Introducción

Cuando ha comenzado ya la cuenta atrás en espera del plácet de la Comisión Europea al denominado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, presentado por el Gobierno el día 30 de abril de 2021, y una vez que, después de las elecciones a la Comunidad de Madrid, se hicieron públicos los Anexos con los treinta Componentes, se puede decir que se inaugura la hora de la verdad. En tales Anexos se describen las reformas y los diferentes proyectos de inversión, y aparecen algunos datos importantes relativos a su cuantificación financiera, objeto y pretensiones, así como las administraciones ejecutoras. A partir de este escenario, la pregunta es obligada: ¿serán capaces las Administraciones públicas, particularmente la Administración General del Estado (AGE), de actuar en el papel de tractoras del Plan que, en buena medida, se les asigna?

No es mi pretensión hacer de aguafiestas antes de que el banquete del reparto del maná europeo comience, pero sí me gustaría llamar la atención sobre ciertas debilidades (por lo demás, muy aireadas) del sistema político-administrativo para acometer tales exigencias, así como poner el acento en algunas cuestiones del modelo de Plan de Recuperación pergeñado en clave predominante centrípeta. La “absorción” y correcta gestión de los fondos es el reto mayúsculo que tienen las Administraciones públicas en los próximos años. Más aún la AGE, por lo que se dirá. 

Las debilidades del sistema político-administrativo

Ningún mínimo conocedor del estado actual del sistema político-administrativo español podrá negar que, junto a sus fortalezas, tal sistema tiene debilidades intrínsecas; pero quizás se perciba menos el gradual deterioro en el que el modelo tradicional organizativo-burocrático se encuentra. La politización de las estructuras superiores e intermedias de la Administración (y no digamos nada de su sector público empresarial) es sencillamente brutal en términos comparativos, la planificación estratégica brilla por su ausencia, las estructuras están obsoletas (dominio absoluto del modelo divisional/funcional; no hay transversalidad ni trabajo por proyectos), la digitalización es muy desigual, los procedimientos están altamente formalizados con un modelo aparentemente garantista (que protege más la propia desidia administrativa que los derechos de la ciudadanía), proliferando las cargas burocráticas ante el reinado impotente de la siempre retórica de la simplificación administrativa. Asimismo, disponemos de una burocracia envejecida, desmotivada, vicarial por la intensa penetración de la política, plagada de personal tramitador (que tiene los años contados), digitalizada con dificultades, con baja capacidad de creatividad y de innovación, y siempre muy resistente al cambio. Esta burocracia pública se va descomponiendo cada día que pasa hasta difuminar totalmente lo que fue en su día la institución de función pública, hoy en día en riesgo evidente de pérdida de su identidad.

En fin, no siempre es así, me dirán. Y, en efecto, hay y habrá excepciones. Círculos de relativa excelencia coinciden con una organización en buena medida inadaptada. Pero la regla esa esta. Con esos mimbres, habrán dificultades evidentes para construir el cesto de la pomposamente denominada “recuperación/transformación”. Y de ello comenzaron a ser conscientes desde el principio los altos cocineros que prepararon el horno donde se debía elaborar el socorrido Plan de Recuperación. La solución es por todos conocida. Sacaron su dotes culinarias, con el apoyo de grandes despachos y consultoras, y pretendieron poner en marcha una (falsa) “revolución administrativa”, que se consagró formalmente por el Decreto-Ley 36/2020, ya muy comentado en diferentes entradas de este Blog.

La solución salomónica que se buscó para que las Administraciones Públicas (especialmente, la AGE) hicieran bien la digestión de los fondos extraordinarios NGEU, fue, en primer lugar, articular un sistema de Gobernanza Pública del Plan de Recuperación marcadamente centralizado, dirigido por y desde Moncloa, fuertemente departamentalizado en la asignación presupuestaria, coordinación y gestión de los componentes (reformas y proyectos de inversión). La oportunidad política se vio clara desde el principio: alguien tenía que aparecer a ojos de la ciudadanía como el benefactor de la por todos querida recuperación/transformación del país. En segundo lugar, se apostó por la construcción acelerada de una Administración paralela, pretendidamente VIP, que sería la encargada de impulsar, coordinar y gestionar una parte importante de los fondos europeos extraordinarios, así como llevar a cabo la ingente labor de supervisión económico-financiera de un volumen importantísimo de recursos financieros, desplegando sus funciones de control, al ser “fondos europeos”, también sobre las administraciones territoriales. Los riesgos de fraude o corrupción en una gestión financiera con tantas prisas y tantos recursos han obligado a la última versión del Plan de Recuperación a engordar las medidas de detección y control del fraude. Pero apenas nada en prevención. En tercer lugar, se regularon una serie de medidas de “agilización” y “simplificación de trámites”, mediante un conjunto de reglas que conforman un régimen especial temporal en determinados ámbitos (gestión económico-financiera; procedimiento administrativo, contratación pública, convenios, subvenciones, instrumentos de colaboración público-privada, etc.); todas ellas aplicables en su integridad a la AGE y algunas de ellas aplicables también a las administraciones territoriales, por su carácter básico.

A pesar de que el Plan de Recuperación está plagado de referencias a las bondades que producirá ese Real Decreto-Ley 36/2020, cabe plantear muchas objeciones a su finalidad política y también a su trazado normativo. No se trata de reiterar aquí las objeciones y observaciones esenciales del dictamen 783/2020, del Consejo de Estado, que ya puso el dedo en la llaga en algunos problemas (no en todos, ni mucho menos). Si alguien cree que con ese precipitado marco normativo se repararán las dolencias estructurales y funcionales de las Administraciones Públicas, no tardará en darse de bruces con la realidad, siempre más dura que las bondadosas intenciones gubernamentales que pintan habitualmente un futuro de color de rosa.

Por dónde pueden venir los problemas: de la gestión a la “indigestión” de los fondos europeos

Quien haya tenido la paciencia y el tiempo de analizar los treinta Componentes o buena parte de ellos que conforman el Plan de Recuperación, pronto habrá advertido algunas notas que se dibujan de esa necesaria función de destripar tales Componentes y, más concretamente, los proyectos de inversión (pues las reformas, por lo común, o están ya pergeñadas o se opta por la difuminación, cuando no por el aplazamiento), que en apretada síntesis se pueden exponer del siguiente modo:

1.- El Gobierno central y la AGE se convierten en directores de orquesta de la política y gestión de las ayudas no reembolsables durante, al menos, los próximos tres ejercicios presupuestarios. Las Administraciones territoriales aparecen difuminadas en un papel de ejecutor periférico de decisiones tomadas en el centro del poder (Gobierno). No hace falta ser muy incisivos para darse cuenta de que la pretensión es dejar muy claro quién obtendrá rédito político de un caudal de inauguraciones y proyectos estratégicos que se irán escalonando con el paso del tiempo. 

2.- El modelo de político y de gestión de fondos tuerce el brazo al Estado autonómico y, en algunos puntos, con la atracción que supone el spending power, vuelve a inspirarse en un sistema de centralización, si bien algo matizado por el contexto constitucional, porque a las administraciones territoriales se les reconoce en algunos casos “autonomía de gestión”, aunque aparezcan teñidas en ciertos pasajes de algunos Componentes como una suerte de tentáculos o brazos ejecutores de los distintos ministerios y de la propia AGE.  

3.- Pero hay, tal vez, un error de cálculo en ese diseño político-administrativo, puesto que la Administración General del Estado, dotada de buenos profesionales, tiene una estructura departamental elefantiásica (que se corregirá parcialmente pronto; pero veremos si de forma suficiente), ha acreditado recientemente capacidades muy bajas de gestión en algunos ámbitos (SEPE, IMV, etc.), aun así echa sobre sus espaldas un saco de enormes magnitudes, que probablemente termine torciendo su columna, cuando no rompiendo sus costuras.

4.- En efecto, fruto de ese optimismo ejecutor que impregna el discurso gubernamental, el estrés político, organizativo y de gestión al que se va a someter a la AGE, y por efecto rebote al resto de las Administraciones territoriales, durante los seis ejercicios presupuestario que van desde 2021 a 2026, será colosal. A ello se deberá sumar la gestión de los fondos “ordinarios”, que se solaparán parcialmente en el tiempo. Por mucho que se pretenda crear en la AGE islas transformadoras o renovadas  de gestión de fondos europeos en las estructures departamentales, ello puede resultar un puro espejismo, por lo que pronto cabrá frotarse los ojos y ver la compleja realidad, contrastando si, realmente, lo que se previó, se cumple.

5.- De todos modos, la AGE parte con ventaja. Sabe la partitura que habrá de tocarse (que en gran parte aún está oculta), y dispone ya de una hoja de ruta que son los distintos componentes, donde sus roles ya están establecidos (aunque queden por definir los PERTE que va a gestionar cada ministerio o varios ministerios). Por el contrario, las administraciones territoriales están en buena medida desarmadas. Pero, hecha esa labor de diseño, viene ahora la prueba definitiva de la ejecución o gestión efectiva de tales proyectos de inversión.

6.- En efecto, llega la hora del baile burocrático, que estará lleno de piezas que deberán sonar armónicamente: acordar y poner en marcha los PERTE (con todo su arsenal de instrumentos), normarlos, acreditar entidades interesadas, crear el Registro y las secciones, llevar a cabo su gestión, aprobar innumerables bases reguladoras y de convocatoria de subvenciones, articular un sinfín de convenios administrativos, hacer uso de los procedimientos de contratación pública cuando proceda, así como articular e impulsar (y, por tanto, liderar) la colaboración público/privada a través de las soluciones (muy limitadas) que ofrece el nuevo marco normativo. Por no hablar de las ingentes tareas derivadas de la gestión económico-financiera, de coordinación y control.

7.- Además, se deberán canalizar determinados fondos vinculados a proyectos puntuales de inversión a favor de las Comunidades Autónomas (o en ciertos ámbitos a los gobiernos locales), que en unos casos se harán por convocatoria de subvenciones, en otros por convenios y en determinados supuestos se distribuirán según criterio determinados en las Comisiones Sectoriales concretas (energía, turismo, transformación digital, etc.), lo que hace preguntarse de inmediato para qué sirve la Comisión Sectorial del Plan de Recuperación, cuyo papel, según se deriva de algunos Componentes, se diluye por completo, sustituido por el  protagonismo las Comisiones Sectoriales del ramo. 

8.- Los fondos de este Plan de Recuperación (que sólo alcanza a contribuciones financieras o ayudas no reembolsables) se deberán presupuestar en los ejercicios 2021 a 2023, aunque su ejecución, en algunos casos, se pueda diferir hasta 2026. Si se acude, como se hará, a la línea de préstamos (casi unos 70.000 millones de euros adicionales), ello se deberá hacer antes del 31 de agosto de 2023, debiendo venir acompañada tal solicitud de un nuevo Plan de Recuperación. Al parecer la idea del Gobierno es solicitarlo antes, con lo cual la tensión de gestión de fondos será mayúscula (por acumulación) a partir de cuando se demande (al parecer 2022). Mucho tendrán que estar adaptadas las organizaciones públicas para asumir ese monumental reto, al que se le añadirá la gestión de los fondos europeos convencionales (del Marco Financiero Plurianual 2021-2027), cuya ejecución temporal coincide parcialmente con la de los fondos extraordinarios.  

Unas organizaciones públicas con riesgos evidentes de alcanzar niveles insostenibles de estrés

Ese estrés organizativo y de gestión, también político, puede terminar rompiendo las débiles costuras de unas Administraciones Públicas, tejidas hoy en día con hilo fino de escasa consistencia. Intuyo que la AGE tendrá serios problemas operativos y de gestión, por muchas unidades provisionales que cree, pues tampoco puede vaciar sus funciones ordinarias. El peso de la especialización será muy fuerte, pero esta gestión de fondos extraordinarios es muy transversal y al final impregna prácticamente todas las estructuras de las organizaciones públicas. La ventaja competitiva de la AGE es que, según lo expuesto, ya tiene los mimbres principales (y la hoja de ruta) para planificar ordenadamente esa gestión “propia”. Otra cosa es que disponga de los recursos necesarios, sobre todo de carácter directivo y de personal cualificado y formado. El modelo departamentalizado de gestión de fondos europeos pasará alta factura, pues exige una altísima coordinación interna (en muchos componentes intervienen diferentes ministerios), así como externa, por lo demás compleja y multipolar. Si no se gestionan bien, estas unidades administrativas de carácter provisional, que aglutinarán, según se dice, el talento interno del departamento, pueden transformarse con el paso del tiempo en unidades administrativas de quemados intensivos, como consecuencia de la enorme presión interna y externa que recibirán quienes allí presten sus servicios. Esa provisionalidad, además, puede llegar a durar seis años o más. Veremos quién aguanta el ritmo. Incorporar a los funcionarios de nuevo ingreso o a personal interino o contratado a tales unidades (como así se pretende), exigirá un plus formativo enorme. Y esas capacidades no se improvisan; se tienen o no.  

Más compleja es la posición de las Administraciones territoriales. ¿Cómo pueden prepararse para semejante estrés organizativo y funcional sin saber aún cuál va a ser su rol definitivo en la gestión y ejecución del plan? En este punto, una vez más la falta de transparencia y el oscurantismo es aún muy elevado. Algo deberán hacer, y cuanto antes lo hagan mejor. Pues, si no, el susto derivado de una gestión abrupta e inmediata puede ser espectacular. En esta línea, no parece muy convincente que se reconduzca a las Administraciones territoriales a grandes empresas de consultoría para que sean estas quienes abran la ventana de acceso a unas ayudas y a las transferencias públicas que distribuye papá Gobierno central. Algo falla estrepitosamente cuando los poderes públicos territoriales se comparan –como bien señalaba el profesor Francisco Velasco– con simples agentes económicos. Y más aún cuando son ellos los que van a tener que ejecutar una parte importante de los fondos extraordinarios. Mientras tanto, la AGE verá gradualmente cómo el agua le llega al cuello, y de inmediato algo parecido sucederá con las Administraciones territoriales que participen en la ejecución de los fondos europeos. Además, adviertan por último que el pistoletazo de salida de ese monumental estrés se pretende hacer en pleno verano (a partir de la aprobación del Plan). Nada más y nada menos cuando las plantillas de personal de las Administraciones Públicas están diezmadas por las vacaciones, y en un momento en que la jornada de verano es la regla. No sé si lo han pensado mucho. Que no pase nada. Y que no se haga realidad el dicho de que lo que mal empieza, mal acaba. Está demasiado en juego.  

“La verdadera tragedia de esta adicción a la externalización a consultoras de gestión es que socava aún más las capacidades internas del sector público” (Mariana Mazzucatto)

Preliminar

Este libro de Mariana Mazzucato (No desaprovechemos esta crisis, Galaxia Gutenberg 2021) recoge algunos artículos publicados en inglés el primer semestre de 2020, en plena pandemia, aunque añade un par de capítulos no editados. Viene de la mano de otra obra más ambiciosa en su trazado como es el libro Misión Economía. Una guía para cambiar el capitalismo (editado esta vez por Taurus, mayo 2021). El libro que se reseña puede ser leído como una suerte de aperitivo a la obra Misión Economía, donde se desarrollan muchas de las ideas en aquel esbozadas. Especialmente, todo lo que respecta al propósito, misión e innovación. Ideas-fuerza que conforman, junto con la colaboración público-privada (bajo el liderazgo del Estado), la argamasa de su construcción conceptual

No se pretende en estos momentos comentar las interesantes y sugerentes aportaciones que en esta breve obra se contienen, pues extralimitaría con mucho el espacio que se puede dedicar a este comentario, ya que el libro, breve en su extensión, está plagado de ideas que han terminado por impregnar directa o indirectamente (no en vano ha asesorado a la Comisión Europea en diferentes proyectos) el propio dibujo del Programa de Recuperación y Resiliencia de la UE, así como ha inspirado con fuerza desigual el modelo de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia impulsado por el Gobierno de España, y remitido recientemente a la Comisión Europea. Las tesis de esta prestigiosa economista tienen, sin duda, mucho predicamento en la actualidad. Y solo por ello merece la pena hacerse eco de algunas de ellas.

Sin duda, la selección de ideas que aquí se reseñan parten del enfoque de este Blog, marcadamente institucional, por lo que no se centrará el foco en las innumerables propuestas económicas que muchas de ellas ya se recogieron en su día en otras obras de la autora, tales como El Estado emprendedor. Mitos del sector público frente al sector privado (RBA, 2013) o El valor de las cosas (Taurus, 2019). La crisis Covid19 le ha permitido reforzar sus argumentos centrales y llevar a cabo una construcción más sólida de los materiales que conforman su edificio conceptual, dado que la pandemia es vista por la autora como una ventana de oportunidad “para cambiar la manera en la que interactúan los sectores público y privado”, pero también “para (re)construir las capacidades del sector público”, y modificar así el rol tradicional que tenía el Estado alterando el marco hasta ahora vigente: pasar de corregir los fallos del mercado a ser un “conformador activo de los mercados”.

Una triple crisis: recuperación, sostenibilidad y resiliencia.

Por tanto, vaya por delante que del libro reseñado interesa aquí resaltar sus reflexiones sobre las instituciones públicas y sus propias capacidades (o debilidades), aunque en la arquitectura conceptual de la autora la idea de simbiosis público/privado es, junto con el liderazgo estatal y la innovación, uno de los ejes de su amplia obra. Parte Mazzucato de la existencia de una triple crisis (sanitaria, económica y climática), de la que se deberá salir combinando inteligentemente todos esos planos. Recupera su (siempre presente) idea de Estado emprendedor y retoma también el papel central de la innovación como motor de la recuperación, tarea urgente para afrontar la “tercera gran crisis”, que no es otra que la climática (“un planeta cada vez más inhabitable”). Aunque no se cita en esta obra la Agenda 2030 planea sobre muchas de sus reflexiones. Como bien señala en su obra paralela, Misión Economía, los ODS conforman un conjunto “de desafíos que necesitan un enfoque basado en misiones”. Y el mapa de misiones exige preguntarse, en primer lugar, ¿Cuál es el problema que quiero resolver?

Si bien, la autora precisa la idea: “La palabra clave para las empresas y gobiernos del siglo XXI no es solo ‘sostenibilidad’, sino ‘resiliencia’”. No se pide únicamente que el sector público actúe “de manera reactiva (…) sino de forma proactiva”. Lo que cabe entender incluido la previsión de riesgos, aspecto muy descuidado precisamente en esta crisis.

Acierta la profesora anglo-italiana en su análisis de la importancia del Pacto Verde Europeo, así como del papel de la UE en esta materia, luego reforzado en el programa NGEU. La Presidencia de la UE, a su juicio, “mandó la clara señal de que gestionar la crisis económica y gestionar la crisis climática no son mutuamente excluyentes”. Por consiguiente, una vez más, se pone de relieve la estrecha conexión entre recuperación, resiliencia y Agenda 2030 (o desarrollo sostenible en su triple dimensión medioambiental, económica y social). Un triángulo que nunca debería tratarse aisladamente. La transición verde es tratada con más intensidad en la otra obra citada y publicada en paralelo.

Reforzar la capacidad del sector público como una inversión paciente en las instituciones

La pandemia ha puesto en valor el papel de los Gobiernos (y obviamente de sus Administraciones Públicas y del sector público en general). Y, de acuerdo con esta idea, lo más sugerente, desde la perspectiva institucional que aquí se adopta, se contiene en los artículos recogidos en el Capítulo V del libro (“Una Idea diferente de futuro”), aspectos sobre los cuales es importante detenerse.

La constatación de que la crisis pandémica ha puesto de manifiesto que muchos gobiernos occidentales “no están en absoluto preparados para hacer frente a acontecimientos inesperados”, algo visible en “la impotencia del Estado en áreas vitales”. La idea-fuerza que con frecuencia se olvida es muy obvia: “La capacidad del Estado es fruto de la inversión paciente en el seno de las instituciones públicas, no del dinero lanzado a la economía desde un helicóptero en tiempos de crisis”.

La anorexia inversora pública, particularmente a partir de la crisis de 2008, dejó a muchos Estados con aparatos públicos desarmados para enfrentarse a acontecimientos inesperados que requerían respuestas robustas. Su tesis es muy clara: se requiere una “nueva era de inversión pública para conformar de nuevo nuestro pasaje tecnológico, productivo y social”. Allí encuentra pleno acomodo “su enfoque basado en misiones” o la búsqueda continua de “un propósito público” que, bajo la dirección del Estado, impulse la colaboración público-privada y alinee sus metas y objetivos en aras al interés público. Todas estas ideas las desarrolla en su obra Misión economía.

Sus propuestas son muchas, algunas con complejo encaje en un entorno tan rígido normativa y culturalmente como es el nuestro; por ejemplo, el Programa de Empleo Público, como vasodilatador de la regulación circulatoria entre el empleo público y privado. Pero otras son reveladoras del éxito o fracaso del sector público en contextos de shock: “Las respuestas exitosas de otros gobiernos han demostrado que las inversiones en competencias centrales del sector público marcan la diferencia en tiempos de emergencia”.

Las débiles capacidades del sistema burocrático

Muy revelador es su diagnóstico sobre la función pública, que la panacea tecnológica no resuelve: “La menor inversión en la función pública ha provocado una pérdida de memoria institucional y ha aumentado la dependencia de las consultoras privadas, que se han llevado miles de millones”. Aunque la crítica se centra en el Reino Unido, no hace falta ser muy audaz para extenderla a realidades más próximas y algunas inmediatas. Y concluye categóricamente: “No resulta sorprendente que en los últimos años la moral de los empleados del sector público se haya hundido”. ¿Nadie de ha dado cuenta de ello? Probablemente ello se deba a vivir en la burbuja política o funcionarial que nos rodea.

Hay, sin embargo, modelos de éxito o, al menos de relativa buena gestión de capacidades estatales, como son los casos que reiteradamente cita la profesora Mazzucato de Nueva Zelanda, Alemania, Corea del Sur, etc. Su constatación del problema es muy evidente: “La gobernanza efectiva no aparece como arte de magia cuando se quiere”.

En línea con lo expuesto, la autora dedica un largo artículo (elaborado en colaboración con Rainer Kattel) a la crisis Covid19 y la capacidad del sector público. La conclusión está en sus inicios: la capacidad de un Estado para acometer una crisis deriva directamente “de cuánto ha invertido a lo largo del tiempo en su capacidad de gobernar, hacer y gestionar”. Una vez más, aquí no hay magia, sino modelo sólido de Gobernanza Pública y mucho trabajo detrás.

Tampoco valen las buenas palabras, pues según la autora si se quiere un sector público que afronte, de forma efectiva y no nominal, las crisis que seguirá sucediéndose en el tiempo (particularmente, la climática), no queda otra que reforzar “la capacidad del sector público”, que se define “como la serie de competencias, capacidades y recursos necesarios para llevar a cabo las funciones políticas, desde la provisión de servicios públicos al diseño e implantación de medidas políticas”. Pero también “la capacidad para adaptarse y aprender”. Trae a colación la autora la noción de “capacidades dinámicas del sector público”, y en este punto lleva a cabo una censura clara sobre los resultados de la Nueva Gestión Pública (que también reitera en Misión economía), pues al fin y a la postre ha supuesto “un recorte de la capacidad de los gobiernos para adaptarse y aprender, puesto que ambas funciones se han ido externalizando cada vez más”. Defiende, así, el papel de las administraciones públicas neoweberianas como Nueva Zelanda (con su viaje de ida y vuelta a la NGP) o Singapur. Sin embargo, su objeto de crítica se centra en el Reino Unido (también en Estados Unidos) y en su enorme dependencia del sector privado.

Los riesgos de dependencia: la transformación digital

Los riesgos de dependencia son evidentes. Y pone el ejemplo de las tecnologías de la información (un aspecto de mucho interés entre nosotros por los ingentes esfuerzos inversores que conllevará la digitalización en los próximos años). Esa captura digital puede tener “un efecto dañino en las competencias y capacidades digitales de los gobiernos”. La gestión de datos, especialmente la arquitectura de los datos actuales, está en manos privadas. Ahora bien, la autora resalta que “las plataformas gubernamentales tienen un potencial enorme para mejorar la eficiencia del sector público”. No obstante, dependerá asimismo de las competencias digitales que los actores públicos puedan acreditar. Donde no existe esa fortaleza, la dependencia seguirá siendo cada vez más intensa.   

Las reflexiones sobre las tecnologías digitales y las debilidades manifiestas de competencias internas en este terreno cierran ese apartado del libro. Y sus conclusiones deben ser compartidas por la trascendencia que tienen, también en nuestra realidad institucional y gubernamental: “La falta de inversión en las competencias internas ha provocado una pérdida de memoria institucional y un aumento de la dependencia de las empresas de consultoría. Hay que subrayar que la gente con talento no solo está solo motivada por los salarios altos, también por la perspectiva de ser capaz de usar sus habilidades para el progreso del bien común mediante un trabajo analítico estimulante. Y, en fin, el argumento de cierre no puede sino compartirse plenamente: “Las burocracias ágiles requieren empleados públicos (de carrera) muy capaces y motivados». Una idea muy relevante, con baja cotización en este país.

Los países que tienen esas capacidades estatales afrontan las crisis con muchos mejores recursos y padecen infinitamente menos. Aquellos que no disponemos de tales capacidades (recuérdese, tales capacidades no se crean de la nada ni por arte de prestidigitación), tendremos mucho más difícil tomar la ola de la recuperación y de la resiliencia. No se trata de tener un Gobierno (administración) grande, sino –como bien señala Mazzucato- un Gobierno inteligente e innovador, pero con fuertes capacidades institucionales como las descritas.

El sueño que dibuja la autora en su capítulo prospectivo es muy revelador: “Cómo en la ápoca del programa Apolo, trabajar para el Gobierno –y no para Google o Goldman Sachs- se convirtió en la ambición de los mejores talentos que salían de la Universidad. De hacho, los trabajos en la Administración se volvieron (…) deseables y competitivos”. ¿Veremos esto algún día entre nosotros? Sigamos soñando.

De momento, al parecer, todo lo fiamos a ese helicóptero que distribuirá el maná europeo por todos los rincones de este país llamado España. Pero para que esos recursos ingentes tengan retorno efectivo, habrá que trabajar de otro modo (¿sabemos hacerlo?) y, sobre todo, las capacidades estatales en su conjunto (AGE, CCAA y gobiernos locales) deberán mejorar mucho. Lo expuso de forma diáfana la propia Mariana Mazzucato en una reciente entrevista al diario El País (suplemento “Ideas”, domingo 16 de mayo de 2021): “Dado que la recuperación en la UE se ha condicionado a la consecución de esos objetivos tan amplios se abre una oportunidad. Pero ahora debe aterrizar en cada uno de los Estados miembro y obligarles a replantear el modo en que funciona su Administración Pública, su sector público, su capacidad sobre el terreno para enfrentarse de un modo serio a esos desafíos”. Esperemos que el aterrizaje forzado que se pretende hacer en nuestro país del metafórico helicóptero no termine en tragedia o, por enésima vez, en impotencia manifiesta. Por el bien de todos.

Introducción

Aunque no cotice políticamente al alza, al menos en nuestro país, nadie mínimamente informado duda de que la calidad institucional es uno de los factores que facilita el desarrollo económico, la cohesión social y la mejora de la vida de la ciudadanía. Ahogados en nuestras cuitas inmediatas o huidos hacia un horizonte temporal de largo plazo, con frecuencia nuestros gobiernos olvidan que los deberes políticos-institucionales son para hacer aquí y ahora con la mirada puesta en el medio plazo. El reto de la Agenda 2030, entreverado con la recuperación, está encima; y nada o poco se logrará sin una apuesta decidida por fortalecer las instituciones, también los respectivos gobiernos y el propio sector público (administración) entre ellas. Siempre es necesario hacer prospectiva de lo que será la sociedad española, pero lo realmente importante es diseñar bien modelos de transición a corto y medio plazo. Sin unas instituciones sólidas no habrá Estado, ni menos aún sociedad que se precie.  

Fiel a su cita periódica, hace unos días se ha difundido el prestigioso Índice sobre Calidad de los Gobiernos subnacionales en los países de la Unión Europea que elabora -con el apoyo de la Comisión Europea- el Instituto de Calidad del Gobierno de la Universidad de Gotemburgo (Sub-national Quality of Government in EU Member States). Se trata del cuarto índice, pues los tres anteriores fueron difundidos en 2010, 2013 y 2017. Un material valioso e imprescindible para el análisis institucional comparado. El informe actual incorpora como novedad que, al haber sido elaborado en plena pandemia, contiene elementos de análisis sobre el papel de tales estructuras gubernamentales intermedias en esa crisis. Esta reseña, salvo aspectos muy puntuales, prescindirá de abordar tal extremo.

El índice de calidad de los gobiernos 2021 se asienta, como los anteriores (aunque con algunos cambios metodológicos) sobre la percepción que la ciudadanía tiene de sus respectivos gobiernos, pero también -como es obvio- de sus Administraciones territoriales. Sus ámbitos de análisis son principalmente tres: imparcialidad, corrupción y calidad de los servicios públicos (aunque solo reducida a tres esferas: salud, educación y cumplimiento de la ley).

Dejando ahora de lado que se trata de un índice de percepción ciudadana con los problemas que puede representar su traslado a la realidad efectiva, así como de las limitaciones de los ámbitos analizados en lo que a calidad de servicios públicos respecta, los informes de la Universidad de Gotemburgo son elaborados por los profesores Nicholas Charron y Víctor Lapuente, acompañados en esta ocasión por Monika Bauhr, y gozan de un reconocido y ganado prestigio a lo largo de estos más de diez años de ejecución de este proyecto, por lo que sus resultados marcan importantes tendencias para poder identificar, al menos, dónde la ciudadanía percibe que hay buen, regular o mal gobierno y administración en su respectivo territorio. Dato nada menor.

Algunos datos: la posición de las distintas Comunidades Autónomas en el índice de Calidad de los Gobiernos

Lo que interesa resaltar en estos momentos es exclusivamente cómo han salido retratadas las distintas Comunidades Autónomas en este prestigioso Índice de 2021, y tras esa mera descripción de algunos de los datos (la información completa se puede consultar en el documento íntegro antes citado) se pretenden extraer algunas conclusiones a modo de hipótesis de trabajo o de elementos para el debate. Veamos:

COMUNIDAD AUTÓNOMA	EQI_21	CALIDAD SERVICIOS	IMPARCIALIDAD	CORRUPCIÓN
1. País Vasco	0.969	1.042	1.17	0.586
2. La Rioja	0.845	1.374	0.632	0.435
3. Navarra	0.712	1.032	0.775	0.251
4. Asturias	0.617	0.544	0.853	0.375
5.Extremadura	0.442	0.549	0.5	0.229
6. Comunidad Valenciana	0.283	0.274	0.623	– 0.079
7. Castilla-La Mancha	0.274	0.323	0.334	0.124
8. Illes Balears	0.178	0.039	0.374	0.102
9. Cantabria	0.107	0.114	0.197	– 0.003
10. Murcia	– 0.046	0.024	0.351	– 0.507
11. Aragón	– 0.192	0.009	– 0.254	– 0.309
12. Castilla y León	– 0.221	– 0.308	– 0.08	– 0.251
13. C. Madrid	– 0.227	0.328	– 0.45	– 0.533
14. Galicia	– 0.304	– 0.097	– 0.354	– 0.428
15. Canarias	– 0.515	– 0.226	– 0.464	– 0.797
16. Andalucía	– 0537	– 0.431	– 0.565	– 0.555
17. Cataluña	– 0.7	– 0.484	– 0.526	– 1.011
RESULTADOS CCAA	9/8	12/5	10/7	7/10

Doce interpretaciones a modo de hipótesis sobre el Índice de QoG 2021

Y, una vez expuestos algunos datos, es momento de hacer una sucinta valoración:

1.- En este Índice 2021 son más las CCAA que aprueban que las que se quedan globalmente en negativo (9 frente a 8), lo cual mejora los estándares de 2017. Algunas de esas Comunidades Autónomas, como son las primeras, se encuadran en una zona medio/alta de las regiones europeas en términos comparativos, algo que es una buena noticia. Pero, como bien señala el documento, las diferencias entre CCAA son muy amplias, y ello en sí mismo ya nos da algunas señales de alarma de una profunda heterogeneidad con percepciones muy distintas en la ciudadanía (la geografía del descontento).

2.- En términos generales, la percepción ciudadana sobre la calidad de la prestación de los servicios públicos objeto de encuesta es buena e incluso muy buena en algún caso. Son 12 las Comunidades Autónomas que superan la media. Y, por tanto, parece indicar que, pese al constante desgaste que la imagen de las CCAA ha padecido incluso en pandemia, los resultados son razonablemente satisfactorios, más cuando han sido estos niveles de gobierno los que a partir de mayo de 2020 han debido cargar con la gestión de la crisis (lo que en algunos casos habrá pasado factura, sin duda).

3.- Lo mismo ocurre con la imparcialidad o la objetividad que la Administración muestra en relación con la ciudadanía, un aspecto que en pandemia ha tenido más sombras que luces. Sin embargo, la mayor parte de las CCAA superan esta exigencia, aunque hay 7 que no lo hacen. Sorprende en todo caso que haya en algunos casos percepciones razonables en imparcialidad y malas o muy malas (o mucho más bajas) en corrupción.

4.- Los peores indicadores se producen en el ámbito de la percepción sobre la corrupción. Aunque los autores del informe parten de la tesis –probablemente correcta- de que la situación Covid19, al reducir las interacciones, ha podido incidir en la menor presencia de la corrupción, no cabe duda que de los datos aportados este es el principal déficit que tienen los gobiernos/administraciones de las CCAA para alcanzar estándares más elevados de calidad institucional. Es, por tanto, en este punto donde tales niveles de gobierno debieran intervenir, porque en todos los casos los resultados en términos comparativos con otros ítems son muy deficientes o, incluso, pésimos. La construcción de políticas de integridad y de sistemas institucionales que tienda a prevenir las malas prácticas, el fraude o la corrupción, es una necesidad inmediata.

5.- A diferencia del índice de 2017, donde los gobiernos autonómicos con mejores resultados se situaban en la España septentrional, pero especialmente en parte del Cantábrico y valle del Ebro, con la excepción de Extremadura, ahora se suman a ese grupo aventajado la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha e Islas Baleares, lo que cambia la geografía de la calidad institucional territorial, con interesantes aportaciones.

6.- La geografía política de este índice nos constata que no deja de ser importante que, al menos en los momentos en los que las encuestas se hicieron, las percepciones ciudadanas sean mejores en aquellas Comunidades Autónomas gobernadas por el Partido Socialista o en coalición con otros partidos. Un caso singular es el de Euskadi, donde el gobierno es de coalición, si bien el liderazgo ejecutivo es del PNV, aunque los socialistas tienen importantes responsabilidades (pero que no se despliegan sobre los ámbitos objeto de este Informe). También otro caso específico es el del Gobierno de Cantabria, liderado por un partido regionalista. No deja de ser un factor de preocupación que las Comunidades Autónomas gobernadas por el centro-derecha no obtengan buenos resultados globales. La Región de Murcia se aproxima a la media. Pero otras están más alejadas o bastante alejadas. Singular es el caso de Cataluña. La quiebra política y social que ha representado el procés, con una fractura letal de la sociedad, así como la parálisis gubernamental vivida, han dado esta vez unos resultados que son muy malos o pésimos. Tal vez ello muestre, aparte de otras cuestiones, que los costes del no gobierno son elevados en términos de calidad institucional. 

7.- Como ya expuse en algunos análisis del índice de 2017, no deja de ser curioso que sean las CCAA de menor tamaño y menos población, inclusive las de carácter uniprovincial, las que saquen mejores resultados. Tal vez la proximidad pueda ser una explicación. Hay alguna excepción, pero esa es la regla. Cuanto mayores son las dimensiones territoriales y la población de una Comunidad Autónoma, los resultados, con excepciones, tienden a ser peores.

8.- Una vez más, el País Vasco se sitúa en el vértice de calidad del gobierno, donde ya lleva situado los dos últimos índices, seguida esta vez por La Rioja, que supera a la Comunidad Foral de Navarra, y esa posición discute tal vez la creencia que la impronta del régimen financiero especial podía actuar como elemento discriminador en sentido positivo en algunos casos (servicios públicos). La percepción sobre la calidad de los servicios en La Rioja es, curiosamente, la más elevada de todas las CCAA.

9.- Tampoco hay una correlación necesaria entre Comunidades Autónomas más ricas y mejor calidad de su gobierno/administración. La presencia de Extremadura, por lo demás continua en los índices anteriores, así lo confirma. Esta vez, mejorando posiciones y situándose en quinto lugar. También lo constata la presencia del Principado de Asturias, que esta vez se sitúa en un excelente cuarto puesto del ranking (ascendiendo un nivel frente al índice de 2017). Cantabria ha bajado algunas posiciones, pero sigue en la zona alta (en todo caso estas oscilaciones son algunas veces frecuentes: consúltense los índices anteriores en la figura 5, página 18 del Informe).

10.- La mejora de la Comunidad Valenciana en relación con el índice de 2017 es evidente, dejando la zona negativa y pasando a un digno sexto lugar, solo empañado por los datos negativos (pero muy leves) en materia de corrupción. Lo mismo cabe decir de Castilla-La Mancha y de las Islas Baleares, que ocupan respectivamente el séptimo y octavo puesto en lo que a España respecta. Estas dos últimas se han incorporado también a las que mejores resultados tienen.

11.- No deja de ser llamativo que las Comunidades Autónomas más pobladas sean precisamente las que peores resultados saquen. La Comunidad de Madrid es, sobre ellas, las que obtiene mejores estándares, aun así negativos. Sorprende en este caso que la calidad de los servicios sea bien valorada, mientras que los estándares de imparcialidad y, sobre todo, corrupción, son los que hunden sus resultados. Andalucía está en la posición penúltima (con lo que mejora algo sus resultados de 2017) y Cataluña ocupa, como ya se ha dicho, el furgón de cola. Tal vez, y lo formulo como mera hipótesis, la construcción de sistemas de Buena Gobernanza y de Calidad Institucional es más factible en aquellas estructuras gubernamentales y administrativas dotadas de menor complejidad; pero ello no impide que todas deban optar por esa mejora continua.

12.- En fin, en otras Comunidades Autónomas que se encuentran en el corte inferior, sorprende la inclusión esta vez de Aragón, que en 2017 estaba en la zona alta (tal vez la fuerte ola de pandemia en los momentos en los que se realizó la encuesta haya podido oscurecer el resultado). Castilla y León sigue en unos estándares parecidos a los existentes en índices anteriores, pero más penalizada en servicios públicos (tal vez por la dispersión territorial de la población). Galicia sale algo perjudicada por los resultados de percepción de imparcialidad y de corrupción, aunque obtiene resultados razonables en calidad de servicios públicos. Deberá invertir en mejorar aquellos puntos débiles. Y, finalmente, cabe referirse al caso de Canarias que en esta ocasión mejora los resultados, pero aun así se encuentra en la zona más baja. Sin duda su condición insular ultraperiférica puede lastrar sus resultados en muchos de estos campos, pero se debe constatar que en servicios públicos, a pesar de la dispersión territorial, sus resultados son bastante mejores que en imparcialidad y corrupción.

A modo de cierre

Estos resultados sumariamente analizados no deben conducir en ningún caso a los respectivos gobiernos y administraciones públicas hacia la autocomplacencia o a la autoflagelación, según los casos, sino a plantear recorridos de mejora para fortalecer las instituciones autonómicas en línea con lo establecido en el ODS 16 de la Agenda 2030. No cabe duda que queda mucho trabajo por hacer, pero este estudio de percepciones sobre la calidad de los gobierno y administraciones de las CCAA, con un total de 129.000 respuestas en toda la UE y 10.409 en España, puede dar a los gobiernos autonómicos una fuente fiable para analizar dónde pueden estar sus debilidades institucionales y cómo reforzarlas a medio plazo. Hay algunas Comunidades Autónomas que han invertido –siquiera sea parcialmente en ello, mientras que hay otras que tal vez han descuidado algunos de los ejes que en esta encuesta se analizan. Y se están pagando las consecuencias de tales decisiones o falta de ellas.

No se trata de magnificar estos datos, sino aprender de ellos. La contribución a la mejora de la calidad institucional por parte de este Índice del citado Instituto de la Universidad de Gotemburgo, es sin duda importante. Ahora que se inicia el arduo camino de la tan aireada recuperación económica, debe quedar claro que –como señala el Informe- la calidad del gobierno es un concepto multidimensional que se manifiesta fehacientemente en aquellos casos en que existen niveles elevados de imparcialidad (objetividad) y, asimismo,  de calidad de los servicios públicos prestados a la ciudadanía, pero todo ello directamente relacionado con una baja corrupción. Así que nuestros gobernantes y políticos ya tienen la guía para alcanzar esa ansiada calidad gubernamental. Solo basta ponerse manos a la obra. Siempre es más fácil anunciar que hacer. En este último verbo está la llave que abrirá la puerta. Utilícenla.

ENLACE AL WORKING PAPER:

2021_4_ Charron_Lapuente_Bauhr (1)

“Recuerda: para que te hagan daño no basta con que te golpeen o insulten, debes creer que te han dañado. Si alguien consigue provocarte, date cuenta de que tu mente es cómplice de la provocación” (Epicteto)

 “Hemos nacido para una vida acomodada: todo lo hemos hecho difícil por hastío de los recursos fáciles” (Séneca)

 “¡Qué corrupto y falso el que dice: ‘He preferido jugar limpio contigo’! ¿Qué haces amigo? Esto no es necesario decirlo de antemano: se demostrará por sí mismo” (Marco Aurelio)

Hay libros que, si bien breves en su extensión y de aparente sencillez en su contenido, son impecables en su resultado. La obra de John Sellars, un Profesor universitario inglés de Filosofía, reúne todos esos atributos. No es (solo) un ensayo de divulgación ni pretende ser una medicina de la mente, menos aún un libro de autoayuda. Sin embargo, podría tener algo de todas esas cosas, pero también mucho más. Es una obra de un especialista. Y se advierte. Aunque vaya destinada al público no especialista. Y ese es, a mi juicio, uno de sus aciertos. Al especialista nada le dirá, pero a quienes no lo somos nos ayuda a comprender mejor qué es el estoicismo y en qué medida puede ser aplicable a nuestros días.  

En esta era tan convulsa e incierta en la que nos ha tocado vivir, con momentos de aceleración permanente donde se entronizan e idealizan aspectos banales, se cultiva con desmesura el ego, en la que el escepticismo cuando no el desencanto o incluso el cinismo se instala en nuestras existencias, así como la competencia desmedida y el consumo enfermizo, volver la mirada hacia la filosofía es un sano y recomendable ejercicio, precisamente cuando cotiza tan a la baja en esos planes de estudio que se diseñan por mediocres titulados con patente de funcionarios, bajo las directrices poco ilustradas de una política que se deja impresionar por lo contingente y olvida lo esencial. Ya lo decía Marco Aurelio, “¿qué banales estos hombrecillos de la política, que, según ellos, actúan como filósofos! Llenos de mocos” (Meditaciones, Alianza).

De la mano de la triada estoica representada por Séneca, Epicteto y Marco Aurelio, con puntuales incursiones en otros muchos precursores o pensadores estoicos (por ejemplo, Zenón o el menos conocido Musonio, que abogaba por una suerte de igualdad de género hace veinte siglos), el autor pasa revista a algunas cuestiones centrales en las que se proyecta esa corriente filosófica que se conoce como estoicismo, aplicando sus enseñanzas a lo que denomina como la “vida moderna”; esto es, a nuestra existencia actual. No en vano, las ideas fundamentales del estoicismo “han influido en el desarrollo de ciertas ramas de la psicología conductual”, tal como dice en sus páginas finales el autor de la obra que se reseña. 

Cuando nuestras preocupaciones y expectativas inmediatas las volcamos en lo que Epicteto consideraba como ámbitos que están fuera de nuestro control, y sobre los que nada podemos hacer realmente, descuidamos absolutamente aquellos aspectos en los que sí disponemos de capacidad de ejercer un dominio, como es nuestro propio carácter y el modo en el que este se manifiesta en relación con el entorno. Cuidar  ese carácter y, a través de ello, nuestras acciones, nos mejorará a nosotros mismos y también la relación con los demás. La búsqueda de la virtud fue siempre la meta del estoicismo.  

Hoy en día, sin embargo, el cuidado que impera es el físico, o más bien el de la (falsa) imagen o el cuerpo (aparentemente) saludable. Vendemos (o pretendemos vender) lo que no somos y aparentamos (o queremos aparentar) lo que nunca podemos ser. Lo virtual y la distancia física permiten esa mentira o disimulo permanente que edulcora la realidad, como nunca lo ha hecho. Y lo que nos queda por ver. Tenemos miles de “amigos virtuales” y en verdad se cuentan con los dedos de una mano o poco más los reales. Como dice el autor, “Sócrates fue célebre por reprocharles a los atenienses que prestaran tanta atención sus cuerpos y sus posesiones y tan poca a sus principios y conducta”, ya que en estos últimos factores reside “la clave de una vida buena y feliz”. Sin embargo, en un mundo tan duro como el contexto derivado de la pandemia y de sus letales efectos, alcanzar la buscada felicidad puede ser una compleja meta y un inalcanzable objetivo, más si no la buscamos en nosotros mismos. La postpandemia puede acentuar la persecución, siempre mal entendida, de la finalidad epicúrea: el placer como vía hacia la felicidad. Compensar las privaciones pasadas con el desfogue colectivo. Ya se habla de eso. Los locos años veinte un siglo después, aunque con otro marco. El estoicismo, por su parte, predicó por activa y pasiva cómo lidiar con la adversidad. Séneca reconocía que incluso cuando creemos que las cosas se han puesto realmente feas, pueden empeorar. Y así lo vamos comprobando. Día tras día.  

En ese espacio virtual, donde lo físico se ha encogido a su mínima expresión, más aún tras la pandemia, redoblan las emociones y cámaras eco como motores primarios activados a distancia que, incubados en sus recovecos e impulsos singulares, se transforman fácilmente en pasiones desbocadas. Pero, aun así, es barullo lo que se oye. También Marco Aurelio precisó que no es en la pasión sino en la acción donde se muestra el mal, igual que la virtud no está en la pasión sino en la acción. El problema es que ahora todo se entrevera: al menos, se calienta la olla con pasiones manifestadas mediante proclamaciones instantáneas o acciones virtuales en las redes sociales. Y luego viene el resto.

John Sellars nos conduce magistralmente a las aplicaciones prácticas que tiene la filosofía estoica en nuestro particular hábitat actual: “El ruido incesante, las interrupciones, las noticias, los medios de comunicación, las redes sociales: todo esto nos exige tanta atención que llegar a concentrarse por completo en algo y terminarlo se convierte en una tarea casi imposible”. La ansiedad se apodera de nuestra existencia, el narcisismo virtual se transforma en pandemia, la velocidad desorbitada y sin sentido es la hoja de ruta de innumerables personas (cada vez más por cierto), que (re)quieren desmedidamente estar para ser. O ser constantemente vistos para existir y sentir que están. Todo ello produce un estado de inquietud ingobernable, cuadros de ansiedad por tener más seguidores o más me gusta que los demás, que a muchos termina desequilibrando u ocupando buena parte de su existencia virtual, incluso real. Cuantas más comodidades se tienen, y más posibilidades potenciales o artificiales hay de relacionarse, más desasosiego y desencanto se detecta. “Aprender a vivir”, como dice el autor, es la receta estoica, aunque deba aplicarse durante toda la vida. Y ello requiere reservarse tiempo para uno mismo. También sosiego.

El culto a lo banal, no era del agrado de Séneca (por ejemplo, criticaba el “cocerse al sol”), pues la vida es muy breve y se trata de aprovecharla. El discurso de la (inevitable) muerte está siempre muy presente en el pensamiento estoico. Séneca, por ejemplo, se interrogaba al respecto: “¿Ignoras que uno de los deberes de la vida es el de morir?, afirmando que “toda vida es de corta duración”. En realidad, decía, la vida era como una obra de teatro: “Importa no el tiempo, sino el acierto con que se ha representado”. También censuraba la estúpida creencia de que la muerte solo llama a la puerta de la vejez y no también a la juventud -muy oportuna la reflexión en pandemia, por cierto- “pues no somos convocados a ella según el censo”.

Vivir en comunidad es necesario, aunque a veces no sea fácil. Los estoicos se involucraron en política, a diferencia de la visión más distante de los epicúreos, pero esa triada de pensadores vivió en una etapa convulsa (siglos I y II) del Imperio Romano. Cuando ese Imperio comenzaba su lento declive hasta su hundimiento siglos más tarde. Y en esa centralidad del arte de gobernar muy asentada en la ética, el carácter (y la virtud) tienen -como recogió Massimo Pigluicci- “un papel predecible en política”. En ese dominio de la acción, como es la política, “la sabiduría práctica (es la que) permite atravesar aguas traicioneras y siempre cambiantes”. No cultivar la virtud o el carácter puede conducir a hundir la propia reputación o la integridad del gobernante: “tenemos que saber lo que vale nuestra integridad”, pues “una distracción momentánea y aparentemente inocua puede ser desastrosa” (Cómo ser un estoico, Ariel, 2018). La fibra moral es la cualidad más necesaria en quienes hagan política, con frecuencia olvidada y hasta denostada o preterida. Epicteto señalaba que “es la vergüenza y no el dolor físico lo que derriba al ser humano”. Aunque, hoy en día, algunos la hayan perdido por completo. Ya lo decía Marco Aurelio, “es preciso estar recto, no que te pongan recto”. 

Si bien el repaso a las líneas básicas de la filosofía estoica que se concretan en estas Lecciones de estoicismo pueden parecer muy elementales (sin duda al consagrado especialista así se lo parecerán), cuando menos son una generosa y estimulante invitación a la lectura de las obras de Séneca, Epicteto y Marco Aurelio, particularmente de las Epístolas Morales a Lucilio (una selección en las Cartas filosóficas, ya citadas), Manual de una Vida y Meditaciones, como obras reiteradamente citadas en este libro de los tres pensadores estoicos.

Así que, si no lo han hecho ya y siempre que les estimule tener una vida más plena, este librito de apenas 100 páginas de John Sellars es una buena puerta de entrada en el pensamiento estoico, que se puede luego completar con otras muchas obras especializadas que abundan en el mercado editorial. El cierre del libro que hace el autor sintetiza su objeto: “Todos podemos, así lo espero, sacar provecho de pensar en los asuntos que preocuparon a los estoicos. Pero el verdadero beneficio llega solo cuando uno incorpora esas ideas a la vida cotidiana”. Ahí es donde empiezan las dificultades, pero también los retos.  

Compártelo:

Photo by Daria Shevtsova on Pexels.com

“La transparencia fortifica las instituciones” (Pierre Rosanvallon)

Mientras seguimos esperando, tras más de siete años, a que el anunciado Reglamento de la Ley 19/2013, de transparencia vea la luz, hace unos meses, en los últimos y agonizantes pasos de su truncada legislatura, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña aprobaba el importante decreto 8/2021, de 9 de febrero, sobre transparencia y derecho de acceso a la información pública. Se trata de un Reglamento de desarrollo (parcial) de la Ley catalana 19/2014, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Un texto normativo que también se ha hecho esperar un tiempo considerable para verse finalmente insertado en el Diario Oficial de la Generalitat.

Llama la atención que las urgencias no sean precisamente las que primen en la ejecución reglamentaria de las leyes, menos aún cuando aquellas regulaciones pueden ser incómodas al poder establecido. Como decía gráficamente el filósofo Byung-Chul Han, “el poder y la información no se soportan bien. Al poder la gusta envolverse en el secreto” (En el enjambre, Herder 2014, p. 67). No es nada nuevo, la política puede hacer enfáticas declaraciones a favor de la transparencia, pero cuando llega al poder tiene a distraer o esconder tales propósitos, dando preferencia a cuestiones, a su juicio, más inmediatas, olvidándose de lo que dijo en su día en la bancada de la oposición. Tampoco conviene extrañarse, es siempre así.

En este caso concreto, al menos formalmente, tanto la Ley catalana de 2014 como el actual Reglamento parecen apostar por una transparencia de alta intensidad, que desconozco si está teniendo, como cabría de esperar, relevantes efectos en el control democrático del poder por parte de la ciudadanía catalana, pues si no sirve para eso no pasaría de ser un adorno más que a pocos sitios conduce, salvo que tenga una finalidad preventiva de evitar que las malas prácticas aniden en las instituciones públicas catalanas. Como ya advirtió en su momento Pierre Rosanvallon, la transparencia pone en marcha un control preventivo sobre la acción pública y sobre la propia política, refiriéndose así a “la transparencia como guardián público de la integridad”.

El problema que advierto con la transparencia es que la hemos convertido en buena medida en algo muy limitado conceptualmente hablando. Ciertamente se pusieron grandes expectativas en ella como elemento regenerador (la luz siempre lo es) de unas instituciones que habían sido puestas en cuarentena tras el movimiento del 15-M de 2011. En realidad, a pesar de tantas ilusiones generadas, la idea de transparencia ha quedado empaquetada en unas obligaciones legales o reglamentarias de ser transparente o en un procedimiento administrativo que canaliza, a veces con innumerables dificultades, solicitudes de acceso a la información que plantea la ciudadanía o sus entidades. No quiero con ello desmerecer la importancia que el Derecho tiene en la configuración de la transparencia, pues hay una buena nómina de espléndidos juristas que han desbrozado ambas dimensiones de la transparencia en obras analíticas y exhaustivas, transformando, así, a la transparencia en una especialización jurídica del Derecho Público que ya tiene sus propios mimbres conceptuales y aplicativos.

Mi perplejidad radica en que, con ese modelo dual, de obligaciones legales y ejercicio incómodo del derecho al saber con fuerte impronta procedimental, tal vez estamos enlatando demasiado la transparencia y no dejando que fluya con la soltura necesaria en la vida democrática de un país y de sus diferentes actores e instituciones. Hemos descuidado, así, otras dimensiones de la transparencia que tienen una mayor conexión con la actividad política y con el escrutinio del poder, como es el caso de la construcción de una transparencia institucional o corporativa que impregne, como valor o principio, la actuación puntual de las organizaciones públicas, tanto en la política como en la dirección o gestión. Tampoco hemos sabido construir transparencia colaborativa imbricada con la participación ciudadana, generando en la ciudadanía una cultura de transparencia democrática y evitando que se utilice de forma torticera o desviada como búsqueda del escándalo político o personal, muy propia de una política espectáculo o de una democracia de espectadores (la cita de nuevo aquí de Byung-Chul Han es obligada; pero también la de Daniel Innerarity).

Son solo algunos ejemplos. Podría traer más a colación. Por ejemplo, la rendición de cuentas, tan necesaria, tan mal aplicada y, seamos sinceros, tan difícil de llevar a cabo. En un reciente artículo de opinión publicado en el 10 de mayo en el diario El País, suscrito por el profesor Manuel Villoria (al que se adherían un grupo de académicos), se ponían de manifiesto las trenzadas relaciones entre transparencia y rendición de cuentas. Y, efectivamente, la transparencia es la antesala de una efectiva rendición de cuentas, pues sin la primera la segunda se transforma en un discurso cosmético o autocomplaciente. Nadie, sin embargo, pretenderá que la rendición de cuentas sirva como medio de autoflagelación de cualquier gobierno, pero tampoco se puede pretender que signifique una plataforma para explicar urbi et orbe lo bien que se hacen las cosas y lo excelentes que es el Ejecutivo de turno. La rendición de cuentas es aprendizaje gubernamental, dirigido a la mejora continua, y para ello debe identificar los fallos o fracasos, que los hay. De ahí la enorme dificultad que presenta la rendición de cuentas, pues es la fase final de un continuum que va desde la Integridad (presupuesto) a la rendición de cuentas (resultado) pasando por la Transparencia (instrumento o paso intermedio necesario). Por tanto, saltar en el vacío, por mucha pértiga en la que uno se apoye, puede conllevar un monumental golpe o a un simple fiasco. En ese proceso hay que equilibrar los tres elementos citados. Sin ellos, no hay rendición de cuentas que valga.

Pero, retornemos a nuestro objeto, la transparencia se ha ido convirtiendo gradualmente en una herramienta exclusivamente jurídica, con los problemas que ello acarrea. El error venía de fábrica. Así que tampoco hay que echarse las manos a la cabeza. Los incumplimientos de las obligaciones legales de transparencia publicidad activa, salvo en algunas regulaciones de Comunidades Autónomas, como es el caso entre otras de la comunidad catalana (régimen de sanciones) o la andaluza (donde en esta última se ha apoderado expresamente al Consejo para tales menesteres), no tienen consecuencias reales efectivas. Y donde sí las parece tener, en realidad tiene pocas o ninguna. Crear un denso y extenso sistema de tipificación de infracciones y sanciones que se queda en retórica, es al fin y a la postre convertir al Derecho en pura impotencia.

Tampoco nos ha ido mejor con ese derecho al saber del que buena parte de la ciudadanía desconoce incluso su existencia. En algunas Comunidades Autónomas, como es el caso de la catalana, su carácter aparentemente expansivo de la mano de la GAIP ha entreverado derechos fundamentales como son los de acceso a la información por representantes políticos o por sindicatos con el derecho de acceso a la información pública, creando un maridaje extraño que al final no es ni una cosa ni otra, pero que se prevale de las ventajas de ambos. El que se aplauda el activismo y la defensa de la transparencia, algo que puedo compartir perfectamente, no debe estar reñido con que exista un mínimo de rigor en el planteamiento del ejercicio de cada uno de tales derechos. Cruzar las vías del tren a veces tiene resultados no queridos, también para la propia idea de transparencia. Corre el riesgo de descarrilar.

El derecho de acceso a la información pública se ha imbuido, así, de una concepción enlatada excesivamente procedimental, viendo como se ahogaba paulatinamente su inicial antiformalismo, defendido inicialmente por la doctrina (Guichot), transformándose en un procedimiento administrativo de corte singular, pero de trazado bastante clásico: esto es, en un procedimiento administrativo más. Que deba ser así, no quiere decir que no tenga correcciones En ese modelo tradicional, reviven con fuerza algunos elementos de tal institución que pretenden equilibrar las garantías de la ciudadanía con la eficacia de la administración, emerge con fuerza el desprecio  del poder que implica no contestar a las solicitudes de información, con la impronta del silencio negativo (sancionado por la normativa básica y por el Tribunal Constitucional: STC 104/2018). Aunque la regulación catalana y la propia GAIP siguen defendiendo que no es de aplicación tal doctrina del Tribunal Constitucional a tal espacio normativo, y por tanto allí se ha instaurado (criticado por parte de la doctrina (Barrero/Guichot) un silencio positivo con dificultades intrínsecas de aplicación, que el nuevo Reglamento acentúa al introducir la previsión de que, de no entregarse la información solicitada una vez producido el silencio positivo por existir algún límite legal, la propia Administración deberá acudir al procedimiento de revisión de oficio de su actuación administrativa presunta (otro procedimiento, por tanto). En fin, más enredo legal o normativo, en este caso. Se presiona, así, a la Administración para que libere esa información en los plazos establecidos (un mes) o en la prórroga señalada (15 días naturales). El estrés organizativo se convierte, así, en aparente aliado de la transparencia, con la espada de Damocles siempre pendiendo de las sanciones.

Hay algunas luces, no obstante, que podrían iluminar una reconducción, siquiera fuera parcial, del ejercicio de tal derecho. Obviamente, la más operativa sería que las Administraciones Públicas fueran ágiles en la entrega de la información solicitada, y solo requiriesen un análisis más detenido cuando los límites sean claros o la afectación de la protección de datos personales (no subsanable con la anonimización) obligue a dar traslado a los terceros afectados, con el consiguiente enredo procedimental añadido. La regulación catalana prevé el procedimiento simplificado en estos caso, que evita tener que dictar una resolución motivada y, por tanto, basta con una simple comunicación aportando la información solicitada. Mientras ese procedimiento simplificado no se transforme en el cauce ordinario o general de libramiento de la información pública, el derecho al saber seguirá entrampado en las redes formales de procedimientos que se pueden alargar (con los períodos de suspensión en el cómputo de plazos) durante varios meses.

Y luego están los órganos de garantía, que algunos de ellos están cumpliendo satisfactoriamente sus limitadas facultades y sus condicionados recursos. Otros, aunque ejerciendo una labor encomiable en su papel institucional, han optado en algunos casos por su expansión y conquista de terrenos limítrofes, con las perplejidades ya expuestas. Pero estos órganos de garantía son también instituciones que resuelven jurídicamente en otro procedimiento administrativo, esta vez a través de recursos (o de reclamaciones) las diferencias suscitadas por las partes. Para luego finalmente en algunos casos terminar en la jurisdicción contencioso-administrativa, si es que quien ha promovido tales demandas insatisfechas de solicitud de información tiene paciencia y recursos para seguir con esa ardua batalla judicial, que muchas veces la plantea la propia Administración Pública siempre tan sensible al escrutinio del poder, con las incertidumbres que la misma genera.

No se extrañen si con tal galimatías jurídico-procedimental el ejercicio del derecho al saber provoca sobre la ciudadanía un efecto de desaliento. Tal vez un modelo tan juridificado de la transparencia debería repensarse en alguno de sus extremos. No seré tan heterodoxo de defender que en tal ejercicio del derecho de acceso (pues, “derecho” es) debiera prescindir de su formalización a través de un procedimiento administrativo, pero quizás se podrían ir pensando alternativas mucho más expeditivas y menos gravosas para  aquella ciudadanía que se empeña en ese largo y complejo viaje, la mayor parte de las veces por un sentido de responsabilidad democrática y de escrutinio al poder. También aligerar (en determinados casos tasados) ese espeso procedimiento plagado de trámites podría eliminar cargas burocráticas a la propia Administración Pública receptora de tales solicitudes. No cabe duda que caminar por esa vía, aparte de repensar aspectos parciales del marco normativo vigente, implicaría dotar a la transparencia de menos formalismo y más efectividad. Y para ello no hay otra solución que, por un lado, cambios profundos en la cultura política y de gestión de las organizaciones públicas y, por otro, apoderar efectivamente a la ciudadanía para que ejerza realmente esa democracia de apropiación, de la que hablara el propio Rosanvallon, y asimismo sentar las bases de una democracia de confianza, hoy en día bastante dañada, por cierto. 

“En política debemos diferenciar entre fin, meta y sentido (…) Tan pronto nos persuadimos de la falta de fines y metas de la acción, estamos dispuestos a cuestionarnos el sentido de la política en general”

(Hanna Arendt, ¿Qué es la política?, Paidós, 2018, pp. 140-141)

La política como (falsa) máquina de fabricar sueños

En una era política marcada por la comunicación, entendida esta en su acepción más pobre, como la fabricación sucesiva de eslóganes que pretenden reconfortar a la ciudadanía y transmitirles falsa positividad en un momento en el que el entorno inmediato está devastado y las expectativas son más bien oscuras, no cabe duda de que un aliento de esperanza puede tal vez venir de la mano del ansiado maná europeo que regará nuestras hoy en día exhaustas arcas públicas. Pero, la política “es razón y mediación”, no “comunicación sin comunidad” (Byung-Chul Han, La desaparición de los rituales, Herder, 2020, pp. 24-25). 

La máquina de fabricar sueños ya se puso en marcha hace varios meses, incrementando su intensidad conforme el tiempo de pasar por caja se aproxima. Pero, todavía hoy, cuando el manido Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ya ha sido presentado en el último día (30 abril) a la Comisión Europea, todo ese conjunto de ejes, palancas y componentes, que conforman ese engranaje maquinal más propio de la primera revolución industrial que de la era digital, sigue sin bajar del cielo de “la poesía” al terreno de la “prosa”. Es como si siguiéramos en una eterna campaña electoral, en la que todo son mensajes grandilocuentes (“España Puede”), y, una vez en el gobierno (o en la sala de máquinas), quedara todo por concretar. Cuando cualquier política, incluso la de recuperación económica, se hace con el compás electoral, termina preñándose de literatura vacua y puede anticipar sonoras decepciones.  

¿Un Plan para recuperar al país o también una hoja de ruta política?

Lo han dicho ya muchos autores y no pocas entidades, el Plan de Recuperación fue visto desde el núcleo de poder gubernamental como una oportunidad política y, así, se ha configurado también con la pretensión (nunca confesada) de reforzar al Gobierno central y a la figura preeminente de su Presidencia, por eso todo se ha cocinado en su entorno y desde allí se dirige incorporándole sus ingeniosos y caseros ingredientes, con un objetivo claro (tampoco confesable): ganar las próximas elecciones. Que se iban a convocar pronto. Hasta el 4 M esa era la hoja de ruta trazada por quienes están en el Gobierno. Era una hoja de ruta clara y precisa, y “su sentido político”, convenientemente edulcorado, era principalmente ese. Por lo oído hasta ahora, tras el resultado electoral de esa fecha, sigue siéndolo aún. Pero se engaña quien piense que por dos puntos de incremento del PIB anual (en el mejor de los casos y si todo se hiciera extraordinariamente bien, que no será el caso) ganará por goleada unas elecciones. Esto también va de gobierno, de acción (como diría Hanna Arendt) y no solo de palabrería altisonante. El problema radica en que, como recuerda hoy mismo el profesor Fernando Jiménez Sánchez (“Salud, dinero y amor”; en La Verdad de Murcia), con el Plan de Recuperación habrá “dinero” (ayudas de la UE o prestado), con la vacunación tendremos “salud” (que gestiona las CCAA, siempre olvidadas y paganas en esta pandemia en la que el Gobierno se pone de perfil), y nos queda siempre pendiente el “amor”, una debilidad manifiesta por la falta absoluta de empatía (o peor aún, con empatía impostada) que se ha mostrado por parte de quienes lideran este país (excepciones singulares aparte, por todos conocidas) frente al desastre humanitario que hemos vivido y que aún perdura.

¿Qué dirá la Comisión Europea sobre el Plan de Recuperación?

No sé si realmente la Comisión Europea pondrá objeciones de fondo al Plan, ya que si se toma en serio lo dispuesto en el Reglamento 2021/241, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (véase, entre otros sus artículos 18 y 19, sobre contenido del plan y criterios de evaluación), podría sacar tarjeta roja o cuando menos amarilla al Gobierno (y, por añadidura, al país en su conjunto), no solo por buena parte de unas medidas de reforma que pecan de inconcreción (léase la reforma del sistema de pensiones o la reforma laboral) o por el fácil recurso siempre utilizado del aplazamiento (algunas de ellas, las más polémicas, se difieren a “grupos de expertos”, el escudo perfecto; y otras se aplicarán en 2024, cuando esta Legislatura en el mejor de los casos se haya extinguido), y así las medidas duras las aplicará otro gobierno, sino también por lo evanescente o de estado gaseoso de unos proyectos de inversión que nadie sabe a ciencia cierta (salvo los núcleos más próximos al poder y las grandes consultoras que “están mediando” en este proceso de capilarización de fondos) cómo se repartirán tales recursos extraordinarios. Nada se sabe sobre cuántos PERTE (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica) se crearán (se citan algunos), no se ha aprobado ni la normativa del Registro de PERTE ni ninguna otra disposición normativa complementaria al (gratuitamente) ensalzado Real Decreto-Ley 36/2020. Todo va exasperantemente lento, más aún (aunque nunca se quiera reconocer) tras el paréntesis de las elecciones de la Comunidad de Madrid que paralizaron toda la actividad gubernamental que comportara decisiones incómodas, a la espera de si la Unión Europea da el plácet a ese Plan remitido (que, en algunos pasajes por su reiterada y cargada literatura, parece aproximarse más a una Carta a Papa Noel o a los Reyes Magos). El tiempo apremia y no habrá, intuyo, grandes dificultades en la aprobación inicial del Plan. Europa no está para perder el tiempo, España menos. Hay mucha presión ambiental para que se desatasquen esos fondos. El momento es muy delicado. Además, son varios los países interesados en que eso vaya rápido. Otra cosa es que la lupa seguirá mirando de cerca qué se hace y cómo se hace, lo que podría tener consecuencias importantes en un futuro, más a partir de las elecciones de otoño en Alemania. Pero en esa política de instantaneidad que ahora domina, solo interesa el ahora; lo que pase después no preocupa. Y, a partir de la aprobación inicial del Plan, se librará el 13 por ciento de los recursos como anticipo, poniéndose entonces la máquina ejecutiva (y la de propaganda) a pleno rendimiento, y empezaremos a conocer la letra pequeña, que es siempre la que importa.

Críticas a la falta de transparencia y de participación (entre otros) de los niveles territoriales de gobierno

De momento, las críticas sobre la falta de transparencia en el proceso de elaboración del Plan de Recuperación y sobre su ulterior desarrollo, han sido unánimes. Hay una demanda creciente de transparencia en un proceso hasta ahora plagado de velos y puntos muertos o ciegos. El propio Consejo de Estado en su dictamen de 21 de diciembre de 2020, censuró la inconcreción o ambigüedad (calculada, a mi juicio) de la regulación de los PERTE. Con esta figura pretendidamente “se salva” la constitucionalidad de territorializar la gestión de los fondos a estos Planes asignados, aunque todo dependerá de su intensidad y expansividad. La Gobernanza del Plan de Recuperación es absolutamente centrípeta, con la pretendida excusa de que son proyectos de país lo que se trata de impulsar, y así el sistema de distribución de competencias territoriales se ha puesto en cuarentena. El Estado autonómico se ha transformado durante la pandemia en el burladero del Gobierno central, y en la gestión de fondos todo apunta que a las entidades territoriales se las quiere convertir (al menos en parte) en una suerte de apéndice ejecutivo periférico de las  políticas diseñadas desde el Gobierno central y por los departamentos ministeriales. En la elaboración del Plan las Comunidades Autónomas han sido (casi) convidados de piedra (han presentado sus respectivos planes que ya veremos en qué quedan) y, por su parte, los gobiernos locales han sido ignorados de forma (casi) absoluta, lo que ha levantado algunas reacciones. Las entidades locales, como ha recordado el profesor Francisco Velasco, se tratan, al menos en los PERTE, como meros agentes económicos y no como niveles de gobierno efectivos.  Con las “manifestaciones de interés” se pretende cubrir el manto participativo. No lo cubre todo. La participación institucional apenas ha existido. 

Todo, por tanto, se cuece en la olla del Gobierno central. La excusa perfecta es que así lo ha previsto la Comisión Europea, pero mucho habría que hablar sobre eso. Que sean proyectos de país no debería haber impedido una participación política, territorial y económica más transversal y abierta. Ahora bien, cuando llegue la gestión del Plan habrá que pedir ayuda inevitablemente (también por exigencias constitucionales, estatutarias y legales) a las Comunidades Autónomas y entes locales para que ejecuten parte de tales recursos vinculados a sus competencias a través de proyectos propios o concertados con otras entidades públicas y/o privadas (se habla de una transferencia de recursos del 43 por ciento a las CCAA, y en el RDL 36/2020 se establecen los mecanismos para ello). En efecto, pretender que la Administración General del Estado, oxidada en buena medida por desuso en sus capacidades de gestión (tal como se ha visto reiteradamente en la pandemia), vaya de repente a empaparse de un “virtuosismo en la gestión” (como predicara el profesor Manuel Hidalgo), es un sueño propio de esa inexistente revolución administrativa fabricada artificialmente también desde un poder que comienza a ofrecer síntomas evidentes de eso que se conoce como mal de altura o de un brutal alejamiento de la realidad que le circunda. Como expuso Isaiah Berlin, el político que pierde el sentido de la realidad o se aleja de la sabiduría práctica, deriva fácilmente en la ineptitud política (“El juicio político” en El sentido de la realidad, Taurus, 2017, pp. 87-88). Es un riesgo siempre presente, que cualquier gobernante debe tener en cuenta. La política es razón práctica (más cuando se quiere “recuperar” un país postrado, y no como decía Sagasta “un valle de bilis”, aunque muchas veces lo parezca. 

El momento de aterrizar: de la “poesía” a la “prosa”.  Comienza la batalla del reparto. 

En fin, llega, por tanto, el verdadero momento de la “prosa”: la acción ejecutiva. Nada hay concretado, sin embargo, sobre cómo se va a escribir ese libro de reparto de fondos que tendrán que ejecutarse, al menos, en los próximos seis años (hasta 2023 con ayudas no reembolsables y a partir de aquella fecha con préstamos). Se corre el riesgo de que, una vez más, el libro de ejecución se redacte con los renglones torcidos, con vacíos o incoherencias, con un lenguaje incomprensible o, incluso, no se escriba por falta de tinta (recursos y capacidades). El acusado carácter departamental de esa gestión en un gobierno elefantiásico (22 ministerios) tampoco ayudará en tal empeño. Primero se deberá poner en orden el propio Gobierno y la propia casa (AGE), que tampoco será sencillo. Luego vendrá lo demás. 

Por tanto, la batalla de la “prosa” del Plan de Recuperación está aún por abrirse, tanto en su configuración de los PERTE como en los impactos territoriales (y también políticos) de esas inversiones. La Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación apenas ha jugado ningún papel hasta la fecha, pues se ha constituido y ha sido informada del contenido del Plan, poco más. Salvo pactos transversales que no se advierten, la noche de los cuchillos largos está aún por llegar. Nadie en el Gobierno, tras más de diez meses hablando de los fondos europeos extraordinarios Next Generation, nos ha dado pistas fiables de cómo se van a distribuir tales recursos, con qué criterios objetivos, y sobre todo a quién van a ir destinados. La única pista concreta que tras la difusión del Plan tenemos es el para qué, que viene representado por los 30 Componentes, donde se deberán encajar las reformas y los proyectos de inversión, así como los hitos (metas) y objetivos, y por donde se canalizarán las ayudas (subvenciones), así como se desplegará, en su caso, la contratación pública. Pero las asignaciones financieras de tales Componente son, adviértase bien, estimaciones, pues con ese carácter aparecen reflejadas en el Plan. Manos libres también en esto. Es la consigna del Plan. Como también recoge el profesor Fernando Jiménez, la sombra clientelar en el reparto de fondos es alargada. Si así fuera, sería gravísimo. Esperemos que se imponga la cordura. Y cuidado con la prevención de riesgos de malas prácticas, conflictos de intereses o corrupción en la gestión de los fondos, pues con la protección de los intereses financieros de la Unión no se juega. Poco o nada se ha hecho en el terreno preventivo. El Plan aplaza esas exigencias. Habrá que incorporarlas en cada proyecto de inversión. 

Finalmente, se hará la luz. Y que no nos ciegue. 

Mientras tanto seguiremos esperando pacientemente que, en plena era de la Buena Gobernanza, la Integridad y la Transparencia, se cierre este largo período de oscurantismo gubernamental pandémico y recuperativo. Cuando llegue la luz, y se desvelen todas las incógnitas aún abiertas, pónganse gafas de sol, no sea que queden deslumbrados por los múltiples destellos. Los sustos o sobresaltos pueden ser mayúsculos. Pero, sobre todo que no les confunda el candor o la ingenuidad: la política de los fondos NGEU, tal como se están planteando en este país llamado España (no precisamente igual que en otros), es, ante todo y sobre todo, una cuestión de poder (sea político, económico o territorial; fíjense que omito la dimensión social). Y se trata, políticamente, de concentrarlo, no de repartirlo. No sé si también económicamente, lo cual dejaría en fuera de juego al estrato PYME. Y veremos cómo se conjuga esa cuestión en el ámbito territorial (¿beneficiar a los “socios” políticos y castigar a los adversarios?: mejor, ni plantearlo). 

Al margen de lo que finalmente suceda, nuestro particular y patológico legado político-institucional nos persigue como sombra de la cual nunca conseguimos despojarnos. Quien no vea esto, tal vez no ha entendido aún nada de lo que ha pasado, está pasando, ni de lo que tal vez pueda pasar con los fondos europeos extraordinarios (y con otras muchas cosas que ahora no es menester traer a colación).  Y, como ciudadano preocupado por el destino inmediato de este país y el de las generaciones futuras, me encantaría estar equivocado en este análisis y en sus posibles consecuencias. De estar equivocado, habría que congratularse, pues ello supondría que España ha sabido finalmente tejer transversalidad y construir política, económica, territorial y socialmente un proyecto de recuperación compartido, colectivamente hablando, evitando la estrecha mirada de las pulsiones electorales continuas que a algunos adalides del poder ciegan, y que a ningún sitio conducen. Transformar un país, es un proyecto colectivo. Se equivocan quienes lo vean de otro modo o lo enfoquen de otra manera. Mal comienzo, que aún puede corregirse. No es un problema de poder, sino de querer. 

Anexo: Algo de prosa comenzó a aparecer tras el 4 M, pero aún queda mucha por concretar

Me indica Serafín Pazos que se ha quedado más tranquilo, una vez celebradas las elecciones a la Comunidad de Madrid, por la difusión (hasta entonces no realizada) de los Anexos al Plan con la información detallada de cada Componente (con los fondos asignados del MRR y otros; la periodificación de su ejecución, los Ministerios responsables y los hitos y objetivos, así como las reformas y los proyectos de inversión; así como las Administraciones llamadas a ejecutarlos). Es, en efecto, una documentación exhaustiva de centenares de páginas de la que ahora no nos podemos hacer eco. Está claro, para quien no lo viera, la conexión entre Plan de Recuperación y contingencia política (proceso electoral). No obstante, dado el volumen de la información que allí se contiene, un análisis detenido de la misma no es ahora posible, pero en nada cambia el diagnóstico aquí realizado.

En mi caso, no me he quedado tan tranquilo tras un somero repaso de algunas fichas de determinados Componentes. Hay algo más de prosa, en efecto; pero CCAA y Ayuntamientos siguen desdibujadas en ese modelo de gestión de los citados fondos en el que se les atribuye un papel vicarial y de gestión o receptoras de algunos fondos, que centraliza el Gobierno sin ningún rubor, en algunos casos de forma contundente. Por ejemplo: en el Componente 11, Modernización de las AAPP (inspirado, sin duda, en el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas (enero, 2021), léase por tanto digitalización sobre todo, más del 75 por ciento de los recursos van exclusivamente a la AGE, cuando su peso porcentual en en la planta administrativa está muy lejos de ser ese (ni presupuestariamente ni mucho menos en personal a su servicio), con lo cual el Plan va dirigido derechamente en este punto al fortalecimiento digital de la AGE, mientras que al resto de las AAPP, con el Ministerio de Política Territorial y Función Pública incluido, se repartirán 1.000 millones de euros sobre un total de más de 4.300 millones. Prefiero no hacer más lecturas de esa opción. Hay algunos Componentes en los que, dependiendo de los proyectos de inversión, el papel de las CCAA y entes locales (siempre ejecutivos o de gestión), es más relevante. Pero ello requeriría hacer un estudio analítico, que sería de gran interés. En otros Componentes la ejecución de las CCAA y entes locales es testimonial y hay algunos que ni siquiera está prevista (véase, por ejemplo, Inteligencia Artificial). Una forma muy singular de concebir un Estado de estructura compuesta, en donde el poder de gasto del gobierno estatal, derivado de transferencias europeas, prácticamente redefine -tal como se indicaba más arriba- todo el sistema de distribución de competencias y convierte a las instancias territoriales en gestores periféricos de políticas diseñadas con una impronta centrípeta o de concentración de poder.

Además, la calendarización de la gestión de los fondos del MRR, dado que se trata de contribuciones no reembolsables, se concentra en los primeros ejercicios (con algunas salvedades), con lo que la presión gestora será brutal en los ejercicios 2021-2023, como también ha apuntado hoy mismo el Consejero Vasco de Economía y Hacienda, Pedro Azpiazu, en un artículo de opinión publicado hoy mismo en el Diario Vasco y en el Correo. Al parecer, esa estrategia puede obedecer a que a antes de 2023 se echará mano de la parte de financiación correspondiente a los préstamos. También el diario El País publica hoy un reportaje sobre fondos en el que recoge distintas opiniones, que en buena parte coinciden en que se requiere un consenso para llevar a cabo ese Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, haciendo hincapié en algún caso en el déficit de transparencia. Nada nuevo a lo ya expuesto, pero interesante porque los expertos parecen trazar esa línea como la correcta. El problema es que no se haya seguido hasta ahora. Veremos si tiene remedio.

“El objetivo fundamental de la función pública es prestar atención a valores fundamentales como la justicia, la equidad y la cohesión social para mantener la confianza en el sistema político y en la Administración Pública” (OCDE, 2006)

La función pública como institución: elementos básicos

En nuestra historia administrativa, la función pública ha sido la institución tradicional que encuadraba a aquellas personas que prestaban servicios de naturaleza profesional a la Administración Pública en un régimen estatutario, o convencionalmente conocidos entre nosotros como funcionarios públicos. La institución de función pública está estrechamente ligada en su evolución al desarrollo del Estado Liberal, aunque hunda sus precedentes en el Antiguo Régimen. Su consolidación como institución, sin embargo, se efectúa conforme el Estado Liberal se va democratizando y ampliando su base electoral, se erradican gradualmente primero la venta de oficios públicos y después las prácticas de patronazgo y de caciquismo o, más tarde, clientelares, hasta generalizarse la inamovilidad funcionarial como resultado de la aplicación efectiva del principio de acceso por mérito en condiciones de igualdad y la garantía de imparcialidad.

Efectivamente, la institución de función pública se define con esos tres elementos (profesionalidad, permanencia e imparcialidad) que, al fin y a la postre, significaron en su momento situar a los funcionarios públicos al abrigo de la política y evitar, así, que su continuidad dependiera de los ciclos políticos y de las voluntades muchas veces caprichosas de los gobernantes de turno, algo que sólo se consigue cuando se erradica totalmente en su aplicación decimonónica el denso y extenso sistema de cesantías, una suerte de aplicación castiza del spoils system, como bien lo definiera en su día el profesor Alejandro Nieto. La llegada durante el siglo XX del Estado Social impuso de forma aparentemente imperceptible una transformación de esa función pública y una multiplicación del número de efectivos al servicio del Estado y de los poderes públicos, también de sus entidades adscritas o vinculadas, que crecieron sin orden ni concierto conforme los fines del Estado se ampliaban y que fueron abarcando así numerosas actividades de prestación e incluso provisión de bienes. Con la llegada del Estado Social, la función pública cambió de perfil. Ya no se identificaba sólo a la función pública como aquella institución vinculada a funciones y tareas propias de “la oficina” o con las responsabilidades típicas de la hacienda y recaudación, seguridad, defensa o justicia, sino que su radio de acción profesional se había multiplicado (el personal docente, primero; luego el sanitario; y después otros muchos colectivos que desarrollaban prestaciones personales de atención a la ciudadanía en sentido amplio).

Ya el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles de la Administración del Estado de 1964 recogía al personal laboral, pero este tipo de vínculo jurídico tenía entonces tímida presencia, aunque a partir de la década de los setenta y, especialmente, de los ochenta comenzó a tomar cuerpo –sobre todo en algunas Administraciones Públicas- una suerte de “función pública paralela” que no se regía por el régimen estatutario, sino por el laboral. La ilusión inicial de que el régimen laboral era más flexible nubló las decisiones de unos inexpertos gobernantes (sobre todo locales). El endoso sería monumental. Se impuso así un fenómeno que comenzó a erosionar las bases estatutarias de la función pública y fue incorporando paulatinamente rasgos fuertes de impronta laboral en la función pública, especialmente visibles más tarde en el campo de la negociación colectiva, y particularmente intensos en determinadas Administraciones Públicas (por ejemplo, en el nivel local de gobierno y dominantes en un sector público instrumental que inició un desordenado crecimiento hasta el infinito) o en ámbitos materiales de actuación pública. El proceso ha ido agudizándose hasta el punto de que el régimen estatutario de la función pública se  ha ido impregnando gradualmente de una lógica laboral: a partir de entonces, lo importante dejó de ser la función o el servicio y la centralidad del modelo giró hacia el trabajador público (una suerte de mixtura entre el funcionario y el personal laboral), que pronto llegaría a denominarse como empleado público.

De la institución de la función pública al empleo público: ¿progreso o retroceso?

En efecto, ya entrados en el siglo XXI, la dualidad de servidores públicos era la regla, al menos en algunas Administraciones públicas. Y a ello se le pretendió dar solución  a través  de la idea, vista en perspectiva bastante ingenua, de ensayar la armonización de regímenes jurídicos tan distintos y distantes. El Estatuto Básico del Empleado Público, en efecto, intentó sin mucho éxito crear una suerte de régimen laboral especial de empleo público aproximando en algunos ámbitos el régimen legal aplicable y extendiendo parcialmente la condición estatutaria también al personal laboral, aunque el resultado final fue otro muy distante del realmente querido: en realidad, este proceso de pretendida aproximación convirtió una institución tradicional como era la función pública en otra de carácter mestizo, como vendría a ser el desde entonces denominado empleo público, que probablemente haya terminado por trasvasar, respectivamente, desde funcionarios a laborales y viceversa, los rasgos más disfuncionales en su aplicación por lo que afecta a cada uno de tales colectivos. En verdad, sería injusto decir que esa operación la hizo el EBEP, pues –como ya se ha visto- ya estaba incubada en la realidad institucional del sector público desde hacía décadas. El EBEP intentó poner un poco de orden en ese desconcierto. Sin embargo, la función pública fue viendo cómo se diluía o desdibujaba su carácter estatutario, mientras que en paralelo el personal laboral al servicio de la Administración Pública debilitó algunos rasgos de su concepción laboral y recibió un baño estatutario que le pretendía dar el carácter de tertium genus entre lo que fuera antaño la función pública y el personal laboral del sector privado. Hay muchos ejemplos de ello, pero uno reciente lo tenemos en el régimen jurídico mestizo del teletrabajo en el empleo público. 

La nota determinante de este proceso es muy evidente desde el punto de vista formal, y tiene implicaciones evidentes desde el ámbito material: la institución de función pública ponía el acento en el carácter público de una función o, si se prefiere, de un servicio público, apostando, por tanto, por la concepción objetiva de la institución; mientras que la institución entonces emergente (y hoy en día aparentemente consolidada) del empleo público se materializaba en un texto normativo en el que la dimensión subjetiva es la dominante, pues no en vano la Ley (en estos momentos, el real decreto legislativo que la regula) se denomina del estatuto básico del empleado público, donde el concepto de función o servicio se diluye o difumina, centrando la atención en la persona (funcionario, trabajador o, en términos un tanto imprecisos, empleado; una noción está última que recuerda a los primeros pasos de la apoteosis de la sociedad burocrática en las primeras décadas del siglo XX, tan bien descrita en su día por Siegfrid Kracauer en su imprescindible obra Los empleados).

Tal vez ha llegado el momento de intentar recuperar el valor y sentido de la institución de función pública y desterrar la noción de empleo público que se ha ido imponiendo estos últimos años. No será un objetivo fácil. El terreno ocupado, sobre todo con una implacable lógica de conquista sindical, no querrá desocuparse. Reestablecer, con las adaptaciones que procedan, la institución de la función pública es una línea central para reforzar una institución propia del Estado democrático y social de Derecho, pues la legitimidad de las instituciones y la confianza que la ciudadanía tenga en ellas dependerá en buena medida de la existencia de una función pública con altas capacidades en su dimensión profesional e íntegra en el ejercicio de sus actividades públicas. La recuperación de la noción función pública tiene, por tanto, una carga finalista y democrática innegable. Así lo reconoció la OCDE en el texto citado al inicio de esta entrada.

Todo lo anterior no es óbice para que haya un concepto estricto de función pública y otro lato, incluyendo este último a todo el personal que presta servicios en las Administraciones Públicas y en sus entidades del sector público, al menos mientras estas últimas dependan exclusiva o mayoritariamente de transferencias financieras de los presupuestos de cada entidad. Pero, una vez más, las formas nos hacen perder de vista el sentido último de las cosas. En efecto,  esa compartimentación legal, doctrinal o jurisdiccional entre función pública y empleo público laboral, en nada ayuda a comprender bien el sentido último de las instituciones. No deja de ser llamativo el empuje cada vez más intenso de la doctrina laboral para hacerse un nicho de opinión (incluso de control) sobre el empleo público. Aunque suene extraño hay una suerte de privatización interna del empleo público, construido cada vez más a imagen y semejanza formal del modelo laboral, pero con las graciosas prerrogativas existentes en el ámbito público que poco o nada tienen que ver con las condiciones hoy en día existentes en el mercado de trabajo de un sector privado altamente inestable y devastado en parte por las sucesivas crisis. Conforme el Derecho Laboral vaya perdiendo suelo con los empujes de la revolución tecnológica y su afectación al empleo por cuenta ajena, la búsqueda del espacio de la Administración Pública como asidero será previsiblemente más intensa. Ya ha sucedido con el sindicalismo. El sector público ha sido su refugio de subsistencia. No se sabe por cuanto tiempo.

El empleo público entre el Derecho Administrativo y el Derecho Laboral: la dualidad de órdenes jurisdiccionales

Ciertamente, esa compartimentación de regímenes jurídicos ofrece, a su vez, marcos conceptuales o doctrinales muy distantes entre sí (desde la óptica del Derecho Público o del Derecho Administrativo frente  a la del Derecho del Trabajo), pero además crea una esquizofrenia manifiesta en las competencias jurisdiccionales que se distribuyen a través de dos órdenes jurisdiccionales con tradiciones doctrinales, herramientas interpretativas y aproximaciones a la realidad institucional de las Administraciones Públicas y de sus entidades del sector público, diametralmente distintas en no pocos casos: el sentido institucional público suele ser común en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de su finalidad garantista de los derechos de la ciudadanía; mientras que en el ámbito de la jurisdicción social el elemento dominante es la relación entre empleador-empleado, donde la institucionalidad pública (con honrosas excepciones) suele estar muy poco presente en el iter argumental. Un juez de lo contencioso-administrativo y de lo laboral se parecen en el sustantivo, pero se distancian completamente en el ámbito sobre el que proyecta su actividad. Por mucho que se empeñen algunos, la Administración Pública no es una empresa, aunque deba actuar con criterios de eficacia y eficiencia en la gestión. Los responsables públicos no son “sus empresarios”, sino gestores transitorios de quienes tienen –permítanme la licencia- la titularidad de las acciones públicas: esto es, la propia ciudadanía. Sus fines y sobre todo su sentido institucional es diferente. Otra cosa es la apropiación disfuncional e irresponsable a veces por los partidos de esa institución, pero este es otro problema. Una política que es un empleador débil y a veces irresponsable, más aun cuando huele a elecciones.  

Los costes políticos y sociales, pero especialmente financieros (presupuestarios) que esa disociación de dos órdenes jurisdiccionales paralelos (contencioso-administrativo y laboral, respectivamente), está en el origen de un amplio número de disfunciones y lastres que ofrece esa nuevo institución emergente denominada empleo público. Urge, por tanto, arbitrar soluciones o respuestas que vayan encaminadas a que las controversias y conflictos jurídicos del empleo público sean, por un lado, previamente examinados (a suerte de filtro) por tribunales administrativos dotados de una autonomía funcional y con reconocimiento profesional e imparcialidad acreditados; mientras que, por otro, la judicialización de las controversias de empleo público debieran conocerse exclusivamente por el orden jurisdiccional contencioso-administrativos o por órganos jurisdiccionales ad hoc especializados en tales cuestiones, que serían así quienes debieran dirimir las  controversias de empleo que tuvieran por objeto a la Administración Pública o a las entidades de su sector público.

Las disfunciones que arrastra la institución de empleo público no se agotan aquí ni mucho menos (iremos viendo algunas de ellas el sucesivas entregas de este trabajo). Pero, tengo la intuición (que no la certeza) de que en esa nueva configuración institucional mestiza, en la propia fractura académica del estudio de la institución y en el enquistado dualismo jurisdiccional, se pueden encontrar, tal vez, algunas razones del bajo rendimiento institucional actual (en términos generales y orillando cualquier tipo de diferenciaciones por estratos o personas) del empleo público. El resultado actual de la institución del empleo público en su conjunto, al margen de análisis autocomplacientes (que abundan por doquier) se puede calificar de marcadamente ineficiente, en la medida en que en la actualidad (aunque con hondas raíces en el pasado) es una institución endogámica que vive ensimismada o atrapada en sus propios problemas y encerrada en sus cuatro paredes, poco permeable a la situación actual de la sociedad española y fuente, sin duda, de muchas de las taras por las que atraviesa el sector público en España. Sin una transformación radical en sus objetivos, aunque sea de forma gradual en su hoja de ruta, la recuperación económica y social del país se transformará en un pío deseo.

(*) La serie de entradas que se inicia con el presente Post, y que se irán publicando en diferentes entregas de forma alternativa, retoma determinadas ideas, si bien algunas de ellas reformuladas sustancialmente con nuevos puntos de vista, aportaciones conceptuales distintas y algunas propuestas de trazado diferente,  que se  reflejan en un Epílogo que lleva por título “La imposible continuidad e inevitable transformación de la función pública en la tercera década del siglo XXI”, y que se publicará por el INAP en un libro colectivo (hoy en día en prensa) con el título de Continuidad versus Transformación, ¿Qué función pública necesita España?, coordinado por la profesora Josefa Cantero Martínez, y fruto de un Seminario organizado por el INAP, que fue codirigido por la citada profesora y quien esto suscribe (INAP, Madrid, 11-14 de enero de 2021), en el que participaron consagrados especialistas en la materia, y que fue promovido, así como la propia edición del citado libro, por el entonces director del INAP, Mariano Fernández Enguita. 

“Necesitamos ‘vencer a la guerra’, curarnos, sin recaída posible, de esa locura biográfica, es decir, social (…) cuya amenaza ha sido tan hábilmente aprovechada para paralizarnos, para frenar el ejercicio de nuestra libertad histórica, la plena posesión de nuestro tiempo, la búsqueda y aceptación de nuestro destino”  (Julián Marías, p. 79)

El 3 de mayo es día de reflexión en la Comunidad de Madrid. Una soberana estupidez, como también lo es la de prohibir las encuestas los últimos días de campaña. Pero ya que  así se ha determinado, y teniendo en cuenta que es día festivo en ese territorio, sugeriría a todos los candidatos y también a aquellas personas que no lo son (electores) que, tras esa ácida y absurda campaña, que en muchos momentos nos ha devuelto a tiempos pretéritos y a confrontaciones propias de nuestro más tremendo e inolvidable pasado, empleen ese día absurdamente reflexivo en algo útil, más allá de tomarse la tan manoseada cañita en la correspondiente terraza y echar pestes del contrario.

Lean, si lo tienen a mano, el extraordinario opúsculo de Julián Marías, La guerra civil ¿Cómo pudo ocurrir?, Editorial Fórcola, 2012. Son poco más de cincuenta páginas. Si así lo hacen, tal vez comprendan que con determinadas cosas no se puede jugar. Los riesgos son elevadísimos. No todo vale en política, y esto no puede ser el tono de un debate que no es tal, más bien se trata de actitudes revanchistas y de política de chapapote. Hay quien se mueve mejor en el barro, y siempre son los mismos. Y se termina de ese modo convirtiendo la convivencia en un lodazal.

Como el lunes 3 es festivo en Madrid, y no será fácil que, quien no lo tenga a su alcance se haga con la citada obra que comento (aparte de su edición aislada se encuentra recogido en el libro de Hugh Thomas, La guerra civil española, así como en su versión final en el libro del propio Marías, España inteligible. Razón histórica de las Españas), les expongo en breves líneas algunas de sus ideas-fuerza, para que al menos quien quiera libremente reflexione sobre ellas.

El libro se abre con un excelente prólogo del historiador Juan Pablo Fusi que, califica el texto de Julián Marías, como “un texto palpitante, una mirada serena, necesaria, moral sobre la guerra: una visión responsable”. Pero, además, nos ilustra que ese opúsculo fue escrito por su autor en 1980, para advertir de los grandes peligros que supondría no comprender bien lo que entonces sucedió, y con una pretensión muy clara: “No podemos olvidarla, porque eso nos expondría a repetirla”. Y de eso, y no otra cosa se trata: de evitarla.

Es, a juicio de Marías, “la radical discordia (la) que condujo a la guerra”. Y por tal entiende el autor “no la discrepancia, ni el enfrentamiento, ni siquiera la lucha, sino la voluntad de no convivir, la consideración del ‘otro’ como inaceptable, intolerable, insoportable”.

Aunque nos parezca algo propio de la (mala) política de nuestro tiempo, la consigna “cuanto peor, mejor” se acuñó entonces. Se labró así, a juicio del autor, “el hostigamiento al otro” y, por tanto,  el cultivo de la enemistad. Y la política comenzó a girar sobre presupuestos a los que ya estamos (también hoy en día) muy habituados. La función de la oposición (añado, sea cual fuere)  se ha entendido siempre en España de manera elemental y simplista: se ha creído que con consiste en oponerse a todo”; o dicho de otra manera, “lo que se podría llamar oposición automática”. Así, casi sin darse cuenta, se fueron conformando grupos “que ingresaban en la categoría de los mutuamente irreconciliables”. Y sentadas esas bases, lo demás venía por añadidura: “Nunca se juzgaba nada por sus méritos objetivos, sino por quién lo hacía”.

Y así fue como se avanzó hacia la guerra civil. Según Julián Marías dando pasos rápidos y firmes. Por un lado, con la politización o primacía de lo político: “lo único que importaba saber de un hombre, una mujer, un libro, una empresa, una propuesta, era si era de ‘derechas’ o de ‘izquierdas’, y la reacción era automática. Por otro, todo se resumía a una brutal simplificación: “La infinita variedad de lo real quedó, para muchos, reducida a meros rótulos o etiquetas, destinados a desencadenar reflejos automáticos, elementales, toscos”.

Conviene destacar que, a pesar de todo lo expuesto, Julián Marías introduce el azar como elemento decisivo en la guerra civil: “Contra lo que se ha dicho con insistencia, no fue necesaria, no fue inevitable”. En sus propias palabras, “la guerra  fue consecuencia de una ingente frivolidad”, y tal como dice: “Esta me parece una palabra decisiva”. Los políticos, las figuras representativas de la Iglesia, los intelectuales, los periodistas, los poderosos y los dirigentes sindicales, “se dedicaron a jugar con las materias más graves, sin el menor sentido de responsabilidad sin imaginar las consecuencias de lo que hacían u omitían”.

Las manipulaciones que entonces se dieron, la reiteración de algo que se da por supuesto, los efectos de anestesia o hipnótico se  multiplicaron: “es muy difícil que el hombre o la mujer de escasos hábitos intelectuales, acostumbrado a la recepción de ideas más que a su elaboración y formulación, se den cuenta de que están siendo objeto de esa manipulación”. No digamos nada ahora, con las redes sociales y sus cámaras eco, de las que ya no se libran ni las personas que se encuadran en la intelectualidad más granada. Así, según Marías, se produjo lo que ya no tendría vuelta de hoja: “Llegó un momento en que una parte demasiado grande del pueblo español decidió no escuchar, con lo cual entró en el sonambulismo y marchó, indefenso o fanatizado, a su perdición”.

Lo demás es muy conocido. Lo que vino después, también. Un sombrío y desgraciado panorama. Un país destrozado por la muerte, la pobreza y el exilio. Después, una perpetuación inútil del espíritu de guerra. Un sinfín de vidas truncadas. Cuarenta años sombríos. A pesar de todo, el autor pone en boca de Quevedo la engañosa situación que nos puede embarcar cuando no vemos correctamente las cosas con la perspectiva debida: El tiempo, que ni vuelve ni tropieza. La vida ha seguido, y mal que bien pasamos página, lo que no significa olvido, sino aprendizaje y memoria inteligente. El país ha cambiado muchísimo, aunque a veces no lo parezca.

El opúsculo de Julián Marías es sencillamente un equipaje obligado para quien quiera emprender de verdad ese viaje hacia la concordia y la sensatez, que hoy en día parecen haberse perdido, incluso por aquellos que la deberían mantener contra viento y marea. Esperemos que no sea el preludio de futuras contiendas electorales, que más se parecen a guerras de guerrillas espoleadas por ignorantes e irresponsables comunicadores de pacotilla, partidos cultivadores de odio y líderes vacuos, que propiamente hablando a guerras civiles. A las que es mejor no retornar, ni siquiera como performance o como estrategias o actitudes “electorales” de muy mal gusto. A ver si de esta se aprende o el foso sigue creciendo.

Photo by Tim Douglas on Pexels.com

Cualquiera que lea las dos primeras páginas de la exposición de motivos del Real Decreto 293/2021, de 30 de marzo, se forjará la idea equivocada de que el ciudadano (rectius, interesado) ocupa la posición central del escenario de esa Administración electrónica que, tras catorce años en el paritorio, parece comenzar a alumbrarse con tintes de generalidad tras la plena aplicabilidad formal de la LPAC desde el 2 de abril de 2021. Sumergido el lector en la letra pequeña de la parte dispositiva, una relativa frustración se apodera: aunque algunas cosas se apuntan, unas en tono velado (artículo 4) y otras más efectivas (pero que solo se extienden a quien use en sus relaciones con la Administración, obligada o voluntariamente, medios electrónicos; como es el caso de la subsanación), la posición de la ciudadanía en lo que a las relaciones con la Administración electrónica respecta no ha supuesto, de momento, grandes cambios. Al menos, para aquella ciudadanía, aún legión, que se relaciona con las Administraciones Públicas por medios presenciales y en papel. Todo se fía, al parecer, a una ampliación gradual del perímetro de personas obligadas vía reglamentaria o a que la ciudadanía use el fervor digital también para sus relaciones con las Administraciones Públicas. Pero aún así quedarán graves flecos. La brecha digital en lo que al uso de relaciones electrónicas con el sector público es una realidad incontestable.   

Los primeros análisis realizados sobre el Real Decreto 203/2021 han puesto de relieve su importancia y necesidad, pero también dejan en evidencia en la mayor parte de los casos las notables carencias que esa regulación presenta en algunos terrenos, esencialmente en todo lo que respecta a las tecnologías más disruptivas adaptadas a la actuación y funcionamiento de las Administraciones Públicas por medios electrónicos, de las que se hace eco apocado la propia exposición de motivos en un escueto inciso, sin continuidad apenas en el articulado.

No se trata de reiterar lo que ya ha sido expuesto –con notable criterio y acierto- por quienes se han aproximado al análisis de este Reglamento y sobre la modificación, entre otras cosas, del Real Decreto 4/2010, del Esquema Nacional de Interoperabilidad. Como Anexo a estas páginas se aportan una serie de enlaces en los que se pueden consultar algunas de esas contribuciones iniciales sobre los impactos normativos, tecnológicos e incluso organizativos que tiene la regulación expuesta. Allí se podrá ampliar lo aquí dicho.

Aunque sea una obviedad, el citado Reglamento tiene –como recordó acertadamente el dictamen 45/2021 del Consejo de Estado- carácter ejecutivo. Por tanto, se dicta en desarrollo de las leyes ya conocidas (LPAC y LRJSP), en lo que a actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos respecta. Por consiguiente, hasta cierto punto, este Reglamento tiene el corsé de las leyes que desarrolla y, como también es obvio, ni puede contradecirlas ni puede tampoco entrar en regulaciones propias de la reserva material o formal de Ley. Y ese carácter tiene sus limitaciones, puesto que una cosa es promover una reforma legal y otra muy distinta llevar a cabo una aprobación de un reglamento ejecutivo. Hay en este Reglamento muchas ausencias, como bien se ha detectado, pero habría que deslindar en qué casos no debiera ser el legislador quien se ocupara de tales regulaciones. Obviamente, hay ámbitos que son claramente propios de un reglamento ejecutivo, otros pueden serlo en cuanto no contradigan las leyes que desarrollan, pero también podrían darse supuestos en que, dado los derechos y garantías que pueden estar en juego, lo más razonable sería modificar las Leyes cabecera (Leyes 39 y 40/2021) para adaptarlas a un proceso intenso de digitalización de las Administraciones Públicas, así como a la incorporación de tecnologías disruptivas en el ámbito de la Administración digital y en los propios procedimientos administrativos. Ya sé, y no soy ningún ingenuo, que esperar una reforma legal coherente de tales leyes con el actual panorama político-parlamentario es fiarlo todo a un milagro o una causa sobrenatural.

Pongamos un ejemplo. Se ha objetado, no sin parte de razón, que el Reglamento orilla cualquier regulación de la frecuentada costumbre a partir de la era Covid19 por parte de las oficinas públicas de regirse, en sus relaciones con la ciudadanía, por el sistema de cita previa. Una modalidad de relación entre ciudadanos y Administración que, sin perjuicio de su funcionalidad en ciertos casos, presenta una anomia normativa considerable, puesto que, por lo común, se ejerce y condiciona el acceso a las oficinas públicas de los ciudadanos e interesados sin una base normativa previa. Hubiese sido conveniente que, al menos las solicitudes de cita previa a través de medios telemáticos, hubiesen encontrado cobertura en este Reglamento; pues es a todas luces censurable y absurdo (dado que va contra el principio de opción y de voluntariedad) exigir que personas físicas no obligadas a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios telemáticos, deban hacer uso obligatorio de ellos para conseguir que la puerta de la Administración se abra y puedan atravesarla para llevar a cabo las gestiones pertinentes o presentar solicitudes, documentos o escritos. Curiosamente quienes no pueden hacerlo son los más débiles o vulnerables de nuestra sociedad, los que están sumidos en la brecha digital. De los que nadie, salvo la retórica política vacua, se acuerda cuando hay que regular las normas aplicables.

En efecto, los problemas se sitúan, como bien fue denunciado en su día y todavía resuenan ecos de esas denuncias, cuando la cita previa es para acceder a una oficina de asistencia en materia de registro, pues en este caso hablamos de plazos y, por tanto, de acceso o continuidad a un determinado procedimiento administrativo: ¿Qué ocurre si no me dan cita previa en ninguna de estas oficinas y estoy en el último día de plazo? Tal vez fuera oportuno que la LPAC previera alguna regulación sobre estas cuestiones, pues es altamente dudoso que una norma reglamentaria sin habilitación previa pueda hacer una regulación que afecte a los plazos establecidos en la Ley básica de procedimiento administrativo común.  

En realidad, el Reglamento ha tardado cuatro años en ser elaborado y publicado. Tiempo suficientemente dilatado como para que parte de sus previsiones (especialmente en un ámbito de tanta aceleración o transformación como es el relativo a la digitalización y a las tecnologías disruptivas) se hayan quedado parcialmente viejas u obsoletas alguna de sus previsiones, como ya lo están en parte algunas partes de las propias Leyes cabecera. Y ello se advierte en especial, como bien se ha denunciado por diferentes comentarios, en todo lo que tiene que ver con las tecnologías disruptivas, que se citan de rondón en la exposición de motivos y que después solo hay dos referencias muy escuetas a los procesos de automatización, una cita superflua en su carácter básico (por reenvío) y la otra precisamente para constatar que se pueden automatizar los procesos de transmisión de datos sin que se establezca ninguna garantía. Hablar como garantía de protección de datos en general se ha convertido ya en la excusa perfecta. Pero con la plena aplicabilidad de la LPAC, y la ansiada y nunca alcanzada interoperabilidad integral, a partir de ahora el trasiego de datos personales en el sector público y por el sector público será constante y cada vez más intenso. Y, a pesar de que es responsabilidad de cada Administración Pública salvaguardar la protección de datos personales que obren en su poder, en particular los de carácter especial, habrá que estar muy atentos a cómo se gestiona este tráfico espectacular de datos sin que los derechos de la ciudadanía se vean preteridos en algunas circunstancias. La constancia de los ciberataques sobre el espacio público debe ponernos alerta y extremar las medidas de seguridad en esa interoperabilidad que será integral. Hay que volver la mirada al RGPD y a la LOPDGDD, así como a todo el enfoque preventivo y la arquitectura de herramientas que allí se contienen.

Se ha puesto como novedad la ampliación de los canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos. El artículo 4 del Reglamento, si es leído adecuadamente, de la impresión que obligaría a que las Administraciones Públicas den un servicio de asistencia indistinto a los usuarios de la Administración electrónica, incluso en un ámbito propio de prestaciones como serían poner a disposición medios tecnológicos y personal de asistencia. Facilitar el uso de los medios electrónicos por la ciudadanía también es eso. Pero cabe que la lectura de ese precepto se emparede en la restrictiva regulación del artículo 12 de la LPAC y se cierren esas puertas. Todo es posible, cuando la norma es vaga y no precisa.

En lo demás, el Reglamento es absolutamente insensible a la brecha digital y a las personas y colectivos vulnerables, entendidos como aquellas (muchas más de las que el discurso oficial se cree) que no disponen de competencias digitales ni de recursos tecnológicos para subirse algún día a ese carro de la Administración electrónica.  Y algunos de estos colectivos (recientemente una denuncia pública de una asociación de jubilados así lo constataba) están viendo cómo sus derechos se ven mancillados o reducidos a la mínima expresión, cuando no ninguneados. Se mantiene la atención presencial, como no podía ser de otro modo; pero, a pesar de que -tal como se decía más arriba- caben algunas interpretaciones extensivas del derecho de asistencia en el uso de medios electrónicos como derecho prestación que deben asumir las Administraciones públicas, el Reglamento sigue dejando en la sombra este extremo (es más, por lo que se refiere a la AGE, lo ignora).

En fin, se pretende animar a que la ciudadanía multiplique sus relaciones digitales con la Administración (un objetivo reiterado desde la LAE de 2007, que tenía un enfoque más respetuoso son los derechos de las personas, ciudadanos o interesados, que la reforma administrativa de 2015, no se olvide hecha por un gobierno de otro color político). El Reglamento pretende ir por esta línea. Al menos, en el plano declarativo ese parece ser el objetivo, siguiendo lo que la Agenda España Digital 2025, el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas y, a partir de ahora, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, prevén. Sin embrago, del dicho al hecho va un largo trecho, que en este caso solo se recorre si las prestaciones efectivas se articulan y se facilita mediante la asistencia debida. Nada de eso aparece explícito. Todo se queda en intenciones. La norma reglamentaria se ha construido con mimbres viejos o con el empaque de las leyes de 2015 (visión predominantemente de fortalecimiento tecnológico “ad intra” y no ciudadana) y no con la mirada transformadora e igualitaria que era necesaria en un contexto como este. Faltan, así, infinidad de herramientas y un concepto más claro de que la Administración electrónica no es –como señaló el dictamen del Consejo de Estado 45/2021- más que un medio. Lo digital no puede hacer desaparecer el sentido existencial de lo público. Debería añadir valor, no restarlo.  

La esencia de la Administración Pública, su propio ADN, es servir a la ciudadanía. Y, en este punto, el Reglamento queda aún muy cojo, cuando no incompleto, dado que no se plantea un modo operativo y racional sobre cómo conducir, desde la óptica de la ciudadanía, una compleja transición desde una Administración analógica a una Administración digital, sin que ello implique dejar a determinados colectivos atrás o, en el mejor de los casos, en el margen. Este también es un problema, agudizado hasta el extremo, por la era de la pandemia. Y tampoco aquí el Reglamento ofrece soluciones firmes, cuando en algunos casos lo podría haber hecho. En otros tendrá que ser la Ley quien lo haga. Pero el tiempo corre, puesto que la digitalización cada vez es más acusada y acelerada. Y se pueden cumplir los peores pronósticos que ya anuncian que la revolución tecnológica podría ser una fuente aun de mayores desigualdades, también en lo que afecta a la digitalización. Eso es lo que se trata de evitar. Y, en esto, a pesar de que la Agenda España Digital 2025 intuía el problema, nada apenas hace este Reglamento. Habrá que seguir esperando.  

ANEXO: Algunos enlaces a primeros análisis sobre el Real Decreto 203/2021:

Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/2021/03/31/las-39-cuestiones-claves-del-reglamento-de-administracion-electronica-i/

Las 39 cuestiones claves del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (II)

Las 39 cuestiones claves del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (III)

Gerardo Bustos : https://elconsultor.laley.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1CTEAAmMjE3MLU7Wy1KLizPw8WyMDI0MDEwOwQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAPclc3zUAAAA=WKE

Concepción Campos Acuña: https://concepcioncampos.org/fast-check-al-reglamento-de-actuacion-y-funcionamiento-electronica-del-sector-publico/

Matilde Castellanos: https://enredando.blog/2021/03/31/el-reglamento-de-administracion-electronica-no-defrauda-larga-vida-a-la-burocracia-digital/

José Ramón Chaves: https://delajusticia.com/2021/04/07/el-reglamento-de-administracion-electronica-bajo-ojos-expertos-real-decreto-203-2021/#more-975083

Rafael Jiménez Asensio: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

Miguel Solano Gadea: https://www.linkedin.com/pulse/comentarios-de-gestión-y-técnicos-al-rd-203202-miguel-solano-gadea

Javier Vázquez Matilla: https://www.javiervazquezmatilla.com/afecciones-a-contratacion-publica-en-el-real-decreto-203-2021-de-actuacion-y-funcionamiento-del-sector-publico-por-medios-electronicos/

“Dondequiera que miremos en el planeta, vemos funestas y crecientes amenazas. Nuestro reto es planificar de forma meticulosa y sensata” (Jeffrey D. Sachs)

Pocas cosas hay peores en cualquier actividad pública que tener una agenda sin orden. Si se me permite el paralelismo, algo de eso sucede en estos momentos con la Agenda 2030 en la práctica totalidad de los niveles de gobierno. Tras más de cinco años desde la entrada en aplicación de los ODS (1 de enero de 2016), se constata una dificultad palmaria de aterrizar los citados Objetivos y metas en las correlativas políticas y en el plano práctico de la gestión pública de las diferentes estructuras gubernamentales.

Una buena parte de culpa la tiene esa concepción instantánea y estrecha de la política, en dónde la visión estratégica apenas cotiza, cuando, sin embargo, si algo aporta la Agenda 2030 a la política es precisamente esa mirada a medio/largo plazo hoy en día ayuna en los estados mayores de los respectivos gobiernos y en sus proveedores de cargos que son los partidos. 

El desorden de la Agenda 2030 se debe también a una convergencia de diferentes circunstancias que, más por defectos propios que ajenos, entorpece esa traslación operativa de lo que se configura principalmente como principios o directrices, pero que en realidad son mucho más. En efecto, hay que ser conscientes de que la Agenda 2030  ofrece una proyección global, pero que –como se insistirá más adelante- debe ser cada gobierno (o si me apuran, cada nivel de gobierno) el que sea capaz de fijar “sus propias metas nacionales (…) tomando en consideración las circunstancias del país”, tal como expuso en septiembre de 2015 el documento Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Las dificultades –si se me permite la expresión- para “bajar a tierra” la Agenda 2030 y los ODS son de distinta índole, recojo aquí solo algunas de ellas.  

En primer lugar, hay todavía un déficit manifiesto de conocimiento real de la Agenda 2030 y de sus implicaciones, no solo en la ciudadanía o en el tejido empresarial o social, sino también en la política y en la propia función pública.  

También, en segundo plano, sigue primando una concepción tradicional fragmentada de la acción política (por departamentos o áreas) en las diferentes estructuras gubernamentales, lo que dificulta la necesaria visión holística o integral que exige la puesta en marcha de los ODS, muchos de los cuales tienen contenido transversal y no se pueden trocear sin perder su finalidad y transformarlos en políticas escasamente coherentes.

En tercer lugar, la ejecución de la Agenda 2030 es, por lo común, un problema de responsabilidades compartidas, obviamente a escala del planeta, pero también en lo que respecta a la distribución de las competencias entre las diferentes instituciones territoriales o no territoriales de un Estado compuesto.

Y, en fin, no cabe orillar por último que la crisis Covid19 ha relegado de la agenda política el protagonismo que debiera tener en estos momentos la Agenda 2030, puesto que lo urgente está devorando a lo importante. Los daños de la pandemia sobre la Agenda 2030 son muy evidentes, como se están reflejando en diferentes aportaciones. El problema central es el tiempo perdido, que en este caso es un bien preciado por su escasez y el drama del empeño.

En septiembre de 2019, durante la 74ª Asamblea General de Naciones Unidas, el Secretario General Antonio Guterres hizo un llamamiento a gobiernos, empresas y sociedad civil para que intensificaran su acción sobre los Objetivos globales, declarando los próximos 10 años como la Década de la Acción de los ODS.  En verdad, desde sus orígenes en 2015, la Agenda 2030 tenía una vocación decidida de aplicación y, por tanto, de mejora continua. La década 2021-2030 es, por tanto, decisiva para que esos ODS se materialicen, y salvemos, así, al planeta y a sus gentes.

Sin embargo, en el Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de 2019, Naciones Unidas constató que, si bien se habían logrado avances en algunas áreas, todavía existían enormes desafíos. Desde entonces la pandemia ha abierto en canal muchos de los problemas que se pretendían encauzar, generando unas desigualdades y bolsas de pobreza mucho más acusadas (entre países y dentro de los países), aplazando algunas políticas urgentes en materia medioambiental, así como retardando acciones públicas que son la base de la cohesión (educación y sanidad), con ritmos muy desiguales en lo que a vacunación respecta. Y los letales efectos del cambio climático siguen avanzando.

En la Unión Europea las políticas están revestidas desde hace tiempo de los ODS y del espíritu de la Agenda 2030. Hay innumerables documentos y normas europeas que caminan en esa dirección. En España los documentos no faltan tampoco, pero en su mayor parte tampoco consiguen aterrizar en los problemas. Pero se abren ventanas de oportunidad. Los fondos extraordinarios para la Recuperación y Resiliencia están imbuidos en buena medida de principios propios de la Agenda 2030 (transición verde, cohesión social y territorial, etc.), y, por tanto, su gestión o ejecución deberá estar impregnada de los ODS. De ello ya se han dado cuenta algunas grandes empresas o grupos empresariales. La sostenibilidad se convierte, así, en el eje de cualquier acción pública o privada. Esperemos por el bien de todos que no sean actitudes cosméticas, que tanto abundan cuando de abordar la Agenda 2030 se trata.

Pero aun así, sigue advirtiéndose mucho desorden y no poco ruido. Falta armonía. Y quien la debe aportar es la dirección de orquesta, que son los liderazgos ejecutivos y las estructuras de gobierno competentes. El reto es ensamblar bien los ODS con los proyectos de inversión y reformas propias de los fondos europeos, también con el resto de políticas. Sin embargo, el documento recientemente publicado sobre el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia cita tan sólo en ocho ocasiones a la Agenda 2030, aunque buena parte de las políticas palanca, componentes y proyectos de inversión estén necesariamente preñados de los ODS.

Las soluciones para romper esta inercia en la que se encuentran los diferentes niveles de gobierno son varias, y pasan todas ellas por dar respuesta cabal a las cuatro cuestiones antes planteadas. No es lugar éste para desarrollar esas líneas de trabajo. Pero todas las soluciones transitan por comprender cabalmente que cualquier aplicación o ejecución de la Agenda 2030 tendrá que incorporar como premisa metodológica, estructural y funcional una visión integral y holística de las políticas gubernamentales, pues los ODS deben ser leídos en esa clave y no con un enfoque departamental, sectorial o gubernamental. Conviene diseccionar conceptualmente los ODS, de factura muy distinta entre sí, a la hora de cruzarlos con proyectos, reformas y políticas. Se requiere orden metodológico, pero sobre todo conceptual, que no prolifera en exceso.

Y, por descontado, es imprescindible también reforzar de forma efectiva los sistemas de Gobernanza internos y externos, así como las políticas de concertación, muy abandonadas a la suerte de una política de contingencia y, por lo común, extrañas en su ámbito natural, que no es otro que el de las relaciones gubernamentales multinivel. Ya lo dijo el Consejo de la UE en sus Conclusiones de 9 de abril de 2019: “Las instituciones eficaces, transparentes e integradores y de la buena gobernanza (son) condiciones previas del desarrollo sostenible” (8286/19). Sin ellas no hay nada, sólo humo o música celestial. De no transitar por ese camino, la Agenda 2030 continuará adornando discursos políticos o propaganda gestora, pero con escasos impactos efectivos sobre la mejora de la vida de las personas. De no ponerse remedio rápido mediante la inserción efectiva (y no aparente) de los ODS en todas las políticas, se perderá el tiempo y cosas mucho más serias, que no creo preciso recordar de nuevo.