Mes: septiembre 2017

OPOSICIONES (II): LAS PRUEBAS SELECTIVAS

 

“Cuando se selecciona a un funcionario público se le contrata con un horizonte temporal de 20-30-40 años; por lo tanto, es una de las decisiones de inversión más importantes que hace una Administración” (Opinión de un experto: en AAVV, El empleo público en España. Desafíos para un Estado democrático más eficaz, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2017, p. 127).

 “No se puede seguir seleccionado en las décadas venideras igual que hasta ahora. La sociedad ha mutado radicalmente, la educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor al sector público del futuro” (M. Gorriti Bontigui-R. Jiménez Asensio: Marchitar o florecer. La función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de plantillas, Ver el trabajo en esta misma Web, pestaña Formación)

 

Las oposiciones han sido, al menos formalmente, las pruebas selectivas por excelencia de acceso a la función pública superior. Y hoy en día también lo siguen siendo, pero solo para los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y algunos otros cuerpos del subgrupo de clasificación A1, que son los que aquí interesan.

La oposición, sea “a secas” o acompañada de una fase de concurso, es un procedimiento selectivo que debe ajustarse plenamente a los principios constitucionales (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como (por lo que ahora interesa) a los establecidos en el artículo 55.2 del TREBEB (publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica de tales órganos, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y la funciones o tareas a desarrollar, así como agilidad sin perjuicio de la objetividad de esos procesos).

Tal como es sabido, tales principios legales se aplican en todos los procesos selectivos para el acceso a puestos de trabajo de las Administraciones Públicas y de las entidades de su sector público institucional, incluido el personal de las empresas públicas y fundaciones que no son empleados públicos en la acepción TREBEP.

Si nuestro foco de atención inicial se sitúa en el contenido y trazado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público en sentido estricto, los presupuestos normativos son muy conocidos. Junto a ese principio genérico antes citado (adecuación de las pruebas a las funciones y tareas), el artículo 61 del TREBEP contiene una serie de “herramientas” que, utilizadas de forma inteligente, podrían introducir cambios cualitativos en los procesos de selección (sobre todo en sus resultados) a través de una nueva e innovadora reconfiguración de la oposición como procedimiento o como fase del proceso selectivo. Veamos cómo está regulado, en líneas generales, el procedimiento selectivo de oposición y cuáles son algunos de sus problemas, así como algunas de sus posibilidades futuras:

  1. La selección –dice el TREBEP- “cuidará especialmente” la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al puesto de trabajo. Esta conexión no es fácil de concretar en aquellos casos (que no son pocos) en que el acceso se produce a cuerpos y escalas mas no a puestos de trabajo. La agrupación de los funcionarios en cuerpos, como expone el artículo 75.1 EBEP, tiene una finalidad vinculada estrechamente con los procesos selectivos. Como ha analizado en un documentado y muy recomendable estudio la profesora Josefa Cantero (Claves para la Modernización de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Thomsom Reuters/Aranzadi, 2016), hay en el propios Estatuto Básico dos lógicas vinculadas con el acceso que parecen contradecirse. Ese modelo estructural híbrido por el que optó el EBEP (cuerpos/puestos de trabajo), muestra sus evidentes tensiones en lo que al acceso respecta (¿la adecuación del proceso selectivo debe ser con las funciones del cuerpo o escala o con las del puesto de trabajo?). Para superar esa aparente contradicción legal, la autora propone una solución de síntesis que transita por la agrupación de puestos de trabajo como medio de racionalizar los procesos selectivos y la configuración de los cuerpos como una suerte de agrupación de puestos de trabajo a efectos de la selección. La pregunta obligada es si esa “conexión funcional” se puede producir realmente en el marco de unos formatos de procesos selectivos como los hasta ahora aplicados. Hay un problema estructural, sin duda (la dualidad cuerpos/puestos); pero también hay un visión de los procesos selectivos muy marcada por la tradición y sin apenas o ninguna innovación al respecto.
  2. Esa pretendida adecuación, en efecto, se debe vehicular a través de la conexión entre el tipo de pruebas y las funciones a desarrollar (en el puesto de trabajo o en el cuerpo o escala). Y aquí está el núcleo del problema. Obsérvese qué dice el TREBEP en este punto: “Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (artículo 61.2). La formulación abierta (por tanto, dispositiva) de este enunciado normativo ofrece posibilidades innegables de innovar en el campo de los procesos selectivos, pero también “de seguir haciendo las cosas como siempre se han hecho”. El primer camino es obligado en un contexto de transformación de la Administración Pública (digitalización, sociedad del conocimiento, transformación acelerada del sector público, etc.), pero hasta ahora las pruebas selectivas siguen el esquema diseñado hace varias décadas con reflejos heredados (algo que es más preocupante aun) de las oposiciones decimonónicas (pruebas de contenido memorístico puro, con la combinación de algún caso práctico (¿qué práctica tiene quién no ha practicado nunca?) y, en algunos casos (los menos), en el desarrollo de algún ejercicio de composición o en las pruebas de idiomas. La selección de aquellas personas que acrediten disponer de las mejores competencias vinculadas al desarrollo efectivo de las funciones y tareas de un puesto sigue siendo un objetivo apenas concretado. Falta la inversión organizativa (análisis de puestos), solo desarrollada en algunos ámbitos de la Administración Pública (en este punto la cita de los estudios de Mikel Gorriti es obligada).
  3. Asimismo, el artículo 61.5 TREBEP abre también un amplio abanico de posibilidades para innovar en el trazado de las pruebas selectivas y alcanzar así, no solo la objetividad y racionalidad que se predica en la norma, sino además una mejor adecuación o conexión entre pruebas de acceso y las funciones a desarrollar. Así se dice que “(…) las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, períodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con las pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas”. Al carácter dispositivo (una vez más) del enunciado normativo se le une aquí (obsérvese esta nota) la naturaleza “complementaria” o adjetiva de estos instrumentos. La formación como parte del proceso selectivo solo se ha llevado a cabo en el acceso a cuerpos de élite, inicialmente con un nivel de exigencia bajo y ahora reformulado en algunos casos en Masters o cursos de postgrado, lo que le ha dado a tal formación una dimensión más académica, pero alejada de la visión práctica o aplicativa que debería tener (pues quien accede a tales cuerpos de élite carece, en principio, de experiencia en la Administración, salvo que lo haga por la puerta del concurso-oposición). Los períodos de prácticas, cuando los hay, son meramente formales. La exposición curricular de los candidatos es una prueba en los procesos de acceso a cuerpos docentes, pero poco utilizada en el resto, cuando en otros países tiene un peso relevante en la selección. Mientras las pruebas psicotécnicas sí que se han ido incorporando en algunos procesos selectivos más avanzados, aunque en las oposiciones de corte tradicional brillan por su ausencia. Lo mismo que las entrevistas, herramienta que los tribunales de justicia (marcados por una impronta garantista necesaria, pero que mal entendida puede castrar cualquier proceso de innovación en esta materia) miran siempre con un alto recelo, por las cargas de subjetividad que se le presuponen, algo que puede ser cierto en determinados casos y falso palmariamente en otros (entrevistas conductuales estructuradas). Ante esa “inseguridad judicial” (que no jurídica), los gestores de recursos humanos optan “por lo seguro” (lo de siempre): se hace, por tanto, escaso uso los instrumentos más avanzados que se utilizan para la selección de personal y que, tal como se dirá de inmediato, se han puesto en marcha en otras Administraciones Públicas de democracias avanzadas.

En efecto, la paradoja consiste, también una vez más, en el desnivel (en expresión de Julián Marías) entre la configuración de los procesos selectivos de acceso a la función pública en contextos comparados (que nos llevan años luz) y lo que se viene realizando por lo común aquí: entre nosotros, lo relevante sigue siendo mostrar conocimientos a través de ejercicios memorísticos (orales o escritos; cuando no por medio de test), mientras que en las democracias avanzadas el diseño de pruebas selectiva pivota sobre otros ejes: acreditación de competencias de los candidatos en relación con las funciones del puesto a través de una batería de pruebas que huyen de los formatos tradicionales instalados cómodamente (en “zona de confort”) en las organizaciones públicas de nuestro entorno. Solo hace falta examinar cómo se desarrollan los sistemas de acceso a la función pública en las administraciones públicas del Reino Unido, Holanda, Bélgica, Canadá o Francia, entre otros muchos países.

En un necesario e importante libro titulado Nuevos tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017), once altos funcionarios de la Administración General del Estado (Administradores Superiores) analizan en la parte relativa a la selección algunos de esos sistemas comparados de acceso a la función pública. Si reparamos, por ejemplo, en los modelos de la función pública de la Unión Europea, del Civil Service (Fast Stream) o de la alta función pública francesa (ENA), se podrá comprobar cómo en esos procesos selectivos se han ido incorporando técnicas tales como los test de razonamiento numérico y verbal, así como la medición de destrezas a través de test; el Assesment Center para evaluar competencias de los diferentes candidatos en determinadas situaciones (toma de decisiones, trabajo en equipo, etc.), con entrevistas personales y ejercicios en grupo para resolución de casos prácticos; entrevistas curriculares y de recorrido profesional; resolución, asimismo, de supuestos prácticos ejecutados individualmente a través de análisis de documentación en tiempos pautados en los que los aspirantes deben desarrollar la capacidad de síntesis; la preparación de una nota de prensa en la que se valora la claridad y concisión; ejercicios de liderazgo sobre políticas públicas; exámenes orales consistentes en diálogos con el tribunal sobre materias concretas; pruebas en grupo destinadas a apreciar la capacidad de argumentación y las habilidades de relación interpersonal del candidato; entre otras.

Son solo algunos ejemplos, pero su mero enunciado denota cómo los sistemas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas (especialmente, cuando se trata de acceder a empleos cualificados o estratégicos) vienen llevando a cabo desde hace tiempo procesos de adaptación en los que ya se ha descartado por completo (en algunos casos hace muchas décadas) el ejercicio memorístico y se hace hincapié en análisis de conocimientos a través de métodos muy distintos y distantes al de “cantar temas”, pero sobre todo se evalúan las capacidades y competencias que pueden tener esos potenciales candidatos en entornos complejos que se encuentran en procesos acelerados de permanente transformación.

No cabe duda que, ante el importante relevo generacional que se debe producir en las administraciones públicas de nuestro entorno en los próximos años (reto del envejecimiento de plantillas), unido todo ello a la necesaria tecnificación en un contexto de sociedad del conocimiento altamente digitalizada (donde se requerirán perfiles de puestos de trabajo de nuevo cuño), la selección de empleados públicos debería estar pensando cómo afrontar esos retos y qué herramientas cabría utilizar para mejorar cualitativamente el obsoleto modelo que muestra la tradicional oposición como procedimiento de acceso. De momento, apenas se ven movimientos en esa dirección, más bien en la contraria (mantenimiento del statu quo).

La larga etapa de contención fiscal padecida en la que las ofertas de empleo público se congelaron durante varios ejercicios presupuestarios, ha tenido como efecto una suerte de narcotización de los servicios de selección de empleados públicos en las organizaciones públicas, que –salvo excepciones puntuales- no se han replanteado la necesidad imperiosa de incorporar nuevos métodos de selección en lo que al contenido de las pruebas y trazado de las mismas respecta.

Una vez más, planificar e innovar son verbos que no se han sabido conjugar con la destreza debida en nuestro sector público; esta vez en lo que se refiere a un aspecto tan determinante cuestión como es la selección de empleados públicos. Pero algo habrá que hacer urgentemente en este terreno, pues los innumerables procesos selectivos de los próximos años renovarán el empleo público, pero esa renovación será puramente nominal (de personas y no de cultura ni de resultados) si no se transforman gradualmente el tipo de pruebas selectivas con el objetivo de que el sector público sea capaz de captar talento efectivo e incorporar perfiles nuevos de candidatos que afronten un difícil escenario que se abre de necesaria adaptación para el sector público en las próximas décadas, como describió recientemente Carles Ramió en un sugerente artículo de opinión: «Una Administración pública obsoleta» (https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html).

Siempre ha sido así, pero mucho más lo será en los próximos años: una mala decisión selectiva en las administraciones públicas es una hipoteca de gasto público (despilfarro) y asimismo genera innumerables distorsiones que se proyectan durante décadas en la estructura administrativa, esto es, en el tiempo de vinculación de esa persona a la organización. Pero si las malas decisiones de reclutamiento derivadas de un diseño de pruebas selectivas periclitado afectaran a miles o decenas de miles de personas (esto es, si no se reclutara talento y solo se continuara discriminando formalmente) las consecuencias para las administraciones públicas serían gravísimas, sobre todo producto de los costes financieros desorbitados que generaría la ineficiencia de seleccionar mal en la futura prestación de servicios públicos. Y en ese caso no sería solo despilfarro, sino también corrupción inducida o cuando menos “pésima administración”.

No se puede perder, por tanto, el tren de la imprescindible transformación gradual, pero intensa, de los procesos selectivos de acceso al empleo público tal y como han sido configurados hasta la fecha. El reloj de arena para cambiar las cosas ya ha comenzado a funcionar, tras llevar años detenido. Y el tiempo para redefinir el modelo es escaso. Habrá que ir pensando seriamente cómo afrontar tan importante cambio y cómo introducir innovación en ese terreno. Urge ponerse manos a la obra.

(*) Este Post forma parte de una serie de entradas que, bajo el título de La fragilidad del sistema de mérito,  se recogen en la siguiente dirección electrónica: https://estudiosectorpublico.com/blog/. Esta serie tendá continuidad con otras entradas pendientes aún de publicar.

DE INSTITUCIONES, PARTIDOS Y PERSONAS

 

“Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no logran estar a la altura de las expectativas que se atribuyen legítimamente a sus puestos de responsabilidad. Después de todo, las instituciones como tales no son más que una abstracción mental. Cuando éstas fallan, quienes fallan en realidad son seres humanos de carne y hueso, y no unas abstracciones mentales” (Hugh Heclo)

 

No descubro nada nuevo si destaco la importancia que tienen las instituciones para el ejercicio del buen gobierno, así como para la cohesión social y el desarrollo económico. Un país con malas instituciones tiene frente a sí un futuro lleno de sombras e incertidumbres. Malos augurios.

Las instituciones, además, una vez creadas, cuesta mucho asentarlas, requiriendo (como bien saben las democracias avanzadas, especialmente las anglosajonas y nórdicas) mimos y cuidados permanentes para que su imagen no se deteriore a ojos de una ciudadanía siempre alerta (más aún en la era de Internet y de las redes sociales). Una vez dañadas, peor aún si son devastadas, reconstruirlas es un proceso de enorme dificultad y que requiere, por lo común, esfuerzos hercúleos y prolongados en el tiempo. Además, sin garantías de éxito.

En España la cultura institucional ha estado, por lo común, bastante ausente. No cabe extrañarse de ello, pues en los dos últimos siglos se ha impuesto el juego institucional de “quita y pon”, manifestado por un adanismo constitucional continuo, por una política oligárquica o alternativamente de amigo/enemigo y asimismo por una instrumentalización intensiva de las instituciones por los partidos políticos de turno.

El escenario no cambió, en sus grandes trazos, tras el régimen constitucional de 1978. Las prácticas clientelares o de colonización política (muy presentes aún en amplios espacios institucionales en la Administración Pública y en su sector público), unido a la ocupación (si quieren con “k”) por los partidos políticos de las diferentes instituciones, más si estas son de control, han terminado por asentar entre la clase política una suerte de principio no escrito de que todo vale. Detentar el poder (en el peor sentido) parece ser así una patente de corso, pues la legitimidad (directa o indirecta) que da un mandato representativo puede llegar a justificar cualquier tropelía.

En efecto, como ya analicé en otro lugar (“¿España un país sin frenos”, Epílogo al libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones, Marcial Pons/IVAP, 2106), la división de poderes se ha entendido solo desde un prisma meramente formal y (debido a ese clientelismo y colonización política de las instituciones) no han funcionado correctamente, por tanto, los sistemas de pesos y contrapesos (checks and balances) que deben servir de freno en todo sistema democrático a los siempre irrefrenables apetitos de poder y de saltarse todos los límites que muestra la naturaleza humana. El tema es viejo, donde no hay frenos institucionales reina la tiranía. También en las asambleas parlamentarias, como tempranamente advirtió Jefferson.

Todo lo anterior está muy manido. Pero tal vez ese patológico arraigo explique que la legitimidad del sistema institucional construido tras la Constitución de 1978 sea acusadamente frágil, así como que la confianza ciudadana en tales instituciones sea en estos momentos tan baja. No de otro modo puede ser cuando, a diferencia de lo que sucede en las democracias avanzadas (a las que tanto nos gusta compararnos), la alta Administración española (estatal, autonómica y local) está total o fuertemente colonizada por la política, y los órganos constitucionales y de control se hallan asimismo ocupados por criterios exquisitamente políticos y por personas afines cuando no militantes de los propios partidos que gobiernan. Y este diagnóstico, aunque se ha escrito una y otra vez por innumerables autores y en libros académicos o de ensayo, siempre da como resultado la callada por respuesta. Los partidos políticos miran hacia otro lado, mientras el sistema institucional se hunde hasta límites desconocidos. La “caldera española”, por emplear la expresión de Ian Kershaw, se vuelve a encender otra vez más. Y el recetario tradicional conduce a reformas legales, propuestas de reformas constitucionales o, sencillamente, a echar mano del poder creador que implica un nuevo proceso constituyente, cuando no al quebrantamiento puro y duro del sistema constitucional.

Pero siendo ello sin duda muy preocupante, también lo es que la cultura institucional, salvo excepciones, no parece penetrar ni un ápice en el comportamiento de la clase política, sea esta vieja, nueva o de última generación. El cinismo político se impone. Hay que “ocupar las instituciones”, pues estas son instrumentos necesarios para ejercer una política bastarda y de resultados (acreditado está) más que pírricos.

El hecho grave es que esta forma de pensar, preñada de tacticismo y en no pocas ocasiones de sectarismo político (los “míos” son los buenos y el resto enemigos), está incrustada en el comportamiento habitual de unos políticos que ponen por delante sus vínculos de partido o de coalición, despreciado el sentido de pertenencia institucional y el papel o rol que deben cumplir quienes lideran esas instituciones, como “espejos del gobernante” en el que mira toda la ciudadanía.

Luego, visto lo visto, nos echamos las manos a la cabeza. Cómo pueden haber llegado las cosas hasta tal extremo, se preguntan muchos a modo de exclamación. Pues esto, sencillamente, es fruto de muchos años (por no decir siglos) de hacer política con pleno desprecio de las instituciones y de orillar o sortear las garantías y procedimientos que forman parte sustantiva de aquellas. De “posturear”, como se dice ahora, pero de no mostrar realmente ningún sentido institucional. De hacer demagogia, del peor estilo.

Tanto va el cántaro a la fuente que al final se rompe. El destrozo que estamos viendo de las instituciones es incalculable. Sin duda, los últimos acontecimientos han superado las rayas rojas, como se dice. Pero para llegar a las rayas rojas se ha ido avanzado “imperceptiblemente” un largo período de tiempo (con muestras más que evidentes de ninguneo institucional por gobiernos, partidos y responsables públicos de todos los colores) sin que aparentemente nadie se diera por enterado. Todos estaban cómodos en un juego de rotación de sillas y cambio de cromos. Y las instituciones en pleno proceso de descomposición, algunas de ellas en una dialéctica de autodestrucción “disruptiva” (paradojas de la prestidigitación política o, incluso, “constitucional”).

Producido el derrumbamiento se tratará de reconstruir lo devastado. Nada fácil. Las llamadas a la reforma constitucional o, incluso, a la creación de un nuevo orden constitucional ya están en el bombo de las clásicas soluciones taumatúrgicas. Pero nada cambiará realmente si no se impone de una vez por todas un retranqueo claro, sincero y manifiesto de las posiciones o espacios que ha ocupado perversamente la política en las últimas décadas en la Administración Pública, en los organismos constitucionales y estatutarios, en las instituciones de control o en los organismos reguladores y en las autoridades independientes, así como en esa selva “sin ley” (o de legalidad relajada) que se llama sector público institucional.

Se puede seguir jugando a todos los cambios formales que se quieran, pero una cosa se torna imprescindible en estos momentos: resituar a la política española (en su más amplia acepción) en lo que debe ser su real y único espacio de juego. Marcar límites infranqueables. Batalla casi imposible, pues la deben liderar y ejecutar quienes se han de quedar sin sillas para repartir y, además, aquellos que se verán expuestos (eso es realmente la democracia) al funcionamiento eficiente -si es que realmente funcionan- de los sistemas de control del poder. Mejor seguir jugando al escondite, mientras el sistema aguante. No parece que lo pueda hacer por mucho tiempo.

Luego está el manido tema de los liderazgos políticos o de la falta de ellos, precisamente en los momentos que más falta hacen. Salvando muy pocos casos, las instituciones públicas y los propios partidos políticos se encuentran liderados por personas que, por un lado, están acreditando un bajo sentido institucional (en algunos casos nulo) cuando estaban llamados a ser referentes éticos y políticos en momentos de especial complejidad, mientras que, por otro lado, hay quienes ofrecen (o han ofrecido) una actitud de ponerse de perfil o jugar a que los serios y graves problemas por los que atraviesan las instituciones (y la propia sociedad) no van con ellos. El llamado tancredismo o el “cuanto peor, mejor”, son dos caras de esta moneda.

Desde que cayó en mis manos hace varios años, siempre recomiendo a los políticos (y a cualquier lector de ensayo) la lectura del libro de Hugh Heclo, cuya cita abre esta entrada (Pensar institucionalmente, Paidós, 2010), pues está plagado de reflexiones de gran interés sobre la importancia de pensar institucionalmente por parte de las personas que ejercen puestos de responsabilidad pública, debiendo así ser capaces de diferenciar su vinculación ideológica (o partidista) de su papel institucional.

Como bien dice este autor: “Una persona aprende a pensar y actuar en clave institucional haciéndolo; es como un arte”. El problema radica en que realmente quiera aprender y hacer o ejercer ese papel institucional. Pues el ejemplo (o mal ejemplo) en el ejercicio de tales funciones tiene un alto capital legitimador o, por el contrario, destructivo. Algo de esto último hemos visto recientemente en Cataluña (dónde las instituciones y las personas que las regentan están adoptando, paradojas de la vida, las peores prácticas políticas mesetarias y, además, de forma hiperbólica). Pero de malos ejemplos está (y sobre todo ha estado) la escena política llena, para dolencia de todos. También, de vez en cuando, vemos lo contrario (políticos que actúan con alto sentido institucional), aunque se prodiguen menos tales conductas. Y luego, algún pobre e inculto necio, los demoniza. Algunas de estas personas con sentido institucional hay. Y tienen nombre y apellidos. En todo caso, como también expone Heclo, los políticos deberían comprender que “una vida sin vínculos institucionales acaba por convertirse en un infierno absoluto de excesos autodestructivos”. Habría que tomar nota, pues los efectos de esa devastación institucional empiezan a ser evidentes. En algún lugar, palpables. Y no se dan por enterados, al menos los que mandan y muchos otros gobernados. Ciegos de pasión.

En fin, tampoco vale ponerse de lado, como si ello no fuera conmigo. El sentido institucional se muestra cuando las crisis políticas se agravan o se hacen difícilmente manejables. Mirar por la ventana cuando te están rompiendo la puerta con un hacha no es una actitud institucionalmente correcta, sino equivocada. Pero más aún lo es desatender tus responsabilidades institucionales, en una suerte del juego de marear la perdiz, especialmente si eres quien gobierna. Madame de Staël describió de forma gráfica hace más de dos siglos lo que nunca debería hacer un Gobierno en tales contextos. Así, narraba esta autora, “el poder ejecutivo se hacía el muerto, porque esperaba (equivocadamente) que el bien acabaría naciendo del exceso de males” (Consideraciones sobre la Revolución francesa, Arpa, 2017). Los hechos dieron la espalda a esa estrategia suicida.

CÓDIGO ÉTICO Y DE CONDUCTA DEL AYUNTAMIENTO DE BARCELONA [1]

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

I.- Introducción.

El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética.

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

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[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/