“En nuestra historia más reciente los políticos reformistas no abundan y de ahí que tantos problemas se enquisten””

(Miguel Sánchez Morón Las Administraciones españolas, Tecnos, Madrid, 2018.p. 260)

Sobre el futuro inmediato de la función pública (o del empleo público) se proyectan algunas sombras que emborronan el horizonte y pueden dificultar la puesta en marcha de las imprescindibles e inaplazables medidas de adaptación que exigen la inmensa mayoría de la organizaciones públicas para hacer frente a los innumerables retos que asedian aquella institución (envejecimiento de plantillas, escasa tecnificación, temporalidad creciente, ausencia cada vez mayor del principio de mérito e igualdad, baja profesionalización, limitada productividad, sistemas selectivos obsoletos, elevada politización por la zona alta de la función pública, un sindicalismo voraz en derechos y anoréxico de responsabilidades, los desafíos inaplazables de la revolución tecnológica y el nuevo perfil de empleos ante la desaparición de innumerables tareas rutinarias, etc.), pues el empleo público es muy sensible a los contextos de crisis, tanto económica como institucional o social.

La primera de esas sombras o turbulencias identificadas es la desaparición de la escena de un Gobierno central (hoy en día eternamente en funciones) que impulse una política presupuestaria y las reformas legislativas que son necesarias para adecuar el empleo público a las necesidades de un entorno rápidamente cambiante y en constante transformación. El marco normativo que rige el empleo público está totalmente obsoleto y es altamente disfuncional, creando muchos más problemas que los que debe resolver y dando “munición” a los tribunales de justicia para que se pongan “creativos” (en ocasiones puntuales “destructivos”) proyectando sus dardos (sentencias) sobre un sistema institucional que, en lo que respecta a la gestión de personas, amenaza ruina inminente. Estamos, además, regidos aún por los Presupuestos Generales del Estado de 2018, impulsados por el Gobierno entonces del Partido Popular, y hoy en día prorrogados, también casi eternamente. Eran unos presupuestos dictados entonces por un ciclo declinante, pero aún vivo, de contención fiscal. Hubo, sin embargo, en el contexto económico un breve repunte que no tuvo reflejo en Presupuesto del Estado alguno, ni lo tendrá a corto plazo, pues muy probablemente (en el mejor de los casos) hasta mediados de 2020 no tendremos aprobados los próximos presupuestos. Y entonces todo el escenario económico habrá cambiado. Ya está cambiando. Seguimos con Presupuestos de crisis y las próximas cuentas públicas todo apunta que también lo seguirán siendo, al menos de contención, pues las turbulencias de otra recesión acechan en el horizonte.

En efecto, la segunda sombra, vinculada con la anterior es, sin duda, la anunciada recesión económica que amenaza con afectar (ya está afectando) a varias potencias europeas de primer nivel como es Alemania (junto con el eterno Brexit) y que, de ser así, se contagiará, con mucha mayor fuerza y poder destructivo, sobre economías periféricas como es la nuestra, cuya debilidad para resistir otro embate de recesión o crisis financiera puede ser sencillamente letal, aumentando el efecto distorsionador por la ausencia de Gobierno (o por nuestro afán colectivo de fomentar el no Gobierno) y por la no aprobación de unos Presupuestos Generales del Estado para 2020 que, en plazo, hicieran frente a ese duro contexto que ya está comenzando a mostrar sus peores pronósticos (pues, tal como decía, cuando los PGE se aprueben, si es que se hace, ya será tarde y la recesión devorará los recursos de las administraciones públicas, comenzando de nuevo la noria de hacer frente a un nuevo contexto de crisis fiscal cuando aún no se ha cerrado el anterior). Quien piense que esto no afectará a la debilitada y frágil institución del empleo público, probablemente sueña. En efecto, si se confirma como todo apunta la recesión o se entra en crisis, el probable (y suicida) retorno a una tasa bajo mínimos de reposición de efectivos (con todos los efectos disfuncionales que tiene esa figura para desarrollar una política eficiente de recursos humanos sobre un empleo público ya paupérrimo y unas plantillas gravemente envejecidas) o la congelación de nuevo de los incrementos retributivos, cuando no la adopción de otras muchas medidas adicionales exploradas en la larga noche de crisis fiscal vivida en estos últimos diez ejercicios presupuestarios, tales medidas de ajuste retrasarán sine die la salida del túnel de la situación de crisis del empleo público, dejando tras de sí una institución completamente endémica. Sus efectos serán devastadores y lo que salga de allí, si no se adoptan medidas paliativas o cambios radicales en la política presupuestaria, puede ser una función pública mucho más debilitada de la que nos dejó como herencia la larga crisis fiscal iniciada en 2008. En verdad, lo único que hicimos durante los últimos años en materia presupuestaria vinculada con las políticas de recursos humanos es perder solemnemente el tiempo, aplicando medidas absurdas (tales como aplicar tozudamente la tasa de reposición, sin ahorro efectivo alguno) que se ha convertido en un mantra de política presupuestaria que se saca a pasear en épocas de crisis, sin ninguna reflexión detrás sobre sus efectos secundarios.

Y en fin, la tercera sombra radica en una terrible percepción de la ciudadanía española que entroniza el falso igualitarismo, una tendencia que denota escaso o nulo aprecio por la cultura del mérito y tiene, asimismo, efectos devastadores en su aplicación a la función pública. Recientemente, la Fundación BBVA ha impulsado la elaboración de un Estudio Internacional cuyo título es el siguiente: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública. En este importante estudio (que con otro objeto resalto también en la entrada anterior de este Blog dedicada a la Agenda 2030) se comparan las actitudes y percepciones que tiene la ciudadanía de cinco países de la Unión Europea, que ofrecen ciertas similitudes (salvando las distancias) en términos poblacionales. Se trata de Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido. Pues bien, cuando se analizan cuáles son las percepciones de la ciudadanía de esos países en relación con la “distribución de ingresos”, se advierte que “en cuatro de los cinco países analizados (Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido), los ciudadanos consideran que las diferencias en los ingresos son necesarias en función del nivel de formación, posición que se acentúa en el Reino Unido, Francia y Alemania”. Parece obvio, por tanto, que a mayor talento y formación se abonen mejores retribuciones, al menos eso es así en las democracias más avanzadas, lo que no es nuestro caso. En efecto, como indica expresamente el Estudio, “España es el único país que se aleja de ese patrón: las opiniones se dividen entre ambas opciones, con ligera ventaja de quienes defienden el equilibrio en los ingresos con independencia de la cualificación”. Esa mayoritaria percepción ciudadana que penaliza indirectamente la mayor cualificación y formación se basa sobre un igualitarismo falso, que siempre encuentra además su cobertura en una pretendidamente inagotable (y también falsa a todas luces) capacidad presupuestaria de “papá Estado”, tiene su despliegue evidente (añadiría más, su gran arraigo) en el sector público, donde efectivamente las diferencias retributivas tienden a estrecharse y donde, además, está mal visto pagar diferente a quien desempeña las tareas de modo distinto o sencillamente a quien no trabaja. La gestión de la diferencia es una política penalizada y denostada en nuestro sector público. Y así va.

Esta percepción ciudadana es un mala fotografía de ese estudio comparativo que coloca a España en una posición francamente incómoda en relación con otros países. Y ese es probablemente uno de los puntos más críticos que hace del empleo público una institución altamente ineficiente en términos productivos. Convendría repensar profundamente esas equivocadas bases de percepción del problema, pero ello exigiría hacer partícipes de ese diagnóstico a los agentes sociales, algo hoy por hoy impensable. Su bandera “igualitaria” está muy asentada y es fruto de un modelo radicalmente injusto y periclitado.

En cualquier caso, no parecen venir buenos tiempos para la lírica siempre olvidada de las reformas en la función pública. Antaño, las crisis económicas eran una ventana de oportunidad para reformar el empleo público y adaptarlo a las necesidades del momento. Hemos tenido una larga y devastadora crisis que ha durado prácticamente una década y, sin embargo, solo hemos sabido hacer durante ese largo invierno fiscal “ajustes y no reformas” (como apuntara hace años Koldo Echebarría). Se ha perdido el tiempo de forma inexcusable. Y ahora las sombras o turbulencias, esperemos que pasajeras, amenazan de nuevo. Y nos cogen con las defensas muy bajas. Con un empleo público en crisis, “sin timonel” (como reconocía recientemente el presidente de FEDECA), sin valores de referencia (esto es, desorientado) y con prácticamente todo por hacer. Y, además, con muy poco tiempo para reaccionar. De no dar un golpe de timón, la institución de función pública, tal como la hemos conocido tradicionalmente, puede estar viviendo sus últimos años. Crucemos los dedos.

“La ‘Nave Espacial Tierra’ se desplaza por el vacío a toda velocidad, sus pasajeros están inquietos e irritables. Su sistema de soporte vital es vulnerable frente a las perturbaciones y las averías. Pero hay demasiada poca planificación, demasiada poca consciencia de los riesgos a largo plazo. Sería vergonzoso que legáramos a las generaciones futuras un mundo exhausto y peligroso”

(Martin Rees, En el futuro. Perspectivas para la humanidad, Crítica, 2019, p. 180)

“Un cuerpo organizado es una ciudad que solo existe y subsiste gracias a la unión y la solidaridad perfecta de los seres vivos que la componen”

(Alain, El ciudadano contra los poderes, Tecnos, 2017, p. 289)

La puesta en marcha (dejemos de lado el horrible anglicismo de “implementación”, hoy en día tan extendido) de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 es, como vimos en la entrada anterior, un reto de los diferentes los gobiernos y de todas las administraciones públicas, también de las locales. Nadie lo pone en duda. La inserción de tales ODS en los programas de los distintos niveles de gobierno comienza a ser una realidad, aunque haya aún un trabajo enorme por hacer.

En esta entrada solo quiero llamar la atención sobre otro importante aspecto de la citada Agenda 2030, algunas veces recordado, pero las más olvidado. ¿Cuál es el papel de la ciudadanía en la efectividad de los ODS?, ¿su papel ha de ser de mera receptora de los objetivos y metas que se desplieguen institucionalmente o ha de jugar, en cambio, un rol de agente activo en su logro?, ¿está interiorizado por la población la importancia y sentido que tiene la Agenda 2030?, ¿cómo mejorar su conocimiento y estimular el necesario compromiso ciudadano para la adopción de todas aquellas medidas que ayuden a su concreción?

Nadie que conozca mínimamente los ODS podrá obviar la trascendencia que tiene las conductas, actitudes o comportamientos de la ciudadanía (dejemos ahora de lado las empresas u otro tipo de organizaciones), en la efectividad de sus metas y medidas. Sin ánimo alguno de exhaustividad, pues ello requeriría un análisis holístico y de multiplicidad de supuestos fácticos que aquí no puede hacerse, solo cabe confirmar que buena parte de las conductas cotidianas que todas las personas ejercemos al cabo del día inciden en mayor o menor medida (según los casos) para alcanzar (o no) el cumplimiento de los ODS en cada nivel de gobierno o en un espacio vital determinado. En efecto, por solo citar algunos casos, es obvio que determinados comportamientos ciudadanos ayudan y refuerzan la Agenda 2020. Valga con algún ejemplo: la ayuda solidaria para reducir la pobreza, el desarrollo de hábitos nutricionales saludables, llevar a cabo una vida sana, reciclar adecuadamente los residuos domésticos, eliminar o reducir a la mínima expresión las bolsas y envoltorios de plástico, optar por la movilidad sostenible caminando o utilizando la bicicleta frente al uso de otros medios de transporte más contaminantes, hacer uso preferente de los transportes públicos, dar preferencia al tren en la movilidad de larga y media distancia, comprometerse activamente con la igualdad de género y contra cualquier discriminación, combatir solidariamente y mediante el rechazo activo las desigualdades existentes en cada medio social, optar por las energías renovables, desarrollar prácticas efectivas de consumo y compra sostenible, cuidar exquisitamente el medio ambiente en todas sus dimensiones, participar en la toma de decisiones y jugar un papel activo en el control y seguimiento del funcionamiento de las instituciones que han de poner en marcha tales retos, promover la justicia social, así como un largo etcétera. En fin, podríamos continuar haciendo el listado casi interminable. No se trata de eso.

La tarea que se hace descansar sobre las espaldas de la ciudadanía es ciertamente hercúlea. Necesitará ayudas (programas) institucionales consistentes para llevarla a cabo. Y hay que ser realistas sobre su gradual internalización, pues las personas perciben los problemas de forma dispar dependiendo de su grado de consciencia y de educación o de sensibilidad sobre cuestiones aparentemente poco inmediatas. Pero si bien los ciudadanos pueden contribuir activamente al cumplimiento de tales ODS, también es cierto que con sus conductas y comportamientos pueden hacer cuesta arriba (o sencillamente imposible) que tales objetivos se alcancen, ni siquiera mínimamente. No es fácil transitar de un ciudadano pasivo o nada concienciado, a un ciudadano activo o militante de una causa que nunca será compartida totalmente (muchas veces por desidia o comodidad, cuando no por ignorancia o por razones más mundanas), por buena parte del demos. No hay que llamarse a engaño, en una sociedad exageradamente consumista e individualista, ensimismada tecnológicamente, solo la constatación fáctica (no diferida) de una afectación directa y evidente a su bienestar inmediato producirá cambios reales en la forma de encarar el problema.

El nudo gordiano reside, en nuestro entorno, en dos cuestiones. Por cierto nada menores. La primera es el alto nivel de desconocimiento que tiene la población española sobre la Agenda 2030 y los ODS. En una entrevista realizada hace unos meses al Director del Alto Comisionado para la Agenda 2030, a la sazón el Sr. Federico Buyolo, publicada en una página Web, este cargo público daba un dato nada menor. A la pregunta del entrevistador de si era un 40 % de la población quienes conocían los ODS de la Agenda 2030, respondía: “Pues ojala fuera ese 40%, pero no van por ahí los datos. Hemos hecho dos encuestas, una en enero y otra en febrero (se refiere a 2019). En enero nos daba una cifra de conocimiento del 10,8% y en febrero, del 13,1%. Es un índice muy bajo”. Sobran palabras. Tal vez ello explique también, al menos en parte, por qué las movilizaciones estudiantiles frente al cambio climático están teniendo un eco tan bajo en nuestro entorno frente a otras que se desarrollan en diferentes países con una conciencia más acusada de tales desafíos. El ecologismo nunca ha cotizado al alza en la política española, como es bien sabido. Algún día cambiará esa percepción. Tal vez, desgraciadamente, la cadena de catástrofes que estamos sufriendo “ayuden” a ello. Pero no limitemos la Agenda 2030, una tendencia también muy común, a los problemas medioambientales. Debe comprenderse de forma más integral a través de cuatro ejes de actuación: medio ambiente, economía, sociedad y, como elemento de cierre, instituciones de Buena Gobernanza (ODS 16). Sobre eso ya tratamos en la anterior entrada.

La segunda es el desarraigo o desvinculación hacia lo público que muestra la ciudadanía en España, donde paradójicamente se hace descansar exclusivamente la responsabilidad del funcionamiento de la sociedad solo en esas devaluadas instituciones, adoptando las personas una actitud ajena y solo receptora pasiva de prestaciones y servicios. La responsabilidad individual está muy ausente, entre nosotros. La bulimia de derechos y anorexia de valores planea de nuevo, esta vez sobre la sociedad y sus individuos. Y ello lo constata un reciente estudio comparativo realizado por el BBVA entre las sociedades de cinco países europeos cuyos resultados han sido muy difundidos en diferentes medios de comunicación. El estudio lleva por título: Valores y actitudes en Europa acerca de la esfera pública (BBVA, septiembre 2019). Se trata aún de una entrega provisional, con innumerable información sobre diferentes ámbitos de la vida política, económica y social de tales países, que requeriría un análisis detenido, pues hay aspectos de muchísimo interés en esos datos comparativos, que además nos pueden dar una medida de cómo es la sociedad española, en qué se asemeja con las democracias europeas más avanzadas, dónde las supera (también hay algún aspecto) y en qué espacios las actitudes ciudadanas muestran, sin embargo, debilidades manifiestas y están por debajo de las que se dan en Alemania, Reino Unido, Francia o Italia. A tal efecto es oportuno resaltar que cuando en el citado Informe se trata del apartado de “Responsabilidad del Estado y responsabilidad individual”, se constata fehacientemente que “el papel que se le atribuye al Estado en asegurar las condiciones de vida digna de los ciudadanos es una dimensión fundamental de la cultura política en Europa”. Pero hecha esta constatación general, destaca sobremanera el dato de que la ciudadanía de España por amplia mayoría (solo seguida de cerca por Italia, y muy lejos por el resto) “considera que es el Estado y no cada individuo quien tiene la responsabilidad principal de asegurar tales condiciones de vida”. También la mayoría de la ciudadanía española, a diferencia del resto de los países analizados, “cree que todavía resulta posible revertir el cambio climático” (pero cabe presumir que lo debe hacer el Estado). Por tanto “papá Estado” sigue siendo quien debe promover esa mejora de las condiciones de vida sociales, nunca los ciudadanos, que adoptan un papel pasivo. Todo dicho.

Solo con estas dos huérfanas referencias, a mi juicio suficientemente evidentes, se puede constatar el trabajo ímprobo que, en materia de información, sensibilización y toma de conciencia, queda hacer por parte de las instituciones responsables para lograr que la ciudadanía haga suya esa necesidad de interiorizar y actuar de conformidad con los ODS derivados de la Agenda 2030. En esta batalla el sistema educativo tiene un reto monumental, aunque algunas acciones ya está aplicando en determinados ámbitos, pues ello es preparar el futuro y a las nuevas generaciones (cabría presumir que las más sensibilizadas con estos problemas, aunque a veces los datos lo desmientan, ya que son quienes “heredaran” la alta factura). Pero la batalla principal se encuentra en cómo llegar no a aquellos ciudadanos que están escolarizados, son universitarios o forman parte de empresas, instituciones u organizaciones (donde la formación y difusión de los ODS, más tarde o temprano, será continua e intensa), sino en particular cómo “tocar la sensibilidad” del común de los mortales y hacerles cambiar consciente y gradualmente sus hábitos de conducta y de comportamiento, pues en caso contrario las generaciones futuras se encontrarán un mundo difícilmente habitable.

¿Qué pueden hacer, en este contexto, las instituciones y los poderes públicos? No cabe duda que muchas cosas, entre ellas promover como promueven jornadas de sensibilización o participación ciudadana en eventos o celebraciones de «días aislados» que reivindican un cambio de hábitos y actitudes en la ciudadanía (el domingo 22 de septiembre, sin ir más lejos centenares de ciudades españolas celebraron el día mundial sin coches). No obstante, al lunes siguiente las calles se han vuelto a llenar de este tipo de vehículos. Están muy bien este tipo de iniciativas y son necesarias. Pero la cuestión es más difícil, pues llegar a la inmensa mayoría de la población no es asunto sencillo, menos aún transmitirle innumerables objetivos y retos como los que aparecen reflejados en la Agenda 2030. Por tanto, se hace necesario impulsar unas políticas (principalmente municipales, aunque no solo) que sean creativas y participativas, así como que sobre todo lleguen a la ciuadanía. Hay que promover Cartas de compromisos institucionales y ciudadanos con la Agenda 2030 y con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Y estos acuerdos deben ser asumidos por las instituciones y compartidos de forma efectiva por la ciudadanía, promoviendo que los hagan suyos día a día, además revisarse periódicamente (con escala gradual). Esas Cartas de compromisos deben ser instrumentos vivos, en constante evolución y con estándares cada vez más intensos. Solo así se podrá conseguir, y no será fácil, que la ciudadanía vaya internalizando paulatinamente sus retos.

Sin duda, se trata del objetivo más complejo, que con solo una política intensa y constante de comunicación no bastará, aunque también sea necesaria. Tampoco solo con pedagogía, si bien se debe realizar. Habrá que predicar con el ejemplo y (no cabe otra) deberán ser los propios ciudadanos quienes lo hagan. Es un reto apasionante y, no nos engañemos, enormemente difícil, que no admite demora, más todavía en un país que parte de las premisas de percepción social del problema tan alejadas del punto de llegada. Y con la exclusiva finalidad de alcanzar el cumplimiento de esos objetivos deberían ponerse a actuar inmediatamente todos los actores institucionales, las débiles estructuras asociativas existentes y las organizaciones no gubernamentales. También la ciudadanía comprometida. Hay que incrementar gradualmente ese sículo de compromiso. No es un problema de militancia, por muy activa que esta se pretenda, sino de la sociedad organizada en su conjunto, como reflexionaba el filósofo Alain hace más de un siglo. Está mucho en juego. Y es un problema de todos, pues a todos afecta. Aunque solo por algunas personas se vea. Error de percepción, que habrá de corregirse.