“La desconfianza, ese veneno que destruye gradualmente hasta los organismos más fuertes” (Robert Michels, Los partidos políticos, I, Buenos Aires, 2008, p. 76)

“La transparencia es más que cumplir con la publicación de unos indicadores en las páginas Web y exige un cambio cultural, organizativo y estratégico muy ambicioso” (Manuel Villoria, “La transparencia como política pública en el nivel local”, Revista Democracia y Gobierno Local núm. 26/27)

El complejo contexto de crisis político-institucional y de valores en el que desarrolla sus funciones el sector público, así como las exigencia legales (que suelen ser, por desgracia, el motor de impulso de este tipo de actuaciones), obligan a invertir intensamente en el presente y futuro en políticas de Transparencia, así como en el diseño de marcos institucionales y de gestión para hacerla efectiva.

No obstante, algunas confusiones conceptuales se han instalado entre nosotros. La confusión procede en no distinguir lo que es Buena Gobernanza de lo que representa la Transparencia. La primera integra a la segunda y ésta última se inserta como una pieza más en un Sistema de Gobernanza que debería ser coherente e integral.

La “Buena Gobernanza”, aplicado el concepto al nivel local de gobierno (pero puede trasladarse perfectamente al resto de niveles de gobierno y entidades del sector público), fue una noción construida (a empuje de la propia UE) por el Consejo de Europa en la primera década del siglo XXI. Se superaba, así, la vieja idea de “Buen Gobierno”. Como bien expuso Daniel Innerarity, el poder en nuestro tiempo se ha convertido en más horizontal. Ello abonaba el terreno para la Gobernanza.

La Buena Gobernanza incluye muchos elementos. Pero si la configuramos como un Sistema en el que se ha de integrar la Transparencia, podríamos incorporar en aquel, al menos, tres dimensiones: a) Integridad Institucional; b) Gobierno Abierto; y c) Eficiencia. Las relaciones entre estos tres planos son evidentes. La finalidad de todo este Sistema es mejorar, sin duda, la rendición de cuentas de los gobernantes.

Nuestra legislación de transparencia confunde y mezcla frecuentemente esas dimensiones. Utiliza inadecuadamente la expresión “Buen Gobierno” y hace uso de la Transparencia como realidad autónoma ajena al resto de los planos indicados. Abusa, además, de una concepción “negativa” de la Transparencia (sancionadora). Solo alguna iniciativa, aunque con objeto limitado, parece querer buscar la integración de la Transparencia en un Sistema: el proyecto de Ley de Administración Pública de Euskadi.

Por su parte, la reciente Ley catalana de Transparencia incorpora (tal vez de forma un tanto desordenada) un conjunto de retos dirigidos a las administraciones públicas que solo se pueden articular cabalmente a través de un Sistema Institucional de Buena Gobernanza. Otras leyes hacen hincapié solo en la Transparencia o, cuando más, en la idea de Gobierno Abierto. La Ley de Transparencia estatal es un mal ejemplo en este proceso y, sin duda, ha contaminado a muchas de las leyes posteriores.

Si detenemos la atención sobre los gobiernos locales. Son notables los retos inmediatos y mediatos que se abren en este proceso de implantación de la Transparencia. En un Documento elaborado como material para Programas formativos sobre Transparencia, he detallado cuáles son esos retos y qué pasos deben darse para afrontarlos. Resumo telegráficamente algunos de ellos.

1.- Los retos que plantea la Transparencia a nivel local requieren integrarla en una concepción más amplia de Buena Gobernanza como una herramienta central de esa política institucional (la Ley catalana “casi obliga” a tomar esta perspectiva).

2.- Los gobiernos locales deberían impulsar una Política de Transparencia a través de la construcción de un Marco Institucional y, asimismo, de la elaboración de un Protocolo de Gestión de la Transparencia que se inserte en aquel. El Marco Institucional fija el contexto, cuáles son los objetivos y qué elementos clave caracterizan esa Política (Publicidad activa y pasiva, Open Data, Ordenanza de Buena Gobernanza y Transparencia o de Gobierno Abierto, Sistema interno o externo de garantías, etc.).

3.- El Protocolo de Gestión requiere definir complementariamente las piezas instrumentales necesarias para una aplicación ordenada y eficiente de la Transparencia en la organización (sistema de acceso electrónico y gestión de solicitudes; expedientes electrónicos; interoperabilidad; diseños estructurales y determinación de responsabilidades; circuitos procedimentales; criterios definidos sobre límites de acceso; recursos humanos; desarrollo de programas formativos de sensibilización y programas especializados; etc.).

4.- Los retos más fuertes e inmediatos se plantean en el marco de la Transparencia “pasiva” a la cual (por un error de perspectiva) se le ha prestado mucha menos atención que a la “publicidad activa”. Las organizaciones del sector público tendrán que invertir mucho en aquel ámbito y de forma urgente. Un gobierno será considerado más o menos transparente a ojos de la ciudadanía dependiendo de cómo resuelva a corto plazo el acceso a la información pública y no tanto por la información que tenga “colgada” en la Web o cómo la haya insertado.

5.- En todo caso, la Transparencia conllevará cambios profundos en el modo de hacer política, en la cultura de la organización, de sus directivos y empleados (que también deberán hacer las cosas de otra manera), así como también en su uso más o menos responsable por parte de la ciudadanía, entidades y medios de comunicación.

El reto de ganar la confianza perdida de los ciudadanos en sus instituciones será un proceso estratégico, lento y muy laborioso en el tiempo. Esperemos que esta tendencia irreversible por abrir las ventanas de las instituciones públicas tenga el efecto deseado y aporte una administración responsable, así como una ciudadanía vigilante y colaborativa. Del buen o mal uso que hagan unos (niveles de gobierno y organizaciones públicas) y otros (entidades y ciudadanía) del conjunto de obligaciones y derechos que se recogen en esa idea-fuerza de Transparencia dependerá que esta sirva para mejorar la calidad y el funcionamiento de nuestras instituciones o para cuestionarlas más abiertamente. Si no somos capaces de superar la concepción estrecha de la transparencia como vehículo de escándalo de una “democracia de espectadores” (Byung Chul-Han), habremos fracasado. El tiempo nos dará la respuesta.