LA (PRIMERA) SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SOBRE LA “REFORMA LOCAL”

A Luís Ortega, in memoriam.

El Tribunal Constitucional ha dictado la primera sentencia sobre la LRSAL. Se trata de un recurso de inconstitucionalidad planteado por la Asamblea de Extremadura. Este dato es importante, pues se trata de una institución autonómica. El “caso testigo” que, por tanto, marcará la doctrina futura del TC lo plantea una institución de una Comunidad Autónoma. Aspecto nada menor. Las dificultades procedimentales que tiene el conflicto en defensa de la autonomía local han supuesto que esta fuera la última impugnación frente a una discutida Ley. Pero si a algún nivel de gobierno afectaba la LRSAL era evidentemente al local. Lo más razonable en términos constitucionales hubiese sido (de no caber la acumulación) abrir la cadena de sentencias en este tema por el citado conflicto en defensa de la autonomía local. No ha sido así. También con la agenda de los Tribunales Constitucionales se hace política.

La sentencia tiene a su favor que ha sido resuelta en un tiempo record, menos de dos años desde la interposición del recurso de inconstitucionalidad. Frente al coro de voces de este Parlamento efímero pidiendo la derogación de la Ley, al que cabe añadir la postura en ese mismo sentido que adoptó desde su nombramiento el actual Presidente de la FEMP, el TC ha optado por marcar una serie de líneas rojas donde declara la nulidad de algunos preceptos de la LRSAL. En algunos casos confirma lo que la doctrina (por todos, el profesor Francisco Velasco) venían defendiendo desde que se aprobara esta Ley: las disposiciones transitorias primera (centros de salud), segunda (servicios sociales) y tercera de la LRSAL eran inconstitucionales. Sin duda, aunque esperada, no deja de ser una buena noticia. Se acabó el ruido con estos temas.

Sin embargo, la sentencia –aunque ha sido celebrada con alborozo- no refuerza la autonomía local más allá de lo que ya existía previamente. Es más, en algunos casos, el TC confirma una jurisprudencia poco receptiva hacia un fortalecimiento de la autonomía local y muestra (algo más preocupante) que vive encadenado a su jurisprudencia (alguna de ella formulada hace más de veinticinco años). La estructura de la sentencia y el razonamiento del tribunal animan sinceramente a abandonar su lectura. Ya va siendo hora que el orden y la concisión se impongan en el modo de redactar y vertebrar una sentencia.

En un comentario de estas características no se puede entrar en la letra pequeña. Pero, mientras que, por un lado, la sentencia ofrece puntos positivos que desmontan claramente la estrategia inicial que tuvo el Gobierno en la Legislatura anterior y pone rojo (más que colorado) al Consejo de Estado (con esa doctrina sobre la reducción de las competencias municipales que se “sacó de la manga”); por otro, nos presenta un panorama ciertamente no halagüeño sobre la autonomía local. Más bien limitado. Los municipios no dejan de ser los parientes pobres del sistema institucional territorial. Nada nuevo en su jurisprudencia, pero la insistencia en los puntos negros de esa línea interpretativa son, cuando menos, preocupantes. Esta lectura restrictiva conduce derechamente a que solo mediante una reforma de la Constitución y tasando algunas de las competencias municipales podrá reforzarse ese principio de autonomía local. Lo demás será seguir viviendo de un concepto de “autonomía local chicle” que el legislador básico (o el legislador sectorial) estira o encoge a su antojo.

La sentencia estructura el contenido de las impugnaciones en cuatro bloques. Veamos:

El primero es el relativo al “mapa local en relación con los municipios”. El precedente de la (mala) STC 103/2013 marca el terreno de juego. El TC es muy benevolente con la regulación de la LRSAL sobre fusión de municipios. Incluso llega a decir que la objeción a la “mayoría simple” (y no mayoría absoluta) para aprobar esa fusión es una “valoración de oportunidad” que, al margen del juicio que merezca esa “decisión transcendental” -como así la denomina, “dinamiza la autonomía local” (sic). Sin comentarios. Frente a la algarabía que la sentencia ha despertado,  en el caso de las entidades menores la inconstitucionalidad es tan sólo de un inciso y puramente formal. Más serio es el tema de las mancomunidades, el aval que da la sentencia –tras un razonamiento telegráfico y poco elaborado- a la disposición transitoria 11ª de la LRSAL es un auténtico mazazo a la autonomía municipal tal como la configuró la Carta Europea de Autonomía Local. Solo declara inconstitucional “la indicación del órgano autonómico”. Menudencias. El fondo se mantiene.

El segundo bloque de impugnaciones es el relativo a las competencias. Sin duda, es el más elaborado, aunque no deja de plantear algunas incógnitas con un concepto de bases que se estira y se encoge a juicio del legislador básico de cada momento. Pero, al menos, se excluye de raíz la interpretación que se aireó en sus inicios de que los municipios solo podían ejercer las competencias propias en materias enumeradas en el 25.2 LBRL. También se afirma que las reglas de los apartados 3 y 4 del artículo 25 se aplican al legislador sectorial autonómico. Y, asimismo, se reconoce que si se cumplen las exigencias establecidas en el artículo 7.4 LBRL, los municipios pueden ejercer otras competencias: “El artículo 7.4 LBRL –dice la sentencia- contiene una habilitación que permite a los entes locales ejercer competencias en cualesquiera ámbitos materiales”. Asunto zanjado. En fin, lo que muchos defendimos –siguiendo las enseñanzas, entre otros, del malogrado Luís Ortega- durante los primeros pasos de esta polémica ley frente a interpretaciones insostenibles. Quedan, no obstante, muchas incógnitas sin resolver sobre ese artículo 7.4 LBRL, que ya el TC declara constitucional. En la sentencia que resuelva el conflicto en defensa de la autonomía local deberá mojarse más. No esperen grandes sorpresas, el “caso testigo” ha marcado ya territorio.

Lo más contundente de la sentencia es, sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la LRSAL. En este importante punto (que afecta, entre otros al trascendental tema de los servicios sociales), el TC considera que el Estado “ha desbordado los márgenes de lo básico al establecer que el nivel local no puede desarrollar determinadas competencias (salvo por delegación) e imponer condiciones a un traslado que trae causa en última instancia en el Estatuto de Autonomía”. Contundente. Más tibio es el resultado de las competencias en materia de educación, con una sentencia interpretativa. Pero, en cualquier caso, nos encontramos ante la parte más sustantiva de la sentencia y la que desmonta pieza por pieza un ensayo legislativo del anterior Gobierno que, en este punto, se puede decir que ha fracasado por completo.

Las partes más endebles de la sentencia desde la perspectiva de la autonomía local son la tercera y cuarta, cuando el TC analiza el artículo 116 bis LBRL (Planes económico financieros) y el artículo 57  LBRL (cláusula de garantía de compensación financiera a las entidades locales en convenios que suscriban con las Comunidades Autónomas o en las competencias delegadas). Aquí la vara de medir del Tribunal es diferente. En ambos casos sobrevuela el problema de si hay una reserva de ley orgánica para regular esas materias. En el caso del artículo 116 LBRL, que afecta solo a las entidades locales, el TC considera que esa regulación “complementa” la LOEPSF, por tanto no ve inconstitucionalidad alguna (cuando la reforma de esa ley orgánica de estabilidad presupuestaria en este punto se tramitó en paralelo a la LRSAL). Se impone la interpretación restrictiva. Pero cuando están en juego las competencias autonómicas, en el análisis del artículo 57 bis LBRL, la solución del Tribunal es la contraria. Con base en que se trata de compensaciones “triangulares” y que establecen una norma “imperativa –no dispositiva-” a las Comunidades Autónomas, declara la inconstitucionalidad de ese importante artículo 57 bis, que era probablemente (en sentido utilitarista o de resultado) de las pocas cosas positivas que tenía la LRSAL para salvaguardar el principio de suficiencia financiera de los entes locales. Las innumerables deudas que acarrean algunas Comunidades Autónomas frente a sus ayuntamientos seguirán teniendo “patente de corso”. Es cierto que el error, de ser así, es propio del Gobierno al no evaluar tal circunstancia, pero en el caso del artículo 116 bis el problema era similar, aunque no el mismo. Los juristas de salón del TC –que probablemente desconocen la compleja realidad en la que se mueven tales municipios- han hecho un flaco favor a esa necesaria suficiencia financiera de los entes locales y han dado una pésima noticia a los gobernantes locales y a su ciudadanía. Formalismo en estado puro.

En fin, vendrán más. Quedan algunos puntos importantes por tratar aún en las sentencias venideras. Pero el “caso testigo” marca el terreno. Sabor agridulce. Y en algunos puntos amargo. Un Tribunal Constitucional que sigue siendo muy insensible al poder local y al principio de autonomía local constitucionalmente garantizado. Algo debería reflexionar sobre ello. La autonomía local palidece. La LRSAL la ha intentado ahogar. El TC le ha sacado algo la cabeza, aunque en algún punto, paradójicamente, se la hundido más. Pues el flotador de la jurisprudencia constitucional –sin apenas referencia alguna a la Carta Europea de Autonomía Local- no tiene ninguna consistencia, sobre todo por la carta blanca que da a ese legislador básico o al legislador sectorial para modular (al alza o a la baja) el alcance exacto de la autonomía local. Vaivén que olvida el punto esencial del problema: no hay institución de gobierno territorial que pueda conformar sus estructuras y sus políticas con semejantes mimbres. O tal vez es que en su fuero interno siguen pensando que las instituciones locales no son gobierno, sino solo Administración Local. En el fondo, el problema real, tanto de la LRSAL como de esta sentencia del TC, sigue siendo ese: vertebrar a los municipios como auténticos niveles de gobierno dotados de una autonomía política verdadera. Lo demás es distracción.

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