BUENA GOBERNANZA-GOBERNANZA INTELIGENTE

CÓDIGOS DE CONDUCTA: EL CASO DEL AYUNTAMIENTO DE BILBAO

 

“Como conocemos que los incentivos, las oportunidades y los riesgos pueden provocar conductas inmorales hasta en personas decentes, es preciso establecer normas, procesos y órganos dentro de cada organización pública que prevengan conductas inmorales y promuevan la ética”

(M. Villoria y A. Izquierdo, Ética Pública y Buen Gobierno, Tecnos, 2016, p. 202)

Uno de los elementos clave de lo que Pierre Rosanvallon ha definido recientemente como “la democracia de confianza” es, sin duda, la apuesta por la integridad (“Le bon gouvernement”, Seuil, 2015). Es cierto que, por parte de algunos intelectuales como Bauman, se está defendiendo “la crisis de la democracia como el colapso de la confianza”. Fruto de ese contexto, las exigencias de integridad hacia los responsables públicos se han incrementado en los últimos años como consecuencia de la proliferación de casos de corrupción, pero el cambio cualitativo radica en que –como también señala Rosanvallon- hemos pasado de una “política de programas a una política de las personas”.

La ciudadanía escruta cada vez con más intensidad cuál es la conducta y el comportamiento de sus responsables públicos. Esa “institución invisible” que es la confianza se asienta especialmente en algo tan relevante como es la integridad; esto es, en las conductas y comportamientos públicos (así como aquellos privados con trascendencia pública) de las personas que desarrollan su actividad en las instituciones públicas (dimensión subjetiva). Pero, asimismo, la dimensión objetiva de la integridad (los impactos que sobre la institución tienen esas conductas de los cargos y empleados públicos) son cada vez más importantes.

En efecto, en ese proceso –al cual contribuye también la transparencia bien entendida; esto es, como medio de control democrático del poder- cobra especial importancia la calidad de los actores del mundo político. Schumpeter ya hizo hincapié en su día en que “la idoneidad del material humano es especialmente importante para el éxito del gobierno democrático”. La rendición de cuentas se proyecta cada vez más sobre las conductas de los gobernantes.

En esa línea cabe enmarcar la gradual aparición en la escena pública de los Códigos de Conducta, también en un país como el nuestro tan alejado inicialmente de esa cultura. Esa aparición no solo se ha dado en el ámbito autonómico, sino que también esa tendencia empieza a cuajar en algún gobierno local. El Gobierno central y la Administración del Estado nada han entendido sobre esta cuestión.

Ciertamente, en España el proceso de implantación está siendo lento, pues el espacio de la autorregulación que dejan las leyes –como ha expuesto recientemente Victoria Camps- no es precisamente amplio. Esta opción legal implica, tal como reconocieron Longo y Albareda, optar por “la ruta fácil” de las medidas represivas o sancionadoras, mientras que por el contrario una política de integridad debería inclinarse por la prevención y la mejora de la infraestructura ética de las instituciones, con la finalidad de desarrollar la Gobernanza Ética. Como también señaló Yves Mény, cuando el código penal entra en escena el mal ya está hecho y reparar los destrozos institucionales que la corrupción ha ocasionado no es tarea precisamente fácil en ese contexto.

En la esfera local de gobierno es preciso resaltar en estos momentos la aprobación reciente del Código de Conducta, Buen Gobierno y Compromisos con la Calidad Institucional del Ayuntamiento de Bilbao, que representa un buen ejemplo de cómo un municipio elabora un Código inserto en un Marco de Integridad Institucional a través de la configuración de una Comisión de Ética (con presencia de dos asesores externos) que interpretará el alcance de los principios y normas de conducta, resolverá los dilemas éticos, pudiendo promover una serie de medidas con el fin de garantizar la efectividad del citado Código (entre ellas las de apercibimiento o, incluso, propuestas de cese o renuncia). Se huye, como diría Adela Cortina, de la ética como “estética” (aprobación meramente “formal” de un Código sin otras consecuencias) y se opta por una ética o integridad “efectiva”.

Se trata, en efecto, de impulsar una política de integridad institucional –y esto es importante- con carácter “preventivo”, no “reactivo”; esto es, los estándares de conducta en la política vasca, independientemente de cuál sea la fuerza política que gobierne o haya gobernado, son elevados (o, por lo menos, muy razonables), por lo que no se trata de aprobar un Código para “quitar presión” mediática o ciudadana sobre malas prácticas, sino de impulsar la mejora continua de esos estándares de comportamiento institucional.

El Código del Ayuntamiento de Bilbao se aplica a los cargos públicos representativos de la entidad y al personal titular de los órganos directivos, así como a los máximos responsables de las entidades del sector público. Entre sus características más relevantes se encuentra el de ser –al igual que el Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco- “un instrumento vivo”, que tiene por tanto la finalidad de adaptarse a los tiempos. El papel de la Comisión de Ética es clave en este punto.

La apuesta del Ayuntamiento de Bilbao es un paso que, hasta la fecha, han dado pocas entidades locales. Evidentemente, hay aspectos que deberán desarrollarse y mejorarse conforme se planteen cuestiones, problemas o dilemas éticos (para eso está la propia Comisión de Ética), pero al estar el Código de Conducta inserto en un Marco de Integridad Institucional es obvio que con ello se persigue principalmente la prevención a través de la internalización –como expuso también Victoria Camps- de los principios y normas de conducta y, en particular, por medio de la mejora del clima ético de la entidad.

Si algo caracteriza al Código del Ayuntamiento de Bilbao, como propusiera en su día EUDEL, es que no solo contiene principios y normas de conducta éticas y de buen gobierno, sino que también incorpora unos compromisos institucionales que asumen tanto los miembros del equipo de gobierno como los concejales de la oposición, siempre, claro está, que se produzca el acto de adhesión de estos a las previsiones del citado Código. En este sentido, como mera sugerencia, tal vez sería oportuno explorar una futura adecuación de la composición de la Comisión de Ética a través de algún medio al ámbito subjetivo de aplicación (por ejemplo ratificando por el Pleno o consensuando los asesores propuestos como miembros de la Comisión), que se extiende, como se ha dicho, también a todos los concejales.

En todo caso, la Integridad Institucional no puede limitarse al espacio político-directivo, sino que debe predicarse de toda la institución en su conjunto. Aunque nadie puede discutir que quienes ejercen funciones de representación política o de carácter directivo en el sector público deben desarrollar un liderazgo ético y predicar –como bien recordaba Javier Gomá- con el ejemplo.

Los Códigos son solo una modesta herramienta para restaurar esa dañada confianza en las instituciones públicas, pero si se insertan en una Política de Integridad Institucional del Gobierno municipal pueden ser una palanca efectiva para mejorar la confianza o, al menos, con el objetivo de paliar su erosión o colapso. Es digno subrayar, por último, que Bilbao ha dado un importante paso. Este avance cabe presumir que servirá de ejemplo para otros ayuntamientos. La imagen y la credibilidad de la institución gana, pero también la marca de ciudad. Temas nada menores en un mundo en el que la competitividad institucional es la regla. Esperemos que el resto de gobiernos locales (al menos los vascos) tomen nota.

GOBERNAR SOBRE “UNA PIRÁMIDE DE BOLAS DE BILLAR”

 

“Cuando los Gobiernos son tan inestables como lo fueron en Francia desde 1871 hasta el derrumbamiento de 1940, su atención tiene que estar casi monopolizada por una tarea que es similar a la de tratar de construir una pirámide con bolas de billar” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, II, Página Indómita, Barcelona, 2015, p. 95)

 

Nadie, a mi juicio, ha descrito de forma más gráfica que Schumpeter los problemas que implica la falta de estabilidad gubernamental. La reflexión es de hace más de setenta años, pero tiene una vigencia fuera de lo común. Más en nuestro complejo contexto político.

 

En efecto, tras las elecciones autonómicas, forales y municipales, así como tras las elecciones catalanas, la fragmentación se implantó en las diferentes instituciones y la gobernabilidad se tornó más compleja, en algunos casos casi imposible. Hubo que acudir a acuerdos de investidura, algunos de legislatura o de mandato y, en menos casos, a articular gobiernos de coalición que garantizaran la mayoría absoluta. En algún caso (Cataluña), los riesgos de convocar nuevas elecciones son ya más que evidentes (cosa de días u horas, si nadie lo remedia). Las elecciones legislativas del 20 de diciembre han reafirmado esa tendencia: una mutación del sistema de partidos que altera las esencias del sistema institucional diseñado a partir de la transición política.

 

La forma de gobierno (sistema electoral y régimen parlamentario), asentada sobre un bipartidismo “protegido” ha entrado en crisis. La gobernabilidad se convierte, así, en una tarea difícil de alcanzar. Es la cuarta crisis. Se suma a las tres anteriores: la económico-financiera (con algunos efectos aún devastadores en el campo del empobrecimiento y el paro), la fiscal (de la que aún nos queda largo recorrido para salir de ella), así como de la institucional (probablemente la más grave de todas y de solución más compleja).

 

Cuando la solidez del Gobierno es más necesaria que nunca en el marco de una democracia “ejecutiva” y de “confianza” (como la ha denominado Pierre Rosanvallon), cuando aún se han de llevar a cabo reformas estructurales e institucionales de enorme magnitud y que requieren valentía y coraje político (por tanto, de mayorías sólidas), o cuando “el crédito país” (las inversiones y el crecimiento económico) dependen en buena medida de la existencia de estructuras gubernamentales estables y de políticas económicas con amplio respaldo, aquí hemos “redescubierto” con fervor de nuevos inquilinos la fragmentación política, la inestabilidad parlamentaria y, por tanto, el equilibrio imposible que supone gobernar sobre “una pirámide de bolas de billar”. Como si el pluralismo político fuera “cuartear” el país o los territorios en bandas rivales e irreconciliables.

 

Ha sido la voluntad ciudadana, en efecto. Traducir esa voluntad en gobierno estable es una tarea –seamos honestos- hoy por hoy casi imposible. Pero no lo es porque la tarea supere las exigencias habituales de esa actividad que es la política (pues para eso está), sino lo es sobre todo porque entre nosotros se ha impuesto una política sectaria y sorda, nada dada a los acuerdos transversales, ajena a la argumentación y al cambio sensato de impresiones o de proyectos, y muy dada al griterío ensordecedor, la trinchera o la demagogia (solo hace falta ver algunos programas infumables de “debate político” en algunos canales televisivos o tertulias radiofónicas). Un sectarismo del que hizo bandera el gobierno saliente durante su gestión “absoluta” (cuasitotalitaria, en algunos momentos) en el mandato anterior, al que se ha unido ahora una oposición cainita, virginal, redentora o, simplemente, repetitiva. Nadie da su brazo a torcer. Como si ese inmovilismo bochornoso o ese rancio dogmatismo periclitado nos arregle la vida a los ciudadanos. Tendrá elevados costes sobre nuestra vida, tranquilidad y futuro, pues en caso contrario la política no serviría para nada. Ya no se trata de mala política es algo peor: anomia política. Políticos que, al parecer, no saben hacer política. Algo serio. Nadie, como señalara Paco Longo, ha hablado de qué hacer en el Gobierno: todo son líneas rojas, vetos o llamadas “angelicales” al pacto, para que algún partido pueda seguir lamiendo las mieles del poder y continuar repartiendo prebendas entre los suyos y sus clientelas. Sumar, ¿para qué? Alguien nos lo debería explicar.

 

Es cierto que el escenario político está cambiando por completo. No solo aquí, en toda Europa. Pero el cambio en España parece haber adquirido velocidad de vértigo. El problema, cuando se corre, es saber hacia dónde se va. Si se opta por el parlamentarismo fragmentado, todos sabemos donde ha conducido si no hay una correcta gestión política: al precipicio. No es menester traer a colación los innumerables casos en que así ha sido (recuérdese la cita inicial de Schumpeter, el período de entreguerras o la inestabilidad crónica, entre otros, del sistema político italiano durante décadas). ¿Aprenderán algo nuestros políticos de tantas lecciones que la historia nos ha enseñado? Los primeros pasos en la larga gestión del aún incipiente proceso de formación de un Gobierno no han podido ser más lamentables, por unos y por otros.

 

La política, como recordaba recientemente Innerarity, es llegar a acuerdos. Para eso, como bien expuso el ex-presidente de Uruguay, Pepe Mujica, no hay otra salida que negociar, negociar y negociar. Y eso requiere tesón, pero también conciencia clara de que solo cediendo (algunas veces cosas importantes) se llega a acuerdos. De no ser así, este país pasará a la historia por “repetir elecciones” (como si eso fuera gratis y sin consecuencia alguna).

 

Un alumno repetidor es un mal estudiante, unos políticos que son incapaces de alcanzar acuerdos y nos obligan a ir una y otra vez a las urnas (hasta que la ciudadanía se canse) son unos pésimos políticos. Como también recordaba Schumpeter, debemos impedir que “tontos y charlatanes”, así como corruptos e incompetentes, nos gobiernen. En nuestra mano está echarlos a patadas y, si es preciso, a la basura. Pues ese será su “digno” sitio si son incapaces de resolver absolutamente ninguna de las cuestiones más básicas que forman parte de “su oficio”. Y por el que, por cierto, cobran. Que no sigan abusando de nuestra confianza. Además, nos lo ponen fácil: rendir cuentas (nuevas elecciones) a los pocos meses de haber demostrado su supina incompetencia para formar gobierno tras un proceso electoral, nos los pone “en bandeja de plata”. Pueden terminar dándose más de un susto.

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

EL BUEN GOBIERNO EN LA «DEMOCRACIA DE EJERCICIO»

(A propósito del libro de Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernment, Seuil, París, 2015)

“Ce à quoi renvoi la notion même de démocratie d’exercise dont la mise en oeuvre constitue pour cela le coeur de la nouvelle révolution démocratique à accomplir” (P. Rosanvallon, p. 391)

Cuando ya se ha certificado por parte de Pierre Rosanvallon que la “democracia representativa” ha dado paso a una “democracia ejecutiva” (condicionada ahora fuertemente por una «democracia de ejercicio», aún por construir), irrumpe con fuerza entre nosotros la idea de que el Parlamento se ha revitalizado como actor institucional principal tras las elecciones legislativas del 20-D. En verdad, lo único que se ha “revitalizado” en nuestro caso es la multiplicación de la partidocracia y la fragmentación de la representación. Veremos qué resultados da semejante fotografía electoral en términos de buen (o mal) gobierno.

Dejemos de lado nuestra realidad, volvamos la mirada al libro y a su autor. Quienes gobiernen o aspiren a hacerlo deberían leer esta importante obra. Rosanvallon se adentra –como bien señala- en un ámbito de análisis poco estudiado desde la dimensión político-constitucional, por las inherentes dificultades de acotar sus múltiples funciones: el Poder Ejecutivo y el Gobierno como centro de atención de este.

La sacralización de la Ley y el papel predominante del Parlamento en el falsamente enunciado principio de separación de poderes durante la Revolución Francesa, marcaron el inicio de lo que el autor denomina “una historia problemática del Poder Ejecutivo”. En sus inicios predominó la idea-fuerza de crear un “poder ejecutivo sin cabeza” como brazo de la Asamblea, luego se transito por la fórmula del “directorio” o del “triunvirato”, pero al final se impuso el Primer Cónsul y luego el Imperio. Napoleón Bonaparte lo explicitó de forma diáfana: “Había una fatiga de Asambleas”. Luego, tras la caída de Napoleón, retornó el vigor parlamentario y la debilidad de un Ejecutivo que no terminaba de encontrar su sitio. Las cosas eran distintas en Inglaterra y también lo fueron con el paso del tiempo en Estados Unidos.

La cuestión cambia radicalmente con la extensión del campo de la acción pública y el declive de la Ley (y la irrupción en escena de la legislación de excepción). Las misiones del Estado se multiplican y el Gobierno comienza a adquirir un protagonismo estelar en el panorama institucional. Surgen, como señala Rosanvallon, las “dos tentaciones” para hacer frente a ese desbordamiento funcional y a la democracia de masas: por un lado, la visión tecnocrática o despolitizada del Ejecutivo; por otro, la autonomización de ese poder mediante el uso sistemático del “estado de excepción” (la cita de Schmitt aquí es obligada). Algo de todo eso emerge en los últimos años.

En todo caso, superadas tras grandes dificultades y dos guerras mundiales esas dos tentaciones, la impronta presidencialista de las democracias occidentales (sea esta republicana o de canciller) ya fue imparable, aunque hubo momentos de paréntesis o duda.

A partir de entonces se impone lo que el autor denomina como la democracia de apropiación: la relación entre gobernantes y gobernados (a diferencia de la existente entre representantes y representados) muestra una clara asimetría estructural. La ciudadanía participa de forma intermitente en unos procesos electorales que han sido calificados de “democracia furtiva”, pero deploran el mal gobierno o el uso partidista de este. Exigen, cada vez más, “la calidad democrática del Gobierno”. Y ello a través de tres cauces: “lisibilité” (es decir, algo que puede ser descifrado con facilidad, lo que se relaciona con la visibilidad, pero sobre todo con el derecho a saber y la rendición de cuentas), responsabilidad (entendida no solo como “responsabilidad política” ante el Parlamento, sino especialmente como “responsabilidad de los gobernantes de explicar sus actos y actuaciones); y, en fin, reactividad (la escucha activa y la democracia interactiva como medio de superar “la falta de receptividad de los gobernantes y una expresión de ciudadanía atrofiada”).

Para enterrar esa asentada desconfianza de la ciudadanía en sus instituciones, el autor se adentra en la parte final del libro en lo que denomina Democracia de confianza, uno de cuyos pilares básicos es el Buen Gobierno. Y en esa reflexión recupera “la importancia de las personas”, o si se prefiere “la calidad de los actores del mundo político” en el asentamiento definitivo de esa idea-fuerza de Buen Gobierno y en el fortalecimiento de esa institución invisible que es la confianza. Es el retorno, sin duda, al talento y a las virtudes del gobernante, que ensalzara en su día –entre otros muchos- Adam Smith al definir al “gran estadista” como persona que reúne “la mejor cabeza unida al mejor corazón” (Teoría de los sentimientos morales, Alianza Editorial).

Rosanvallon defiende, así, el retorno a la sinceridad y la autenticidad en la comunicación política por parte de los gobernantes (“parler vrai”), para evitar que la “palabra pública (discurso público)” siga siendo –como dijo el propio Manuel Valls- “una lengua muerta”. Sin credibilidad ni aceptación.

La calidad de los actores públicos, sin embargo, descansa sobre todo en la integridad. La exigencia de la integridad de los gobernantes se ha instalado en el mundo occidental como cortafuegos frente a la corrupción y el descrédito institucional que conlleva. La legitimidad institucional se desmorona si no se practica realmente la integridad por nuestros gobernantes. Las instituciones para garantizar la integridad son instituciones de prevención. La República francesa ha visto en los últimos años multiplicarse esas soluciones institucionales a partir de los Informes “Jospin” (2012) y “Nadal” (2015), que el propio autor cita. En otros lugares apenas ni se han enterado.

Y a todo lo anterior se une el imperativo de la transparencia. Se analizan tres manifestaciones de la transparencia (utopía, ideología e instrumental). La dimensión instrumental de la transparencia no solo es una técnica de control preventivo, sino también “una forma de ejercicio de un poder ciudadano”. “La transparencia por la integridad –a juicio del autor- se ha convertido en una de las formas de la soberanía del pueblo”. Enriquece el papel del ciudadano, que ya no se limita a votar cada cierto período de tiempo, sino que puede ejercer continuamente el control del poder. Hay, tal vez, un punto de sobreestimación del papel de la Transparencia, que anuda el autor a la creación en 2013 de la Alta Autoridad de la Transparencia en la Vida Pública y a la exposición de una innumerable cantidad de información pública (actividades y patrimonio) de más de nueve mil cargos públicos de la República francesa.

Asimismo, en un breve capítulo conclusivo, ensaya incluso cuáles deberían ser las instituciones (constitucionalizando algunas de ellas) que una auténtica democracia de ejercicio debería tener. Sugerente propuesta, que deja inacabada. Anuncia, no obstante, un nuevo libro. Habrá que estar atentos a su salida.

Cabe concluir que Le bon gouvernement es una de las obras de ensayo político-constitucional más importantes que se han escrito en los últimos años. Algunas de las ideas-fuerza que allí se contienen las trato –obviamente con un enfoque y alcance distinto, así como también mucho más modesto- en un libro que aparecerá publicado próximamente: Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones. Su última versión, previa a remitirla a imprenta, se ha visto enriquecida, sin duda, por muchas de las aportaciones recogidas en el último libro de este gran ensayista. Gracias, por tanto, a Pierre Rosanvallon por su extraordinaria lucidez.

LA “BUENA” POLÍTICA: CUATRO ENSAYOS

“Para que un Estado pueda mantenerse, sus asuntos públicos deben estar organizados de tal modo que quienes los administran, tanto si se guían por la razón como por la pasión, no puedan sentirse inducidos a ser desleales o a actuar de mala fe”

(Spinoza, Tratado Político”, Alianza Editorial, 1986, p. 82)

En un año plagado de convocatorias electorales, todas ellas importantes y algunas existenciales, es obvio que hoy en día tenemos –como afirmó Julián Marías- un “exceso de política”, lo cual no es ningún dato positivo. Y menos aún lo es cuando ese exceso de política viene acompañado por una “mala política” y por un déficit clamoroso de gobierno en algunos casos, así como deficiente en no pocos. Todos quieren ganar las elecciones y nadie sabe muy bien luego qué hacer con el poder conquistado, aparte de colocar a los suyos. Como si eso de gobernar fuera cosa adjetiva. Debería ser el centro de la actividad política. Pero aquí se sigue entendiendo la política en clave exclusiva de “ganar elecciones” y “repartir prebendas”.

Por eso se agradece que, con una relativa coincidencia en el tiempo, se hayan publicado cuatro ensayos cuyo punto en común es reivindicar la “buena política” y el “mejor gobierno” como único medio de salir de ese complejo atolladero en el que las sociedades occidentales se encuentran. Mucho más serio es aún el marco en el que se desarrolla la política en España, donde los problemas son tan ingentes, la mirada política tan pobre y los gobiernos están tan desorientados, que la “buena política” y el “mejor gobierno” son más necesarios que nunca.

Cuatro ensayos cuya lectura se recomienda, sobre todo a aquellos que ejercen la actividad política o pretenden ejercerla. También a quienes la estudian o están interesados por ella. Cabe sugerir a nuestros políticos que “pierdan (algo) el tiempo” leyendo, para así decir cosas sensatas en sus mítines e intervenciones públicas (y no impregnarse de una retórica que insulta a la inteligencia) o para ejercer las tareas de gobernación con tino y juicio. Estos cuatro libros les ayudarán a tener mirada estratégica y a no volar –como decía Pepe Mujica- como las perdices, cortito y rápido.

El primer ensayo, publicado en 2014, es un libro aparentemente divulgativo, pero no menos profundo (David Runciman, Política, Turner 2014). Ruciman, profesor de la Universidad de Cambridge, inicia su relato con una comparación entre Dinamarca y Siria: ¿dónde preferiría usted vivir? Escrito mucho antes de la actual tragedia de los refugiados sirios, el autor parte de que lo que diferencia a uno u otro país es la política y el control de esta. Donde no hay buena política ni control efectivo de las instituciones, los países no funcionan. Con apoyo en Hobbes, pero también en Weber y Constant, Runciman describe magistralmente en qué consiste la política, pero también lo que no debe ser: “La política no puede consistir en largos períodos de indiferencia salpicados de breves arrebatos de furia”. La política es una actividad que requiere capacidades complejas de acreditar, que no todos poseen, ni siquiera aquellos que son “profesionales de la política”, menos aún quienes pretenden serlo. Conseguir que funcione la política, además, es algo muy difícil. La “mala política” se contagia fácil. Pero la política, la buena política, es más necesaria hoy que nunca. Así afirma: “Las sociedades incapaces de adaptarse a los desafíos a los que se enfrentan acaban desintegrándose”. Como bien sentencia este autor: “contar con que el precipicio está lejos es propio de políticas suicidas”. “La política –concluye- todavía importa”.

El ensayo de John Micklethwait y Adrian Wooldridge (La cuarta revolución. La carrera para reinventar el Estado, Galaxia Gutenberg, 2015), tiene una factura diferente. No es tanto un libro de política como de “mejor gobierno” o de “buena gobernanza”. Uno de los déficit más relevantes y escandalosos de los gobiernos de nuestro entorno. Compara también la situación de los países occidentales (Estados Unidos y Europa) con potencias emergentes como China o el modelo de Singapur. La crisis de los Estados occidentales solo puede resolverse cabalmente a través de “hacer gobierno de una manera mejor”. Es la cuarta revolución pendiente: “Los países que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción”. La política se ha convertido en muchos países occidentales en una suerte de “entretenimiento cómico”. Se polariza de forma irresponsable, haciendo cada vez más difícil la gobernación. El poder se fragmenta y los gobiernos de coalición se convierten en regla (véase asimismo el importante libro de Moisés Naim, El fin del poder, Debate, 2013). El diagnóstico es impecable, otra cosa son las soluciones que se proponen. Se puede compartir plenamente que “una mejor gestión y el uso inteligente de la tecnología” harán avanzar a los países occidentales, lo contrario no. La orientación neoliberal de los autores (no en vano son periodistas cualificados del semanario The Economist) les conducen a apostar por un menor Estado que sea más eficiente, en lógica con la sobredemanda que los Estados actuales soportan y las imposibilidades financieras de atenderlas. El secreto está –a su juicio- en “reinventar el Estado”, reformar la democracia y las actitudes políticas: limitar el gobierno, mediante formas efectivas de control, así como no desatar las pasiones humanas, sino controlarlas. En ello está el secreto del buen gobierno.

Daniel Innerarity ha publicado recientemente un libro imprescindible para evaluar la importancia que tiene la política en nuestros días, o mejor dicho la “buena política” (La política en tiempos de indignación, Galaxia Gutemberg, 2015). Desde un enfoque filosófico, pero en nada alejado de lo práctico, con un lenguaje accesible, Innerarity adopta una posición valiente de defensa de la política y de su necesidad en nuestros días, frente al linchamiento colectivo que en algunos casos se produce. Un libro plagado de ideas-fuerza de las que solo puedo retener aquí unas pocas. La singularidad de la actividad política, basada en la praxis, así como el tiempo político o el discurso político, dejan paso a un interesante análisis de las emociones en la política y al criticable papel del populismo, que ha irrumpido en la escena europea y también española: “El populismo es precisamente una reacción a la falta de política”. Transcendental es la opinión del autor sobre el papel de la política: “la búsqueda de espacios de encuentro, el compromiso y la implicación de otros”. Rechaza los planteamientos binarios, tan al uso en nuestra política de baja calidad y de pésimos resultados. Lleva a cabo una defensa, asimismo muy cabal y razonable, de las instituciones de la democracia representativa, mostrando las innumerables limitaciones que ofrecen las herramientas de participación directa, nunca sustitutivas de las anteriores. Se opone, por tanto, a esas “mentalidades antipolíticas, porque –sentencia- no hay política sin representación”. Aboga –y este es un punto importante- por un mayor y mejor control de la política. Tras una mirada escéptica hacia los resultados de la transparencia y del papel de moralizar la política, identifica genialmente dónde están los problemas actuales de la política: en su déficit estratégico. Los partidos piensan mucho en cómo hacerse con el poder y muy poco (o nada) en qué hacer con él cuando gobiernan. Vuelve la necesidad de “una gobernanza inteligente”, que ponga en el centro la acción de un mejor gobierno. Y termina con estas palabras: “Nunca vamos tan rápidos como cuando no sabemos a dónde vamos”. Así van buena parte de nuestros gobiernos, a la deriva.

Y, en fin, el cuarto ensayo que quiero comentar brevemente es el sugerente y también valiente libro de Víctor Lapuente (El retorno de los chamanes. Los charlatanes que amenazan el bien común y los profesionales que pueden salvarnos, Península, 2015). Tiene un enfoque muy distinto a los anteriores, pero asimismo no pocas coincidencias con los mensajes antes resaltados. Sin abandonar del todo el (transcendente) papel de las instituciones en el funcionamiento mejor o peor de un país, la tesis central del autor es la siguiente: “El éxito de las políticas es el resultado de cómo las discutimos. De cómo enmarcamos el debate de los problemas colectivos”. Una cuestión de “marco”. A partir de este presupuesto de partida, contrapone dos visiones y dos formas de hacer política. La primera es la de “los chamanes”, con una retórica de “cosmovisión” de la política, “una política grande” (o grandilocuente), “radical” (en el peor de los sentidos), cargada de tópicos, mensajes vacuos pero efectistas en su llegada al público, que toma el cielo (el poder) no por consenso sino por asalto y que luego, una vez huelen esas mieles del poder no saben qué hacer con él o, peor aún, llevan a cabo unas políticas ineficientes sin reforma alguna de las agotadas políticas incrementales, así como de las igualmente caducas estructuras burocráticas y de gestión. Grandes propuestas para ningún remedio. Una crítica durísima, pero acertada, del populismo y sus letales consecuencias, así como del modo de hacer política (y de formatearla en los medios) en algunos países mediterráneos (sin más señas). La segunda visión es la de los “exploradores”; un enfoque radicalmente diferente de la política: en este caso se opta por una retórica más abierta, pluralista y tolerante (y no excluyente como en el caso anterior), donde no se enfrentan ideales sino datos. Política pragmática, política que se basa en la razón, que “no es la antítesis de la emoción”. Una apuesta decida y convincente por la micro política, por la política eficiente, que da resultados tangibles y mejora la vida de la ciudadanía. Una política –aspecto nada menor- que se desarrolla en “un ambiente creativo donde los profesionales trabajando con, pero no para, los políticos- puedan desarrollar iniciativas propias basadas en su experiencia y conocimiento experto.

No cabe ser muy incisivo para identificar en qué países se lleva a cabo esa buena política a juicio del profesor de la Universidad de Gotemburgo (países nórdicos), frente a aquellos otros que estamos ahogados en la mala versión la política. Pero la esperanza remota que siempre nos queda es que, al igual que explicaba Runciman en el primer ensayo comentado, no siempre las cosas fueron así en aquellos países que ahora funcionan bien, como se explica en esas obras.

Siempre hay recorrido de mejora y trazado para mejorar la política y la gestión (el gobierno). Siempre, obviamente, que se sepa a dónde se quiere ir y se erradiquen esas malas o pésimas formas de hacer política. Siempre que haya liderazgo, una cualidad escasa o inexistente en estos convulsos momentos. No será fácil. Algunas cosas poco a poco y muy lentamente se están moviendo en esa línea de Buena Gobernanza (por ejemplo, en Euskadi; aunque todavía de forma muy incipiente). Menos pasos se están dando, por no decir ninguno, en la mejora de la política. No pocos gobernantes o aspirantes a serlo aún no se han enterado de por dónde va el mundo o, peor aún, no quieren enterarse, porque ello enterraría de una palada su pobre y aferrada concepción de la política como máquina de reparto. Problema de enorme seriedad, sobre el cual mejor no hacer broma alguna. Es algo que nos debería preocupar muchísimo (síntomas para preocuparse ya existen por doquier), sobre todo porque esa política irresponsable nos aproxima inconscientemente al precipicio. Que se tiren ellos, pero que no nos arrastren a nosotros. Solo la buena política nos salvará de la mala política. A ver si va apareciendo. El tiempo corre en contra.

TRANSPARENCIA, ¿Y AHORA QUÉ?

“En una democracia ocular (…) la transparencia se revelará así como una estrategia de regeneración  que no está a la altura de lo que promete e, incluso, en ciertas ocasiones, como una verdadera distracción democrática” (Daniel Innerarity, “La política en tiempos de indignación”, 2015).

La ola de transparencia, como tantas otras que afectan a nuestro sector público, la cogimos tarde, muy tarde. Y, además, lo hicimos tras un proceso legislativo lento y que fue incapaz de sumar los amplios consensos que una ley institucional de estas características debería tener. Mal comienzo.

A partir de esa Ley 19/2013, de 9 de diciembre, se abrió un largo tiempo de descuento para dar “efectividad” a una Ley que iba a “regenerar” nuestro sistema democrático. Como si la renovación institucional pudiera diferirse alegremente. Siempre confiando en los poderes taumatúrgicos de la Ley y el BOE. No aprendemos.

Sin embargo, la crisis institucional fue haciéndose cada vez más intensa y descarnada, el proceso de desafección de la ciudadanía se vehiculó en buena parte hacia nuevas formaciones políticas y la transparencia tomó bríos como una suerte de solución mágica o pócima con poderes extraordinarios que todo lo resuelve. Entramos de lleno, a partir de entonces, en lo que Daniel Innerarity ha denominado como “el fervor” de la transparencia. (más…)

EL CUARTO OSCURO DE LA POLÍTICA

“El caciquismo, planta que en maraña espesa y litigante domina el suelo español, no desaparecerá en un año ni en diez; tiene las raíces muy hondas, y estas raíces no son como vulgarmente se creen los hombres que han gobernado; esas raíces están arraigadas en todo el ámbito nacional y en todas sus clases” (Conde de Romanones, “Breviario de Política Experimental”, Editorial Plus Ultra, Madrid, 1974, p. 101)

Todo el mundo identifica a la corrupción como el cuarto oscuro de la política. Nada que objetar a tal juicio. Pocos, sin embargo, consideran el clientelismo político como la auténtica y verdadera patología política del país. Quienes no lo computan dentro de tal lastre son, sin duda, los propios partidos políticos. Los viejos y los nuevos. Los primeros no han tomado nota de nada o nada han aprendido (que es peor). Los segundos están sumidos en un “aprendizaje avanzado», que no augura nada bueno.

La cita del Conde de Romanones es apropiada. Un liberal que ejerció de cacique. El libro que la contiene es un breviario para políticos a la vieja usanza, pero sus máximas y aforismos los compartirían hoy en día –desgraciadamente- buena parte de nuestra clase política. Algunas lecciones tienen interés, pero la carga de “realismo político” (y también de cinismo) es acusada en esas líneas.

El caciquismo es el gran problema; no es preciso resucitar o citar a Costa. Lo demás, coreografía. Tras casi cien días desde la constitución de los gobiernos locales y autonómicos, observamos entre perplejos y consternados que absolutamente nada ha cambiado en esos perversos usos. Pero no se trata de señalar con el dedo a nadie, sino a todos. Las nóminas de las administraciones locales y autonómicas se han poblado de amigos, parientes (más o menos próximos) y, sobre todo, de personas fieles al partido o a la coalición o agrupación. No pondré ejemplos, porque todos (sí, sí, todos) tienen unos cuantos escándalos poco edificantes en su reciente haber.

Hace unos meses escribí una entrada en este mismo Blog (“Asesores que no asesoran”) que los recientes hechos han confirmado su vigencia. No insistiré en el argumento, pues nada se consigue. Tampoco el entierro anunciado que hice en su día de la función directiva profesional tras esas últimas elecciones se ha contradicho un ápice. La inmensa mayoría de los gobiernos locales y autonómicos –con algunas singulares excepciones, que las hay, para fortuna de todos- han seguido con las mismas “tradiciones” o “usos”: nombrar directivos y asesores a los “amigos políticos” y desterrar al ostracismo a quienes consideraban (juicio subjetivo donde los haya) “enemigos políticos”. Política sectaria, pero sobre todo ineficiente y estúpida. Eso del “mérito” es propio de los pueblos que se encuadran dentro de esa categoría -tan alejada de los usos mediterráneos- de los “bárbaros del Norte”.

No hay remedio alguno para una sociedad que se niega a aprender de las evidencias. Lamento decirlo. Hace casi veinte años se publicó un excelente libro de varios autores (que, como todos los libros en este país, pasó prácticamente desapercibido) en el que se diagnosticaba el problema de forma diáfana (Política en penumbra. Política y clientelismo políticos en la España contemporánea, Siglo XXI, 1996): el viejo caciquismo español plenamente vigente en el siglo XIX se había transmutado en un clientelismo político atroz e intensivo durante el siglo XX y, en particular, aunque no solo, durante la vigencia del actual régimen constitucional. El problema es que esa lacra (repito la expresión) ha llegado hasta nuestros días. Es una auténtica metástasis, que todo lo invade (no solo la política). Reformen ustedes todas las Constituciones que quieran, pues a través de ellas cambiarán el decorado, pero hasta que no resolvamos definitivamente ese problema este país seguirá sumido en el subdesarrollo institucional más profundo. Lamento ser tan conciso y tan cáustico. Pero es un post y no un libro.

BUENA GOBERNANZA: UN RETO PARA LOS NUEVOS GOBIERNOS

“La transferencia de poder, la participación y la división en la toma de decisiones son los elementos clave de la gobernanza inteligente; capaces de reconciliar la democracia informada con la meritocracia responsable” (Berggruen/Gardels, “Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, 46-47).

“Los países que puedan dotarse de ‘buena gobernanza’ tendrán muchas más posibilidades de proporcionar a sus ciudadanos niveles de vida decentes. Aquellos que no puedan hacerlo, estarán condenados a la decadencia y la disfunción” (Micklethwait/Wooldridge, “La cuarta revolución. La carrera global para reinventar el Estado”, Galaxia Gutenberg, 2015, p. 13).

En un reciente libro editado por la Asociación de Municipios Vascos-EUDEL (Ejes de la Política Local Vasca 2015-2019: http://www.eudel.eus/destacados/formacionpolitica/), la “Buena Gobernanza” se configura como uno de los ejes estratégicos del presente mandato en los gobiernos locales. Por su parte, las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa han hecho una apuesta evidente también por nuclear el cambio institucional sobre esa noción de “Gobernanza”, reflejando esta idea en sus propias estructuras gubernamentales (con rango de Departamento foral en Gipuzkoa y con nivel de Dirección General cualificada en Bizkaia).

También la Transparencia, como elemento central de la noción de Gobernanza, ha sido uno de los puntos fuertes de los Ayuntamientos vascos, de alguna de sus Diputaciones Forales y del Gobierno Vasco. Por su parte, el Ayuntamiento de Bilbao fue premiado en 2011 por el Instituto Europeo de Administración Pública por un programa de gestión del sector público. Y el de Ermua ha impulsado recientemente una experiencia de profesionalización de niveles gerenciales. La Red Vasca de Transparencia de los Ayuntamientos Vascos también está dando su fruto. Y el Programa Basque Score Card (autoevaluación en materia de integridad institucional con el apoyo del Consejo de Europa) en quince ayuntamientos vascos fue asimismo (aunque planteado como programa piloto) una experiencia también pionera.

En la misma línea, el Gobierno Vasco está liderando desde hace algún tiempo un Modelo Avanzado de Gestión (Aurrerabide) que traslada alguno de los elementos centrales de la idea de Gobernanza (por ejemplo, la Transparencia, Eficiencia, Buen Gobierno o la Rendición de Cuentas) e impulsa como eje singular la Innovación. También ha iniciado un proceso de planificación estratégica de recursos humanos (Plan de Empleo) ciertamente innovador, donde diagnostica certeramente las consecuencias del envejecimiento de plantillas y de la pérdida de conocimiento en la Administración Pública, aportando algunos remedios. Si a ello se suma la apuesta decidida que el propio Ejecutivo vasco adoptó en su día por la construcción de un Sistema de Integridad Institucional mediante la aprobación del Código Ético y de Conducta, bien se puede concluir que algo importante se está moviendo en Euskadi desde la perspectiva de mejora institucional y de la gestión pública.

No parece que, al menos hasta la fecha, ese empuje de cambio institucional y de gestión disponga de réplicas marcadas en otros contextos estatales, aunque algunas estructuras de gobierno locales y autonómicas están dando pasos en esa dirección. La Administración del Estado (con algunas excepciones de iniciativas impulsadas desde el INAP) sigue, sin embargo, anclada en su formato más convencional. Cierto es que “la moda” de la Transparencia (desarrollada en buena parte tras la aprobación de la Ley básica estatal) sí que ha arraigado con fuerza (al menos en términos normativos) en diferentes Comunidades Autónomas (por ejemplo, en Cataluña), así como en determinados gobiernos locales (donde se están llevando a cabo experiencias de interés: Ayuntamientos de Alcobendas, Gavà o Sant Cugat del Vallès, por poner algunos ejemplos). Pero, en otras facetas, las respuestas están siendo más tímidas o, incluso, menos consistentes. La ética institucional, la eficiencia o la propia noción de gobierno abierto, no terminan de pasar –salvo excepciones singulares que ahora no pueden ser citadas- el estadio programático para convertirse en una acción central y efectiva de las diferentes políticas gubernamentales.

La noción de Gobernanza tiene, sin embargo, largo recorrido. No es igual, pese a nuestra evidente confusión legal, al Buen Gobierno. Aquella engloba a este. En verdad, los postulados iniciales de la Gobernanza eran limitados y han venido enriqueciéndose con el paso del tiempo. Así, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea de 2001 se asentaba sobre cinco pilares o principios: participación; transparencia; rendición de cuentas; eficacia y coherencia. Más adelante, en un importante documento del Consejo de Europa sobre Estrategia para promover la Innovación y la Buena Gobernanza en el nivel local de gobierno, esos principios se enriquecieron hasta un total de doce.

Lo realmente importante en el diseño de una Política de Buena Gobernanza en las instituciones públicas radica en comprender bien el concepto. A ello ayuda alguna que otra contribución doctrinal (por ejemplo: La Gobernanza hoy: 10 textos de referencia, obra publicada en 2005 por el INAP y coordinada por A. Cerrillo).

La gobernanza –como expuso en su día Renate Mayntz- no es otra cosa que “una nueva manera de gobernar, diferente del modelo de control jerárquico”. Pero ese cambio no puede ser retórico. Representa un paso más (aunque complementario y no excluyente) frente a la implantación efectiva del modelo burocrático profesional y a las medidas impulsadas en su momento por la Nueva Gestión Pública (New Public Management). Esta puso el foco de atención sobre aspectos intraorganizativos, centrándose en objetivos y resultados; mientras que aquélla (la Gobernanza) reexamina, según el profesor Rhodes, “la caja de herramientas del Gobierno” y persigue dar respuesta a escenarios más complejos y redes interorganizacionales, como estudió en su día Joan Prats o puso de relieve hace años en una interesante contribución el profesor mexicano Luis F. Aguilar (“Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones, Cuadernos de Liderazgo 17, Esade, 2008).

Pero, la gobernanza inteligente exige asimismo una apuesta decidida por la integridad institucional, minimizar la política cortoplacista, impulsar una meritocracia efectiva y construir canales óptimos de participación ciudadana (o de “multitudes inteligentes”). En esto las redes sociales son una ventana de oportunidad y un enorme reto, pero también hay que ser conscientes que una mala aplicación de tales redes puede provocar efectos no deseados. Como expusieron Berggruen y Gardels, “sin frenos ni contrapesos, la democracia directa propulsada por la energía del ciberespacio podría socavar la buena gobernanza en lugar de reforzarla”.

En efecto, no me centraré aquí (lo estoy haciendo en otro lugar) en uno de los puntos débiles (o si se prefiere, peor resueltos) de la Gobernanza: la rendición de cuentas. La “horizontalidad” de la Gobernanza combina mal con la todavía articulación “vertical” de las responsabilidades en las estructuras gubernamentales y administrativas. La Gobernanza, por definición, pretende situar en un mismo plano “deliberación” y “representación”. Pero algo falla en la arquitectura del modelo cuando la rendición de cuentas (accountability) por los resultados de esas políticas solo puede ser endosada a quienes ejercen tareas representativas o ejecutivas.

En cualquier caso, los que ahora importa es que la noción de Gobernanza se ha venido enriqueciendo con el paso del tiempo. Lo que sí parece obvio a estas alturas –y de ello nuestros gobernantes deberían tomar nota- es que el futuro de nuestras instituciones públicas, el “mejor gobierno”, la sostenibilidad del modelo y de las prestaciones públicas a los ciudadanos, así como de la propia democracia, depende estrechamente de que cada nivel de gobierno sea capaz de armar una agenda coherente y creíble de Buena Gobernanza e Innovación con la vista puesta en los próximos diez años. Quien lo haga, sentará las bases del futuro. Quien no se dé por enterado, condenará a sus organizaciones al letargo, cuando no a la decadencia. Lean (con sentido crítico) los sugerentes libros de los que se extraen las citas expuestas en el encabezamiento de esta entrada y ratificarán (presumo) este lapidario juicio.