“En política debemos diferenciar entre fin, meta y sentido (…) Tan pronto nos persuadimos de la falta de fines y metas de la acción, estamos dispuestos a cuestionarnos el sentido de la política en general”

(Hanna Arendt, ¿Qué es la política?, Paidós, 2018, pp. 140-141)

La política como (falsa) máquina de fabricar sueños

En una era política marcada por la comunicación, entendida esta en su acepción más pobre, como la fabricación sucesiva de eslóganes que pretenden reconfortar a la ciudadanía y transmitirles falsa positividad en un momento en el que el entorno inmediato está devastado y las expectativas son más bien oscuras, no cabe duda de que un aliento de esperanza puede tal vez venir de la mano del ansiado maná europeo que regará nuestras hoy en día exhaustas arcas públicas. Pero, la política “es razón y mediación”, no “comunicación sin comunidad” (Byung-Chul Han, La desaparición de los rituales, Herder, 2020, pp. 24-25). 

La máquina de fabricar sueños ya se puso en marcha hace varios meses, incrementando su intensidad conforme el tiempo de pasar por caja se aproxima. Pero, todavía hoy, cuando el manido Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia ya ha sido presentado en el último día (30 abril) a la Comisión Europea, todo ese conjunto de ejes, palancas y componentes, que conforman ese engranaje maquinal más propio de la primera revolución industrial que de la era digital, sigue sin bajar del cielo de “la poesía” al terreno de la “prosa”. Es como si siguiéramos en una eterna campaña electoral, en la que todo son mensajes grandilocuentes (“España Puede”), y, una vez en el gobierno (o en la sala de máquinas), quedara todo por concretar. Cuando cualquier política, incluso la de recuperación económica, se hace con el compás electoral, termina preñándose de literatura vacua y puede anticipar sonoras decepciones.  

¿Un Plan para recuperar al país o también una hoja de ruta política?

Lo han dicho ya muchos autores y no pocas entidades, el Plan de Recuperación fue visto desde el núcleo de poder gubernamental como una oportunidad política y, así, se ha configurado también con la pretensión (nunca confesada) de reforzar al Gobierno central y a la figura preeminente de su Presidencia, por eso todo se ha cocinado en su entorno y desde allí se dirige incorporándole sus ingeniosos y caseros ingredientes, con un objetivo claro (tampoco confesable): ganar las próximas elecciones. Que se iban a convocar pronto. Hasta el 4 M esa era la hoja de ruta trazada por quienes están en el Gobierno. Era una hoja de ruta clara y precisa, y “su sentido político”, convenientemente edulcorado, era principalmente ese. Por lo oído hasta ahora, tras el resultado electoral de esa fecha, sigue siéndolo aún. Pero se engaña quien piense que por dos puntos de incremento del PIB anual (en el mejor de los casos y si todo se hiciera extraordinariamente bien, que no será el caso) ganará por goleada unas elecciones. Esto también va de gobierno, de acción (como diría Hanna Arendt) y no solo de palabrería altisonante. El problema radica en que, como recuerda hoy mismo el profesor Fernando Jiménez Sánchez (“Salud, dinero y amor”; en La Verdad de Murcia), con el Plan de Recuperación habrá “dinero” (ayudas de la UE o prestado), con la vacunación tendremos “salud” (que gestiona las CCAA, siempre olvidadas y paganas en esta pandemia en la que el Gobierno se pone de perfil), y nos queda siempre pendiente el “amor”, una debilidad manifiesta por la falta absoluta de empatía (o peor aún, con empatía impostada) que se ha mostrado por parte de quienes lideran este país (excepciones singulares aparte, por todos conocidas) frente al desastre humanitario que hemos vivido y que aún perdura.

¿Qué dirá la Comisión Europea sobre el Plan de Recuperación?

No sé si realmente la Comisión Europea pondrá objeciones de fondo al Plan, ya que si se toma en serio lo dispuesto en el Reglamento 2021/241, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (véase, entre otros sus artículos 18 y 19, sobre contenido del plan y criterios de evaluación), podría sacar tarjeta roja o cuando menos amarilla al Gobierno (y, por añadidura, al país en su conjunto), no solo por buena parte de unas medidas de reforma que pecan de inconcreción (léase la reforma del sistema de pensiones o la reforma laboral) o por el fácil recurso siempre utilizado del aplazamiento (algunas de ellas, las más polémicas, se difieren a “grupos de expertos”, el escudo perfecto; y otras se aplicarán en 2024, cuando esta Legislatura en el mejor de los casos se haya extinguido), y así las medidas duras las aplicará otro gobierno, sino también por lo evanescente o de estado gaseoso de unos proyectos de inversión que nadie sabe a ciencia cierta (salvo los núcleos más próximos al poder y las grandes consultoras que “están mediando” en este proceso de capilarización de fondos) cómo se repartirán tales recursos extraordinarios. Nada se sabe sobre cuántos PERTE (Proyectos Estratégicos para la Recuperación y Transformación Económica) se crearán (se citan algunos), no se ha aprobado ni la normativa del Registro de PERTE ni ninguna otra disposición normativa complementaria al (gratuitamente) ensalzado Real Decreto-Ley 36/2020. Todo va exasperantemente lento, más aún (aunque nunca se quiera reconocer) tras el paréntesis de las elecciones de la Comunidad de Madrid que paralizaron toda la actividad gubernamental que comportara decisiones incómodas, a la espera de si la Unión Europea da el plácet a ese Plan remitido (que, en algunos pasajes por su reiterada y cargada literatura, parece aproximarse más a una Carta a Papa Noel o a los Reyes Magos). El tiempo apremia y no habrá, intuyo, grandes dificultades en la aprobación inicial del Plan. Europa no está para perder el tiempo, España menos. Hay mucha presión ambiental para que se desatasquen esos fondos. El momento es muy delicado. Además, son varios los países interesados en que eso vaya rápido. Otra cosa es que la lupa seguirá mirando de cerca qué se hace y cómo se hace, lo que podría tener consecuencias importantes en un futuro, más a partir de las elecciones de otoño en Alemania. Pero en esa política de instantaneidad que ahora domina, solo interesa el ahora; lo que pase después no preocupa. Y, a partir de la aprobación inicial del Plan, se librará el 13 por ciento de los recursos como anticipo, poniéndose entonces la máquina ejecutiva (y la de propaganda) a pleno rendimiento, y empezaremos a conocer la letra pequeña, que es siempre la que importa.

Críticas a la falta de transparencia y de participación (entre otros) de los niveles territoriales de gobierno

De momento, las críticas sobre la falta de transparencia en el proceso de elaboración del Plan de Recuperación y sobre su ulterior desarrollo, han sido unánimes. Hay una demanda creciente de transparencia en un proceso hasta ahora plagado de velos y puntos muertos o ciegos. El propio Consejo de Estado en su dictamen de 21 de diciembre de 2020, censuró la inconcreción o ambigüedad (calculada, a mi juicio) de la regulación de los PERTE. Con esta figura pretendidamente “se salva” la constitucionalidad de territorializar la gestión de los fondos a estos Planes asignados, aunque todo dependerá de su intensidad y expansividad. La Gobernanza del Plan de Recuperación es absolutamente centrípeta, con la pretendida excusa de que son proyectos de país lo que se trata de impulsar, y así el sistema de distribución de competencias territoriales se ha puesto en cuarentena. El Estado autonómico se ha transformado durante la pandemia en el burladero del Gobierno central, y en la gestión de fondos todo apunta que a las entidades territoriales se las quiere convertir (al menos en parte) en una suerte de apéndice ejecutivo periférico de las  políticas diseñadas desde el Gobierno central y por los departamentos ministeriales. En la elaboración del Plan las Comunidades Autónomas han sido (casi) convidados de piedra (han presentado sus respectivos planes que ya veremos en qué quedan) y, por su parte, los gobiernos locales han sido ignorados de forma (casi) absoluta, lo que ha levantado algunas reacciones. Las entidades locales, como ha recordado el profesor Francisco Velasco, se tratan, al menos en los PERTE, como meros agentes económicos y no como niveles de gobierno efectivos.  Con las “manifestaciones de interés” se pretende cubrir el manto participativo. No lo cubre todo. La participación institucional apenas ha existido. 

Todo, por tanto, se cuece en la olla del Gobierno central. La excusa perfecta es que así lo ha previsto la Comisión Europea, pero mucho habría que hablar sobre eso. Que sean proyectos de país no debería haber impedido una participación política, territorial y económica más transversal y abierta. Ahora bien, cuando llegue la gestión del Plan habrá que pedir ayuda inevitablemente (también por exigencias constitucionales, estatutarias y legales) a las Comunidades Autónomas y entes locales para que ejecuten parte de tales recursos vinculados a sus competencias a través de proyectos propios o concertados con otras entidades públicas y/o privadas (se habla de una transferencia de recursos del 43 por ciento a las CCAA, y en el RDL 36/2020 se establecen los mecanismos para ello). En efecto, pretender que la Administración General del Estado, oxidada en buena medida por desuso en sus capacidades de gestión (tal como se ha visto reiteradamente en la pandemia), vaya de repente a empaparse de un “virtuosismo en la gestión” (como predicara el profesor Manuel Hidalgo), es un sueño propio de esa inexistente revolución administrativa fabricada artificialmente también desde un poder que comienza a ofrecer síntomas evidentes de eso que se conoce como mal de altura o de un brutal alejamiento de la realidad que le circunda. Como expuso Isaiah Berlin, el político que pierde el sentido de la realidad o se aleja de la sabiduría práctica, deriva fácilmente en la ineptitud política (“El juicio político” en El sentido de la realidad, Taurus, 2017, pp. 87-88). Es un riesgo siempre presente, que cualquier gobernante debe tener en cuenta. La política es razón práctica (más cuando se quiere “recuperar” un país postrado, y no como decía Sagasta “un valle de bilis”, aunque muchas veces lo parezca. 

El momento de aterrizar: de la “poesía” a la “prosa”.  Comienza la batalla del reparto. 

En fin, llega, por tanto, el verdadero momento de la “prosa”: la acción ejecutiva. Nada hay concretado, sin embargo, sobre cómo se va a escribir ese libro de reparto de fondos que tendrán que ejecutarse, al menos, en los próximos seis años (hasta 2023 con ayudas no reembolsables y a partir de aquella fecha con préstamos). Se corre el riesgo de que, una vez más, el libro de ejecución se redacte con los renglones torcidos, con vacíos o incoherencias, con un lenguaje incomprensible o, incluso, no se escriba por falta de tinta (recursos y capacidades). El acusado carácter departamental de esa gestión en un gobierno elefantiásico (22 ministerios) tampoco ayudará en tal empeño. Primero se deberá poner en orden el propio Gobierno y la propia casa (AGE), que tampoco será sencillo. Luego vendrá lo demás. 

Por tanto, la batalla de la “prosa” del Plan de Recuperación está aún por abrirse, tanto en su configuración de los PERTE como en los impactos territoriales (y también políticos) de esas inversiones. La Conferencia Sectorial del Plan de Recuperación apenas ha jugado ningún papel hasta la fecha, pues se ha constituido y ha sido informada del contenido del Plan, poco más. Salvo pactos transversales que no se advierten, la noche de los cuchillos largos está aún por llegar. Nadie en el Gobierno, tras más de diez meses hablando de los fondos europeos extraordinarios Next Generation, nos ha dado pistas fiables de cómo se van a distribuir tales recursos, con qué criterios objetivos, y sobre todo a quién van a ir destinados. La única pista concreta que tras la difusión del Plan tenemos es el para qué, que viene representado por los 30 Componentes, donde se deberán encajar las reformas y los proyectos de inversión, así como los hitos (metas) y objetivos, y por donde se canalizarán las ayudas (subvenciones), así como se desplegará, en su caso, la contratación pública. Pero las asignaciones financieras de tales Componente son, adviértase bien, estimaciones, pues con ese carácter aparecen reflejadas en el Plan. Manos libres también en esto. Es la consigna del Plan. Como también recoge el profesor Fernando Jiménez, la sombra clientelar en el reparto de fondos es alargada. Si así fuera, sería gravísimo. Esperemos que se imponga la cordura. Y cuidado con la prevención de riesgos de malas prácticas, conflictos de intereses o corrupción en la gestión de los fondos, pues con la protección de los intereses financieros de la Unión no se juega. Poco o nada se ha hecho en el terreno preventivo. El Plan aplaza esas exigencias. Habrá que incorporarlas en cada proyecto de inversión. 

Finalmente, se hará la luz. Y que no nos ciegue. 

Mientras tanto seguiremos esperando pacientemente que, en plena era de la Buena Gobernanza, la Integridad y la Transparencia, se cierre este largo período de oscurantismo gubernamental pandémico y recuperativo. Cuando llegue la luz, y se desvelen todas las incógnitas aún abiertas, pónganse gafas de sol, no sea que queden deslumbrados por los múltiples destellos. Los sustos o sobresaltos pueden ser mayúsculos. Pero, sobre todo que no les confunda el candor o la ingenuidad: la política de los fondos NGEU, tal como se están planteando en este país llamado España (no precisamente igual que en otros), es, ante todo y sobre todo, una cuestión de poder (sea político, económico o territorial; fíjense que omito la dimensión social). Y se trata, políticamente, de concentrarlo, no de repartirlo. No sé si también económicamente, lo cual dejaría en fuera de juego al estrato PYME. Y veremos cómo se conjuga esa cuestión en el ámbito territorial (¿beneficiar a los “socios” políticos y castigar a los adversarios?: mejor, ni plantearlo). 

Al margen de lo que finalmente suceda, nuestro particular y patológico legado político-institucional nos persigue como sombra de la cual nunca conseguimos despojarnos. Quien no vea esto, tal vez no ha entendido aún nada de lo que ha pasado, está pasando, ni de lo que tal vez pueda pasar con los fondos europeos extraordinarios (y con otras muchas cosas que ahora no es menester traer a colación).  Y, como ciudadano preocupado por el destino inmediato de este país y el de las generaciones futuras, me encantaría estar equivocado en este análisis y en sus posibles consecuencias. De estar equivocado, habría que congratularse, pues ello supondría que España ha sabido finalmente tejer transversalidad y construir política, económica, territorial y socialmente un proyecto de recuperación compartido, colectivamente hablando, evitando la estrecha mirada de las pulsiones electorales continuas que a algunos adalides del poder ciegan, y que a ningún sitio conducen. Transformar un país, es un proyecto colectivo. Se equivocan quienes lo vean de otro modo o lo enfoquen de otra manera. Mal comienzo, que aún puede corregirse. No es un problema de poder, sino de querer. 

Anexo: Algo de prosa comenzó a aparecer tras el 4 M, pero aún queda mucha por concretar

Me indica Serafín Pazos que se ha quedado más tranquilo, una vez celebradas las elecciones a la Comunidad de Madrid, por la difusión (hasta entonces no realizada) de los Anexos al Plan con la información detallada de cada Componente (con los fondos asignados del MRR y otros; la periodificación de su ejecución, los Ministerios responsables y los hitos y objetivos, así como las reformas y los proyectos de inversión; así como las Administraciones llamadas a ejecutarlos). Es, en efecto, una documentación exhaustiva de centenares de páginas de la que ahora no nos podemos hacer eco. Está claro, para quien no lo viera, la conexión entre Plan de Recuperación y contingencia política (proceso electoral). No obstante, dado el volumen de la información que allí se contiene, un análisis detenido de la misma no es ahora posible, pero en nada cambia el diagnóstico aquí realizado.

En mi caso, no me he quedado tan tranquilo tras un somero repaso de algunas fichas de determinados Componentes. Hay algo más de prosa, en efecto; pero CCAA y Ayuntamientos siguen desdibujadas en ese modelo de gestión de los citados fondos en el que se les atribuye un papel vicarial y de gestión o receptoras de algunos fondos, que centraliza el Gobierno sin ningún rubor, en algunos casos de forma contundente. Por ejemplo: en el Componente 11, Modernización de las AAPP (inspirado, sin duda, en el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas (enero, 2021), léase por tanto digitalización sobre todo, más del 75 por ciento de los recursos van exclusivamente a la AGE, cuando su peso porcentual en en la planta administrativa está muy lejos de ser ese (ni presupuestariamente ni mucho menos en personal a su servicio), con lo cual el Plan va dirigido derechamente en este punto al fortalecimiento digital de la AGE, mientras que al resto de las AAPP, con el Ministerio de Política Territorial y Función Pública incluido, se repartirán 1.000 millones de euros sobre un total de más de 4.300 millones. Prefiero no hacer más lecturas de esa opción. Hay algunos Componentes en los que, dependiendo de los proyectos de inversión, el papel de las CCAA y entes locales (siempre ejecutivos o de gestión), es más relevante. Pero ello requeriría hacer un estudio analítico, que sería de gran interés. En otros Componentes la ejecución de las CCAA y entes locales es testimonial y hay algunos que ni siquiera está prevista (véase, por ejemplo, Inteligencia Artificial). Una forma muy singular de concebir un Estado de estructura compuesta, en donde el poder de gasto del gobierno estatal, derivado de transferencias europeas, prácticamente redefine -tal como se indicaba más arriba- todo el sistema de distribución de competencias y convierte a las instancias territoriales en gestores periféricos de políticas diseñadas con una impronta centrípeta o de concentración de poder.

Además, la calendarización de la gestión de los fondos del MRR, dado que se trata de contribuciones no reembolsables, se concentra en los primeros ejercicios (con algunas salvedades), con lo que la presión gestora será brutal en los ejercicios 2021-2023, como también ha apuntado hoy mismo el Consejero Vasco de Economía y Hacienda, Pedro Azpiazu, en un artículo de opinión publicado hoy mismo en el Diario Vasco y en el Correo. Al parecer, esa estrategia puede obedecer a que a antes de 2023 se echará mano de la parte de financiación correspondiente a los préstamos. También el diario El País publica hoy un reportaje sobre fondos en el que recoge distintas opiniones, que en buena parte coinciden en que se requiere un consenso para llevar a cabo ese Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, haciendo hincapié en algún caso en el déficit de transparencia. Nada nuevo a lo ya expuesto, pero interesante porque los expertos parecen trazar esa línea como la correcta. El problema es que no se haya seguido hasta ahora. Veremos si tiene remedio.