Mes: febrero 2017

DIEZ AÑOS DE EBEP

“Un sector público profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia” (Código de Valores y de Ética del Sector Público de Canadá)

Título breve. Contenido, también. El próximo mes de abril se cumplirán diez años de la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Enunciado de la Ley, que en su día no objetamos (todo hay que decirlo), dictado con escaso acierto. La institución de función pública se diluía, así, en un empleo público preñado de contrataciones laborales poco ortodoxas. Bastardear es un verbo muy duro, pero lo cierto es que la función pública tampoco estaba alejada de prácticas clientelares o de nepotismo, al menos en determinados niveles.

Lo cierto es que en 2007, con el EBEP, se aprobó una herramienta normativa potente. Por emplear un adjetivo que, con frecuencia, utiliza Mikel Gorriti. También es verdad que con poco consenso político y con muchas concesiones (que se hicieron) a los sindicatos del sector público (por cierto, a cambio de nada). Un sindicalismo del sector público que, en sus peores versiones, adopta la figura de ave rapaz. Duro juicio, pero basado en práctica extensa. En sus peores versiones, que no son todas, sigue sin entender cuál es el papel de la función pública en un Estado democrático. Preocupante.

Pero más triste aún es, sin embargo, que las leyes se publican, pero rara vez se aplican. Nadie se creyó realmente el EBEP. Los funcionarios porque de crédulos no tienen nada: han visto pasar tantos cambios propios de Lampedusa, que perdieron la fe y algunos, incluso, las ganas de trabajar (que no de cobrar). Los políticos, al menos aquellos que lo aprobaron, rápidamente comenzaron a ignorarlo. A los pocos meses, el ministro promotor del EBEP (Jordi Sevilla), cayó en desgracia. Quien fuera presidente del Gobierno en aquel momento tal vez debiera explicar algún día por qué lo cesó: nunca lo dijo. Los ceses a la sombra siempre nos conducen a lugares recónditos: mejor no seguir indagando. Tras ese cese, la nueva responsable del ramo hizo de la tierra quemada su política más evidente. No dejó títere con cabeza en el propio Ministerio, y eso que era del mismo partido. Con amistades así … En verdad, a partir de entonces (finales de 2007), se acabó de un plumazo la política de función pública; hasta hoy, 2017. Luego vino la crisis, para agudizarlo todo: el EBEP mal entendido significaba gasto, lo que se impuso fue el recorte. Y la función pública perdió músculo, talento y envejeció en pocos años una barbaridad.

El EBEP, como bien explicó en su día quien fuera su promotor político, diseñaba cuatro palancas de cambio para adaptar la función pública española a la existente en las democracias más avanzadas: evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético de los empleados públicos.

El balance de los resultados obtenido por esas cuatro palancas de cambio en estos (casi) diez años es sencillamente demoledor. Todo ha resultado ser una enorme mentira. Nadie se ha creído nada. Y, por lo común, la política menos (los «temas de personal» son incómodos y poco lucidos), pues para uan parte de la política la función pública (o el empleo público) es –mientras no se demuestre lo contrario- un lugar institucional donde, tal como explicara en su día el profesor Alejandro Nieto, deben pacer plácidamente las clientelas de los respectivos partidos. La función pública como patrimonio de la política. Ese es el gran mal, fácilmente diagnosticable, pero sin medidas efectivas para ser erradicado. El funcionario “amigo del poder” tiene premio; quien no lo es, castigo.

Las cuatro palancas no se han activado. Algo, muy poco (o, mejor dicho, en muy pocos sitios, prácticamente testimoniales), se ha hecho en lo que a evaluación del desempeño respecta. Pero en una función pública que prima el igualitarismo falso, nada que “discrimine”, aunque sea objetivamente, tiene recorrido. Lo más justo (se nos intenta convencer de lo imposible) es tratar igual a todo el mundo, aunque su rendimiento y resultados (como así es en la práctica) sea diametralmente distinto. La justicia entendida al revés. Dicho de otro modo: una función pública que no discrimina es materialmente injusta. Y que nadie se eche las manos a la cabeza por la desmotivación imperante. La paradoja es que quien más desmotivado dice estar es quien menos trabaja. El mundo al revés.

La carrera profesional allí donde se ha implantado, en pocos sitios y mal, ha sufrido un proceso de chalaneo burdo y barato (más bien muy caro para los agujereados bolsillos del contribuyente): carrera se identifica solo y exclusivamente con cobrar más (no con trabajar mejor o con mayores resultados). Sobre todo (y eso es lo importante) que cobren “todos” lo mismo. Nadie puede quedar fuera del reparto: haga las cosas bien, regular o mal. Eso es indiferente. Lo importante es “la igualdad” entendida como trato uniforme, al margen de la actitud y resultados que tengan los funcionarios. Bochornoso espectáculo del cual el contribuyente ni se entera. La transparencia en estos casos es opaca. Los paños sucios se limpian en casa.

Pero si vamos a la tercera palanca, la dirección pública profesional, el incumplimiento es todavía más grave, pues permanentiza sine die el clientelismo en la zona alta de la Administración; puesto que los niveles de responsabilidad directiva se siguen repartiendo entre “los amigos políticos”, por traer a colación ese excelente libro de José Varela Ortega sobre el sistema político de la Restauración. Cien años después de ese momento histórico, seguimos haciendo las mismas cosas. Las competencias profesionales se orillan o son preteridas. Algo muy preocupante. Así, nunca habrá Administración Pública moderna e imparcial, por mucha retórica que se le eche al invento. Hay pueblos que no aprenden ni a bofetadas (por no emplear una expresión más dura).

Y, en fin, lo del Código Ético o de conducta del empleo público, la cuarta palanca del EBEP para cambiar la función pública, ha pasado sin pena ni gloria. Peor aún, ignorado por completo. Nadie sabe realmente que en 2007 se aprobó por Ley un Código de conducta de los empleados públicos. Aprobarlo por Ley fue un error, pues un instrumento de autorregulación no debe tener soporte jurídico-normativo. Pero aun así, España fue (relativamente) pionera en la aprobación de un Código de conducta de empleados públicos. Si bien, la verdad es que ni siquiera estos (los funcionarios) se han enterado. Alguien (algún empleado probo y despistado) lo debió leer, pero pronto se le olvidó. Tras unos duros años en los que la corrupción ha campado por sus anchas en el sector público, a ninguna institución ni gobierno se le ha ocurrido promover (aunque algunas iniciativas hay en marcha) una cultura de infraestructura ética en la función pública y, particularmente, de sus empleados públicos. Todo el mundo se lo toma a chirigota. Propio de un país subdesarrollado.

Así las cosas que nadie se extrañe del estado actual en el que se encuentra esa institución que se conoce como función pública (empleo público). Levantarla será tarea hercúlea. Los propios funcionarios (o empleados públicos) no se creen nada, son “viejos” resabiados (por media de edad es un cosa obvia) y hasta cierto punto (tras 20, 30 o 40 años de servicio) instalados, en buena medida, en “zonas de confort”. Los sindicatos del sector público nada han entendido realmente del momento actual y necesidades de una institución cuya única razón existencial es servir a la ciudadanía y no a los propios funcionarios. Y la política sacó de la agenda en 2007 este tema y nunca más lo ha vuelto a incorporar.

En suma, bien se puede concluir que el EBEP está en “el corredor de la muerte”. Lugar inhóspito y paralizante donde –como se sabe- se puede permanecer muchos años, tal vez décadas. Pero nada es gratis. Esa parálisis tiene consecuencias, también económicas y sociales. No cabe olvidar la cita que abre este comentario. Y la podemos cerrar también con otra que procede del mismo excelente documento elaborado por un país avanzado y ejemplar. En efecto, el Código federal canadiense de Valores y de Ética Pública lo deja muy claro: “un sector público no politizado es esencial para el sistema democrático”. A ver si algún día terminamos por comprender qué es lo realmente importante de la función pública como institución. La verdad es que nos cuesta …

INSTITUCIONES DE GARANTÍA DE LA TRANSPARENCIA[1]

 

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

 El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discrecionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

  • Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales)..
  • Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.
  • Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el «control» de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).
  • Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • Una variante de este modelo últimamanete citado es aquella en la que el nombramiento del «colegio» (miembros del órgano) tiene fuerte impronta gubernamental o procedente del Ejecutivo. Hay algunos casos. Por lo común, eso se produce en instituciones de garantía de «transición» a la espera de que se apruebe su ley definitiva. O también en supuestos en que los miembros de la Comisión son técnicos de la Administración que deben cumplir determinadas exigencias . Hay casos en que también se garantiza la presencia gubernamental en alguno de sus órganos de garantía. Muchas comunidades autónomas atribuyen expresamente la política de transparencia al Ejecutivo y, asimismo, la evaluación de aquella. Con diferencias entre ellos (que las hay), los modelos de órgano de transparencia con fuerte presencia del ejecutivo no ofrecen garantías de imparcialidad absolutas, salvo que sus miembros sean funcionarios y se les exija el cumplimiento de determinados requisitos (por ejemplo, experiencia, especialización y que no se provean entre funcionarios de libre designación).
  • También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensoría territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo «monocultivo».

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

[1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.