Mes: marzo 2016

LA DECADENCIA POLÍTICA. FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (Y III)

LA DECADENCIA POLÍTICA. FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (Y III)

Francis Fukuyama. Orden y decadencia de la política, Deusto, 2012.

“En muchos aspectos, el sistema estadounidense de controles y contrapesos, comparado con los sistemas parlamentarios, es peor que estos en cuanto a su capacidad de lograr una acción estatal contundente” (p. 671)

“El descontento con el sistema político y las instituciones fundamentales de gobierno es un fenómeno mundial y creciente” (Mosiés Naím, El fin del poder, Debate, p. 110)

En esta reducida y un tanto arbitraria selección de temas tratados por la reciente obra de Fukuyama, corresponde terminar esta serie con las interesantes reflexiones que el autor lleva a cabo sobre la decadencia política, que representan el cierre del segundo volumen.

Al final de su obra, Fukuyama retoma el tema de “la democracia”. Y, aunque contiene algunas reiteraciones a lo ya expuesto, esa reflexión no está exenta de aspectos de interés. En Estados Unidos la propia democracia se fue abriendo paso en un lento proceso. La llegada del principio de legalidad (entendido en sentido amplio, también como primacía de la Constitución) se debió al common law. La Administración pública meritocrática tardó mucho más en armarse. En Francia, sin embargo, la Revolución francesa (mejor dicho, el Imperio napoleónico) llevó el Código civil a todo Europa continental y creó además un Estado administrativo moderno, pero como bien señala el autor “no estableció la democracia”. Mientras en el Reino Unido “la democracia liberal se consolidó pacíficamente”, aunque “fue uno de los países más lentos en democratizarse plenamente”. Pero el Estado estaba asentado y el principio de legalidad también.

Un recordatorio necesario para entrar de lleno en la decadencia de la política: “El problema de la democracia en los países desarrollados –como dice el autor- dependerá de su capacidad para abordar el problema de la desaparición de la clase media”. Las democracias desarrolladas modernas “han ido acumulando mucha falta de flexibilidad” y han hecho “que la adaptación institucional sea cada vez más difícil”. De hecho, concluye, “todos los sistemas políticos –pasados y actuales- son propensos a la decadencia”. Y este “refresco” de ideas ya expuestas nos afecta también a nosotros, sin perjuicio de que dispongamos de instituciones jóvenes. Todo apunta a que muchas de ellas están en marcada decadencia o (peor aún) en proceso de descomposición.

El análisis de la decadencia política lo afronta Fukuyama a través de un estudio de caso: Estados Unidos. Retrotrae su mirada a la creación de una exitosa autoridad independiente (Servicio Forestal de EEUU) y nos muestra cómo ha transitado de ser una institución modelo (con una presencia contundente del sistema de mérito y una burocracia profesionalizada) a transformarse en una institución denostada por el (mal) ejercicio de sus plurales funciones. De ahí, el autor extrae una serie de importantes lecciones sobre cómo llegan a decaer las instituciones.

Algunas de ellas son, por ejemplo, las siguientes: “Las instituciones políticas –nos dice- se desarrollan con el tiempo, pero también están sujetas universalmente a la decadencia política”. El origen de la decadencia política –como se vio en el volumen I- estuvo en “la incapacidad de las instituciones de adaptarse a las circunstancias cambiantes”. La decadencia es una condición del desarrollo político; sin embargo, advierte, sobre las transiciones extremadamente caóticas y violentas; pueden surgir en cualquier momento. Es fundamental, por tanto, la adaptación al cambio. La flexibilidad institucional y de los actores.

La inadaptación al cambio institucional se muestra -según Fukuyama- por ejemplo en el papel de las élites o de los actores políticos que impiden esa adaptación. Algunos actores “internos”, como los partidos o las “corporaciones”, “repatrimonializan” el Estado. Otros, como los sindicatos, exacerban el papel protector de los empleados públicos y de sus privilegios. Así concluye: “Este proceso de captación por parte de las élites o de los de dentro es una enfermedad que afecta a todas las instituciones modernas”. Y esa tendencia puede explicar de forma fehaciente la imposibilidad material que, por ejemplo, muestra la política española de adecuar su desvencijado sistema institucional a las nuevas circunstancias.

Expuesto el marco conceptual, Fukuyama entra de lleno en el estudio de caso: Estados Unidos. Su diagnóstico sobre el estado actual de la Administración pública en su país es demoledor. Pero no cabe ahora detenerse en ese diagnóstico, sino poner de relieve que las tres categorías de instituciones políticas básicas que enunciara al inicio de la obra (Estado, principio de legalidad y responsabilidad democrática) están encarnadas en ese país en los tres poderes (Ejecutivo, Judicial y Legislativo). Pero la política estadounidense ha ido transformándose en “un Estado de tribunales y partidos”. Unos y otros han devorado al Ejecutivo y cerrado su margen de maniobra.

En un discutible, pero sugerente, planteamiento, Fukuyama echa buena parte de las culpas a la rigidez del sistema de checks and balances establecido en su día por los padres fundadores de la Constitución de 1787, aunque también a la rigidez ideológica actual de los partidos republicano y demócrata. En su opinión, “los tribunales y la asamblea legislativa han usurpado muchas de las funciones propias del ejecutivo”, transformando la tarea de gobierno en algo “a la vez incoherente e ineficaz”. La judicialización de las decisiones político-administrativas y el papel de los lobbies ha provocado una crisis de representación. Fukuyama denuncia que “los tribunales son instituciones especialmente mal preparadas para actuar dentro de las limitaciones presupuestarias”. Y de ello sabemos bastante aquí también.

Particularmente sugerente son las reflexiones que el autor plantea en torno al papel del Congreso. No dejan de ser llamativa su advertencia de que “el cumplimiento de las voluminosas normas sobre confidencialidad y conflicto de intereses se ha convertido en un elemento disuasorio para muchas personas a la hora de plantearse entrar a formar parte de la administración”. Algo de lo que ya advirtió hace varias décadas el sociólogo Juan Linz. Con muy pocos resultados, por cierto. Fukuyama también constata que en el Congreso ya nadie delibera. “La ‘clase política’ está mucho más polarizada que el propio pueblo”. ¿No les suena el mensaje?

En opinión de Fukuyama- “Estados Unidos, como la primera y más avanzada democracia liberal del mundo, padece el problema de la decadencia política de manera más aguda”. Juicio preocupante. Y de todo ello culpa al sistema de “vetocracia”. Veamos.

El sistema constitucional estadounidense nació en un determinado contexto y con unas influencias doctrinales fuertes (Montesquieu y Blackstone). La obsesión entonces era controlar el poder (todo tipo de poder, también el Legislativo y cómo no el Ejecutivo) y para ello se construyó un sofisticado sistema de pesos y contrapesos entre los distintos poderes, que condujo a una concepción de equilibrio constitucional, tomada como paradigma del buen funcionamiento institucional y heredada de la Inglaterra del siglo XVII. Este modelo se configuró –según el autor- en torno a la idea de “veto” que los poderes tenían entre sí y a la existencia, por tanto, de un número de actores con veto muy superiores a los de otras democracias avanzadas. Un Ejecutivo aparentemente fuerte, pero donde la elaboración de los Presupuestos depende en buena medida del propio Congreso y no solo de aquel. Igualmente, un Ejecutivo en el que existen amplias zonas de poder que residen hoy en día en “autoridades independientes”. También  en esto hemos (mal) copiado. Falta, a su juicio, un Ejecutivo “enérgico”, del que hablara Hamilton. Es curioso cómo hay cierto paralelismo (aunque también muchas distancias) entre la censura de un presidencialismo débil que se manifestó en la III y IV República francesa (atentamente estudiado por Pierre Rosanvallon: Le bon gouvernement. Seuil, 2015) y la configuración de un Ejecutivo cautivo en el caso estadounidense, si bien se debe matizar mucho ese último calificativo. La Presidencia de Estados Unidos no es precisamente un poder débil.

Y de ese análisis crítico del sistema estadounidense de checks and balances y de un presidencialismo hipotecado por un sistema institucional de pesos y contrapesos, Fukuyama extrae una serie de conclusiones que, sin embargo, no pueden ser compartidas de forma acrítica o, al menos, sin matices: la primacía del sistema parlamentario sobre el presidencialista, tal como reza la cita que abre este comentario. Bien es cierto que el autor se refiere a países como Alemania, los Estados escandinavos, Países Bajos y Suiza (¿puede este país encuadrarse dentro de una forma parlamentaria de gobierno?). Pero también añade que, si nos centramos en el conjunto de la Unión Europea, las comparaciones no son en absoluto tan favorables. Tal vez esa imagen idílica de la forma parlamentaria de gobierno se desvanecería a ojos de Fukuyama si revisara la obra de Carl Schmitt sobre la crisis del parlamentarismo o el caótico funcionamiento del régimen parlamentario en la III República francesa, donde los gobiernos duraban apenas un año de media. Por no mirar para “nuestra casa” actualmente. Poder fragmentado, que decía Moisés Naím.

La receta de Fukuyama es, cuando menos, sorprendente: “Muchos de esos problemas podrían resolverse si Estados Unidos adoptase un sistema parlamentario de gobierno”. Pero de inmediato advierte que “en la estructura institucional (actual) del país resulta inconcebible”.

La conclusión que extrae el autor no huye de la idea de checks and balances, sino se su apllicación: “Una buena democracia liberal es aquella en la que los tres componentes se mantienen en equilibrio”. No reniega, por tanto, Fukuyama de la noción de balanced Constitution o de “equilibrio de poderes”. De hecho, la democracia moderna de calidad o el buen gobierno no pueden sino asentarse en un sistema de equilibrio y control del poder, donde la integridad y la transparencia adquieren pleno sentido (aspectos, por cierto, apenas abordados por el autor). Pero en honor a la verdad la separación de poderes y su correcto equilibrio forman parte sustantiva del modelo institucional defendido por Fukuyama. Sin embargo, advierte, “el Estado, la ley y la responsabilidad también pueden impedirse mutuamente sus desarrollos”. Las instituciones como organismos vivos, que también mueren.

Esta última parte de la obra va dirigida al público estadounidense. El resto tiene, por el contrario, una mirada global. La censura al sistema estadounidense es clara: “La incapacidad de gobernar eficazmente se extiende, por desgracia, a Estados Unidos. La Constitución madisoniana del país, diseñada deliberadamente para impedir la tiranía multiplicando lo controles y contrapesos en todos los niveles del gobierno, se ha convertido en una vetocracia”.

Tal vez es la parte de su excelente obra que personalmente menos me ha convencido. Quizás, en mi caso, puedo estar condicionado directamente por la elaboración del libro que aparecerá en las próximas semanas sobre Los frenos del poder (Marcial Pons/IVAP, 2016). En esta percepción sin duda puedo estar equivocado, pero –sin perjuicio de su decadencia actual- la arquitectura institucional diseñada hace más de doscientos años en Estados Unidos ha perdurado y, aunque sea con dificultades, ha dotado al país de una innegable estabilidad constitucional. Otra cosa es cómo ha evolucionado el modelo institucional de «contrapesos» y en qué medida esa construcción de la democracia antes del Estado -como bien apunta Fukuyama- no les ha pasado cara factura. A otros, a pesar del complaciente juicio del autor, nos queda tras más de dos siglos construir aún un efectivo sistema de separación y control de poderes, renovando radicalmente un joven modelo institucional sin apenas historia, pero sobre todo erradicando el cáncer del clientelismo político que todo lo anega. Libro, en cualquier caso, de necesaria lectura, sugerente y polémico. Como toda buena obra de ensayo.

CLIENTELISMO «VERSUS» ADMINISTRACIÓN IMPERSONAL. FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (II)

Francis Fukuyama, Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución industrial hasta la globalización de la democracia, Deusto, 2016,  774 pp.

“La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos” (Fukuyama, p. 43).

“Las reformas son poco frecuentes, aunque solo sea porque también lo es poco frecuente el talento político para convertirlas en realidad” (S. P. Huntington, El orden político en las sociedades en cambio, Paídós, 2014, p. 304)

Si el primer volumen de esta impresionante obra era importante desde el análisis institucional, el segundo supera con creces las expectativas abiertas. En este comentario solo nos ocuparemos de la primera parte de este volumen (“El Estado”) y, más concretamente de la emergencia de una Administración profesional e impersonal frente al clientelismo (o las formas de patrocinio) que –como expone brillantemente Fukuyama- con tanta fuerza arraigaron en todas las latitudes del globo. Dejamos para una última entrada el apasionante tema (aunque especialmente centrado en la situación político-constitucional de Estados Unidos) de la decadencia política.

La tesis del autor es sencilla de formular, pero no fácil de explicar: China inventó el Estado moderno, con una tradición de administración profesional (mediante el acceso a las funciones públicas por criterios competitivos y no patrimoniales), aunque sufrió un largo proceso de “repatrimonialización”, luego superado. A partir de 1800 el desarrollo político estuvo fuertemente condicionado por el crecimiento económico y por los cambios tecnológicos que aceleradamente se fueron imponiendo hasta alcanzar velocidad de vértigo en nuestros días.

Aunque las dimensiones políticas, sociales y económicas pueden seguir senderos distintos, como ya vaticinó Huntington. El éxito de la modernización consiste en un desarrollo paralelo de todas esas dimensiones. Y, como bien sentencia Fukuyama: “La primera y más importante institución de la que carecen los Estados frágiles o fallidos es un gobierno competente. Un gobierno, antes de estar limitado por la ley o la democracia, tiene que existir. Esto significa, en primera instancia, el establecimiento de un ejecutivo centralizado y una administración pública”.

Y este juicio conduce derechamente al autor al análisis del estudio de la Administración Pública. En línea con lo tratado en el primer volumen, la transcendencia de la construcción del Estado y de una Administración profesional a través de la implantación del principio de mérito se convierte en la clave de bóveda de un Estado impersonal, alejado de las prácticas de patrocinio o patronazgo, también clientelares. Con ese objeto bien trazado, Fukuyama analiza cinco casos de evolución desigual de construcción de ese Estado impersonal, algunos de éxito, otros fracasados y algún otro tardío, como son Prusia (Alemania), Grecia, Italia, Reino Unido y Estados Unidos. Capítulos todos ellos de imprescindible lectura para todos aquellos estudiosos de la Política o de la Administración Pública, pero también para los ciudadanos interesados en la cosa pública. Ni qué decir tiene que de lectura obligada para políticos. Fukuyama sigue aquí a pies juntillas el esquema diseñado por Weber, planteamiento correcto, pero tal vez hubiese sido oportuno fijar el punto de atención también en la alta administración o en la dirección pública (senior civil service), algo que no trata en este libro.

La construcción de Weber, en efecto, se proyectó sobre la administración alemana, no sobre la estadounidense que este autor consideraba corrupta. En Prusia se construyó antes un Estado impersonal que un sistema democrático y eso, para el autor, es determinante. Sin embargo, el proceso de transición de una administración patrimonial a otra moderna duró casi dos siglos. Pero ya desde finales del siglo XVIII –como entre nosotros estudió tempranamente Alejandro Nieto- se introdujeron exámenes (y también exigencias de titulación) para la promoción y posteriormente para el acceso a la función pública. A pesar de los altibajos que se han producido en algunos momentos, “la política clientelista no se dio en Alemania”, al menos en los términos que se verán en otros países. Es cierto que Fukuyama presta poca o ninguna atención al “paréntesis nazi”. Tal vez allí algunas objeciones habría que plantear a su tesis, aunque no se trató de clientelismo en el sentido estricto del término, sino de algo más grave: la “totalización” de la propia Administración Pública.

Las perversas consecuencias del clientelismo se analizan en dos casos: Grecia e Italia. Dos países que forman parte de la Unión Europea ofrecen dos (malos) ejemplos de clientelismo, que muestran de forma precisa que este no solo es un fenómeno de países del tercer mundo. La selección de estos dos casos de patología clientelar no abarca, en principio, a España. La razón estriba en que, según Fukuyama, Francia y España fueron dos ejemplos de construcción de un Estado “centralizado” (o de una administración pública) a través de un “absolutismo relativo” durante el Antiguo Régimen que tuvo continuidad en el siglo XIX, reforzándose el papel de las estructuras administrativas, algo correcto en el caso francés, pero mucho más discutible en nuestro caso. El tránsito de la venta de oficios públicos a la administración profesional no fue fácil. La profesionalización de la función pública francesa tiene algunos precedentes en el Antiguo Régimen (cuerpos de ingenieros), comienza su asentamiento con Napoleón (Consejo de estado), pero tarda en consolidarse buena parte del siglo XIX. El caso de España es diferente, la profesionalización de la función pública (salvo algunos cuerpos especiales) es muy tardía, pues no se alcanza hasta bien entrado el siglo XX (1918), cuando los empleados públicos adquieren el estatus de inamovilidad. Ese retraso tendrá consecuencias trascendentales, sin duda, sobre la implantación de una política caciquil primero y luego de clientelismo, que atraviesa con mayor intensidad buena parte de nuestra historia reciente hasta llegar a la actualidad.

La tesis de Fukuyama es que Grecia e Italia, por el contrario, no desarrollaron administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales (algo que se repetirá también en el caso estadounidense). El resultado está a la vista: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social en la administración pública a la que se une una mala calidad de la administración. En el caso de Grecia expone cómo los partidos (especialmente ND y PASOK) han llevado a cabo “una ampliación de una forma de clientelismo más sofisticada” y asimismo no prestaron ninguna atención a la calidad democrática del gobierno. Eso pareció importar muy poco hasta la llegada de la crisis del euro en 2009. El resultado es un país roto.

En Italia la construcción del Estado es tardía asimismo. Durante los años 1860 a 1922 el sistema de clientelismo (patrocinio) tuvo efectos devastadores (algo similar ocurrió en España: ver, por ejemplo, nuestro trabajo “España: un país sin frenos” https://rafaeljimenezasensio.com/lecturas-y-citas/). La tensión Norte-Sur ha sido sin duda un factor importante en ese retraso en la construcción de un Estado impersonal, pero la “cultura del favoritismo político” se prolongó y asentó tras la Segunda Guerra Mundial y es un problema en absoluto del todo solventado. En ambos países, según el autor, “los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaban y pasaban a la participación política masiva” (p. 173). Algo que también ha sucedido en España, aunque la intensidad (al menos de la presencia de la corrupción sistémica en la Administración Pública en épocas recientes) no haya sido tan profunda en el nivel central de gobierno y en algunas Comunidades Autónomas, pero sí en otras y en el ámbito local.

Los casos del Reino Unido y de Estados Unidos son, ciertamente, pasajes de la obra de indudable interés y extraordinariamente tratados. Durante el siglo XIX ambos países tuvieron “sistemas de patrocinio” de igual o parecida intensidad a los de Grecia e Italia (o, incluso, de España). Sin embargo, ambos evolucionaron hacia administraciones profesionales, en el caso del Reino Unido de forma más rápida y en Estados Unidos a través de un proceso de mayor lentitud.

El origen del servicio civil británico, a partir del Informe Northcote-Trevelyan 1854, un documento de poco más de veinte páginas que representaba una ruptura con una cultura de patronazgo en la provisión de los empleos públicos, es excelentemente analizado, haciéndose eco el particular contexto (servicio civil de la India) y de los pasos que se hubieron de dar hasta su implantación definitiva. A partir de 1870, el Reino Unido ya disponía de una Administración impersonal, bastante antes de que se democratizara plenamente el país y ello sentó las bases de una Administración profesional que, sin apenas resquicios, respetaron todas las fuerzas políticas en liza.

El caso de Estados Unidos fue distinto, pues demuestra que sin perjuicio de que la sociedad estadounidense se estaba modernizando el clientelismo sobrevivió algunas décadas a ese proceso. A pesar de ser la cuna de un sistema constitucional de equilibrio de poderes ciertamente envidiable y ser asimismo un país que abogó de forma temprana, formalmente al menos, por la igualdad electoral (al menos de los varones blancos), así como caracterizado “por la calidad del liderazgo político de la fundación”, Estados Unidos “inventó” el clientelismo (o lo que se conoce como el spoils system) en la época del Presidente Jackson a través de la “doctrina del sencillez del trabajo (administrativo), que es tan simple y sencillo que cualquier hombre inteligente podía desempeñar. Un dato muy conocido. Menos quizás es la tesis que mantiene Fukuyama: “Sin embargo, según la terminología que hemos usado anteriormente –concluye, el gobierno de los Estados Unidos durante el período comprendido entre 1789 y 1828 era propiamente un sistema de patrocinio”. Frente a la tesis de un Ejecutivo enérgico de Hamilton, se impuso la concepción de Jefferson de una administración limitada y cuyos puestos se proveían entre notables de modo discrecional. No es extraño así que el propio Lincoln muchas décadas después se quejara amargamente “del interminable flujo de buscadores de cargos con el que tenía que tratar”.

Ese clientelismo era particularmente acusado en el ámbito local de gobierno. Y el final (o el comienzo del final) de ese “sistema de expolio” (o como lo denomina el traductor “del sistema de enchufes”) se produjo a partir de la aprobación de la Pendleton Act de 1883, aprobada en un contexto complejo tras el asesinato del recién elegido Presidente Garfield en 1881 por un aspirante a un empleo público (cuestión tratada de forma excelente por el profesor Víctor Lapuente en alguno de sus escritos). Pero la implantación real del sistema de mérito tardó en llegar. Hizo falta un movimiento ciudadano importante, así como no poco empuje intelectual y político para que la función pública se profesionalizase y la integridad profesional de sus miembros fuera una nota distintiva. Ese desmantelamiento gradual del spoils system dio como resultado –en palabras de Fukuyama- que Estados Unidos no haya tenido hasta la actualidad “un Estado de alta calidad como el que existe en otras democracias ricas como Alemania o Suecia”.

De ese proceso el autor extrae una serie de lecciones aplicables a cualquier país que pretenda reducir el clientelismo y apostar por la profesionalización de la Administración Pública (por tanto, también interesantes para España), que sucintamente son: 1ª) El proceso de reforma (de la Administración) es profundamente político, no técnico; 2ª) La coalición política a favor de la reforma tiene que basarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3ª) La ideas son decisivas y el debate público acerca de la base moral del empleo público es un aspecto crítico; 4ª) la reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y 5ª) Los sindicatos en el sector público se han convertido en parte de una élite que utiliza el sistema político para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la decadencia política. Un aspecto este último («la decadencia políttica») que será objeto de un último comentario a esta importantísima obra. Allí me remito.

FUKUYAMA: EL VALOR DE LAS INSTITUCIONES (I)

Francis Fukuyama, Los orígenes del orden político. Desde la prehistoria a la Revolución francesa, Deusto, 2016, 716 pp.

“Las instituciones modernas no pueden transmitirse sencillamente a otras sociedades sin hacer referencia a normas existentes y a las fuerzas políticas que las sostienen. Construir una institución no es como construir una presa hidroeléctrica o una red de carreteras. De entrada requiere trabajar muy duramente para convencer a la gente de que es necesario un cambio institucional, crear una coalición a favor del cambio que pueda vencer las resistencias de los interesados en que se mantenga el mismo sistema y, posteriormente, condicionar a la gente para que acepte el nuevo conjunto de conductas como algo rutinario y esperado” (Fukuyama, p. 673)

Una obra de estas características debe ser, sin duda, reflejada en una página Web cuya finalidad última es el análisis de nuestras instituciones. El enfoque institucional está tomando un auge inusitado en estos últimos años y la prueba evidente es esta importante obra que sigue los pasos, aunque actualizando y revisando algunas tesis, de Samuel Huntington (El orden político en las sociedades en cambio), a quien va dedicado el libro.

En efecto, la editorial Deusto acaba de publicar en castellano los dos volúmenes de la monumental e impresionante obra de Fukuyama sobre el “Orden político” o el “Orden de la política”. El primer volumen es el que comentamos en esta reseña y el segundo (Orden y decadencia de la política. Desde la Revolución Industrial hasta la globalización de la democracia) también será objeto de tratamiento en este mismo espacio. Son en total más de 1.500 páginas y, aparte de su lectura, requiere una pausada digestión del caudal de información y de las tesis que se enuncian en ambos volúmenes.

El objeto de la obra se identifica pronto: “los orígenes históricos de las instituciones políticas, así como el proceso de decadencia política” (p. 21). Y para los lectores ansiosos, el autor previene de la importancia de leer primero este volumen antes del que vendrá a continuación. Sin duda, el segundo está más apegado a la realidad actual. Pero no le falta razón a Fukuyama, sin la lectura de este denso y extenso volumen resulta difícilmente comprensible en su totalidad el segundo, aunque también se puede leer autónomamente (y el propio autor lleva a cabo una suerte de síntesis en el segundo volumen para facilitar la lectura de aquellos que opten por la economía de tiempo).

La obsesión que parece impulsar la obra de Fukuyama es la “preocupación acerca del futuro de la democracia” y, en definitiva, cómo evitar “la decadencia política”, pues esta se produce “cuando los sistemas políticos no logran adaptarse a las circunstancias cambiantes”. Y en ese proceso el autor insiste una y otra vez en que existe una suerte de “ley de conservación de las instituciones”, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio. El final del primer volumen lo expresa en términos muy crudos: “Los fracasos de las democracias modernas son de todo tipo, pero el principal, a principios del siglo XXI, es probablemente la debilidad del Estado: las democracias contemporáneas se paralizan y se vuelven rígidas con demasiada facilidad y, por tanto, son incapaces de tomar decisiones difíciles para garantizar su supervivencia económica y política a largo plazo” (p. 677). Lo triste es que, como el mismo autor también reitera en varios pasajes, con frecuencia nos olvidamos de lo importante que es y lo difícil que fue crear un sistema de gobierno, orillando asimismo la pregunta básica: ¿cómo sería el mundo sin determinadas instituciones políticas básicas? Las damos por “sabidas”, pero no somos conscientes de que podemos fácilmente perderlas.

Como bien dice Fukuyama, “la lucha por crear las instituciones políticas modernas fue tan larga y ardua que las personas que viven en países industrializados padecen actualmente amnesia histórica acerca de cómo llegaron sus sociedades a ese punto”. El primer volumen de esta obra tiene, por tanto, un objetivo confesado y claro: “El propósito de este libro –dice el autor- es llenar alguna de las lagunas provocadas por esa amnesia histórica”. Y para ello analiza de dónde proceden las instituciones políticas básicas a través de tres categorías que se entrelazan en cualquier democracia moderna: 1) el Estado; 2) el principio de legalidad; y 3) el gobierno responsable. El Estado es presupuesto, pero para que exista una democracia se requiere además la convergencia de las dos instituciones citadas: principio de legalidad y gobierno responsable.

El ensayo de Fukuyama es enormemente ambicioso: un análisis del poder desde sus orígenes a la actualidad, pasando por buena parte de las manifestaciones “regionales” del poder a lo largo del globo y en diferentes países y culturas. Además, sus tesis suponen una revisión (presumiblemente polémica) de muchas tesis asentadas sobre el “estado de naturaleza” (de Hobbes, Locke y Rousseau), así como de otras como las defendidas por determinados economistas de orientación institucional (tales como North u Olson, entre otros). El libro dará que hablar, sin duda.

Pero en esta breve reseña, necesariamente simplificadora, me interesa resaltar algunos puntos. Fukuyama no presta ninguna atención apenas a Grecia y Roma (salvo en lo que afecta al Digesto), aunque reconoce que ambas “fueron extraordinariamente importantes como precursoras de un gobierno responsable moderno”. Su foco de atención se centra en China, en cuanto que el Estado moderno (y no le falta razón) se construye primero allí, pues “ya existía en el siglo III a. C., unos mil ochocientos años antes de que apareciera en Europa”. En efecto, China fue la primera en desarrollar instituciones de Estado, pero en ese imperio nunca tuvo vigor –a diferencia de Europa y de otros contextos- el principio de legalidad o la limitación del poder por el Derecho. Pero China sufrió un proceso de desintegración tras esa primera experiencia y retornó al “patrimonialismo”. El tránsito de una sociedad tribal o marcada por el parentesco hacia instituciones más impersonales es el que marca la aparición del Estado.

Es sugerente el espacio dedicado en esta obra a los orígenes del principio de legalidad y al papel de la Iglesia católica y de otras creencias religiosas en ese proceso. El autor refuta aquí (o, al menos, las matiza) las tesis de Hayek sobre el papel de la ley como “un orden espontáneo” (con claras referencias al common law). Pero también se detiene en el papel de la Iglesia en “la reaparición del derecho romano” y en cómo “sentó los precedentes del principio de legalidad contemporáneo”. La tesis se expone con claridad en la página 395 del primer volumen: “La aparición del principio de legalidad es el segundo de los tres elementos que componen el desarrollo político y que, juntos, constituyen la política moderna”. Falta el elemento del gobierno representativo.

Y este se dio en Inglaterra, donde tras un siglo XVII plagado de inestabilidad político-constitucional, “se institucionalizaron –como concluye el autor- las tres dimensiones del desarrollo político: el Estado; el principio de legalidad y la responsabilidad política”. A ello contribuyeron muchos factores, por ejemplo el common law, la “centralización” temprana del país, el freno a la venta de cargos públicos (a diferencia de Francia y España donde se extendió esa cultura patrimonial), el papel del poder judicial y el consentimiento de los gobernados en la imposición de los tributos (a través del Parlamento). Nada de esto se produjo en otros países europeos, salvo el singular caso de Dinamarca que estudia al final del volumen. En Francia, la debilidad del Estado y del propio Antiguo Régimen (aquí bebe directamente el autor de Tocqueville), abrió la puerta a la Revolución francesa. En nuestro caso, el diagnóstico es mucho más sombrío: “España, por su parte, cayó en un declive militar y económico que se prolongó durante siglos”.

La síntesis de este primer volumen se recoge en la quinta parte, titulada “Desarrollo político y decadencia política”, que pretende abrir el análisis que el autor realiza en el segundo volumen. Las instituciones, dado el conservadurismo de las sociedades humanas, “no empieza una partida nueva en cada generación”. Lo normal es que se solapen y perduren más allá de lo razonable. Como dice Fukuyama, los Estados modernos impersonales son instituciones difíciles tanto de crear como de mantener, por la presencia siempre dominante de las tendencias patrimoniales, de parentesco o de reciprocidad personal. ¡Cuanto sabemos de esto en España!

Algunas ideas fuerza pueden ser de utilidad en el campo del análisis institucional, que es el que interesa en esta página. Primera, “las instituciones adaptables son las que sobreviven, ya que los entornos siempre cambian”. Segunda, “las instituciones se crean para hacer frente a los desafíos competitivos de un entorno concreto”. No aboga precisamente Fukuyama por la “exportación” de instituciones que funcionan en un sitio a otro; los contextos mandan. Tercera, “la capacidad de las sociedades de innovar institucionalmente depende de que puedan neutralizar a quienes tienen intereses políticos y vetan reformas”.

La decadencia política se expresa a través de rigidez institucional (imposibilidad de reformas) y repatrimonialización, pues quienes tienen los resortes del sistema aguantan lo indecible. Algo que se puede comprobar en nuestro caso. La tendencia a conservar las instituciones prima ante todo.

En fin, el primer volumen acaba con la Revolución industrial. Su tesis, a pesar de dedicar tanto espacio a los “precedentes”, es que “las sociedades no están atrapadas por sus pasados históricos”, pero sin embargo sus instituciones –por paradójico que parezca- son “producto de circunstancias históricas contingentes y accidentes con pocas probabilidades de reproducirse o copiarse en otras sociedades distintas”, tal como reza la larga cita del inicio de este comentario. Fukuyama denuncia por último “la rigidez ideológica” que ahora nos invade. Sin embargo, apuesta por superar el síndrome del “mal emperador”. Tal como nos dice, “hay, sin embargo, una razón importante para pensar que las sociedades con responsabilidad política prevalecerán sobre las que no la tienen. La responsabilidad política –concluye- proporciona un camino pacífico hacia la adaptación institucional”. Sabio consejo. Continuará.

POLÍTICA «PARTISANA» (El silencioso retorno de Carl Schmitt)

“Nuevas especies de enemistad absoluta tienen que surgir en un mundo en donde los contrincantes se empujan unos a otros hacia el abismo de la desvalorización total antes de aniquilarse físicamente. La enemistad se hará tan horrorosa que ni siquiera se podrá hablar de enemigo y enemistad” (Carl Schmitt, Teoría del partisano, Trotta, p. 100-101).

En un excelente Estudio Preliminar al libro Ensayos sobre la Dictadura 1916-1932 (Tecnos, 2013), el profesor Baño León afirmaba que “Schmitt es una suerte de submarino jurídico que emerge siempre en la situación excepcional” (p. LXXV). Y, en efecto, así es. Las profundas y (en ocasiones) provocadoras reflexiones del pensador alemán se han instalado con nosotros desde hace años. Pero en los últimos tiempos han tomado especial auge.

No es privativo de nuestro país: la excepción constitucional o los estados excepcionales, incluso, han adquirido carta de naturaleza en países de honda tradición democrática como son Estados Unidos o Francia (más reciente este último). La crisis de los refugiados nos sume a los países de la Unión Europea en un mar de contradicciones azotado por los vientos de la excepción. Tras una larga serie de décadas de “normalidad constitucional”, la excepción entra sigilosa o abruptamente, según los casos, en nuestra agenda político-institucional.

Llevamos años con algunas excepciones constitucionales que se visten con disfraz de normalidad: la proliferación abusiva de la legislación de excepción a través de la figura de los Decretos-Leyes ha sido una constante en la legislatura pasada. El parlamentarismo ha quedado ahogado en la mayoría absoluta gobernante ejercida con tintes autoritarios que rompieron todo posible consenso, haciendo buenos todos los malos pronósticos que, para esa forma de gobierno, el propio Schmitt predijo en su obra Sobre el parlamentarismo (Tecnos, 1990). El desgaste de una jurisdicción constitucional politizada (que, según el autor citado, no es jurisdicción) se advirtió también en La defensa de la Constitución (Tecnos, 1983). Incluso la máxima que abre otra obra del mismo autor titulada Teología política (“Soberano es aquel que decide sobre el estado de excepción”) ha sobrevolado la cuestión (independentista) catalana. Hasta ahora se ha quedado en anuncio. Veremos.

El independentismo catalán también ha hecho uso de la manida distinción, asimismo de factura schmittiana, que confronta Legalidad y legitimidad (Aguilar, 1971), queriendo hacer prevalecer la segunda sobre la primera. Un puerta que pretende abrir con “disimulo” (o vacua justificación) los escenarios, también tratados en su Teoría de la Constitución (Alianza Editorial, 2001), de “quebrantamiento constitucional” o, incluso, de “destrucción de la Constitución”.

Schmitt, en efecto, está muy presente en la política española cotidiana a través de la dialéctica amigo-enemigo. En su también clásica obra El concepto de lo político (Alianza Editorial, 2005) nos recuerda que “la distinción propiamente política es la distinción entre amigo y enemigo”. La política sectaria, incluso “de borrado” propia de la antropología totalitaria, que diría Alexandre Koiré (La función política de la mentira moderna, Pasos Perdidos, 2015), se impone por doquier. Y está triunfando –si por tal cabe entender eso- de manera clamorosa en algunos ámbitos y en la forma de actuar de diferentes formaciones políticas.

Pero todo esto viene a cuento porque hace pocas semanas unos diputados de nueva hornada se fotografiaron con un libro entre las manos: Teoría del partisano. Acotamiento al concepto de lo político (Trotta, 2013); anécdota que revela qué clase de política se hace (o se quiere hacer) en nuestra “Cámara baja”. El autor de ese trabajo es, una vez más, Carl Schmitt. Aunque la obra es tardía, completa y “acota” –como el propio subtítulo anuncia- su concepto de lo político, previamente elaborado.

Para este autor la guerra es la continuación de la política por otros medios. Pero “la política contiene siempre, por lo menos siempre como posibilidad, un elemento de enemistad”. Pero tras Lenin, esa enemistad se torna “absoluta”: no conoce ningún acotamiento. Y así ha de expresarse. Los partisanos, sin embargo, eran (y son) luchadores autónomos preñados de fanatismo por una causa “política”, antes estrechamente vinculados con lo telúrico (la tierra) hoy con lo sagrado (la religión) o cualquier otra idea de ese cariz abstracto. La lógica de combatir al partisano con sus propios medios la hemos vivido en algunas fases de nuestra reciente historia entre nosotros, el acrónimo GAL también salió a relucir en los debates. Y la receta de combatir tal fenómeno, como afirma Schmitt en relación a la OAS (en Argelia), fue clara: “contra los partisanos hay que luchar a la manera de los partisanos”. La transformación gradual del partisano en terrorista es un proceso que Schmitt, por razones obvias del tiempo en el que la obra fue escrita solo lo vislumbra en el caso de Argelia. Y allí, pese a las prédicas de legitimidad, se impone finalmente la legalidad republicana. Y el propio autor, al analizar con detalle el caso Salan, lo reconoce expresamente. Una enmienda a la legitimidad. Su caso, como recuerda el autor, demuestra que incluso una legalidad puesta en duda resulta más fuerte, en un Estado moderno, que cualquier otra clase de derecho” (p. 93). ¿Se enmienda Schmitt a sí mismo?

Pero la teoría del partisano es una prolongación del concepto de lo político, como bien advierte Volpi en el Epílogo. La política no conoce amigos. Endurece la carga de enemistad que encubre determinadas políticas o “ideologías”. El problema de Schmitt es su baja (o nula) credibilidad en el liberalismo, aunque puntualmente (nunca de forma muy expresa) reconoce en algunos pasajes de su obra los aciertos limitados del checks and balances en determinados sistemas constitucionales, aunque se muestra intolerante con el principio de separación de poderes, algo que se justifica con el chiste de Rousseau sobre el prestidigitador japonés, “quien corta primero al niño (en tres poderes) y lo hace aparecer de nuevo (como un Estado)”. La concepción totalitaria se incuba en ese argumento. Pero, a nuestros efectos, sobre todo nos interesa su concepción de la política, que se aleja diametralmente de los valores (“política desvalorizada”). Bajo ese concepto, valores como la ejemplaridad, la integridad o el respeto, están de más. Y en esta política de lodazal en la que nos movemos, así se ha visto. Esta es la concepción de la política que se quiere imponer entre nosotros y ahí radica uno de los más graves peligros de nuestra convivencia futura y de esos denominados “nuevos discursos”. Impostura para volver a lo más viejo y caduco. Lo que ya fracasó.

Hay que optar. No queda otra. Entre una política que se asienta en la “gran política” –como reconocía Schmitt; es decir, aquella que “alcanza la cima cuando se acierta a discernir al enemigo como enemigo con claridad concreta”; o, entre otra versión de política, más transversal, más ética, menos ruda y que busca puntos de encuentro, explora el acuerdo y la transacción con los adversarios o quienes no opinan como tú en una sociedad marcadamente pluralista (Innerarity). Política con valores. La “gran política” ha llenado los cementerios y ha hecho fracasar países, así como ha arruinado pueblos enteros y generaciones. El “progreso” –como recuerda paradójicamente Schmitt en otra obra- siempre estuvo vinculado al desarrollo moral y no al económico. En España (como exponía recientemente González Férriz en el periódico-semanario Ahora) “nadie ha dicho nada sobre asuntos morales; solo se habla de economía.”. Algo falla.

Carl Schmitt es un personaje poliédrico. La Teoría del partisano fue escrita en los últimos años de su larga vida como resultado de dos conferencias impartidas en España en pleno franquismo y, en cierta medida, redefine (o incluso corrige) algunas de sus líneas-fuerza de pensamiento; ideas que se erigieron durante el período de entreguerras y dieron oxígeno al nazismo. Pero la dialéctica amigo-enemigo sigue en pie. Curiosamente, algunas de sus tesis han alimentado discursos radicales de izquierda. Su pensamiento es profundo y no deja de prever (o intuir, al menos) por dónde caminaría la vida política en los años venideros. La cita que abre este Post así lo confirma. Premonitoria. El Estado Islámico o el terrorismo-kamikaze (algo que, como recuerda Franco Volpi, no pudo predecir por razones obvias) es su cara más oscura. Pero tenemos otras más cerca.

LA (PRIMERA) SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA «REFORMA LOCAL»

A Luís Ortega, in memoriam.

El Tribunal Constitucional ha dictado la primera sentencia sobre la LRSAL. Se trata de un recurso de inconstitucionalidad planteado por la Asamblea de Extremadura. Este dato es importante, pues se trata de una institución autonómica. El “caso testigo” que, por tanto, marcará la doctrina futura del TC lo plantea una institución de una Comunidad Autónoma. Aspecto nada menor. Las dificultades procedimentales que tiene el conflicto en defensa de la autonomía local han supuesto que esta fuera la última impugnación frente a una discutida Ley. Pero si a algún nivel de gobierno afectaba la LRSAL era evidentemente al local. Lo más razonable en términos constitucionales hubiese sido (de no caber la acumulación) abrir la cadena de sentencias en este tema por el citado conflicto en defensa de la autonomía local. No ha sido así. También con la agenda de los Tribunales Constitucionales se hace política.

La sentencia tiene a su favor que ha sido resuelta en un tiempo record, menos de dos años desde la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Frente al coro de voces de este Parlamento efímero pidiendo la derogación de la Ley, al que cabe añadir la postura en ese mismo sentido que adoptó desde su nombramiento el actual Presidente de la FEMP, el TC ha optado por marcar una serie de líneas rojas donde declara la nulidad de algunos preceptos de la LRSAL. En algunos casos confirma lo que la doctrina (por todos, el profesor Francisco Velasco) venían defendiendo desde que se aprobara esta Ley: las disposiciones transitorias primera (centros de salud), segunda (servicios sociales) y tercera de la LRSAL eran inconstitucionales. Sin duda, aunque esperada, no deja de ser una buena noticia. Se acabó el ruido con estos temas.

Sin embargo, la sentencia –aunque ha sido celebrada con alborozo- no refuerza la autonomía local más allá de lo que ya existía previamente. Es más, en algunos casos, el TC confirma una jurisprudencia poco receptiva hacia un fortalecimiento de la autonomía local y muestra (algo más preocupante) que vive encadenado a su jurisprudencia (alguna de ella formulada hace más de veinticinco años). La estructura de la sentencia y el razonamiento del tribunal animan sinceramente a abandonar su lectura. Ya va siendo hora que el orden y la concisión se impongan en el modo de redactar y vertebrar una sentencia.

En un comentario de estas características no se puede entrar en la letra pequeña. Pero, mientras que, por un lado, la sentencia ofrece puntos positivos que desmontan claramente la estrategia inicial que tuvo el Gobierno en la Legislatura anterior y pone rojo (más que colorado) al Consejo de Estado (con esa doctrina sobre la reducción de las competencias municipales que se “sacó de la manga”); por otro, nos presenta un panorama ciertamente no halagüeño sobre la autonomía local. Más bien limitado. Los municipios no dejan de ser los parientes pobres del sistema institucional territorial. Nada nuevo en su jurisprudencia, pero la insistencia en los puntos negros de esa línea interpretativa son, cuando menos, preocupantes. Esta lectura restrictiva conduce derechamente a que solo mediante una reforma de la Constitución y tasando algunas de las competencias municipales podrá reforzarse ese principio de autonomía local. Lo demás será seguir viviendo de un concepto de “autonomía local chicle” que el legislador básico (o el legislador sectorial) estira o encoge a su antojo.

La sentencia estructura el contenido de las impugnaciones en cuatro bloques. Veamos:

El primero es el relativo al “mapa local en relación con los municipios”. El precedente de la (mala) STC 103/2013 marca el terreno de juego. El TC es muy benevolente con la regulación de la LRSAL sobre fusión de municipios. Incluso llega a decir que la objeción a la “mayoría simple” (y no mayoría absoluta) para aprobar esa fusión es una “valoración de oportunidad” que, al margen del juicio que merezca esa “decisión transcendental” -como así la denomina, “dinamiza la autonomía local” (sic). Sin comentarios. Frente a la algarabía que la sentencia ha despertado,  en el caso de las entidades menores la inconstitucionalidad es tan sólo de un inciso y puramente formal. Más serio es el tema de las mancomunidades, el aval que da la sentencia –tras un razonamiento telegráfico y poco elaborado- a la disposición transitoria 11ª de la LRSAL es un auténtico mazazo a la autonomía municipal tal como la configuró la Carta Europea de Autonomía Local. Solo declara inconstitucional “la indicación del órgano autonómico”. Menudencias. El fondo se mantiene.

El segundo bloque de impugnaciones es el relativo a las competencias. Sin duda, es el más elaborado, aunque no deja de plantear algunas incógnitas con un concepto de bases que se estira y se encoge a juicio del legislador básico de cada momento. Pero, al menos, se excluye de raíz la interpretación que se aireó en sus inicios de que los municipios solo podían ejercer las competencias propias en materias enumeradas en el 25.2 LBRL. También se afirma que las reglas de los apartados 3 y 4 del artículo 25 se aplican al legislador sectorial autonómico. Y, asimismo, se reconoce que si se cumplen las exigencias establecidas en el artículo 7.4 LBRL, los municipios pueden ejercer otras competencias: “El artículo 7.4 LBRL –dice la sentencia- contiene una habilitación que permite a los entes locales ejercer competencias en cualesquiera ámbitos materiales”. Asunto zanjado. En fin, lo que muchos defendimos –siguiendo las enseñanzas, entre otros, del malogrado Luís Ortega- durante los primeros pasos de esta polémica ley frente a interpretaciones insostenibles. Quedan, no obstante, muchas incógnitas sin resolver sobre ese artículo 7.4 LBRL, que ya el TC declara constitucional. En la sentencia que resuelva el conflicto en defensa de la autonomía local deberá mojarse más. No esperen grandes sorpresas, el “caso testigo” ha marcado ya territorio.

Lo más contundente de la sentencia es, sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la LRSAL. En este importante punto (que afecta, entre otros al trascendental tema de los servicios sociales), el TC considera que el Estado “ha desbordado los márgenes de lo básico al establecer que el nivel local no puede desarrollar determinadas competencias (salvo por delegación) e imponer condiciones a un traslado que trae causa en última instancia en el Estatuto de Autonomía”. Contundente. Más tibio es el resultado de las competencias en materia de educación, con una sentencia interpretativa. Pero, en cualquier caso, nos encontramos ante la parte más sustantiva de la sentencia y la que desmonta pieza por pieza un ensayo legislativo del anterior Gobierno que, en este punto, se puede decir que ha fracasado por completo.

Las partes más endebles de la sentencia desde la perspectiva de la autonomía local son la tercera y cuarta, cuando el TC analiza el artículo 116 bis LBRL (Planes económico financieros) y el artículo 57  LBRL (cláusula de garantía de compensación financiera a las entidades locales en convenios que suscriban con las Comunidades Autónomas o en las competencias delegadas). Aquí la vara de medir del Tribunal es diferente. En ambos casos sobrevuela el problema de si hay una reserva de ley orgánica para regular esas materias. En el caso del artículo 116 LBRL, que afecta solo a las entidades locales, el TC considera que esa regulación “complementa” la LOEPSF, por tanto no ve inconstitucionalidad alguna (cuando la reforma de esa ley orgánica de estabilidad presupuestaria en este punto se tramitó en paralelo a la LRSAL). Se impone la interpretación restrictiva. Pero cuando están en juego las competencias autonómicas, en el análisis del artículo 57 bis LBRL, la solución del Tribunal es la contraria. Con base en que se trata de compensaciones “triangulares” y que establecen una norma “imperativa –no dispositiva-” a las Comunidades Autónomas, declara la inconstitucionalidad de ese importante artículo 57 bis, que era probablemente (en sentido utilitarista o de resultado) de las pocas cosas positivas que tenía la LRSAL para salvaguardar el principio de suficiencia financiera de los entes locales. Las innumerables deudas que acarrean algunas Comunidades Autónomas frente a sus ayuntamientos seguirán teniendo “patente de corso”. Es cierto que el error, de ser así, es propio del Gobierno al no evaluar tal circunstancia, pero en el caso del artículo 116 bis el problema era similar, aunque no el mismo. Los juristas de salón del TC –que probablemente desconocen la compleja realidad en la que se mueven tales municipios- han hecho un flaco favor a esa necesaria suficiencia financiera de los entes locales y han dado una pésima noticia a los gobernantes locales y a su ciudadanía. Formalismo en estado puro.

En fin, vendrán más. Quedan algunos puntos importantes por tratar aún en las sentencias venideras. Pero el “caso testigo” marca el terreno. Sabor agridulce. Y en algunos puntos amargo. Un Tribunal Constitucional que sigue siendo muy insensible al poder local y al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado. Algo debería reflexionar sobre ello. La autonomía local palidece. La LRSAL la ha intentado ahogar. El TC le ha sacado algo la cabeza, aunque en algún punto, paradójicamente, se la hundido más. Pues el flotador de la jurisprudencia constitucional –sin apenas referencia alguna a la Carta Europea de Autonomía Local- no tiene ninguna consistencia, sobre todo por la carta blanca que da a ese legislador básico o al legislador sectorial para modular (al alza o a la baja) el alcance exacto de la autonomía local. Vaivén que olvida el punto esencial del problema: no hay institución de gobierno territorial que pueda conformar sus estructuras y sus políticas con semejantes mimbres. O tal vez es que en su fuero interno siguen pensando que las instituciones locales no son gobierno, sino solo Administración Local. En el fondo, el problema real, tanto de la LRSAL como de esta sentencia del TC, sigue siendo ese: vertebrar a los municipios como auténticos niveles de gobierno dotados de una autonomía política verdadera. Lo demás es distracción.

FUNCIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

(Reflexiones a propósito del libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España, La Catarata, 2016)

«Un político nunca puede ser corrupto si no hay un empleado público que lo auxilie por acción o por omisión» (Alejandro Nieto, citado por C. Ramió, p. 57).

Desde hace varios años hay una clamorosa ausencia de reflexiones bibliográficas sobre el estado actual de esa institución que conocemos como función pública. Probablemente ello sea un síntoma más de su evidente declive. Por eso se debe celebrar que aparezca en el mercado editorial un libro que tiene por objeto analizar el momento actual de la función pública, siquiera sea en relación con el complejo y poliédrico fenómeno de la corrupción. En un libro, también reciente, de Gimeno, Tejedor y Villoria (directores) sobre La corrupción en España (Atelier, 2016), se recogen asimismo varios trabajos que se refieren a tan importante objeto.

La  corrupción «en» la función pública y «por» los empleados públicos ha sido hasta ahora escasamente tratada en España. Más atención ha merecido la corrupción que se proyecta «sobre» la función pública. El foco de atención en materia de corrupción se ha puesto siempre en la política, dando por entendido que la función pública era, sin embargo, una institución de marcada probidad, en la que los valores de imparcialidad y de profesionalidad primaban siempre.

Sin embargo, esa visión angelical de que la función pública estaba al abrigo de la corrupción y alejada de esta se quiebra cuando se advierte que algo falla desde el momento en el cual -tal como expresa la cita que abre este comentario- esa institución ha sido incapaz hasta la fecha de detener o frenar la expansión de prácticas corruptas que han aquejado a las organizaciones del sector público en las últimas décadas.

Una función pública profesional es, sin duda, un cortafuegos necesario para evitar esas malas prácticas. Pero ese cortafuegos se desdibuja cuando la institución de empleo público muestra síntomas obvios de debilidad o desfallecimiento; más aun cuando es devorada o anulada por la propia política. Y ello se puede detectar en diferentes síntomas. Por ejemplo, en que la presencia del mérito en el acceso o en la carrera profesional es muy frágil, sobre todo en determinados niveles de gobierno (locales y algunos autonómicos), también en que el papel de los sindicatos ha ido contribuyendo de forma continuada y sistemática a su erosión, así como, en fin, en la tendencia secular de la política a colonizar amplios espacios de la alta función pública situando de rodillas o reduciendo el margen de actuación de esos empleados públicos frente a la cadena de desmanes que se han ido produciendo en muchos ámbitos del sector público. Las leyes no han sido tampoco neutras en esto.

De todas estas cuestiones se ocupa el libro de Carles Ramió que denuncia las extendidas prácticas de clientelismo político en el sector público, el desfallecimiento del sistema de mérito, la impotencia de la función pública de frenar la corrupción, la ocupación política de la alta administración y el desprecio de la política hacia la dirección pública profesional, así como el lamentable papel que los sindicatos están jugando en el proceso de consolidar como empleados públicos “permanentes” a muchas personas que no superarían un proceso competitivo abierto que les obligara a acreditar sus mejores competencias profesionales. No se puede ocultar que, en estos temas, el autor citado se mueve con soltura, pues no en vano es su ámbito profesional de especialización: la administración pública.

Los supuestos citados son, como se indicaba, casos de corrupción que se proyectan «sobre» la función pública más que supuestos de corrupción cometidos «por» la función pública. Se trata, en efecto, de una corrupción política (o incluso sindical en algunos casos) que tiene como objeto el empleo público. Una forma de actuar, por lo demás, que hunde sus raíces en la España decimonónica y se traslada sin cesuras a todos los regímenes políticos que hemos conocido en los dos últimos siglos, así como a todas las ideologías y territorios. Lo grave es que tras más de treinta y cinco años de desarrollo constitucional siga campando a sus anchas esa política clientelar, especialmente en el nivel local de gobierno y en las entidades del sector público, aunque también se expande por algunas Comunidades Autónomas, alcanzando incluso a órganos constitucionales y estatutarios. La Administración General del Estado queda, al menos así lo enuncia el autor, al margen de esas prácticas, aunque el reclutamiento de los cuerpos de elite pueda ofrecer algunas sombras en relación a los «apellidos» que plagan sus nóminas.

El clientelismo, el nepotismo y el amiguísimo siguen siendo en no pocos casos cartas de presentación necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el sector público (también en el sector privado, como acertadamente cita el profesor Ramió con un ilustrativo ejemplo) y un requisito imprescindible (con muy pocas excepciones) para ser asesor o ejercer un cargo directivo en el sector público. Y eso lo siguen practicando unos y otros, partidos viejos y los nuevos, como si nada hubiera cambiado. Lo que pase en el mundo democrático avanzado a nosotros, al parecer, no nos afecta o no nos incumbe.

La corrupción aparentemente solo ha tocado de refilón a la función pública. No son muchos, en efecto, los empleados públicos condenados o imputados por este tipo de casos. Pero los hay. En cualquier caso, no cabe confundir corrupción con causas penales. También puede haber una corrupción gris o de menor intensidad que erosiona igualmente la confianza de la ciudadanía en las instituciones y que se asienta en malas prácticas o malas conductas, El caso de las conductas contraproductivas es un buen ejemplo. El bajo desempeño contextual o la nula implicación de algunos empleados públicos con una organización que está al servicio de la ciudadanía puede estar, en ciertos casos, en la frontera de prácticas corruptas. Cobrar por no trabajar o por trabajar poco o mal también puede ser calificado como una modalidad singular de corrupción. Tanto por quien lo hace como por quien lo tolera.

Asimismo, hay fenómenos muy regulados en el ámbito de la política y escasamente tratados (o regulados con muchos agujeros negros) en lo que afecta a la función pública. Sorprende, sin duda, el afán regulatorio (auténtica borracheras normativa) en ámbitos como los conflictos de interés en lo que afecta a la política, incluso la aparición  de códigos de conducta aplicables  a cargos públicos, frente a la aplicación de una normativa de incompatibilidades en el empleo público que tiene ya más de treinta años  (notablemente desfasada), así como la ausencia de códigos éticos o Marcos de integridad que se proyecten sobre los empleados públicos. La regulación del EBEP en esta materia no hay nadie en este país que se la haya tomado mínimamente en serio.

Algo parecido ocurre cuando nos enfrentamos al problema de «las puertas giratorias» entre la actividad pública y privada. Parece que estas puertas solo están en el piso de arriba (política), cuando en verdad hay un tránsito considerable desde hace bastantes años de altos funcionarios (Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Magistrados, etc.) que recalan en el sector privado y desde allí ejercen actividad profesional algunas veces «contra» el propio Estado o procuran influir a través de sus redes de contacto internas (compañeros «de cuerpo”) en las políticas o decisiones públicas. Aquí el legislador (cuyos proyectos de ley también elaboran sus mismos compañeros de cuerpo) mira con complacencia el desarrollo de esas prácticas que pueden estar en ocasiones en la frontera de la corrupción o del tráfico de influencias. Un fenómeno que prácticamente apenas tiene repercusión mediática, pues la obsesión sigue centrada en la política.

Carles Ramió trata con rigor y valentía algunos de estos temas a lo largo del libro, aunque su obra, a pesar del enunciado, se proyecta principalmente sobre la corrupción política. El subtítulo se adecua más, en verdad, al contenido real del trabajo. Intuyo que las editoriales juegan esas malas pasadas cuando –por los motivos que fueren- titulan los libros.

Cabe coincidir con el autor en la necesidad objetiva de introducir en la política y la alta administración una cultura ética que se asiente en valores fuertes y articule sistemas de integridad efectivos. Siendo necesaria esa «revolución moral» no lo es menos que ella debería extenderse asimismo sobre la función pública o sobre el empleo público en su totalidad. Así, Ramió ve una ventana de oportunidad, o una «magnífica palanca de cambio» para atajar la corrupción, el hecho que «los empleados públicos no hayan querido participar en la cultura de la corrupción».

Tengo dudas, sin embargo, que sin una institución de función pública fuerte y sólida esa tarea se pueda acometer con éxito. La (vieja y nueva) política tienen la lección muy aprendida: a ningún partido parece interesarle realmente apuntalar esa función pública profesional, la colonización de la alta administración, el clientelismo en las estructuras organizativas y la captura de los órganos de control siguen siendo sus prácticas dominantes, como se pone reiteradamente de manifiesto en el libro citado y en la práctica cotidiana de ejercicio del poder. Con esos mimbres es muy difícil hacer un cesto nuevo. No quiero ser pesimista, pero de momento no advierto cambios en el paisaje. Y menos por quienes tienen que hacerlos.