CORRUPCIÓN

MENTIRAS DE LA TRANSPARENCIA

«Cuando acaben los cohetes, quedará humo» (Andrés Naguel, pintor y escultor)

 “Se ha producido una desarmonía entre el progreso de las técnicas y su metabolización, lo cual genera la ansiedad de la carrera por estar ‘à la page’” (Lamberto Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza, 2016, pp. 70-71)

Llegamos los últimos. Aun así nos ha entrado el fervor o el entusiasmo por la transparencia, como reconoce Innerarity. En este caso, por ser los primeros.  Veamos algunas expresiones de mentira, sea piadosa, noble o directa, de la transparencia. En verdad, son más bien trampas en el solitario.

Hay un discurso oficial que se repite con persistencia: tenemos la ley más avanzada en la materia. Primera mentira «piadosa» o política. Algo que rompe el esquema que diseñara en su día Jonhatan Swift, en su magnífio opúsculo El arte de la mentira política: «Hay una cosa esencial -decía- que distingue a la mentira política: ha de ser efímera». En este caso no lo es. No obstante, tal ensalzamiento de la ley, nadie la tomaría en serio fuera de nuestras fronteras. Es una ley tardía y llena de agujeros. Con adherencias incomprensibles, hasta el punto de que ni el propio legislador entendió un ápice sobre qué es eso del buen gobierno.

Pero la verdad es que no tenemos una ley, sino un auténtico caudal de leyes, que cada una pretende ir más lejos que la anterior. Con cada ley que se aprueba, se repite la cantinela: es, siempre se dice, la más avanzada. Otra mentira, también del mismo carácter. Y ahora abundan las leyes que hacen bueno el dicho de que «la transparencia con sangre (sanciones) entra». Si esta es la solución, vamos dados.

La transparencia se ha convertido en un mantra. Todo lo que toca lo transforma si no en sagrado, al menos en bueno. Cuanto más transparencia más democracia. Tercera mentira. La transparencia puede ser un instrumento, en efecto, de control democrático del poder. Algo que dista mucho, hoy en día, de producirse. Pero nadie nos preserva de los malos usos o usos desviados de una transparencia mal entendida, como cotilleo chabacano de unos espectadores o de unos medios que hacen del escándalo político su fuente de búsqueda o como arma arrojadiza que la oposición política utiliza a su antojo para desgastar al gobierno, sea este el que fuere. La transparencia efectiva requiere una sociedad políticamente madura.

Para que la transparencia cumpla ese digno papel de mecanismo de control democrático del poder ejercido directamente por la ciudadanía y que sirva, asimismo, de medio rendición efectivo de cuentas, es necesario que la transparencia sea utilizada por un amplio número de ciudadanos. Y su finalidad debe ser informativa, con el objeto de controlar qué se hace en el sector público, cómo se hace y con qué recursos. Ese uso masivo o intenso ni se da ni se le espera. Los portales de transparencia (a pesar del despliegue de medios y recursos que está requiriendo su puesta en marcha) son escasamente visitados y, prácticamente en ningún caso, con la finalidad antedicha. Al menos de momento ya tenemos una cuarta mentira, presumo que por bastante tiempo.

Seamos honestos, la pretensión de universalizar ese derecho al saber por parte de la ciudadanía a través del ejercicio del derecho de acceso a la información pública ha resultado hasta la fecha un auténtico fiasco. Apenas se ejerce. A pesar de que, incluso, el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha tenido que realizar campañas institucionales para estimular su ejercicio y justificar su propia existencia. Ni cortos ni perezosos hemos creado múltiples estructuras institucionales paralelas (algunas especialmente densas) en la inmensa mayoría de las comunidades autónomas. Síndrome de (falsos) nuevos ricos. Eso sí, transparentes.

La ciudadanía ignora el derecho o, lo que es peor aún, no hace apenas uso alguno de ese cauce. Los escasos consumidores de ese derecho están identificados: son  periodistas encubiertos, grupos políticos (por vía directa o indirecta) que optan por recurrir a esa vía (como alternativa a la vía de ejercicio de sus derechos fundamentales derivados del artículo 23.2 CE) para obtener información y ejercer la oposición «sacando los colores al gobierno», algunas entidades con intereses específicos o que son nuevos actores en ese nuevo mundo de la transparencia, y unos pocos ciudadanos con obsesiones singulares o con mucho tiempo libre.  El resultado final es pírrico: un derecho ampliamente configurado y pobremente ejercido. Los jóvenes, generación digitalizada donde las haya, ignora supinamente todo esto. El derecho universal al saber es, hoy por hoy, pura mentira. Existe, pero no se ejerce. La quinta mentira.

La apertura de datos y la reutilización de los mismos, tan enfáticamente reconocida en las leyes, es la sexta mentira. Seguimos confundiendo la publicación de las leyes y su aplicación. Nuestra conciencia queda tranquila con el primer paso (publicación) y prescinde del segundo (aplicación). Juego de «trileros». Deberá transcurrir tiempo, en algunos casos tiempo inmemorial, para que esos objetivos se plasmen en algo real, por lo menos en determinadas administraciones públicas.

De la transparencia colaborativa, mejor no hablemos. Al menos el legislador, en buena parte de los casos, orilla el problema. Se nos llena la boca de «gobierno abierto» y apenas un suspiro del mismo entra en nuestras estructuras político-administrativas. Habas contadas. Ni siquiera llega por tanto al grado de mentira, pues en la mayor parte de los casos ni se ha formulado. Algo similar ocurre con la incidencia de la transparencia en el cambio de cultura de las organizaciones públicas (¡cómo si fuera tan sencillo pasar de la «cultuira de la opacidad» a la «de la transparencia»!). Los pasos dados hasta ahora no superan el estadio de medidas de mero maquillaje. Algunos empleados públicos es cierto que utilizan los Portales de Transparencia o páginas web para buscar información necesaria en su propio trabajo, en general con más intensidad que la propia ciudadanía. Pero es un medio que facilita la búsqueda, en absoluto una palanca de cambio de la cultura organizativa, ni de transformación en el modo y manera de hacer las cosas.

Hay, en efecto, mucha retórica en ese imperativo de la transparencia. Un mundo lleno de eslóganes, escenificación y mucha comunicación exprés que multiplica los logros. Es lo que se lleva: “lo que no está expuesto, no existe”, como reconoce Byung-Chul Han; un filósofo especialmente crítico con la transparencia.

Hay, asimismo, bastante negocio. El sector público está invirtiendo cantidades importantes de recursos en mostrar, puertas afuera, que cada nivel de gobierno y administración es el más avanzado, el  más transparente, el que tiene un Portal más accesibles, quien cuelga mayor cantidad de información pública, sea esta relevante o no. Al calor de todo ese movimiento (¿hacia dónde?) de la transparencia, no cabe duda que «organizaciones sin ánimo de lucro» se están lucrando de ese sinfín de carencias que ofrece el sector público y que ellas se prestan a subsanar. La consultoría de gestión (sistemas informáticos u organizativos) prolifera en este ámbito. Es hora de vender. Hay mercado. También es hora de formar en masa (¿en qué y cómo?) a unos empleados públicos que, por lo común, se muestran escépticos y renuentes a cambiar sus hábitos e internalizar lo que ese valor de transparencia comporta en su actividad cotidiana.

Proliferan instrumentos y herramientas por doquier. Se multiplican programas y proyectos. Se innova, o al menos eso se dice. Se publicitan por las redes sociales múltiples experiencias, supuestas buenas prácticas y se reparten premios o parabienes entre unos y otros; los «fieles» de la transparencia, que también los hay. Aplausos por doquier e innumerables «me gusta». Fervientes impulsores de un cambio que no se percibe, ni siquiera se barrunta. Las redes sociales son el medio (en no pocas ocasiones, aunque suene a paradoja) «endogámico» de difusión de su credo. Con calado escaso, al menos de momento.

Pero algo falla en todo este movimiento precipitado, propio de la velocidad de la conectividad instantánea, que diría Paul Virilio. O de la fungíbilidad de lo vacuo. Y tal vez falle el discurso, la orientación y el saber realmente a dónde se quiere o hacia dónde se pretende ir, para qué y por qué. Hay poco pensamiento institucional, menos aún sosegado y lento. Prima, como ha recordado recientemente Lamberto Maffei (siguiendo a Kahneman), el pensamiento rápido que fácilmente se transforma en acción, mientras que el pensamiento lento el que garantiza el auténtico progreso y resultado se olvida o, peor aún, se desprecia. También hay una reflexión escuálida (de power point), tweet o de post y apenas nada de elaboración conceptual sobre el sentido y alcance real de la transparencia. Solo prisas por llegar los primeros y ser objeto de un premio, reconocimiento o salir bien parado en uno de los múltiples rankings que proliferan por doquier. Sacar pecho y ser noticia. Triunfo de lo efímero. La transparencia, así (mal) entendida, es un magnífico escaparate para que la política espectáculo eche raíces firmes. Para desgracia de todos.

Todo ello bajo la mirada indiferente de una ciudadanía, que vive especialmente ajena a toda esa ebullición desenfrenada de la transparencia. Hay un consumo de «circuito cerrado» de la transparencia, que no traspasa las paredes de la sociedad civil y apenas sale del espacio, especializado o “escandalizado”,  de las redes sociales. Si así se sigue, pronto se convertirá (si no lo es ya) en puro humo. Una pena, pues se habrá matado el potencial innovador o transformador que la auténtica transparencia bien entendida incuba.

INTEGRIDAD INSTITUCIONAL: TRES EXPERIENCIAS

“Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se requiere unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y conscientes de sus derechos y de sus obligaciones” (Adriá Albareda/Francisco Longo, Administración con valores, INAP, 2015).

 Algo se mueve, siquiera sea lentamente, en el ámbito de la integridad del sector público. La pretensión de este Post no es otra que dar noticia de tres recientes casos, dos de buenas prácticas y otro de una Ley que exige aprobar códigos de conducta a los municipios (no es la primera, pues antes lo hizo la Ley catalana 19/2014, pero con un esquema diferente basado en sanciones). Los tres casos son de procedencia vasca, sin duda el ámbito territorial donde más se ha avanzado en este terreno durante los últimos años. Cada uno de ellos aplicable a un nivel de gobierno, lo que significa que en el tejido institucional vasco todos los ámbitos de poder están siendo permeables a esta tendencia imparable de la integridad institucional.

No son los únicos casos. Recientemente el gobierno de la Generalitat valenciana, también en desarrollo de su Ley de Transparencia, ha aprobado por decreto un código ético para los altos cargos de esa Administración, si bien su esquema dista de ser asimilable a los modelos puestos en marcha en Euskadi, inspirados estos en las propuestas de la OCDE de construcción de Marcos de Integridad Institucional.

Es posible que a esas experiencias sigan otras, pues en las Cortes de Aragón se está tramitando un proyecto de ley de Integridad y Ética Pública, que se comentará cuando vea la luz. Tiene aspectos de interés (por ejemplo, un enfoque “integral” de la integridad), aunque ofrece puntos a la crítica en algunos ámbitos (la distinción entre código de buen gobierno de altos cargos, recogido en la Ley, y códigos de conducta solo aplicables a empleados públicos).

También hay algunos códigos de diferentes instituciones en proceso de elaboración, sobre ellos habrá que volver en este espacio. Pues creo que es interesante comenzar a contraponer lo que es una concepción de la ética institucional como modelo de autorregulación y de prevención (modelo OCDE), con lo que ya comienza a ser -aunque a algunos no les guste la expresión- el «modelo hispano» (o contaminado por la Ley 19/2013) de configurar la ética pública como buen gobierno (ecuación incorrecta o, al menos, incompleta) y que pone el peso del sistema en un régimen sancionador, que rara vez se aplicará, si es que se aplica.

El primer ejemplo es la regulación del artículo 35 de la reciente Ley de Instituciones Locales  de Euskadi (https://www.euskadi.eus/y22-bopv/es/bopv2/datos/2016/04/16015), donde se prevé expresamente la obligación que tienen los gobiernos locales de aprobar Códigos de Conducta aplicables a los cargos representativos y que pueden ser extendidos al personal directivo (aspecto ya comentado en su día en NovaGob por Campos Acuña). Estos Códigos pueden incorporar un sistema de seguimiento y evaluación. Por tanto,  a partir de ellos se pueden construir Marcos de Integridad Institucional (tal como he hecho, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao), lo cual es muy recomendable para evitar que se conviertan en papel mojado.

Llevar a cabo esa tarea de elaboración y gestión de los Códigos de Conducta de forma ordenada requerirá una participación activa de EUDEL (asociación de municipios vascos) en ese proceso, que -si bien la Ley no la cita expresamente- su concurso se torna imprescindible para elaborar un Código-Típo que aúne valores y normas de conducta comunes, así como establezca un órgano de garantía común (Comisión de Ética) que unifique las pautas interpretativas y resuelva los dilemas y quejas con criterios homogéneos. Lo contrario podría conducir a la fragmentación nada recomendable de un proceso que requiere ser conducido con tino y mesura. Hay mucho en juego.

Por su parte, la Diputacción Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad  (http://www.novagob.org/file/view/175241/sistema-de-integridad-institucional-de-la-diputacion-foral-de-gipuzkoa) que lleva a cabo un enfoque novedoso del problema, pues huye de poner solo el foco de la integridad en la zona alta de la Administración, sino que se inclina por una concepción integral de los problemas éticos, abarcando en su planteamiento a los empleados públicos y yendo, incluso, más lejos. En efecto, la Diputación Foral apuesta por extender -en línea con las corrientes más avanzadas que está pergeñando la OCDE- también a la sociedad civil (por ejemplo, al prever la extensión de ese marco de integridad a contratistas, concesionarios o entidades que perciban subvenciones). En efecto, difícilmente puede salvaguardarse la ética de las instituciones públicas con una ciudadanía que no preserve asimismo esos valores, tal como se indica en la cita que abre este comentario.

Asimismo, como primer paso de construcción del Sistema de Integridad institucional la Diputación guipuzcoana aprobó un innovador Código de Conducta y Buenas prácticas de cargos públicos, que adopta el enfoque de un modelo preventivo y crea una Comisión de Ética (con más presencia de externos que de internos, lo que refuerza la garantía de imparcialidad) como órgano de garantía que resuelve las consultas, dilemas éticos y quejas o denuncias. Esta Comisión aprobará  también Guías aplicativas. En suma, se trata sin duda del modelo más avanzado hasta la fecha existente en España.

Pero esa buena práctica bebe sin duda del pionero Código Ético y de Conducta de altos cargos aprobado por el Gobierno Vasco en 2013, así como de las importantes resoluciones de su Comisión de Ética, que aporta casi tres años de experiencia. En este sentido, la tercera buena práctica de la que queremos hacernos eco en esta entrada es la publicación de la Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco correspondiente al año 2015 (http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/contenidos/informacion/comision_etica_publica/es_def/adjuntos/Memoria_comision_etica_2015.pdf,).

Este importante documento arranca con una justa censura a la incomprensión de los problemas de ética institucional por parte de las instituciones centrales del Estado (algo que ha terminado por influir negativamente en algunos modelos autonómicos, como se ha dicho). La experiencia, también pionera (aunque incompleta y ya derogada) del Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la AGE, constituyó un claro ejemplo de mal entendimiento de la ética como «cosmética», algo que ya denunció Manuel Villoria en un libro publicado en el año 2012. La legislatura 2011-2015 fue, por su parte, testimonio de la de incomprensión absoluta de lo que es la Ética Institucional y qué papel cumple. La derogación del Código de Buen Gobierno y su sustitución por unos paupérrimos principios éticos en la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, son la prueba de esa incomprensión aludida.

Frente a ese modelo de apariencias, el Código vasco ha sido un instrumento aplicativo, con diferentes resoluciones y con propuestas de modificación planteadas también por la propia Comisión de Ética, que han conducido a la adaptación constante de su contenido; lo que ha configurado al Código vasco como un work in process y ha evitado la petrificación de la regulación de contenidos éticos, que por lo demás es una de las consecuencias obvias de la regulación de esta materia por leyes.

La Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco de 2015 además, pone de relieve la importancia de la propia Comisión como mecanismo preventivo o de resolución de dilemas éticos que plantean a través de consultas los propios altos cargos y las personas sometidas a su ámbito de aplicación (por cierto, ámbito que se ha visto ampliado en una reforma del propio Código). También nos muestra que los trece asuntos conocidos por la Comisión en 2015 varios de ellos se refieren a problemas de conflictos de intereses, aunque la entrada en vigor de la normativa básica aprobada por el Parlamento Vasco (Ley 1/2014) ha atenuado mucho los problemas que debe resolver la Comisión en estas materias. Se pueden consultar todos los casos analizados y sus respectivas resoluciones en el siguiente enlace:

En fin, tres experiencias, casos o buenas prácticas -con distinto alcance e intensidad- de los cuales convendría que se tomara nota y se analizará hasta qué punto pueden ser trasladadas a otros contextos. Algo difícil, sin duda, sobre todo cuando la sensibilidad política por estos temas es prácticamente inexistente aún en muchos ámbitos territoriales de este país. O también difícil por la atracción taumatúrgica que existe (en unas administraciones colonizadas por un discurso jurídico-formal) de regular estas cuestiones en la Ley.

Tiempo habrá para que, unos y otros, recapaciten, si es que realmente quieren luchar de modo efectivo por la integridad institucional. La ética institucional, por su carácter esencialmente preventivo, debe mirar siempre al futuro. Para lo que se haya hecho mal ya está el Derecho como medio de represión o, en su caso, de reparación, sin perjuicio de que las normas jurídicas sancionadoras cumplan también un papel disuasorio. La integridad institucional no se alcanzará solo llenando los boletines oficiales de códigos que se publican, pero que realmente no se aplican. Apostar por la integridad es, en verdad, otra cosa. A ver si de una vez por todas se comienza a entender el alcance del problema.

FUNCIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

(Reflexiones a propósito del libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España, La Catarata, 2016)

«Un político nunca puede ser corrupto si no hay un empleado público que lo auxilie por acción o por omisión» (Alejandro Nieto, citado por C. Ramió, p. 57).

Desde hace varios años hay una clamorosa ausencia de reflexiones bibliográficas sobre el estado actual de esa institución que conocemos como función pública. Probablemente ello sea un síntoma más de su evidente declive. Por eso se debe celebrar que aparezca en el mercado editorial un libro que tiene por objeto analizar el momento actual de la función pública, siquiera sea en relación con el complejo y poliédrico fenómeno de la corrupción. En un libro, también reciente, de Gimeno, Tejedor y Villoria (directores) sobre La corrupción en España (Atelier, 2016), se recogen asimismo varios trabajos que se refieren a tan importante objeto.

La  corrupción «en» la función pública y «por» los empleados públicos ha sido hasta ahora escasamente tratada en España. Más atención ha merecido la corrupción que se proyecta «sobre» la función pública. El foco de atención en materia de corrupción se ha puesto siempre en la política, dando por entendido que la función pública era, sin embargo, una institución de marcada probidad, en la que los valores de imparcialidad y de profesionalidad primaban siempre.

Sin embargo, esa visión angelical de que la función pública estaba al abrigo de la corrupción y alejada de esta se quiebra cuando se advierte que algo falla desde el momento en el cual -tal como expresa la cita que abre este comentario- esa institución ha sido incapaz hasta la fecha de detener o frenar la expansión de prácticas corruptas que han aquejado a las organizaciones del sector público en las últimas décadas.

Una función pública profesional es, sin duda, un cortafuegos necesario para evitar esas malas prácticas. Pero ese cortafuegos se desdibuja cuando la institución de empleo público muestra síntomas obvios de debilidad o desfallecimiento; más aun cuando es devorada o anulada por la propia política. Y ello se puede detectar en diferentes síntomas. Por ejemplo, en que la presencia del mérito en el acceso o en la carrera profesional es muy frágil, sobre todo en determinados niveles de gobierno (locales y algunos autonómicos), también en que el papel de los sindicatos ha ido contribuyendo de forma continuada y sistemática a su erosión, así como, en fin, en la tendencia secular de la política a colonizar amplios espacios de la alta función pública situando de rodillas o reduciendo el margen de actuación de esos empleados públicos frente a la cadena de desmanes que se han ido produciendo en muchos ámbitos del sector público. Las leyes no han sido tampoco neutras en esto.

De todas estas cuestiones se ocupa el libro de Carles Ramió que denuncia las extendidas prácticas de clientelismo político en el sector público, el desfallecimiento del sistema de mérito, la impotencia de la función pública de frenar la corrupción, la ocupación política de la alta administración y el desprecio de la política hacia la dirección pública profesional, así como el lamentable papel que los sindicatos están jugando en el proceso de consolidar como empleados públicos “permanentes” a muchas personas que no superarían un proceso competitivo abierto que les obligara a acreditar sus mejores competencias profesionales. No se puede ocultar que, en estos temas, el autor citado se mueve con soltura, pues no en vano es su ámbito profesional de especialización: la administración pública.

Los supuestos citados son, como se indicaba, casos de corrupción que se proyectan «sobre» la función pública más que supuestos de corrupción cometidos «por» la función pública. Se trata, en efecto, de una corrupción política (o incluso sindical en algunos casos) que tiene como objeto el empleo público. Una forma de actuar, por lo demás, que hunde sus raíces en la España decimonónica y se traslada sin cesuras a todos los regímenes políticos que hemos conocido en los dos últimos siglos, así como a todas las ideologías y territorios. Lo grave es que tras más de treinta y cinco años de desarrollo constitucional siga campando a sus anchas esa política clientelar, especialmente en el nivel local de gobierno y en las entidades del sector público, aunque también se expande por algunas Comunidades Autónomas, alcanzando incluso a órganos constitucionales y estatutarios. La Administración General del Estado queda, al menos así lo enuncia el autor, al margen de esas prácticas, aunque el reclutamiento de los cuerpos de elite pueda ofrecer algunas sombras en relación a los «apellidos» que plagan sus nóminas.

El clientelismo, el nepotismo y el amiguísimo siguen siendo en no pocos casos cartas de presentación necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el sector público (también en el sector privado, como acertadamente cita el profesor Ramió con un ilustrativo ejemplo) y un requisito imprescindible (con muy pocas excepciones) para ser asesor o ejercer un cargo directivo en el sector público. Y eso lo siguen practicando unos y otros, partidos viejos y los nuevos, como si nada hubiera cambiado. Lo que pase en el mundo democrático avanzado a nosotros, al parecer, no nos afecta o no nos incumbe.

La corrupción aparentemente solo ha tocado de refilón a la función pública. No son muchos, en efecto, los empleados públicos condenados o imputados por este tipo de casos. Pero los hay. En cualquier caso, no cabe confundir corrupción con causas penales. También puede haber una corrupción gris o de menor intensidad que erosiona igualmente la confianza de la ciudadanía en las instituciones y que se asienta en malas prácticas o malas conductas, El caso de las conductas contraproductivas es un buen ejemplo. El bajo desempeño contextual o la nula implicación de algunos empleados públicos con una organización que está al servicio de la ciudadanía puede estar, en ciertos casos, en la frontera de prácticas corruptas. Cobrar por no trabajar o por trabajar poco o mal también puede ser calificado como una modalidad singular de corrupción. Tanto por quien lo hace como por quien lo tolera.

Asimismo, hay fenómenos muy regulados en el ámbito de la política y escasamente tratados (o regulados con muchos agujeros negros) en lo que afecta a la función pública. Sorprende, sin duda, el afán regulatorio (auténtica borracheras normativa) en ámbitos como los conflictos de interés en lo que afecta a la política, incluso la aparición  de códigos de conducta aplicables  a cargos públicos, frente a la aplicación de una normativa de incompatibilidades en el empleo público que tiene ya más de treinta años  (notablemente desfasada), así como la ausencia de códigos éticos o Marcos de integridad que se proyecten sobre los empleados públicos. La regulación del EBEP en esta materia no hay nadie en este país que se la haya tomado mínimamente en serio.

Algo parecido ocurre cuando nos enfrentamos al problema de «las puertas giratorias» entre la actividad pública y privada. Parece que estas puertas solo están en el piso de arriba (política), cuando en verdad hay un tránsito considerable desde hace bastantes años de altos funcionarios (Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Magistrados, etc.) que recalan en el sector privado y desde allí ejercen actividad profesional algunas veces «contra» el propio Estado o procuran influir a través de sus redes de contacto internas (compañeros «de cuerpo”) en las políticas o decisiones públicas. Aquí el legislador (cuyos proyectos de ley también elaboran sus mismos compañeros de cuerpo) mira con complacencia el desarrollo de esas prácticas que pueden estar en ocasiones en la frontera de la corrupción o del tráfico de influencias. Un fenómeno que prácticamente apenas tiene repercusión mediática, pues la obsesión sigue centrada en la política.

Carles Ramió trata con rigor y valentía algunos de estos temas a lo largo del libro, aunque su obra, a pesar del enunciado, se proyecta principalmente sobre la corrupción política. El subtítulo se adecua más, en verdad, al contenido real del trabajo. Intuyo que las editoriales juegan esas malas pasadas cuando –por los motivos que fueren- titulan los libros.

Cabe coincidir con el autor en la necesidad objetiva de introducir en la política y la alta administración una cultura ética que se asiente en valores fuertes y articule sistemas de integridad efectivos. Siendo necesaria esa «revolución moral» no lo es menos que ella debería extenderse asimismo sobre la función pública o sobre el empleo público en su totalidad. Así, Ramió ve una ventana de oportunidad, o una «magnífica palanca de cambio» para atajar la corrupción, el hecho que «los empleados públicos no hayan querido participar en la cultura de la corrupción».

Tengo dudas, sin embargo, que sin una institución de función pública fuerte y sólida esa tarea se pueda acometer con éxito. La (vieja y nueva) política tienen la lección muy aprendida: a ningún partido parece interesarle realmente apuntalar esa función pública profesional, la colonización de la alta administración, el clientelismo en las estructuras organizativas y la captura de los órganos de control siguen siendo sus prácticas dominantes, como se pone reiteradamente de manifiesto en el libro citado y en la práctica cotidiana de ejercicio del poder. Con esos mimbres es muy difícil hacer un cesto nuevo. No quiero ser pesimista, pero de momento no advierto cambios en el paisaje. Y menos por quienes tienen que hacerlos.

LA TRANSPARENCIA, UNA POLÍTICA EN EL MARCO DE LA BUENA GOBERNANZA

“El tercer punto a clarificar es el de la naturaleza instrumental de la transparencia. No es simplemente una técnica de control preventivo. Es también la forma de ejercicio de un poder ciudadano” (Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, Seuil, París, 2015, pp. 367-368)

 Resumen/Abstract (A modo de “Post”)

Este escrito forma parte de un Estudio sobre Integridad y Transparencia. Dos imperativos de la Buena Gobernanza, actualmente en proceso de elaboración. No obstante, el contenido que ahora se publica tiene especificidad suficiente para ser difundido autónomamente.

En este trabajo se parte del criterio de que la Transparencia es una faceta necesaria de la Buena Gobernanza, intentando despejar algunos equívocos extendidos sobre lo que es la transparencia. Después se analiza para qué sirve la transparencia, incorporando la explicación “canónica” u “ortodoxa” de cuales son las “utilidades” de la transparencia, pero incorporando dos elementos nuevos a esa justificación tradicional.

La transparencia es una herramienta o instrumento que sirve de apoyo a otras finalidades, la más importante sin duda es el control democrático directo (sin intermediarios) del poder por parte de la ciudadanía. En este aspecto es una pieza sustantiva de la “democracia de confianza”. Pero la transparencia es sobre todo una política (ciertamente transversal) que debe ser capaz de integrar de forma ordenada las diferentes dimensiones que proyecta su ejercicio.

Así, dentro se esas dimensiones de la transparencia se pueden destacar las siguientes: la transparencia es un valor o principio, pero también tiene una proyección obvia (y probablemente la más conocida) como publicidad activa o como transparencia “pasiva” (concepto criticado en este trabajo). Tiene conexiones evidentes con la apertura de datos y su reutilización, aunque también diferencias. La transparencia ofrece una dimensión colaborativa y unas conexiones cada día más intensas con la rendición de cuentas. En cualquier caso, las dimensiones de la transparencia no se pueden comprender en su exacto alcance sin una referencia explícita a su proyección “intra-organizativa”, transcendental bajo cualquier punto de vista. Y, en fin, la transparencia no puede vivir ajena al fenómeno de los lobbies y a su regulación y control.

En suma, la transparencia es una política transversal, es un instrumento o medio de control democrático directo del poder, pero asimismo es un proceso de mejora continua que debe finalizar en un cambio cultural (político-burocrático) en el modo de gobernar, dirigir y gestionar los asuntos públicos. Un largo camino que no ha hecho más que comenzar.

NOTA: Puede consultarse el trabajo en su integridad en la sección (pestaña) de «Documentos» de esta misma página Web. Dada la extensión del mismo, en esta sección solo se incluye este resumen. 

CÓDIGOS DE CONDUCTA: EL CASO DEL AYUNTAMIENTO DE BILBAO

 

“Como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los riesgos pueden provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas inmorales y promuevan la ética”

(M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016, p. 202)

Uno de los elementos clave de lo que Pierre Rosanvallon ha definido recientemente como “la democracia de confianza” es, sin duda, la apuesta por la integridad (“Le bon gouvernement”, Seuil, 2015). Es cierto que, por parte de algunos intelectuales como Bauman, se está defendiendo “la crisis de la democracia como el colapso de la confianza”. Fruto de ese contexto, las exigencias de integridad hacia los responsables públicos se han incrementado en los últimos años como consecuencia de la proliferación de casos de corrupción, pero el cambio cualitativo radica en que –como también señala Rosanvallon- hemos pasado de una “política de programas a una política de las personas”.

La ciudadanía escruta cada vez con más intensidad cuál es la conducta y el comportamiento de sus responsables públicos. Esa “institución invisible” que es la confianza se asienta especialmente en algo tan relevante como es la integridad; esto es, en las conductas y comportamientos públicos (así como aquellos privados con trascendencia pública) de las personas que desarrollan su actividad en las instituciones públicas (dimensión subjetiva). Pero, asimismo, la dimensión objetiva de la integridad (los impactos que sobre la institución tienen esas conductas de los cargos y empleados públicos) son cada vez más importantes.

En efecto, en ese proceso –al cual contribuye también la transparencia bien entendida; esto es, como medio de control democrático del poder- cobra especial importancia la calidad de los actores del mundo político. Schumpeter ya hizo hincapié en su día en que “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático”. La rendición de cuentas se proyecta cada vez más sobre las conductas de los gobernantes.

En esa línea cabe enmarcar la gradual aparición en la escena pública de los Códigos de Conducta, también en un país como el nuestro tan alejado inicialmente de esa cultura. Esa aparición no solo se ha dado en el ámbito autonómico, sino que también esa tendencia empieza a cuajar en algún gobierno local. El Gobierno central y la Administración del Estado nada han entendido sobre esta cuestión.

Ciertamente, en España el proceso de implantación está siendo lento, pues el espacio de la autorregulación que dejan las leyes –como ha expuesto recientemente Victoria Camps- no es precisamente amplio. Esta opción legal implica, tal como reconocieron Longo y Albareda, optar por “la ruta fácil” de las medidas represivas o sancionadoras, mientras que por el contrario una política de integridad debería inclinarse por la prevención y la mejora de la infraestructura ética de las instituciones, con la finalidad de desarrollar la Gobernanza Ética. Como también señaló Yves Mény, cuando el código penal entra en escena el mal ya está hecho y reparar los destrozos institucionales que la corrupción ha ocasionado no es tarea precisamente fácil en ese contexto.

En la esfera local de gobierno es preciso resaltar en estos momentos la aprobación reciente del Código de Conducta, Buen Gobierno y Compromisos con la Calidad Institucional del Ayuntamiento de Bilbao, que representa un buen ejemplo de cómo un municipio elabora un Código inserto en un Marco de Integridad Institucional a través de la configuración de una Comisión de Ética (con presencia de dos asesores externos) que interpretará el alcance de los principios y normas de conducta, resolverá los dilemas éticos, pudiendo promover una serie de medidas con el fin de garantizar la efectividad del citado Código (entre ellas las de apercibimiento o, incluso, propuestas de cese o renuncia). Se huye, como diría Adela Cortina, de la ética como “estética” (aprobación meramente “formal” de un Código sin otras consecuencias) y se opta por una ética o integridad “efectiva”.

Se trata, en efecto, de impulsar una política de integridad institucional –y esto es importante- con carácter “preventivo”, no “reactivo”; esto es, los estándares de conducta en la política vasca, independientemente de cuál sea la fuerza política que gobierne o haya gobernado, son elevados (o, por lo menos, muy razonables), por lo que no se trata de aprobar un Código para “quitar presión” mediática o ciudadana sobre malas prácticas, sino de impulsar la mejora continua de esos estándares de comportamiento institucional.

El Código del Ayuntamiento de Bilbao se aplica a los cargos públicos representativos de la entidad y al personal titular de los órganos directivos, así como a los máximos responsables de las entidades del sector público. Entre sus características más relevantes se encuentra el de ser –al igual que el Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco- “un instrumento vivo”, que tiene por tanto la finalidad de adaptarse a los tiempos. El papel de la Comisión de Ética es clave en este punto.

La apuesta del Ayuntamiento de Bilbao es un paso que, hasta la fecha, han dado pocas entidades locales. Evidentemente, hay aspectos que deberán desarrollarse y mejorarse conforme se planteen cuestiones, problemas o dilemas éticos (para eso está la propia Comisión de Ética), pero al estar el Código de Conducta inserto en un Marco de Integridad Institucional es obvio que con ello se persigue principalmente la prevención a través de la internalización –como expuso también Victoria Camps- de los principios y normas de conducta y, en particular, por medio de la mejora del clima ético de la entidad.

Si algo caracteriza al Código del Ayuntamiento de Bilbao, como propusiera en su día EUDEL, es que no solo contiene principios y normas de conducta éticas y de buen gobierno, sino que también incorpora unos compromisos institucionales que asumen tanto los miembros del equipo de gobierno como los concejales de la oposición, siempre, claro está, que se produzca el acto de adhesión de estos a las previsiones del citado Código. En este sentido, como mera sugerencia, tal vez sería oportuno explorar una futura adecuación de la composición de la Comisión de Ética a través de algún medio al ámbito subjetivo de aplicación (por ejemplo ratificando por el Pleno o consensuando los asesores propuestos como miembros de la Comisión), que se extiende, como se ha dicho, también a todos los concejales.

En todo caso, la Integridad Institucional no puede limitarse al espacio político-directivo, sino que debe predicarse de toda la institución en su conjunto. Aunque nadie puede discutir que quienes ejercen funciones de representación política o de carácter directivo en el sector público deben desarrollar un liderazgo ético y predicar –como bien recordaba Javier Gomá- con el ejemplo.

Los Códigos son solo una modesta herramienta para restaurar esa dañada confianza en las instituciones públicas, pero si se insertan en una Política de Integridad Institucional del Gobierno municipal pueden ser una palanca efectiva para mejorar la confianza o, al menos, con el objetivo de paliar su erosión o colapso. Es digno subrayar, por último, que Bilbao ha dado un importante paso. Este avance cabe presumir que servirá de ejemplo para otros ayuntamientos. La imagen y la credibilidad de la institución gana, pero también la marca de ciudad. Temas nada menores en un mundo en el que la competitividad institucional es la regla. Esperemos que el resto de gobiernos locales (al menos los vascos) tomen nota.

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

(A propósito del libro de Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernment, Seuil, París, 2015)

“Ce à quoi renvoi la notion même de démocratie d’exercise dont la mise en oeuvre constitue pour cela le coeur de la nouvelle révolution démocratique à accomplir” (P. Rosanvallon, p. 391)

Cuando ya se ha certificado por parte de Pierre Rosanvallon que la “democracia representativa” ha dado paso a una “democracia ejecutiva” (condicionada ahora fuertemente por una «democracia de ejercicio», aún por construir), irrumpe con fuerza entre nosotros la idea de que el Parlamento se ha revitalizado como actor institucional principal tras las elecciones legislativas del 20-D. En verdad, lo único que se ha “revitalizado” en nuestro caso es la multiplicación de la partidocracia y la fragmentación de la representación. Veremos qué resultados da semejante fotografía electoral en términos de buen (o mal) gobierno.

Dejemos de lado nuestra realidad, volvamos la mirada al libro y a su autor. Quienes gobiernen o aspiren a hacerlo deberían leer esta importante obra. Rosanvallon se adentra –como bien señala- en un ámbito de análisis poco estudiado desde la dimensión político-constitucional, por las inherentes dificultades de acotar sus múltiples funciones: el Poder Ejecutivo y el Gobierno como centro de atención de este.

La sacralización de la Ley y el papel predominante del Parlamento en el falsamente enunciado principio de separación de poderes durante la Revolución Francesa, marcaron el inicio de lo que el autor denomina “una historia problemática del Poder Ejecutivo”. En sus inicios predominó la idea-fuerza de crear un “poder ejecutivo sin cabeza” como brazo de la Asamblea, luego se transito por la fórmula del “directorio” o del “triunvirato”, pero al final se impuso el Primer Cónsul y luego el Imperio. Napoleón Bonaparte lo explicitó de forma diáfana: “Había una fatiga de Asambleas”. Luego, tras la caída de Napoleón, retornó el vigor parlamentario y la debilidad de un Ejecutivo que no terminaba de encontrar su sitio. Las cosas eran distintas en Inglaterra y también lo fueron con el paso del tiempo en Estados Unidos.

La cuestión cambia radicalmente con la extensión del campo de la acción pública y el declive de la Ley (y la irrupción en escena de la legislación de excepción). Las misiones del Estado se multiplican y el Gobierno comienza a adquirir un protagonismo estelar en el panorama institucional. Surgen, como señala Rosanvallon, las “dos tentaciones” para hacer frente a ese desbordamiento funcional y a la democracia de masas: por un lado, la visión tecnocrática o despolitizada del Ejecutivo; por otro, la autonomización de ese poder mediante el uso sistemático del “estado de excepción” (la cita de Schmitt aquí es obligada). Algo de todo eso emerge en los últimos años.

En todo caso, superadas tras grandes dificultades y dos guerras mundiales esas dos tentaciones, la impronta presidencialista de las democracias occidentales (sea esta republicana o de canciller) ya fue imparable, aunque hubo momentos de paréntesis o duda.

A partir de entonces se impone lo que el autor denomina como la democracia de apropiación: la relación entre gobernantes y gobernados (a diferencia de la existente entre representantes y representados) muestra una clara asimetría estructural. La ciudadanía participa de forma intermitente en unos procesos electorales que han sido calificados de “democracia furtiva”, pero deploran el mal gobierno o el uso partidista de este. Exigen, cada vez más, “la calidad democrática del Gobierno”. Y ello a través de tres cauces: “lisibilité” (es decir, algo que puede ser descifrado con facilidad, lo que se relaciona con la visibilidad, pero sobre todo con el derecho a saber y la rendición de cuentas), responsabilidad (entendida no solo como “responsabilidad política” ante el Parlamento, sino especialmente como “responsabilidad de los gobernantes de explicar sus actos y actuaciones); y, en fin, reactividad (la escucha activa y la democracia interactiva como medio de superar “la falta de receptividad de los gobernantes y una expresión de ciudadanía atrofiada”).

Para enterrar esa asentada desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones, el autor se adentra en la parte final del libro en lo que denomina Democracia de confianza, uno de cuyos pilares básicos es el Buen Gobierno. Y en esa reflexión recupera “la importancia de las personas”, o si se prefiere “la calidad de los actores del mundo político” en el asentamiento definitivo de esa idea-fuerza de Buen Gobierno y en el fortalecimiento de esa institución invisible que es la confianza. Es el retorno, sin duda, al talento y a las virtudes del gobernante, que ensalzara en su día –entre otros muchos- Adam Smith al definir al “gran estadista” como persona que reúne “la mejor cabeza unida al mejor corazón” (Teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial).

Rosanvallon defiende, así, el retorno a la sinceridad y la autenticidad en la comunicación política por parte de los gobernantes (“parler vrai”), para evitar que la “palabra pública (discurso público)” siga siendo –como dijo el propio Manuel Valls- “una lengua muerta”. Sin credibilidad ni aceptación.

La calidad de los actores públicos, sin embargo, descansa sobre todo en la integridad. La exigencia de la integridad de los gobernantes se ha instalado en el mundo occidental como cortafuegos frente a la corrupción y el descrédito institucional que conlleva. La legitimidad institucional se desmorona si no se practica realmente la integridad por nuestros gobernantes. Las instituciones para garantizar la integridad son instituciones de prevención. La República francesa ha visto en los últimos años multiplicarse esas soluciones institucionales a partir de los Informes “Jospin” (2012) y “Nadal” (2015), que el propio autor cita. En otros lugares apenas ni se han enterado.

Y a todo lo anterior se une el imperativo de la transparencia. Se analizan tres manifestaciones de la transparencia (utopía, ideología e instrumental). La dimensión instrumental de la transparencia no solo es una técnica de control preventivo, sino también “una forma de ejercicio de un poder ciudadano”. “La transparencia por la integridad –a juicio del autor- se ha convertido en una de las formas de la soberanía del pueblo”. Enriquece el papel del ciudadano, que ya no se limita a votar cada cierto período de tiempo, sino que puede ejercer continuamente el control del poder. Hay, tal vez, un punto de sobreestimación del papel de la Transparencia, que anuda el autor a la creación en 2013 de la Alta Autoridad de la Transparencia en la Vida Pública y a la exposición de una innumerable cantidad de información pública (actividades y patrimonio) de más de nueve mil cargos públicos de la República francesa.

Asimismo, en un breve capítulo conclusivo, ensaya incluso cuáles deberían ser las instituciones (constitucionalizando algunas de ellas) que una auténtica democracia de ejercicio debería tener. Sugerente propuesta, que deja inacabada. Anuncia, no obstante, un nuevo libro. Habrá que estar atentos a su salida.

Cabe concluir que Le bon gouvernement es una de las obras de ensayo político-constitucional más importantes que se han escrito en los últimos años. Algunas de las ideas-fuerza que allí se contienen las trato –obviamente con un enfoque y alcance distinto, así como también mucho más modesto- en un libro que aparecerá publicado próximamente: Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones. Su última versión, previa a remitirla a imprenta, se ha visto enriquecida, sin duda, por muchas de las aportaciones recogidas en el último libro de este gran ensayista. Gracias, por tanto, a Pierre Rosanvallon por su extraordinaria lucidez.

EL CUARTO OSCURO DE LA POLÍTICA

“El caciquismo, planta que en maraña espesa y litigante domina el suelo español, no desaparecerá en un año ni en diez; tiene las raíces muy hondas, y estas raíces no son como vulgarmente se creen los hombres que han gobernado; esas raíces están arraigadas en todo el ámbito nacional y en todas sus clases” (Conde de Romanones, “Breviario de Política Experimental”, Editorial Plus Ultra, Madrid, 1974, p. 101)

Todo el mundo identifica a la corrupción como el cuarto oscuro de la política. Nada que objetar a tal juicio. Pocos, sin embargo, consideran el clientelismo político como la auténtica y verdadera patología política del país. Quienes no lo computan dentro de tal lastre son, sin duda, los propios partidos políticos. Los viejos y los nuevos. Los primeros no han tomado nota de nada o nada han aprendido (que es peor). Los segundos están sumidos en un “aprendizaje avanzado», que no augura nada bueno.

La cita del Conde de Romanones es apropiada. Un liberal que ejerció de cacique. El libro que la contiene es un breviario para políticos a la vieja usanza, pero sus máximas y aforismos los compartirían hoy en día –desgraciadamente- buena parte de nuestra clase política. Algunas lecciones tienen interés, pero la carga de “realismo político” (y también de cinismo) es acusada en esas líneas.

El caciquismo es el gran problema; no es preciso resucitar o citar a Costa. Lo demás, coreografía. Tras casi cien días desde la constitución de los gobiernos locales y autonómicos, observamos entre perplejos y consternados que absolutamente nada ha cambiado en esos perversos usos. Pero no se trata de señalar con el dedo a nadie, sino a todos. Las nóminas de las administraciones locales y autonómicas se han poblado de amigos, parientes (más o menos próximos) y, sobre todo, de personas fieles al partido o a la coalición o agrupación. No pondré ejemplos, porque todos (sí, sí, todos) tienen unos cuantos escándalos poco edificantes en su reciente haber.

Hace unos meses escribí una entrada en este mismo Blog (“Asesores que no asesoran”) que los recientes hechos han confirmado su vigencia. No insistiré en el argumento, pues nada se consigue. Tampoco el entierro anunciado que hice en su día de la función directiva profesional tras esas últimas elecciones se ha contradicho un ápice. La inmensa mayoría de los gobiernos locales y autonómicos –con algunas singulares excepciones, que las hay, para fortuna de todos- han seguido con las mismas “tradiciones” o “usos”: nombrar directivos y asesores a los “amigos políticos” y desterrar al ostracismo a quienes consideraban (juicio subjetivo donde los haya) “enemigos políticos”. Política sectaria, pero sobre todo ineficiente y estúpida. Eso del “mérito” es propio de los pueblos que se encuadran dentro de esa categoría -tan alejada de los usos mediterráneos- de los “bárbaros del Norte”.

No hay remedio alguno para una sociedad que se niega a aprender de las evidencias. Lamento decirlo. Hace casi veinte años se publicó un excelente libro de varios autores (que, como todos los libros en este país, pasó prácticamente desapercibido) en el que se diagnosticaba el problema de forma diáfana (Política en penumbra. Política y clientelismo políticos en la España contemporánea, Siglo XXI, 1996): el viejo caciquismo español plenamente vigente en el siglo XIX se había transmutado en un clientelismo político atroz e intensivo durante el siglo XX y, en particular, aunque no solo, durante la vigencia del actual régimen constitucional. El problema es que esa lacra (repito la expresión) ha llegado hasta nuestros días. Es una auténtica metástasis, que todo lo invade (no solo la política). Reformen ustedes todas las Constituciones que quieran, pues a través de ellas cambiarán el decorado, pero hasta que no resolvamos definitivamente ese problema este país seguirá sumido en el subdesarrollo institucional más profundo. Lamento ser tan conciso y tan cáustico. Pero es un post y no un libro.