LA “AGENDA EXTRAVIADA”: GOBERNANZA PÚBLICA, TRANSFORMACIÓN Y AGENDA 2030

Covid 19 og Agenda 2030 (1)

Llama la atención que el anterior protagonismo de la Agenda 2030 se haya evaporado casi por completo tras la irrupción de la crisis Covid19. La mastodóntica estructura ministerial adoptada al inicio de la presente legislatura por el Gobierno de España contribuyó fehacientemente a una dilución de la Agenda 2030 repartiéndola en cuatro o más departamentos ministeriales, “liderada” de forma imposible políticamente hablando por una Vicepresidencia segunda, pero materialmente situada en la Vicepresidencia cuarta y en el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, con un papel testimonial (una Dirección General de Gobernanza) del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, así como con afectación a otros departamentos sectoriales.

Contrasta la situación de una Agenda 2030 rota departamentalmente en páginas dispersas, con el acertado diseño que en el primer gobierno Sánchez se le dio a esta materia, al crear un Alto Comisionado en ese ámbito adscrito a la Presidencia, que en el año 2018 elaboró un interesante documento (Plan de acción para la implementación de la Agenda 2020. Hacia una estrategia española de desarrollo sostenible) dónde, siguiendo las pautas de la Comunicación de la Comisión Europea de 2016 (Próximas etapas para un futuro europeo sostenible [COM 2016 739]), se optaba claramente por impulsar un modelo de Gobernanza Pública que, en línea con el ODS 16, pretendía crear instituciones sólidas que actuaran como acelerador del proceso de implantación de los ODS sectoriales. Era una buena pista de salida, que con la formación del nuevo gobierno se perdió.

La crisis Covid19 empezó por borrar casi todo el protagonismo de la Agenda 2030 que, rota ya antes en pedazos departamentales, fue mayormente ignorada. Pero, la mirada estratégica de la Agenda y los desafíos a los que se enfrenta son de tal magnitud que pronto hubo que recuperar sus dispersos cuadernillos, sobre todo cuando la Unión Europea aprobó el Fondo de Recuperación y Resiliencia (Next Generation EU) donde algunos de los ejes centrales de intervención están umbilicalmente unidos con los ODS, especialmente medioambientales y de inclusión social, pero también económicos y sociales. La Agenda 2030 retomaba el pulso político.

Así, de forma más bien silente y con desigual eco, la Agenda 2030 ha vuelto a aparecer de forma tibia en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que ha elaborado el Gobierno de España en el mes de octubre de 2020 para su remisión a la Comisión Europea. Aquí se incorpora la idea de resiliencia que aparece en diferentes ODS de la Agenda y que se ajusta plenamente a un escenario Covid19 y post pandemia marcado por la incertidumbre, el devastador escenario económico-social y las innumerables complejidades del entorno. El Plan, se nos dice, no parte de cero, pues -de un modo un tanto retórico- añade que “se inspira y elabora sobre la Agenda 2030 y los ODS de la ONU”. Pero, salvo en algunas conexiones que las diez denominadas “políticas palanca” tienen con la Agenda 2030 (como son, especialmente, la Agenda Urbana y rural; los ecosistemas resilientes; la transición energética justa e inclusiva, etc.), lo cierto es que ese importante documento de Naciones Unidas apenas si es citado de forma expresa por el Plan salvo en contadas ocasiones.

Ciertamente, el proceso de recuperación y transformación que se quiere impulsar tiene una mirada temporal más corta (2023-25), que la propia Agenda 2030; pero la visión estratégica que aporta esta última, más necesaria aún tras los enormes destrozos sociales y económicos (así como medioambientales), también globalizados, que traerá como consecuencia la crisis Covid19, hacían más necesaria que nunca la apuesta por un modelo de Gobernanza Pública sólido que supusiera el motor de arranque y el tractor del inicial impulso de recuperación y transformación de la sociedad, del tejido empresarial y del propio sector público. Sin embargo, nada de eso se recoge en el citado Plan. La gobernanza allí expresada, es otra cosa.  

En efecto, el modelo de Gobernanza que se prevé en el Plan es simple y llanamente una mera estructura de gestión política del Fondo Next Generation (que abona la sospecha de que es exclusivamente una “maquinaria para el reparto de fondos”). Y la pretendida “modernización de la Administración”, como ya censuré en su momento, se quedará en una anunciada reforma de los procesos (simplificación procedimientos, contratación pública y subvenciones), que siendo necesaria no es ni mucho menos suficiente, pues prescinde de la modificación profunda de las estructuras (adaptación de las organizaciones públicas a los nuevos retos) y de la transformación de un modelo altamente obsoleto de gestión de personas en el sector público.

En verdad, impulsar adecuadamente la recuperación y transformación del país que se pretende, sólo puede lograrse retornando al inicial planteamiento de fortalecer las instituciones públicas mediante un robusto  sistema de Gobernanza Pública. ¿Por qué eso se propuso por un gobierno socialista en 2018 y se ha abandonado completamente ahora por un gobierno de coalición? La respuesta es muy obvia: porque hoy en día prevalece la inmediatez y, asimismo, porque la política se ha ido convirtiendo en un cascarón vacío de comunicación sin estrategia definida ni valoración adecuada de la importancia de la gestión para su propio éxito.  

Ciertamente, en nada ayuda que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia se pretenda centralizar en Presidencia, mientras que la estrategia de la Agenda 2030 esté cuarteada en un mosaico de departamentos sin hilo conductor alguno. En un proceso de formación de cualquier Gobierno, aparte de la definición existencial de su hoja de ruta, hay dos decisiones clave: la primera es estructural, esto es, cómo se articulan y distribuyen las responsabilidades en coherencia con las políticas que pretende impulsar en el mandato por el Ejecutivo; la segunda es qué personas liderarán tales estructuras. Sin entrar en esta última, que ahora no toca, sí se puede afirmar que el Gobierno de coalición cometió un error de bulto a la hora de articular las responsabilidades políticas en lo que a la Agenda 2030 respecta. Y ello está teniendo y tendrá serias consecuencias en esa imagen extraviada que la propia Agenda trasluce; que, además, guste o no guste, se traslada al resto de niveles de gobierno que observan cómo el protagonismo de tal instrumento estratégico declina en el nivel central, y así no le dan en su propio ámbito de acción la importancia que merece.

Y, sin embargo, tiene mucha, cada vez más. Pero recuperar esa protagonismo comportará, en primer lugar, volver a resituar la Agenda 2030 también estructuralmente en sede del Gobierno central, pues su lugar natural es la Presidencia del Gobierno y no ese cuarteamiento caprichoso de su gestión competencial en diferentes departamentos que escasa coordinación muestran; pero, en segundo lugar, y no menos importante, sería volver a aquel acertado espíritu de 2018 en el que, al margen de su correcta ubicación sistemática, la Agenda se conectaba derechamente con la construcción de modelos de Gobernanza Pública efectivos y eficientes, puesto que sin ellos los diferentes niveles de gobierno (central, autonómicos y locales) fracasarán de forma estrepitosa en el proceso de recuperación y en esa importantísima gestión de los fondos europeos que, no son solo recursos financieros inmediatos, sino que deben vincularse a procesos de transformación social, económica e institucional de indudable calado.

Tras el disparatado impulso de ese pleonasmo y barbarismo conceptual de la “cogobernanza” (que conviene erradicar de plano), la Gobernanza Pública se configura, así, como el auténtico motor que garantizará un procesos sostenido y eficiente de recuperación, transformación y resiliencia del sector público. Lo demás, será perder el tiempo y probablemente el dinero. Y para ello hay que ponerse manos a la obra fortaleciendo todas y cada una de las dimensiones del sistema de Gobernanza Pública que se contienen en el anexo a la presente entrada. Sin ideas claras, liderazgo político ni gestión pública eficiente, de poco valdrá invertir medioambientalmente, en transformación digital o en educación, sanidad o inclusión social. En este proceso de transformación social y económica, las instituciones públicas, y particularmente las administraciones públicas, deben ser las primeras en adecuar sus estructuras, procesos y personas para posibilitar la correcta ejecución del reiterado Plan y de la Agenda 2030, que son dos finalidades que no pueden ir por caminos paralelos sino integrados. Si no se hace así, es que algo no se ha entendido correctamente. Y esa es la impresión que causa hoy en día la confusión gubernamental existente, que habría de corregirse de inmediato, aunque ello implicase tocar el punto sagrado de una remodelación gubernamental de unas estructuras pensadas para una situación que ni existía entonces (en su momento de gestación) ni mucho menos existe ahora tras la crisis Covid19.

ANEXO: LÍNEAS FUERZA DEL MODELO DE GOBERNANZA PÚBLICA

Gobernanza Pública “exógena”

  • Un sistema de integridad institucional o una Gobernanza ética en las instituciones, tanto en la integridad política, funcionarial, del empleo público, en la contratación pública y en las subvenciones, así como el desarrollo de la Directiva 2019/1937, de protección del denunciante
  • Una transparencia efectiva, que provea de información pública necesaria a la ciudadanía y refuerce su confianza, mediante una reforma en profundidad de la normativa vigente y la garantía de autoridades independientes que impulsen, vigilen y sancionen los incumplimientos de la transparencia. Estas autoridades pueden ser de Integridad y Transparencia
  • Un sistema de participación ciudadana en clave de Gobierno Abierto que aúne a la ciudadanía en el impulso, diseño, ejecución y evaluación de las políticas, con especial intensidad en los ámbitos de gobierno de proximidad (ciudades)
  • Una Gobernanza de Datos y un sistema de protección y garantías de los datos personales.
  • Una digitalización efectiva e inclusiva, que transforme efectivamente las Administraciones Públicas, pero no olvide la atención ciudadana y la empatía administrativa hacia los colectivos más vulnerables

Gobernanza Pública “endógena”

  • Un mejor alineamiento entre política y gestión, que refuerce la dirección pública profesional como argamasa entre ambos mundos aislados y opte por la eficiencia y responsabilidad en la gestión
  • Unas estructuras administrativas adaptadas a las exigencias del entorno y que tengan la versatilidad suficiente (trabajo transversal y por proyectos) para dar las respuestas oportunas en cada momento.
  • Unos procesos ágiles y simplificados, que eliminen los cuellos de botella burocráticos y cargas administrativas que entorpecen el desarrollo económico, sin menoscabo de las garantías de la ciudadanía y la imparcialidad y objetividad de la Administración.
  • Una gestión de personas (recursos humanos) basada igualmente en la necesidad de dar respuesta a necesidades imperiosas mediante una captación del talento, fomento de la igualdad de oportunidades, profesionalización y nuevas competencias digitales e idiomáticas, así como fomentar el relevo generacional y los nuevos perfiles profesionales del empleo público que demanda la sociedad.

Gobernanza multinivel y resiliencia

  • Trabajo en redes institucionales o informales para impulsar sinergias y conducir procesos de transformación mediante aprendizajes compartidos (ODS 16)
  • Fortalecimiento de la capacidad de adaptación y respuesta de distintos niveles de gobierno a un contexto de enorme gravedad e incertidumbre derivado de la etapa Covid19 y de las secuelas de esa crisis (ODS 11)

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