en lugar de reforzarla”.

En efecto, no me centraré aquí (lo estoy haciendo en otro lugar) en uno de los puntos débiles (o si se prefiere, peor resueltos) de la Gobernanza: la rendición de cuentas. La “horizontalidad” de la Gobernanza combina mal con la todavía articulación “vertical” de las responsabilidades en las estructuras gubernamentales y administrativas. La Gobernanza, por definición, pretende situar en un mismo plano “deliberación” y “representación”. Pero algo falla en la arquitectura del modelo cuando la rendición de cuentas (accountability) por los resultados de esas políticas solo puede ser endosada a quienes ejercen tareas representativas o ejecutivas.

En cualquier caso, los que ahora importa es que la noción de Gobernanza se ha venido enriqueciendo con el paso del tiempo. Lo que sí parece obvio a estas alturas –y de ello nuestros gobernantes deberían tomar nota- es que el futuro de nuestras instituciones públicas, el “mejor gobierno”, la sostenibilidad del modelo y de las prestaciones públicas a los ciudadanos, así como de la propia democracia, depende estrechamente de que cada nivel de gobierno sea capaz de armar una agenda coherente y creíble de Buena Gobernanza e Innovación con la vista puesta en los próximos diez años. Quien lo haga, sentará las bases del futuro. Quien no se dé por enterado, condenará a sus organizaciones al letargo, cuando no a la decadencia. Lean (con sentido crítico) los sugerentes libros de los que se extraen las citas expuestas en el encabezamiento de esta entrada y ratificarán (presumo) este lapidario juicio.

CÓDIGOS DE CONDUCTA E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL. UN EJE CENTRAL DE LA POLÍTICA FUTURA

«La corrupción sitúa en peligro los valores mismos del sistema: la democracia es golpeada en el corazón»
(D. Della Porta, Y. Mény, «Démocratie et corrupción en Europe», La Découverte, 1995, p. 13)

«Nadie está obligado a ocupar puestos directivos o a hacer carrera política. Cabe presumir que quien accede a alguno de estos cargos lo hace por propia voluntad y acepta implícitamente unos determinados estándares de diligencia. Ello explicaría por qué a los políticos se les suele demandar una conducta, pública y privada, más escrupulosa que a los ciudadanos comunes»
(L. M. Díez-Picazo, «La criminalidad de los gobernantes», Crítica, 1996, p. 28)

Conforme la política y el ámbito de lo público se han visto sumidos en una cadena de escándalos de corrupción, la revalorización de la conducta de los gobernantes, directivos y funcionarios ha pasado a ocupar un lugar estelar en las estrategias de las estructuras gubernamentales que apuestan por la Buena Gobernanza. Sin embargo, esa estrategia por la renovación moral de lo público dista mucho entre nosotros aún de ser general y, más todavía, de ser sincera; esto es, de interiorizarse como un elemento central del funcionamiento cotidiano de la política y de la propia función pública.

En la mayor parte de los países de la OCDE que se han implicado seriamente en la construcción de Sistemas de Integridad Institucional, el proceso siempre se ha iniciado por lo común de forma reactiva (es decir, como respuesta a una cadena de casos de corrupción que han erosionado la confianza de los ciudadanos en sus instituciones) y, asimismo, a través de la construcción de Sistemas o Marcos de integridad Institucional (Villoria, 2012). (más…)