«El Estado de medidas no solo complementa al Estado de normas, se impone sobre él» (Ernst Fraenkel)
Un sistema parlamentario hecho añicos
Un sistema parlamentario, desde el punto de vista de la producción normativa, descansa formalmente sobre la potestad legislativa atribuida como competencia propia al Parlamento, sobre la atribución exclusiva a este de aprobar los Presupuestos Generales del Estado y, en fin, sobre el ejercicio del control parlamentario de la acción normativa del Gobierno (por ejemplo, en el caso del trámite de convalidación de los decretos leyes). Hay, en efecto, más supuestos de control normativo del Parlamento sobre el Gobierno, pero no son objeto de estas líneas.
Hace unos meses publiqué un librito que lleva por título Falsos cimientos: la fragilidad de las instituciones en España (Tirant lo Blanch, 2026). Allí se contiene un capítulo que, en resumen, lleva por título El borrado del Parlamento. Apenas han pasado 8 meses desde que cerré la redacción de ese texto y el pálpito trepidante de una política iliberal enloquecida ha hecho envejecer a marchas forzadas parte de lo allí escrito.
La degradación institucional de España camina de forma acelerada hacia no se sabe dónde: ¿un declive sinfín?; ¿un colapso?; ¿un cambio de sistema constitucional por la puerta de atrás? Veremos. Y aunque en ese capítulo citado me refería a más casos, lo cierto es que la legislación excepcional por medio de decretos-leyes gubernamentales es un termómetro creciente de deterioro institucional, hasta el punto de alcanzar en 2026 casi las cotas máximas que se produjeron en 2020 (con la pandemia). Además, en este año 2026 se ha producido una clara contracción, hasta desdibujarse completamente, de la potestad legislativa de las Cortes Generales, una atribución constitucional hecha añicos por el desmesurado e hiperbólico abuso de la legislación excepcional del Gobierno formalizada a través de la figura normativa de los decretos-leyes. En efecto, en estos diez meses de 2026 se han aprobado 7 leyes (3 de ellas orgánicas) frente a 27 decretos-leyes, algunos no convalidados en sede parlamentaria, como es harto sabido. Abrazar tanto al decreto-ley denota pulsiones autoritarias de quien lo hace. Siento afirmarlo, pero es un indicador fiable de desprecio del Parlamento.
La devastación institucional que sufre España, orquestada ahora desde Moncloa y sus “magos” del relato, es manifiesta y creciente. No es un fenómeno nuevo, tal deterioro tiene décadas de arraigo; pero en los últimos años el vértigo de la aceleración política y el sectarismo rampante en la política española ha hecho que los síntomas se multipliquen. Si la corrupción y el clientelismo político que anegan desde siempre la política de este país están todavía con nosotros, parecen reverdecer viejos demonios de la política caciquil decimonónica que creíamos enterrados para siempre, como el pucherazo electoral, aunque sea con efectos limitados. Como escribió Tocqueville: “La Historia es una galería de cuadros con pocos originales y muchas copias”.
La resurrección de los decreto-leyes como medios de propaganda política
La atribución al Gobierno de facultades “legislativas” excepcionales siempre ha sido objeto de debate. Su abuso por los sistemas políticos autoritarios, dictatoriales y, más aún, por los totalitarios, nunca fue buena carta de presentación. Su traslado a la “carta magna” de 1978 se inspiró en otras constituciones comparadas. Se hizo con algunas cautelas, que no han funcionado. La democracia liberal descansa en el Parlamento como locus de expresión del pluralismo político, la deliberación política, su reflejo informativo, derecho de enmienda, tras contraste de ideas y la adopción, en fin, por mayoría (según exigencias en cada caso) de las decisiones legislativas pertinentes, que adoptan la forma de “Ley”, a veces con atributos o adjetivos.
El Estado legislativo de tradición democrático-liberal atribuye al Parlamento la aprobación de las leyes. Por tanto, cuando el Parlamento se ve casi totalmente desplazado de esa función crucial, alguna alarma debería encenderse, pues se puede hablar de declive, e incluso de borrado (según la intensidad), del parlamentarismo como forma de gobierno. Adviértase que eso no lo palia el trámite mal llamado de “convalidación” (realmente, ratificación) de la disposición normativa ya aprobada por el Gobierno y vigente como Real Decreto-ley una vez publicado en el BOE, pues es una actividad de control y no propiamente hablando normativa (no hay deliberación sobre su contenido ni menos aún derecho de enmienda: se aprueba o desaprueba in totum).
El hecho cierto es que, debido a nuestra baja tradición democrático-liberal, tempranamente se produjo lo que el profesor Martín Rebollo describió como la banalización del decreto-ley en su calidad de instrumento normativo de excepción y su conversión gradual en medio ordinario de “legislar” (Aragón Reyes) por el órgano que solo tiene atribuida esa función como excepción en el caso de que concurra el presupuesto habilitante (extraordinaria y urgente necesidad) y se proyecte sobre un ámbito material no vedado. No cabe duda que los decretos-leyes son instrumentos normativos excepcionales, por lo que su uso habitual perturba su sentido y finalidad, pero además tiene serias consecuencias institucionales. Algo de eso pasa cuando, hasta hoy en 2026, el Parlamento español ha aprobado 3 leyes orgánicas y 4 leyes ordinarias, mientras que el Gobierno ha hecho uso de sus potestades normativas excepcionales de aprobar decretos-leyes en 27 casos. El Gobierno legisla casi cuatro veces más que el propio Parlamento. Y eso no es normal, salvo que estemos en situación de excepción, lo que no es el caso.
Los decretos-leyes tradicionalmente, sobre todo en momentos autoritarios o dictatoriales, eran disposiciones normativas inflamadas de ideología en sus preámbulos y también en buena parte de sus medidas normativas. En verdad, los decretos-leyes han sido expresión de lo que Ernst Fraenkel denominó en su magnífico libro (El Estado dual) como el Estado de medidas. Frente a él, este mismo autor oponía el Estado de normas. Ambas expresiones convivían en una tensión interna evidente, pero con perjuicio evidente del Estado de normas, sobre todo cuando las medidas terminaban devorando o cercenando las leyes y (mal) ocupando y desplazando su propio espacio. Pues bien, salvando las distancias, que son muchísimas, dado que Fraenkel construyó esa distinción en el período Entreguerras y tras la llegada al poder de Hitler, lo cierto es que en España en estos últimos años, aun manteniéndose formalmente un sistema “parlamentario”, se puede advertir un Estado legislativo parlamentario en franco retroceso, que se manifiesta en una contracción del espacio de la Ley y, por tanto, en el abandono -con muy pocos matices- de la regulación sistemática y ordenada con vocación de permanencia en el tiempo que implica la Ley parlamentaria, aprobada con sosiego por dos Cámaras, deliberación y publicidad, frente a la nocturnidad, aceleración y secretismo del decreto-ley. Al mismo tiempo, se ha producido una multiplicación de medidas normativas excepcionales con fuerza de ley de origen gubernamental, que dan respuesta inmediata a problemas o necesidades coyunturales (aunque no pocas veces también “estructurales” ante la impotencia de transaccionar nada parlamentariamente y en un debate plural), cuando no a meros caprichos o pactos espurios. La nota determinante de este modo de respuesta normativa instantánea (muy al tono con los tiempos volátiles que nos rodean y el juego del relato político enrevesado para sorprender a los enemigos) es atender la palpitación política dominante a través de remedos continuos de las leyes vigentes que son objeto de múltiples e infinitos zurcidos hasta hacerlas prácticamente irreconocibles en su pretensión regulatoria inicial.
Este modo regulatorio excepcional y por medidas fragmentarias recogidas en decretos-leyes que disparan, cual francotirador, a un sinfín de leyes, ya venía acompañado muchas veces por preámbulos delirantes o, al menos, sobrecargados de literatura vacua. Hay numerosos ejemplos. La culpa, en cierta medida, la tiene el Tribunal Constitucional que, para la acreditación del presupuesto habilitante de extraordinaria y urgente necesidad siempre defendió que era una opción política legítima y cuando más se explicara (que no es lo mismo que justificara) en la exposición de motivos de la norma excepcional la concurrencia de tal elemento mejor para superar el juicio de constitucionalidad en lo que afecta al presupuesto de hecho. Los preámbulos de los decretos leyes se fueron haciendo, así, cada vez más extensos, y también más diarreicos, hasta el punto de que el Real Decreto-ley 26/2026 un tercio casi de su paginación total se condensa en una disparatada y poco sistemática exposición de motivos. Mas esta norma excepcional está sobrecargada en su preámbulo de guiños permanente a la demagogia con algunos evidentes tics de remover las emociones, haciendo incluso varias referencias a la persona que sufrió el desahucio (con nombre, apellidos e, incluso, denominándola en el BOE como Maricarmen) y despertó las iras de un movimiento, que se está expandiendo como una mancha de aceite por el país. La política de las emociones plasmada en el diario oficial. Los magos de Moncloa ya no saben qué inventar para tapar sus fracasos, incluso los personales.
Sin duda, en tales decretos-leyes se advierte que, junto a la impronta ideológica claramente reflejada y la visión maniquea de una simpleza atronadora del país entre buenos (los inquilinos) y malos (los arrendadores o propietarios), cuya entronización del disparate la llevó a cabo la torpe ministra de Vivienda que habló de “pymes buitre” para extender tales fondos más allá de sus contornos razonables, hay no solo una carga demagógica sino un cálculo político muy diáfano: es obvio que tales decretos-leyes, redactados en poco más de 48 horas, probablemente no pretendían resolver ni siquiera aliviar el problema de la vivienda, pues esa era una tarea imposible. Hace ya muchos años el constitucionalista portugués Gomes Canothilo ya advirtió del uso oportunista de la figura del decreto-ley desde el plano político-normativo. Estos dos casos son un buen ejemplo. Sus objetivos no eran tanto modificar el cuadro normativo vigente (en un caso muy difícil y en el otro de imposible apoyo parlamentario), sino retratar a quienes se opusieran, calentar la calle, crear una cortina de humo que tapara sus recientes desmanes y fracasos y, de paso, movilizar a un electorado que le iba abandonando como a la tierra quemada. Cálculo político frío. Y les puede salir bien, el problema será el coste institucional, que tres pitos les importa. El objetivo, por tanto, era obvio: se pretendía abordar una demanda social clara y evidente, así como un problema estructural de solución compleja, con una receta demagógicamente sencilla, consiguiendo desbrozar el terreno para un adelanto electoral y cerrar filas tras el presidente del Gobierno, convertido así en defensor de la justa causa. Y de paso tapar o eclipsar Ceuta como foco de atención y de sus propios males.
El uso de los decretos-leyes como cortina de humo
En fin, una política de ficción convertida en prestidigitación con resultados tangibles. Sabemos que ese complejo problema de la vivienda requiere medidas concertadas y de amplio espectro para poder encauzarse (ni siquiera resolverse). Y sobre todo también de mucho tiempo. Sin suelo, sin constructores o promotores, sin personal técnico o de oficios, sin nuevas construcciones de edificios, en fin, sin inversión pública y privada, liberación de suelo y otros múltiples factores que ahora no cabe citar (véase esta reflexión de Jon González difundida en las redes por Diego Gómez: https://lapromesageneracional.substack.com/p/un-desahucio-dos-decretos-ley-cero) no hay posibilidad alguna de que la crisis de la vivienda entre por raíles razonables de solución. Y sin una coordinación y colaboración efectiva y leal de los poderes públicos tampoco, pues los tres niveles básicos de gobierno (estatal, autonómico y locales) disponen de competencias al efecto. Así que habrá que armarse de paciencia. La demagogia política siempre ha existido, el populismo ahora está en sus momentos álgidos. Solo hay que leer con paciencia (pues son muchas páginas) y un mínimo de sentido crítico, el extenso y en algunos pasajes disparatado preámbulo del decreto-ley 26/2026 (pues el del decreto-ley 27/2026 es más escueto, dado que tuvo que redactarse deprisa y corriendo una vez aprobado en precario en el Consejo de Ministros: no dio tiempo a muchas florituras, aunque su dimensión ideológica es clara), para darse cuenta que el “legislador de urgencia”, sin sosiego alguno, con precipitación manifiesta y ayuno de técnica legislativa elemental, frente a un problema real y que requería medidas concretas, ha sido contaminado de un populismo barato y una demagogia sin par, con el fin de provocar lo que ya se sabía de antemano: que determinadas fuerzas políticas no comulgarían con ruedas de molino y eso abría la puerta de par en par a la convocatoria más tarde o más temprano de un proceso electoral con un marcado sello plebiscitario de naturaleza cesarista por quien se hace emisario y portavoz sobrevenido de todas las dignas causas, aunque algunas de ellas las tuviera en el olvido en sus ocho años de mandato.
Como se ha dicho, todo ello es un modo obvio de tapar las miserias (políticas de vivienda incluidas) que rodean una “legislatura” fallida que ha sido configurada como etapa de resistencia o permanencia blindada en el poder para dar el salto en 2031, a mayores glorias, incluso republicanas. Tal vez su apuesta final le dé réditos, y agrupe tanto voto en torno suyo que le dé la mayoría. Otra cosa es que gobierne. Lo que venga después, en 2027, 2031, 2035, o cuando sea, si es algo distinto, tampoco será nada mejor, pues los herederos opositores de esa forma de hacer política ya saben de antemano que, una vez en el poder, todo vale. Nunca han sido o fueron excesivamente respetuosos con las instituciones de control del poder, que también las colonizaron con descaro. Los hay incluso nada respetuosos con el pluralismo político y la diversidad territorial. En fin, las instituciones son patrimonio de quien alcanza el poder y más tarde o temprano terminarán colonizándolas vergonzantemente, como se ha hecho siempre, y estos últimos años con descaro sin par. Así que lección aprendida. Dicho esto, no cabe extrañarse de que la destrucción del sistema político-constitucional de 1978 y del propio liberalismo democrático en una España que nunca lo ha abrazado de verdad, es cuestión de meses o años. Lamento no traer buenas noticias, pero es así y no creo equivocarme en exceso (aunque ojalá sucediera). El populismo iliberal, sea de un signo u otro, será nuestro futuro. El cesarismo, sin embargo, es más difícil de implantar en una sociedad que está rota en dos pedazos irreconciliables, fractura que los meses y años venideros ahondarán mucho más. Al tiempo.
