SISTEMA INSTITUCIONAL DE GARANTÍAS DE LA TRANSPARENCIA: EL MODELO CATALÁN (1)

“En una sociedad que descansa sobre la confianza no surge ninguna exigencia penetrante de transparencia. La sociedad de la transparencia es una sociedad de la desconfianza y de la sospecha, que, a causa de la desaparición de la confianza, se apoya en el control” “Buyng-Chul Han, La sociedad de la transparencia, Herder, 2013, p. 92)

Lo que se puede denominar el Sistema de Garantías de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTRCAT), descansa básicamente sobre tres piezas: a) Sistema de recursos y reclamaciones; b) Régimen disciplinario; y c) un Modelo o Sistema Institucional con funciones de “garantía” enormemente fragmentado.

Se ha de advertir que la LTRCAT no regula solo la Transparencia (activa y pasiva), sino que se adentra en otros muchos temas: Registro de grupos de interés (transparencia de lobbies); Buen Gobierno (Códigos de conducta; Cartas de Servicio; Evaluación de servicios públicos; Mejora de la calidad normativa; Gobierno Abierto y principios de participación ciudadana). Ley ambiciosa en sus objetivos.

El sistema institucional de la LTRCAT puede tener una dimensión “interna” (en la propia entidad) y “externa” (en el sistema institucional que ahora se detalla).

Cabe subrayar que donde está el auténtico punto de interés de ese “Sistema de Garantías” previsto en la LTRCAT es en la dimensión externa del modelo. En efecto, la Ley se ha inclinado claramente (salvo en lo que respecta al procedimiento sancionador en sentido estricto) por establecer un Sistema Institucional de Garantías que descansa sobre órganos estatutarios o de creación legal de control, que conforman un conjunto abigarrado de instituciones e instrumentos que conviene analizar a través del siguiente cuadro:

CUADRO DE INSTITUCIONES Y ÓRGANOS QUE INTERVIENEN EN EL SISTEMA DE GARANTÍAS DE LA LEY CATALANA DE TRANSPARENCIA Y FUNCIONES QUE PUEDEN DESARROLLAR EN LA APLICACIÓN DEL MODELO

De la mera lectura del cuadro anterior se puede advertir que el Sistema Institucional de Garantías de la LTRCAT está ciertamente atomizado en varias piezas y desarticulado en su unidad de acción por el innumerable número de actores que despliegan su actividad en el sistema (que pueden intervenir con funciones complementarias, pero también contradiciéndose en el ejercicio de sus atribuciones). A diferencia de lo que se prevé en otros sistemas comparados que han creado una Agencia o Consejo de Transparencia con funciones sobre todo ese ámbito, en el modelo catalán se ha inclinado por un sistema fragmentado y de resultados inciertos (por ser prudentes en el juicio) en cuanto a su rendimiento institucional. En efecto, en el modelo catalán intervienen siete instituciones u órganos, con diferente intensidad según los casos.

La nota determinante de este Sistema de Garantías es, por tanto, la complejidad del número de actores institucionales que intervienen en el seguimiento, evaluación, depuración de responsabilidades, planteamiento de quejas, resolución de reclamaciones o adopción de medidas correctoras en aplicación de esa Ley. No se puede obviar que todos estos actores institucionales pueden, en todo momento, fiscalizar de oficio o por medio de denuncia la actuación de cualquier Administración Pública, lo que ciertamente convierte a los niveles de gobierno sujetos a ese control en una suerte de objetos sometidos a un “fuego cruzado”, hipótesis que sobre el papel no cabe descartar.

Es cierto, en cualquier caso, que la actuación de estas instituciones y entidades debe centrarse específicamente en las funciones que les son atribuidas por el ordenamiento jurídico, pero ello tampoco tranquiliza nada la situación objetiva. Veamos cuál es el campo de actuación de cada institución u órgano y cómo interviene en el “sistema de garantías” previsto en la Ley:

• La Comisión de Garantías del Derecho de Acceso a la Información Pública tiene un objeto de conocimiento muy limitado: las reclamaciones frente a las denegaciones que, por parte de las administraciones públicas o entes dependientes, se produzcan en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, así como una función residual (y un tanto atípica) de resolver conflictos de responsabilidad en aquellos casos que se le planteen por un nivel de gobierno.

• Pero la función principal de la Comisión de Garantías está, asimismo, condicionada por el importante papel que se le atribuye a la Autoridad Catalana de Protección de Datos, al tener que emitir preceptivamente Informe previo en aquellos casos en los que la denegación del derecho de acceso se base en el derecho de protección de datos. No será fácil que esa Comisión se aparte del criterio sostenido por la Autoridad de Protección de Datos.

• Asimismo, la Autoridad Catalana de Protección de Datos, junto con la Comisión de Acceso, Evaluación y Selección Documental, y la Comisión de Garantía, han de adoptar las medidas de coordinación para homogeneizar criterios en sus respectivos ámbitos de actuación en relación con el citado derecho de acceso a la información pública.

• La institución del Síndic de Greuges tiene un papel determinante en el Sistema de Garantías previsto por la LTRCAT, pues no solo se le atribuye en exclusiva la importante función de evaluar externamente y con carácter anual a través de un Informe la aplicación de esta Ley y, en particular de la aplicación del sistema sancionador; sino que, además, vela con carácter general por el cumplimiento de la Ley, recibe quejas y puede instar la incoación de procedimientos sancionadores. Obviamente, en estos últimos casos debe atenerse a las funciones atribuidas por la Ley, pero estas (en cuanto afectan a la totalidad de derechos y a la actuación de las Administraciones Públicas) son muy amplias.

• La Oficina Antifraude y la Sindicatura de Comptes, asimismo, velan también por el cumplimiento de la ley, en sus respectivos ámbitos de competencia. La Oficina además puede recibir quejas e incoar procedimientos sancionadores (por ejemplo, en materias tales como contratación, subvenciones, etc.). La Sindicatura de Comptes también puede instar la incoación de esos expedientes sancionadores.

• No resulta fácil establecer un hilo conductor en un modelo tan fragmentado y complejo de Sistema de Garantías de la Transparencia como el realizado por la LTRCAT. Cabe presumir que esta decisión, probablemente poco meditada por el legislador (aunque tiempo ha tenido, en los más de dos años de tramitación de la norma), puede tener, al menos como hipótesis, consecuencias graves sobre el funcionamiento del sistema en su conjunto. Al menos “anima” a una participación activa de ese complejo institucional, que vaya dirigida a vigilar y controlar a las Administraciones Públicas. Estas podrán comprobar cómo el ejercicio de sus actividades en el desarrollo de esta Ley se insertarán, así, en una suerte de “denso panóptico institucional” a través del cual se podrán observar todas sus actuaciones y darán lugar, en su caso, a la depuración de las responsabilidades pertinentes. Una dimensión de la Transparencia escasamente constructiva y edificada sobre la desconfianza institucional.

• A todo lo anterior se debe sumar el papel central de la Administración de la Generalitat de Cataluña que gestionará el Portal de Transparencia en el que deben “colgar” toda la información de publicidad activa y otras exigencias legales todas las Administraciones Públicas de Cataluña (entidades locales, incluidas). Así como las funciones de impulso del modelo que se le atribuyen a lo largo de la Ley (asesoramiento, financiación, formación, etc.).

No creo sinceramente que esa densidad institucional y ese peso desmesurado del régimen sancionador aporten nada positivo a la Política de Transparencia de las instituciones públicas. Confiemos que la razonabilidad se imponga y no se utilice todo ese complejo y absurdo sistema para denostar o desacreditar al enemigo político o para cursar denuncias sin fundamento o con el único objeto de escandalizar a la ciudadanía. De actuarse así se lograría todo lo contrario de lo que la Ley pretende alcanzar: la desconfianza ciudadana, por un uso irresponsable de “las garantías” previstas en la Ley, podría verse incrementada. Que la prudencia ciudadana e institucional se imponga, ante la escasa mesura de un legislador que intuimos no ha sopesado convenientemente la decisión de sus actos.

(1)La presente entrada está extraída, en sus líneas básicas, de un apartado del Documento que lleva por título: “Buena Gobernanza y Transparencia. Guía para la Implantación en los Ayuntamientos de la Ley del Parlamento de Cataluña 19/2014, de 29 de diciembre”. Se trata de un material elaborado para dos redes de entidades locales catalanas y que, asimismo, se entrega a los asistentes a los Programas de formación impartidos en las diferentes entidades locales catalanas que los demandan.

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