FUNCIÓN PÚBLICA

TRANSPARENCIA EFECTIVA

“La ignorancia en materia civil engendra desconfianza (…) Los poderes públicos no gozan de una confianza plena porque gran parte de su trabajo se desconoce. Es necesario crear instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad. La transparencia en el ejercicio del cargo  puede asegurarse impulsando la publicidad oficial más allá de su estado actual. (Arland D. Weeks, The Pychology of Citizenship, 1917)

Transparencia y Valores

Hay quien sueña con pasar de la opacidad a la luz en un solo instante, con un click. La ingenuidad es atrevida.  Si en la anterior entrada tratamos sobre «Mentiras de la transparencia«, toca ahora detenerse en las condiciones mínimas para caminar hacia una transparencia efectiva. El recorrido es largo, más viniendo de donde estamos.

Si se mira con detenimiento, el imperativo de la transparencia no es más que un instrumento, un medio o un recurso, nunca un fin en sí mismo. Un mecanismo además con enormes limitaciones. Además, su naturaleza transversal, incluso poliédrica, dificulta mucho definir su correcto alcance.

La transparencia es, en primer lugar, un valor o principio. Nuestras leyes cada vez más hacen referencia a esta dimensión. Sin embargo, los valores o principios (y entre ellos la transparencia) deben internalizarse por quienes ejercen el poder o por aquellos que gestionan los asuntos y recursos públicos. Y ahí comienzan las dificultades. La política utiliza, como vimos, la transparencia con una carga retórica innegable en muchos casos. Y la función pública sencillamente la ignora o, cuando se trata del séquito de fieles que la han hecho suya, la promueve sin demasiadas consecuencias reales. Actuar alejados del foco o de la luz es algo a lo que el sector público está secularmente acostumbrado. Los arcana forman parte de la esencia de la política, como subrayó Carl Schmitt y ha recordado más recientemente Buyng-Chul Han. Una forma de hacer las cosas que no se cambia en un día ni en una legislatura o mandato, por muchas estructuras que se creen y por muchos recursos que se dediquen a ello.

El mito de la transparencia “activa” y “pasiva”

La transparencia es, asimismo, una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la fecha. Las leyes definen unos mínimos estándares que los poderes públicos deben cumplir. El problema es cómo y cuándo se cumplen. El destino u objetivo de esa información en masa –al menos el discurso ortodoxo así lo afirma- es mejorar el control democrático del poder y de la gestión pública. Pero información no es conocimiento. Los Portales de Transparencia o páginas Web son, además, impulsados y gestionados por quienes deben ser objeto de control, lo que desdibuja su efectividad. Nadie enseña sus vergüenzas voluntariamente, pues estas se disfrazan, embozan o, incluso, ocultan. La gran esperanza de los efectos taumatúrgicos de la publicidad activa se desvanece. Cuando menos muestra un recorrido mucho más estrecho del que se le presumía.

Solo un rigor por implantar una auténtica cultura de la transparencia y rendición de cuentas en el sector público, así como un desarrollo de la conciencia ciudadana de disponer y usar un instrumento de control efectivo mejorarán las cosas. Pero para eso se necesita tiempo, mucho tiempo. La velocidad y el vértigo no son buenos compañeros en ese viaje. La transparencia requiere mucho pensamiento lento y menos precipitación propia del pensamiento rápido, que a ningún sitio conduce, al menos en este tema.

La transparencia es también un derecho, que la ciudadanía puede (y debe) activar y, tal como vimos, apenas lo hace. Las solicitudes de información pública son escasas o, incluso, de carácter anecdótico. Tanto ruido para esto. De ahí que hablar de «transparencia pasiva» cuando nos referimos al ejercicio del derecho de acceso a la información pública sea un error. Si un nivel de gobierno quiere ser transparente debe estimular que la ciudadanía escrute, interrogue, indague y demande información pública sobre lo que hace, también sobre lo que hace mal. Ningún poder público se flagela a sí mismo si no hay alguien que le obligue a hacerlo, salvo que interiorice el valor o principio antes enunciado. Si lo anterior requiere tiempo, esto mucho más. No conozco ninguna campaña efectiva dirigida a ese fin impulsada por quienes deben ser controlados. El poder, por definición, huye de los controles, Más aún en nuestro caso, donde el control del poder es una quimera (algo que he intentado demostrar en el «Epílogo» al libro Los frenos del poder, Marcial Pons/IVAP 2016; una versión de tal epílogo se puede leer en esta misma página Web en la sección Lecturas. «España, ¿un país sin frenos?»). Pero sin ejercicio de este derecho, la transparencia se queda en el escaparate, como objeto en exposición.

 

Transparencia, control del poder y rendición de cuentas

Siendo lo anterior importante, lo realmente relevante es que la transparencia tenga resultados y, por consiguiente, mejore los escrutinios de control al poder reforzando la rendición de cuentas de los gobernantes. Pierre Rosanvallon lo ha identificado con claridad en su último libro (Le Bon gouvernement, Seuil, París, 2015): el imperativo de la transparencia impone una “democratización” del sistema de control del poder. En este punto el parentesco entre transparencia y comportamiento ético de la política o de quienes gestionan los asuntos públicos es estrecho. La transparencia ha venido para instalarse como mecanismo de escrutinio de la conducta gubernamental  y solo adjetivamente de la actuación administrativa, que recibe así un carácter instrumental. Aunque nuestras leyes enfoquen el tema de forma distinta, y con frecuencia equivocada: no solo los gobernantes (políticos) deben ser íntegros, sino también el conjunto de los servidores públicos, pues las demandas de transparencia sobre este ámbito se desvanecen en una mala inteligencia de la protección de datos.

La rendición de cuentas es exigencia de responsabilidad a quien gobierna o administra. Ese proceso exige escuchar sus razones y obrar en consecuencia. Pero aquí confundimos la accountabiliity con el linchamiento de la clase política (Innerarity), algo que poco ayuda a la construcción de una sociedad responsable. Y menos aún a un uso cabal y maduro de la transparencia. Este reto es ciudadano y, en especial, de los medios de comunicación, que ya utilizan sectariamente la transparencia como  «técnica del calamar» con objeto de manchar al contrario, especialmente al político de “bandas rivales”.

Transparencia y cambio de cultura organizativa

Ni la política vacua o de exposición mediática, ni tampoco la gestión pretendidamente innovadora que solo busca el premio o el aplauso instantáneo, harán avanzar un ápice esa exigencia previa para implantar efectivamente la transparencia. Para dar pasos efectivos en esa dirección se requiere el asentamiento de una cultura de profunda transformación organizativa, que debe implicar hacer de forma distinta las cosas, cambiar los hábitos, modificar los modos de desarrollar la actividad política, directiva o administrativa, erradicar el favor o la amistad del ámbito de funcionamiento de lo público, alterar sustancialmente las formas (viciadas) de conformar un expediente o de adoptar una resolución de subvención o de contratación pública, asentar un sistema de mérito bastardeado hasta externos inusitados (con el aplauso a veces indisimulado de los propios agentes sociales) en la selección y provisión de puestos de trabajo, redefinir los procedimientos, abrir las ventanas y airear las debilidades y mala praxis que buena parte de las estructuras político-administrativas esconden por doquier. Nadie hace eso voluntariamente. Al menos de momento. Porque prácticamente nadie se toma realmente la transparencia en serio.

Cambiar radicalmente hábitos, actitudes, comportamientos y modos de hacer las cosas es, al fin y a la postre, el único resultado tangible de la transparencia. Y ese resultado no se consigue solo imponiendo «el miedo» a través de sanciones o represalias. No es buena vía. Pues la transparencia así aplicada se mueve solo en estándares de legalidad y no de eficacia, menos aún de interiorización de valores. Cumplir las obligaciones de transparencia o resolver las solicitudes de información pública de conformidad con las leyes no garantiza una transparencia efectiva, ni hoy ni mañana. Ahí es donde radican las dificultades de este proceso.

Transparencia y políticas formativas

Y esas dificultades se advierten, por ejemplo, en la enorme complejidad que muestra el diseño de políticas formativas en este ámbito. Se han multiplicado las acciones formativas de la transparencia, pero los límites del modelo puesto en marcha están claros. Las diferentes leyes, no precisamente la estatal, apuestan por llevar a cabo procesos continuos de formación, macro programas formativos o acciones múltiples de ese carácter con la vana pretensión de inculcar cultura de la transparencia «en vena», como si fuera una inyección con efectos inmediatos. Error mayúsculo.

En unas organizaciones públicas en las que el imperio de los juristas y de las reglas formales ofrece su hegemonía, formar en transparencia se convierte fácilmente en «contar» el marco legal y sus posibles consecuencias en casos de incumplimiento. O, en «el mejor de los casos», se importan discursos de open government cargados de lugares comunes en cuidadas presentaciones de power point que ningún valor real añaden, salvo el estético.

Los programas formativos de transparencia deben ser proyectados a lo largo del tiempo, con visión estratégica y no de vuelo gallináceo. Se deben proyectar en el acceso o acogida, en la promoción, en los procesos de evaluación del desempeño, así como en los planes de mejora o innovación de la gestión, también en la carrera profesional. La formación para la transparencia debe enmarcarse en una formación en valores y, sobre todo, en un cambio de cultura y de hábitos dentro de la política de gestión de personas de las organizaciones públicas. Los resultados siempre se obtendrán a largo plazo. Pero en esta sociedad de la inmediatez eso suena a música celestial.

La cita que abre este comentario ilustra bien el correcto enfoque del problema. Ayunos de formación en valores, despreciando el papel de los principios y olvidando que la transparencia es un instrumento que se mueve en un sistema de Gobernanza inteligente, por tanto obviando las interdependencias que este sistema tiene (por ejemplo, con la integridad o ética pública, transparencia colaborativa, Gobernanza «intraorganizativa», Gobierno abierto o relacional y transparencia colaborativa, así como las complejas relaciones entre transparencia y rendición de cuentas, siempre por lo común frivolizadas o simplificadas), no se avanzará un ápice en la implantación de la transparencia efectiva en la política ni tampoco en las estructuras administrativas.

La transparencia: instrumento de recorrido limitado a corto plazo

La única forma de erradicar la retórica del discurso cotidiano de la transparencia es comenzar por rebajar radicalmente las altas expectativas puestas en este limitado instrumento. Un jarro de agua fría para la política espectáculo. También para los fervientes seguidores de la transparencia, que no escasean precisamente. Esto da poco de sí, al menos a corto plazo. Quien pretenda grandes resultados efectivos en un plazo inmediato se estrellará contra el muro de la evidencia y convertirá la política de transparencia o de formación para la transparencia en retórica barata. También despilfarrará recursos públicos.

Para evitar ese indeseable resultado es necesario reconocer que lo importante, en verdad, no está en la transparencia, modesto e insuficiente medio o instrumento, sino en el proceso de construcción de estructuras de gobierno y administración cada vez más íntegras institucionalmente, con políticas  de calidad institucional contrastada, más eficientes, que restauren el vigor del principio de mérito y se conviertan en sistemas profesionales también en los niveles directivos,  abiertas y tecnológicamente avanzadas, que aboguen por el desarrollo de la sociedad del conocimiento, así como que tengan sistemas adecuados y razonables de rendición de cuentas. Proceso de muchos años, más bien de décadas.

No hay atajos, por mucho que se busquen. Alcanzar la transparencia efectiva requiere, continuidad, constancia y tenacidad, pero sobre todo política estratégica y sostenibilidad en el tiempo. Y, en especial, un cambio radical de enfoque de lo que son nuestras estructuras de gobierno y administración. Además, visión y compromiso público sincero de todos los actores que deben intervenir en ese complejo y largo proceso (políticos, directivos, sindicatos, empleados públicos, ciudadanía y medios de comunicación). Todo lo contrario del humo que queda después de llenar el cielo político o administrativo de fuegos de artificio. Así empezamos y así concluimos.

UNA FUNCIÓN PÚBLICA «ESTANCADA»

“No cabe duda de que el cerebro creativo busca pensamientos y formas de comportamientos que favorezcan la chispa de la novedad, la idea, el entusiasmo de volver al trabajo”

(Lamberto Maffei, Alabanza de la lentitud, Alianza Editorial, 2016, p.116)

Hace algunos años, Francisco Longo se refería al estado de la función pública como una suerte de “agua estancada”. Con esta metáfora se pretende describir a una institución paralizada, cuya movilidad o adecuación a los nuevos tiempos es, hoy por hoy, inexistente. El entorno gira a velocidad de vértigo y la función pública tiene problemas de adaptación enormes, muestra una rigidez fuera de lo común. Impropia de nuestro tiempo.

Carlos Sebastián, en un reciente libro (España estancada. Por qué somos poco eficientes, Galaxia Gutenberg, 2012), que nos sirve también de inspiración al enunciado de este Post, se hace eco de cuál es “la actitud ante la actividad laboral y profesional” de los ciudadanos españoles a partir de la Encuesta Europea de Valores. Así, esos datos nos dicen que los españoles son los europeos que menos valoran que el puesto de trabajo sirva para desarrollar la propia iniciativa (14 %; en titulados superiores 21 %), o para asumir responsabilidades (14 %) o, asimismo, para aprender habilidades nuevas (20 %). En la función pública estos porcentajes probablemente bajarían. Lo cual es sencillamente alarmante. Es verdad, como también reconoce Sebastián, que “la reducida presencia del principio meritocrático en nuestra sociedad, típica del Estado clientelar es, tal vez, una de las causas de esa baja valoración”.

Ni qué decir tiene que esas actitudes lastran de forma directa nuestras posibilidades de crecimiento económico. El capital humano, como una de las infraestructuras de desarrollo, es de baja calidad, más aún en el actual sector público. Y ello nos conduce a esa máxima tan transitada de la importancia de las personas en las organizaciones. Las instituciones son “la sombra alargada de un hombre”, como nos recodaba hace ya mucho tiempo Emerson (“Confianza en sí mismo”, Ensayos, Cátedra, 2014, p. 83).

“Para decirlo sin rodeos, hoy la tarea más importante para cualquier gestor consiste en crear un ambiente de trabajo que inspire una contribución excepcional; que justifique un flujo de pasión, imaginación e iniciativa” (Gary Hamel, pp. 186-187)

Un gurú del Management, como es sin duda Gary Hamel (Lo que ahora importa; Deusto, 2012), ponía el dedo en la llaga al visualizar las capacidades humanas que se debían desarrollar en las organizaciones del futuro para ser competitivas, discurso que cabe aplicar también a las organizaciones públicas. Y, a tal efecto, establecía una jerarquía de capacidades. Las tres más bajas, de menor a mayor, eran la obediencia, la diligencia y la experiencia. Estas, a su juicio, no añaden valor en términos competitivos, pues según este autor “se están convirtiendo en bienes de consumo globales”. Si son las únicas que se aplican, su organización “perderá”. Las tres superiores, también de menor a mayor importancia, eran la iniciativa, la creatividad y la pasión (o implicación). Como bien señala la cita que se sobrepone a este párrafo, esta es la tarea más importante de cualquier gestor público en relación con las personas que tiene a su cargo.

¿Incentivan o desincentivan las organizaciones públicas la iniciativa, la creatividad y la pasión o implicación en el trabajo? Parece obvio resaltar que, el sistema de empleo público existente, desincentiva de forma radical la aparición de tales capacidades “nuevas” o de “valor añadido”. La función pública vive absolutamente ajena como institución a la promoción de la iniciativa, la creatividad y la implicación (o, si se quiere, sentido de pertenencia). Y no vale echar mano de la existencia de altos funcionarios y directivos (“Quijotes de ‘La Mancha’” o “Agustinas de ‘Aragón’”) que con toda su buena fe promueven la innovación en el sector público. Hay un buen número de personas y organizaciones que trabajan correctamente en esa dirección, pero en el océano de la función pública son islas minúsculas. Tal vez con el paso del tiempo obtengan algún resultado. Pero, hoy por hoy, el problema es institucional. Y los beneficios magros, cuando no retóricos o, en no pocos casos, de apropiación personal.

Sin una profunda y consistente reforma de la función pública que interiorice tales jerarquías de competencias y las despliegue sobre la organización del empleo público (estructuras y puestos de trabajo) y la gestión de las personas en su más amplio alcance (selección, formación, evaluación, carrera profesional, retribuciones, integridad, etc.), nada absolutamente se conseguirá. El tiempo pasa inexorablemente y las oportunidades se pierden. La institución languidece entre una política indiferente, un corporativismo inmovilista y un sindicalismo renuente al cambio. Alguien debería dar una vuelta de tuerca a un problema enquistado. ¿Quién? Difícil respuesta.

Reformar las instituciones es algo que –como bien ha señalado recientemente Fukuyama- no resulta precisamente sencillo. Y menos en un país en el que los «insiders» boicotearán una y otra vez cualquier movimiento en esa dirección, pues su hábitat natural son las plácidas aguas estancadas: no les perturban que les echen monedas o piedras de ínfimo tamaño. Esas aguas requieren removerse con fuerza y empeño, también con visión. Nada de eso aparece en el “confortable” mundo de lo público. Pasará factura.

 

FUNCIÓN PÚBLICA Y CORRUPCIÓN

(Reflexiones a propósito del libro de Carles Ramió La renovación de la función pública. Estrategias para frenar la corrupción política en España, La Catarata, 2016)

«Un político nunca puede ser corrupto si no hay un empleado público que lo auxilie por acción o por omisión» (Alejandro Nieto, citado por C. Ramió, p. 57).

Desde hace varios años hay una clamorosa ausencia de reflexiones bibliográficas sobre el estado actual de esa institución que conocemos como función pública. Probablemente ello sea un síntoma más de su evidente declive. Por eso se debe celebrar que aparezca en el mercado editorial un libro que tiene por objeto analizar el momento actual de la función pública, siquiera sea en relación con el complejo y poliédrico fenómeno de la corrupción. En un libro, también reciente, de Gimeno, Tejedor y Villoria (directores) sobre La corrupción en España (Atelier, 2016), se recogen asimismo varios trabajos que se refieren a tan importante objeto.

La  corrupción «en» la función pública y «por» los empleados públicos ha sido hasta ahora escasamente tratada en España. Más atención ha merecido la corrupción que se proyecta «sobre» la función pública. El foco de atención en materia de corrupción se ha puesto siempre en la política, dando por entendido que la función pública era, sin embargo, una institución de marcada probidad, en la que los valores de imparcialidad y de profesionalidad primaban siempre.

Sin embargo, esa visión angelical de que la función pública estaba al abrigo de la corrupción y alejada de esta se quiebra cuando se advierte que algo falla desde el momento en el cual -tal como expresa la cita que abre este comentario- esa institución ha sido incapaz hasta la fecha de detener o frenar la expansión de prácticas corruptas que han aquejado a las organizaciones del sector público en las últimas décadas.

Una función pública profesional es, sin duda, un cortafuegos necesario para evitar esas malas prácticas. Pero ese cortafuegos se desdibuja cuando la institución de empleo público muestra síntomas obvios de debilidad o desfallecimiento; más aun cuando es devorada o anulada por la propia política. Y ello se puede detectar en diferentes síntomas. Por ejemplo, en que la presencia del mérito en el acceso o en la carrera profesional es muy frágil, sobre todo en determinados niveles de gobierno (locales y algunos autonómicos), también en que el papel de los sindicatos ha ido contribuyendo de forma continuada y sistemática a su erosión, así como, en fin, en la tendencia secular de la política a colonizar amplios espacios de la alta función pública situando de rodillas o reduciendo el margen de actuación de esos empleados públicos frente a la cadena de desmanes que se han ido produciendo en muchos ámbitos del sector público. Las leyes no han sido tampoco neutras en esto.

De todas estas cuestiones se ocupa el libro de Carles Ramió que denuncia las extendidas prácticas de clientelismo político en el sector público, el desfallecimiento del sistema de mérito, la impotencia de la función pública de frenar la corrupción, la ocupación política de la alta administración y el desprecio de la política hacia la dirección pública profesional, así como el lamentable papel que los sindicatos están jugando en el proceso de consolidar como empleados públicos “permanentes” a muchas personas que no superarían un proceso competitivo abierto que les obligara a acreditar sus mejores competencias profesionales. No se puede ocultar que, en estos temas, el autor citado se mueve con soltura, pues no en vano es su ámbito profesional de especialización: la administración pública.

Los supuestos citados son, como se indicaba, casos de corrupción que se proyectan «sobre» la función pública más que supuestos de corrupción cometidos «por» la función pública. Se trata, en efecto, de una corrupción política (o incluso sindical en algunos casos) que tiene como objeto el empleo público. Una forma de actuar, por lo demás, que hunde sus raíces en la España decimonónica y se traslada sin cesuras a todos los regímenes políticos que hemos conocido en los dos últimos siglos, así como a todas las ideologías y territorios. Lo grave es que tras más de treinta y cinco años de desarrollo constitucional siga campando a sus anchas esa política clientelar, especialmente en el nivel local de gobierno y en las entidades del sector público, aunque también se expande por algunas Comunidades Autónomas, alcanzando incluso a órganos constitucionales y estatutarios. La Administración General del Estado queda, al menos así lo enuncia el autor, al margen de esas prácticas, aunque el reclutamiento de los cuerpos de elite pueda ofrecer algunas sombras en relación a los «apellidos» que plagan sus nóminas.

El clientelismo, el nepotismo y el amiguísimo siguen siendo en no pocos casos cartas de presentación necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el sector público (también en el sector privado, como acertadamente cita el profesor Ramió con un ilustrativo ejemplo) y un requisito imprescindible (con muy pocas excepciones) para ser asesor o ejercer un cargo directivo en el sector público. Y eso lo siguen practicando unos y otros, partidos viejos y los nuevos, como si nada hubiera cambiado. Lo que pase en el mundo democrático avanzado a nosotros, al parecer, no nos afecta o no nos incumbe.

La corrupción aparentemente solo ha tocado de refilón a la función pública. No son muchos, en efecto, los empleados públicos condenados o imputados por este tipo de casos. Pero los hay. En cualquier caso, no cabe confundir corrupción con causas penales. También puede haber una corrupción gris o de menor intensidad que erosiona igualmente la confianza de la ciudadanía en las instituciones y que se asienta en malas prácticas o malas conductas, El caso de las conductas contraproductivas es un buen ejemplo. El bajo desempeño contextual o la nula implicación de algunos empleados públicos con una organización que está al servicio de la ciudadanía puede estar, en ciertos casos, en la frontera de prácticas corruptas. Cobrar por no trabajar o por trabajar poco o mal también puede ser calificado como una modalidad singular de corrupción. Tanto por quien lo hace como por quien lo tolera.

Asimismo, hay fenómenos muy regulados en el ámbito de la política y escasamente tratados (o regulados con muchos agujeros negros) en lo que afecta a la función pública. Sorprende, sin duda, el afán regulatorio (auténtica borracheras normativa) en ámbitos como los conflictos de interés en lo que afecta a la política, incluso la aparición  de códigos de conducta aplicables  a cargos públicos, frente a la aplicación de una normativa de incompatibilidades en el empleo público que tiene ya más de treinta años  (notablemente desfasada), así como la ausencia de códigos éticos o Marcos de integridad que se proyecten sobre los empleados públicos. La regulación del EBEP en esta materia no hay nadie en este país que se la haya tomado mínimamente en serio.

Algo parecido ocurre cuando nos enfrentamos al problema de «las puertas giratorias» entre la actividad pública y privada. Parece que estas puertas solo están en el piso de arriba (política), cuando en verdad hay un tránsito considerable desde hace bastantes años de altos funcionarios (Abogados del Estado, Inspectores de Hacienda, Magistrados, etc.) que recalan en el sector privado y desde allí ejercen actividad profesional algunas veces «contra» el propio Estado o procuran influir a través de sus redes de contacto internas (compañeros «de cuerpo”) en las políticas o decisiones públicas. Aquí el legislador (cuyos proyectos de ley también elaboran sus mismos compañeros de cuerpo) mira con complacencia el desarrollo de esas prácticas que pueden estar en ocasiones en la frontera de la corrupción o del tráfico de influencias. Un fenómeno que prácticamente apenas tiene repercusión mediática, pues la obsesión sigue centrada en la política.

Carles Ramió trata con rigor y valentía algunos de estos temas a lo largo del libro, aunque su obra, a pesar del enunciado, se proyecta principalmente sobre la corrupción política. El subtítulo se adecua más, en verdad, al contenido real del trabajo. Intuyo que las editoriales juegan esas malas pasadas cuando –por los motivos que fueren- titulan los libros.

Cabe coincidir con el autor en la necesidad objetiva de introducir en la política y la alta administración una cultura ética que se asiente en valores fuertes y articule sistemas de integridad efectivos. Siendo necesaria esa «revolución moral» no lo es menos que ella debería extenderse asimismo sobre la función pública o sobre el empleo público en su totalidad. Así, Ramió ve una ventana de oportunidad, o una «magnífica palanca de cambio» para atajar la corrupción, el hecho que «los empleados públicos no hayan querido participar en la cultura de la corrupción».

Tengo dudas, sin embargo, que sin una institución de función pública fuerte y sólida esa tarea se pueda acometer con éxito. La (vieja y nueva) política tienen la lección muy aprendida: a ningún partido parece interesarle realmente apuntalar esa función pública profesional, la colonización de la alta administración, el clientelismo en las estructuras organizativas y la captura de los órganos de control siguen siendo sus prácticas dominantes, como se pone reiteradamente de manifiesto en el libro citado y en la práctica cotidiana de ejercicio del poder. Con esos mimbres es muy difícil hacer un cesto nuevo. No quiero ser pesimista, pero de momento no advierto cambios en el paisaje. Y menos por quienes tienen que hacerlos.

LA «FORMACIÓN INICIAL» EN LA FUNCIÓN PÚBLICA

“La formation des fonctionnaires se heurte à deux dilemmes; faut-il des spécialistes ou de géneralistes? Doit-on privilégier la formation initiale ou la formation en cours de carrière?

(Luc Rouban, La fonction publique, La Découverte, 1995)

La cita que abre esta entrada tiene ya más de veinte años. Y la tensión sobre cómo formar a los funcionarios sigue en pie. Partiendo de la distinción clásica de la OCDE, la disyuntiva en este terreno siempre se ha planteado entre formación y estructura de la función pública; esto es, sobre cómo articular esa formación en un “sistema de carrera” (cuerpos o escalas) o en otro de “empleo” (puestos de trabajo).

El primero (sistema de “carrera”) siempre ha procurado mimar la formación inicial y en algunos casos inclusive se ha hecho patrón de la polivalencia (el modelo más acabado es la ENA francesa, institución singular donde las haya), puesto que a partir de esos mimbres se articulaba el ingreso en determinados cuerpos o la progresión profesional en los distintos escalones de la Administración Pública. Mientras que el segundo (sistema de empleo) olvidaba o situaba en un plano secundario por lo común esa formación de acceso, puesto que no se ingresaba a un haz de empleos, sino solo a un puesto de trabajo. Acreditadas las competencias para ejercer ese puesto de trabajo (generalmente singular) la formación inicial perdía buena parte de su sentido, salvo que la administración (como así se hace a veces en otros países) estructurara una formación de acogida para encuadrar al empleado en un contexto y en una cultura específica de la organización.

El problema radica en aquellos sistemas de función pública, como el nuestro, en los que sinceramente con el paso del tiempo “nos hemos ido haciendo un lío”; pues tenemos algunos elementos del sistema de carrera (cada vez menos) y hemos conocido un empuje sustantivo y desordenado de influencias de los sistemas de empleo, que se han ido apropiando de amplios ámbitos de la organización pública. Es lo que académicamente se denominan –con no poca complacencia- “sistemas mixtos”, que combinan elementos de ambos modelos. No son precisamente paradigmas de buen funcionamiento, tampoco en lo que a formación se refiere.

Es verdad que el campo de la formación de empleados públicos ha tenido en los últimos tiempos un vigor evidente tanto desde una perspectiva cualitativa como cuantitativamente. La formación continua, en efecto, ha conocido una gran expansión. Desde un punto de vista cualitativo se están llevando a cabo experiencias metodológicas importantes que cuestionan muchos de los formatos tradicionales, mejoran las herramientas o los procesos, innovan o ponen en marcha nuevos modelos de aprendizaje, invierten en la transferencia de conocimiento, así como alinean correctamente formación con gestión. Son ejemplos que habrá que seguir de cerca. Algunas instituciones públicas y un colectivo de buenos profesionales funcionarios o del campo de la consultoría ya son vanguardia en esa línea. Pero hasta que no se resuelva el correcto encaje de la formación continua con la estructura de función pública y también con la carrera profesional, así como con la evaluación del desempeño, esas iniciativas no pasarán de ser buenas propuestas con algunos efectos positivos (buenas prácticas), pero sin impactos estructurales sobre el funcionamiento de nuestras organizaciones públicas en su conjunto.

Cuantitativamente hablando, la formación continua mueve (todavía hoy, con todas las restricciones derivadas de la crisis y de su mejorable gestión) un buen número de recursos de recursos, aunque se hayan visto reducidos en los últimos años. La duda es si tal volumen de medios tiene efectos reales sobre unas Administraciones Públicas que siguen aún ancladas en pautas de funcionamiento poco o escasamente innovadoras en la mayor parte de los casos. Esfuerzos se están haciendo para cambiar las cosas. Pero la lentitud en los resultados es la regla.

Frente a ese “esplendor” (al menos aparente) de la formación continua, la formación inicial, o incluso la formación de acogida en la función pública, es la eterna olvidada. En muchos sitios ni existe. Entrar a trabajar al sector público se asemeja a veces con hacerlo a un supermercado (aunque en muchas de esas empresas la formación de acogida es bastante más intensa y extensa que la existente en el ámbito público). Tal vez piensen que ello se debe a que, hoy por hoy, apenas hay ingresos en la función pública. Pero eso, aun siendo eso cierto en parte, no excusa ese radical abandono o ese carácter residual en el que se ha convertido tal tipo de formación. En verdad, la formación inicial en los útlimos treinta años ha sido la gran olvidada. La crisis, además, ha congelado plantillas. Pero más pronto que tarde, ante el envejecimiento gradual del empleo público, habrá que hacer frente a nuevas incorporaciones. Y esa “savia nueva” no puede alimentarse como antaño de interinidades o temporalidades “aplantilladas” sin que nada de lo anterior cambie y dando solución de continuidad a lo que tradicionalmente se venía haciendo. ¿Para qué formar a esos interinos y temporales “si ya saben lo que deben hacer”? Si este es el enfoque, mal vamos.

Uno de los problemas sustantivos de las administraciones públicas es que han articulado el reclutamiento de sus empleados a partir del sistema educativo existente y, más concretamente, de las titulaciones universitarias. Un tema complejo, que no podemos tratar aquí. Pero en estos momentos, tras el desarrollo (caótico y mentiroso, por cierto) del sistema europeo de educación superior, construir los puntos de entrada al sector público solo a través de la diáspora de las titulaciones de grado y postgrado del sistema universitario es condenar a la administración pública a la más absoluta inoperancia. Convendría pensar en cómo cohonestar una formación universitaria que se asienta en determinadas competencias alejadas (al menos en teoría) de la memorización con las exigencias de entrada a no pocos cuerpos de la administración pública en los que la memoria es el recurso más valorado, por no decir que sería necesario repensar si lo que hoy en día se aprende en las universidades o lo que se exige en las oposiciones sirve realmente para algo en relación con lo que hace la administración pública en nuestros días o lo que hará en un futuro más o menos inmediato. Todo parece barruntar que poco o nada.

La distancia existente entre la formación universitaria y las necesidades actuales y futuras de las administraciones públicas hace necesario un cambio radical de estrategia. Siendo la formación continua una necesidad objetiva e inexcusable como medio de adaptación a una sociedad en constante cambio, no lo es menos que la formación inicial al menos en términos estratégicos y de impacto debería ser objeto de atención central en estos momentos (por no hablar de “la formación de relevo” que supla en conocimiento que en los próximos años perderá el sector público por la jubilación masiva de cuadros superiores; sobre este punto el importante “Plan de Empleo” aprobado recientemente por el Gobierno Vasco: http://www.irekia.euskadi.eus/es/news/29789-gobierno-vasco-aprueba-primer-plan-empleo-para-atajar-envejecimiento-desigualdad-interinidad-del-personal-que-trabaja-administracion-general-euskadi).

Las administraciones públicas requieren cada vez más personas polivalentes o con fácil capacidad de adaptación y esa formación solo la pueden impartir las propias organizaciones públicas. La Administración Pública necesita cada vez más construir espacios (al igual que han hecho algunas grandes empresas) de “Universidades o Escuelas de Formación corporativas del sector público”, donde su profesorado sea en gran medida propio de tales entidades y se enseñe lo que realmente necesita la Administración ahora y en los años venideros (práctica efectiva y herramientas nuevas, así como se aborden los retos a los que la organización pública se enfrenta). Asimismo, la formación en valores y en ética pública o en integridad, así como en transparencia, gobierno abierto, participación ciudadana o administración electrónica y simplificación administrativa, son ámbitos necesarios para un buen ejercicio de las actividades profesionales en un entorno público del siglo XXI. Los empleados públicos que accedan a las respectivas instituciones deben saber desde el primer día que su función principal es la de servir a la ciudadanía y la de emplear los recursos públicos de forma sobria, eficaz y eficiente. Todo esto alguien se lo debe enseñar. Y no debe ser “de fuera”, sino principalmente «de dentro». Hay que crear conocimiento interno y apotar por la creació estratégica de redes de formadores del sector público en los diferentes niveles de gobierno y entidades públicas.

Llama la atención que, salvo en algunos cuerpos de funcionarios que tiene un ciclo de formación inicial (normalmente devaluado y que sirve las más de las veces como período de “descomprensión” tras un duro proceso de “oposiciones”; por ejemplo, en la judicatura, cuerpos de policía, funcionarios con habilitación de carácter nacional, etc.), en la generalidad del empleo público español, especialmente en el ámbito autonómico y local, la formación inicial brille por su ausencia.

Nadie ha medido las letales consecuencias que ha tenido ese déficit para la falta de construcción de una institucionalidad fuerte en la función pública. Nadie parece haber evaluado qué resultados está produciendo esa ausencia de formación inicial o de acogida, a ser posible de carácter selectivo también. Los costes de esa anomia formativa no computan. Las personas acceden a las administraciones públicas y “se sientan” en una silla o se ubican en un despacho sin que nadie les haya explicado dónde están, qué van a hacer, cómo ejercer las funciones y tareas, ni menos aún cuál es el sentido y finalidad de su oficio, que presumiblemente ejercerán “de por vida”. Así las cosas, que nadie se extrañe de la escasa vinculación con las organizaciones públicas (o de ese mal o deficiente desempeño contextual) que una y otra vez se da por desgracia en las entidades públicas. Algo habrá que hacer para remediarlo.

EL MAL USO DE LAS REDES SOCIALES COMO CONDUCTA CONTRAPRODUCTIVA

 

“Se trata de una batalla apasionante que va a tener lugar en los años venideros, y en la cual está en juego nada menos que nuestro principal recurso intelectual: la atención” (R. Casati, Elogio el papel. Contra el colonialismo digital, Ariel, 2015, p. 42).

Esta entrada probablemente no despierte pasiones en las redes sociales, pero considero necesario plantear un problema real, no ficticio. En efecto, a pesar de ser un fenómeno extendido y en auge continuo, el mal uso de las redes sociales como conducta “contraproductiva” no ha sido objeto hasta ahora de excesiva atención. Sin embargo, parece obvio que su impacto sobre la forma de trabajar (o de no hacerlo o de hacerlo de forma inadecuada) es indudable.

Nadie puede dudar de la utilidad de las redes sociales, también en el ámbito del sector público. Hay incluso redes sociales específicas de Administración Pública, como por ejemplo Novagob o páginas como la Administración al Día del INAP, que aportan valor añadido en cuanto a información pública se refiere. Abundan los portales, las páginas Web o los Blog con inabarcable información pública y con comentarios de todo tipo. Todo ese caudal de información está disponible en tiempo real y puede ser buscada, visualizada, bajada, compartida, en algunos casos leída o comentada incluso, en horas de trabajo. Ese caudal de datos e información puede ser útil, adjetiva o también prescindible. También esa práctica puede ser nociva, ayudar a procrastinar o representar una pérdida de tiempo y de recursos. Esto último es lo preocupante.

Ha habido notables contribuciones sobre el importante papel de las redes sociales en la actividad administrativa. Valgan como ejemplo el libro coordinado por Criado y Rojas sobre Las redes sociales digitales en la gestión y las políticas públicas (EAPC, 2013) o el de Díaz y Cortés sobre Gestión inteligente de las redes sociales en la Administración Pública (IVAP, 2014). En este último, de forma incidental, ya se advertía sobre “las malas prácticas”. Y entre ellas destacaban la navegación compulsiva, la pérdida de tiempo o “el abandono a la multitarea continua con la dificultad para la concentración”.

No cabe dudar de la necesidad que todo directivo o empleado público tiene de disponer de información actualizada con la finalidad de desarrollar mejor sus funciones y tareas. En la sociedad del conocimiento, esa disponibilidad de información es sin duda necesaria. Pero cabe advertir de inmediato que información no es conocimiento, por mucho que la primera pueda ser en ciertos casos premisa de la segunda

El propio Roberto Casati ya nos advertía en su espléndido y sugerente libro de las radicales diferencias entre información y acceso al conocimiento. “Tener acceso al enunciado del teorema de Pitágoras –decía esta autor– no quiere decir leerlo (en este caso, hay que leerlo); leer no quiere decir entender (hay que prestar atención a lo que se lee, elaborarlo, relacionarlo con lo que se sabe), y entender no significa conocer (hay que estudiar, experimentar, demostrar, ejercitar, dominar)”. En las redes sociales abunda, como también indicaba, el “picoteo digital”, muy alejado de un marco cognitivo inteligente o apropiado para el desarrollo de tareas profesionales que requieren un mínimo de atención y, asimismo, concentración para su desarrollo.

Las conductas contraproductivas están muy estudiadas en el campo de las organizaciones públicas, especialmente por la Psicología. Mikel Gorriti, en diferentes trabajos suyos, siguiendo a Sackett y Devore, se ha hecho eco del citado concepto como “todo comportamiento intencional de un miembro de la organización, contrario a los legítimos intereses de ésta”. Entre tales conductas antiproductivas Gorriti ha incluido algunas que son muy usuales en el ámbito del trabajo en el sector público, tales como el uso del correo electrónico para fines personales o el uso de Internet para fines no relacionados con el trabajo, así como la pérdida de tiempo durante el trabajo,

Sin duda entre esas conductas contraproductivas ha adquirido un papel estelar en estos momentos el mal uso o el uso inadecuado de las redes sociales durante el tiempo de trabajo. Sumidos como estamos, en palabras de Paul Virilio, en un mundo de “la conectividad instantánea” (La administración del miedo, Barataria, 2012) y dominados por infinidad de dispositivos propios de la organización en la que prestamos servicios o simplemente personales (smartphones, IPAD, etc.), utilizando      -como utilizamos- masivamente el WhatsApp), así como participando –como participamos- es diferentes redes (como Facebook, Twitter o Linkedin, entre otras), no resulta fácil diferenciar el plano del ámbito o espacio físico y temporal del trabajo con la vida privada y las relaciones sociales o “paraprofesionales” del espacio electrónico.

Con más facilidad de la habitual estas relaciones privadas y públicas a través de las redes se solapan y se confunden. Malo es que lo hagan “fuera del trabajo”, por la extensión de la actividad profesional a momentos de necesario ocio y las nefastas consecuencias que ello produce en las personas, como ya puso de manifiesto Buyng-Chul Han en diferentes obras (por ejemplo, La sociedad del cansancio y En el enjambre, Herder 2012 y 2014, respectivamente), pero peor lo es aún –porque en este caso sí que es una conducta contraproductiva- que tales interferencias se produzcan durante las horas de trabajo profesional. Y esto comienza a ser una epidemia.

Mi experiencia como docente en diferentes cursos de formación en el sector público me pone de relieve cómo, en efecto, hay un (mal) uso constante de las redes sociales por parte de algunas personas cuando se está desarrollando una actividad profesional (pues la formación lo es). Tal vez haya que empezar las presentaciones con ese consejo que también Careti nos daba: “La presencia en clase no es solamente física, sino también psicofísica”. Si esto pasa en las aulas, qué pasará en entornos cerrados.

La falta de atención va unida a esa “multitarea” tan propia del mal uso de las redes. Y todo ello conlleva una falta de concentración, una dispersión en el trabajo y, asimismo, unos pobres resultados en los productos finales. No puede ser de otro modo. Quien deba desarrollar un trabajo que requiera un mínimo de atención (y la mayor parte de las tareas profesionales así lo exigen) no puede estar inmerso en la distracción permanente, en las respuesta inmediata a los correos o conversaciones e imágenes de WahtsApps, a las fotos de Instagram o a los videos de Youtube.

Montaigne ya advertía de que la atención es una cualidad imprescindible en el desarrollo de la vida humana, no digamos nada en la profesional. Ese mal uso de las redes sociales en los ámbitos profesionales debe merecer también una atención de cualquier política integral de Recursos Humanos en nuestras organizaciones públicas. Creo sinceramente que es una necesidad inaplazable. Se abre el debate.