(Imagen cedida por Fernando Escorza Muñoz. Reservados los derechos de reproducción)
Tributos y secuelas de gobernar en minoría absoluta
El primer mandato completo de Sánchez (dejemos de lado el de su acceso al poder), estuvo marcado en su origen por la pandemia y luego por la recuperación, con un Gobierno de coalición lejos de la mayoría absoluta, pero que con el apoyo de la mayor parte de las fuerzas políticas nacionalistas/independentistas de la moción de censura (y las consiguientes concesiones) consiguió (casi) agotar la legislatura, no sin efectos colaterales (la pérdida de varios bastiones autonómicos). El segundo mandato (2023-2026), como sabemos, supuso mayor debilidad parlamentaria (el PSOE fue el 2º partido en escaños), debilidad que se pretendió sortear con una ley de amnistía (previamente negada en campaña electoral), lo que salvó la investidura y le ancló en La Moncloa; pero abrió cuatro años de mayorías parlamentarias precarias. Las respectivas mayorías puntuales se lograron con un sinfín de concesiones a los partidos nacionalistas e independentistas. Esa precariedad tuvo efectos directos sobre la gobernabilidad del país: políticas improvisadas en función de la coyuntura y en sus relaciones con los demás poderes del Estado, que se fueron pervirtiendo hasta provocar destrozos institucionales evidentes e inestabilidad gubernamental. Legislatura fallida y Gobierno zombi. Ese es el resumen. La mayor parte de los temas aquí recogidos están tratados con mayor extensión en el librito Falsos Cimientos: la fragilidad de las instituciones en España (Tirant lo Blanch, 2026). Allí me remito.
Gobernar sin presupuestos
Nunca hasta esta legislatura ya cerrada se había gobernado España sin presentar ni obviamente aprobar los Presupuestos Generales del Estado. Tampoco ha habido casos así en los países de la UE. No cabe insistir en el incumplimiento manifiesto de la Constitución de 1978 (artículo 134 CE) y la gravedad que supone no aprobar en 4 años presupuestos (con efectos letales para las inversiones públicas y, también, con las no pocas desgracias vividas) y regirse por otros aprobados en la legislatura anterior. Mas esa conducta evasiva es profundamente iliberal: el Gobierno obvia así priorizar el gasto en función de las políticas estratégicas de mandato (que no se conocen) y elude de forma grosera el control del gasto público por el Parlamento (o lo limita a un juego de prestidigitación de transferencias entre partidas presupuestarias, siempre opaco; o, en fin, a la utilización de los fondos europeos para tapar agujeros de gasto). No olviden que la autorización créditos a las antiguas monarquías por parte de la representación está en el origen del propio parlamentarismo. A partir de ahora, España puede gobernarse sin presupuestos. Así lo ha afirmado incluso el actual ministro de Hacienda. Ver para creer. Precedente insólito.
Empacho o embriaguez de decretos-leyes
El Parlamento no solo ha sido ninguneado en su función de discusión y aprobación de la Ley de Presupuestos (y en la función de control del gasto presupuestado), sino que prácticamente ha sido desprovisto de su función típica: la potestad legislativa a través de deliberar públicamente, enmendar y aprobar los proyectos o proposiciones de ley. La paradoja es que la potestad legislativa atribuida a las Cortes ha sido en buena medida preterida por la borrachera gubernamental despótica de aprobación de innumerables decretos-leyes gubernamentales (en el estilo más propio de los regímenes autoritarios que legislan por instrumentos normativos excepcionales). Ciertamente, la convalidación de tales decretos-leyes (sin derecho de enmienda) por el Congreso se ha logrado en buena parte de los casos, no en todos (pues los decretos-leyes producen generalmente efectos al publicarse en el BOE). Convalidarlos ha conllevado ceder muchas contrapartidas a los grupos parlamentarios nacionalistas/independentistas por su apoyo, multiplicando las asimetrías fácticas entre CCAA o borrando la presencia del Estado en las comunidades beneficiadas por tan espurios intercambios.
El profesor Gabriel Doménech recogió en las redes sociales algunos datos que complementan los que recojo en el libro Falsos cimientos, y destaco aquí los siguientes:
Por períodos de presidencias del Gobierno y número de decretos-leyes aprobados:
Sánchez (8 años): 201; González (14 años): 129; Aznar (8 años): 127; Zapatero (7 años): 108; Rajoy (6 años): 107; Suárez (42); y Calvo Sotelo (37).
Por número de decretos-leyes al año, el ranking sería:
1º 2020 (Sánchez) 36; 2º 2021 (Sánchez) 32; 3º 2026 (Sánchez) 2026 32; 4º 2012 (Rajoy) 29.
Si se repara en el dato de que en los años 2020 (crisis económica) y 2020-2021 (Covid19) podía estar justificado el mayor uso de decretos-leyes (por razones de urgencia), sorprende que sea en un período de “normalidad constitucional”, como es 2026, cuando el repunte de decretos-leyes es tan elevado. Y aún se aprobarán varios DDLL más antes del 29N.
En suma, nunca en democracia se habían aprobados tanto decretos-leyes por un Gobierno. Habría que remontarse al franquismo. Y proporcionalmente, en relación con las leyes aprobadas por el Parlamento, han ido incrementándose hasta el punto de que 2026 es el año que corona este ranking, y aún creciendo, pues disueltas las Cortes el Gobierno -mediante la artimaña de la mayoría que tiene el Gobierno en la Diputación Permanente para convalidarlos (que ya no tenía en el pleno del Congreso, por lo que disolvió las cámaras)- se está dando un auténtico festín de aprobación de decretos-leyes como arma electoral de populismo normativo en estas fechas en que la ciudadanía decide el voto.
Gobierno elefantiásico
La inauguración en 2020 de los gobiernos de coalición en el ámbito estatal, comportó la multiplicación de vicepresidencias y de ministerios. Había que repartir responsabilidades, y al socio menor se le dieron habitualmente migajas (salvo Trabajo). Hubo hasta 4 (hoy en día 3) vicepresidencias y 22 ministerios, muchos de ellos cascarones vacíos con competencias propias realmente de una o dos direcciones generales. Un Gobierno central que solo tiene en muchos ámbitos competencias legislativas limitadas y apenas unos pocos ámbitos de gestión sectorial, se ha dotado de una estructura elefantiásica y, además, tremendamente ineficaz, pues los costes de transacción a la hora de abordar políticas transversales o crisis extremas (como, por ejemplo, Ceuta) manifiestan una evidente impotencia para hacer frente a tales retos.
El poder del relato y la vacuidad de la política (de mentiras)
Los distintos Gobiernos de la presidencia Sánchez, y acentuadamente el de 2023-2027, han vivido del relato. Desde Iván Redondo hasta Diego Rubio, el Gabinete de Presidencia del Gobierno dejó de ser una estructura de apoyo y coordinación de departamentos y de políticas gubernamentales para transformarse en un complejo mastodóntico de construcción de un relato uniforme gubernamental para trasladar a ministros, partidos de la coalición y medios controlados o afines (propaganda política) con el fin de eludir siempre responsabilidades gubernamentales (solo operativas en época electoral), culpar siempre de los males a la oposición y vender humo a toneladas. Está por analizar aún el enorme daño que estos “magos del relato” con este formato de “comunicación política” de bisutería barata, basada en el arte del engaño o de la simulación, ha hecho a la política, a la imposibilidad de entendimiento transversal y a la propia sociedad española, amén al propio futuro del país. Pero no ha quedado ahí la cosa: los innumerables asesores presidenciales han llevado a cabo (muchos de ellos sabiendo que estaban haciendo trampas y vulnerando los principios y reglas constitucionales) interpretaciones forzadas que tensaban hasta desfigurarla la Ley de leyes, solo para otorgar más poder desnudo a una presidencia cesarista y a un gobierno y sus ministros mal orquestado que actúan como meros ejecutores o comparsas de las directrices lanzadas desde Moncloa. El reloj de la política está averiado. Se actúa a salto de mata. Y el país y la ciudadanía se resienten.
Una alta Administración hiperpolitizada
A mayor elefantiasis departamental mucho más incremento de las estructuras de altos cargos y asesores. Los altos cargos han crecido por la parte superior (en particular en las Subsecretarías sectoriales; pues son de libre nombramiento político sin tener que recaer en funcionarios). Las Secretarías de Estado también se han politizado más aún en sus perfiles, mientras que las Direcciones Generales se cubren por criterios políticos entre funcionarios (con alguna excepción). Se ha impuesto una alta Administración al servicio de la presidencia de Gobierno y del relato de Moncloa, sin apenas autonomía funcional. Impera la disciplina férrea y el cierre de filas, nada extraordinario por otro lado, aunque en era de polarización más evidente. Los altos cargos intermedios con funciones directivas son nombrados y cesados políticamente, aunque deban recaer (algunos) en funcionarios A1. Hay resistencias y las direcciones generales se mutan en otras estructuras de cargos de libe nombramiento. Si los ministros son títeres de la presidencia, los altos cargos por partida doble.
La cueva de “Alí Babá” del sector público estatal
El sector público estatal en España siempre ha estado penetrado por una alta politización en sus estructuras de gobierno y directivas. Sin embargo, la presidencia Sánchez ha llevado a cabo una colonización partidista intensiva de tales entidades controlando las presidencias de estas, así como los nombramientos del personal directivo. La Fundación Hay Derecho elaboró un completo informe al respecto. Pero la cadena de escándalos que han afectado los últimos años a algunas entidades del sector público estatal ha creado un daño reputacional indudable, al verse inmersas en casos de corrupción, nepotismo, favoritismo, cuando no de burdo clientelismo político, por no hablar de otras lindezas. La captura política y desbarajuste de gestión de entidades como ADIF ha tenido impactos personales, financieros y de imagen pública terribles.
Impotencia reformadora: Administración del Estado
Un Gobierno cuya meta existencial es sobrevivir en el tiempo está atado a la contingencia política. Las políticas estratégicas a medio y largo plazo desaparecen de su campo de acción, aunque a veces emerjan por exigencias del guion como relato vacuo (esto es, sin concreciones efectivas: cambio climático, reformas ligadas a la recepción de fondos europeos, etc.). No han sido estos más de 8 años de la presidencia de Sánchez tiempo de reformas estructurales. Más bien ha sido una era de estancamiento de las inaplazables reformas que necesita el país. Las políticas populistas se adaptan al corto plazo y a las subvenciones o ayudas, aunque hipotequen el futuro. La reforma de la Administración del Estado se ha dejado, una vez más, aparcada. La elaborada Estrategia Consenso por una Administración Abierta se saldó con un desprecio político evidente frente a las medidas propuestas y con el cese fulminante de su impulsora, como “premio” a hacer las cosas bien. Las apuestas por la adaptación de las estructuras organizativas, profesionalización de directivos públicos, cambio del modelo selectivo, digitalización inclusiva, integridad pública y transparencia no se han llevado a cabo o se han quedado en meros parches.
El fiasco de los fondos NEXT
Una parte del crecimiento del PIB desde 2020 se debe, sin duda, a transferencias de fondos NGEU. Finalizado en 2026 este programa temporal, del cual España solo ha utilizado una parte (contribuciones no reembolsables) y no otra (préstamos), la gran transformación social y económica del país no se ha producido. Buena parte de los fondos europeos extraordinarios (Covid19) han ido al propio sector público, en ocasiones para satisfacer necesidades endógenas o (más discutiblemente) presupuestarias. La gobernanza de los fondos Next se diseñó para que presidencia del Gobierno se llevara todas las medalla, mediante un sistema centralizado, no siendo conscientes de la impotencia gestora de la AGE. La evaluación de la correcta (o incorrecta) ejecución de los distintos proyectos por parte de la Comisión Europea está aún por definir y los riesgos de devolución (correcciones financieras) están encima de la mesa, además por cantidades nada despreciables (véase este artículo reciente de Agustín Valladolid: https://paralalibertad.org/carlos-cuerpo-tiene-un-problema-muy-serio-y-feijoo-tambien-pero-no-es-el-ferroviario/), con los letales efectos que provocaría sobre las finanzas públicas. Además, es dudoso que las reformas exigidas hayan cumplido lo que el PRTR establecía. Al menos en campos tales como la reforma de la función pública, la reforma local, la digitalización del sector público o las inversiones en infraestructuras, es dudoso que así haya sido. La benevolencia de una desarmada Comisión Europea ha sido obvia.
El ocaso de la alta función pública
Si la Administración del Estado se halla en un estado obsoleto, no menor es el existente en su subsistema de función pública. La reforma de 2023 es muy parcial (AGE) y solo afecta al 8 % del empleo público. Además, está paralizada en su aplicación. La relativa a directivos profesionales, en su faceta más innovadora, es norma decorativa. La alta función pública ha sido considerada durante la presidencia Sánchez como sospechosa de no ser amiga ideológica del Gobierno, sino de la oposición. La politización de la alta Administración y del sector público han implicado que la función pública sea cada vez más vicarial de la política y con menos espacio de autonomía funcional. Cuando un alto funcionario se le incapacita para decir no a un ministro (si hay razones profesionales para ello), y debe plegarse cada vez más a lo que le imponga el Gobierno, el papel de la institución pública se descompone. La imparcialidad y profesionalización de la alta función pública se ha erosionado a través del uso de la libre designación (y cese) al exigir alineamiento estricto, trasladando las brutales tensiones de la polarización política al funcionamiento de los altos cuerpos del Estado. La alta función pública vive su particular desgarro entre una politización cada vez más creciente y su tradicional refugio en el agotado corporativismo.
EPÍLOGO 1: Poder Judicial: un poder sin la fuerza de las armas ni de la bolsa
Así lo definía El Federalista. Las relaciones entre el poder judicial y la presidencia Sánchez han venido marcadas por un creciente desencuentro. Los motivos son conocidos. El ensayo gubernamental del control del CGPJ, tras un pacto con el partido mayoritario en el Congreso que había bloqueado sin justificación de ningún tipo la renovación de ese órgano durante 5 años, salió con el tiro por la culata. El asunto crítico de la imputación, continuidad en el cargo y sentencia condenatoria del Fiscal General del Estado (una institución cuya imagen ha quedado enormemente dañada), ha terminado por enrarecer más aún esas relaciones. El desencuentro entre la mayor parte de las asociaciones judiciales y el Gobierno ha ido in crescendo. En nada ha contribuido a la mejora las constantes denuncias gubernamentales de lawfare, lanzadas incluso desde la presidencia del Gobierno. La chapucera ampliación del censo electoral por una Instrucción de una Directora General (“Ley de nietos”) y las medidas cautelares adoptadas por el TS (ampliamente analizadas por Diego Gómez: https://www.derechoadministrativoyurbanismo.es/post/el-apercibimiento-del-tribunal-supremo-a-los-ministros-de-justicia-y-de-exteriores-del-art-112-ljca), se ha convertido en una suerte de frustrado pucherazo electoral 3.0. Los intentos de reforma legislativa -en algunos casos necesarias- del poder judicial por parte del Gobierno (reforma de una inadaptada Ley de Enjuiciamiento Criminal, acción popular, instrucción por la fiscalía, sistema de acceso a la judicatura, etc.) han sido vistos por parte de buena parte de los jueces como un ensayo gradual del Gobierno por desactivar y controlar al poder judicial. Ese enfrentamiento terminó incluso en una huelga de jueces y magistrados, un derecho fundamental de difícil encaje en el ejercicio de un poder del Estado, pero que se ha ejercido en no pocos casos. Ya se sabe, el derecho de huelga es ejercido en España (y no solo en este caso) más que por los “trabajadores” por los propios funcionarios y empleados públicos (siempre más protegidos). La debilidad del empleador lo explica todo.
EPÍLOGO 2: ¿Hacia un Estado confederal asimétrico?
También en el librito de Falsos cimientos me extiendo en el análisis de esta cuestión. El Estado autonómico (mal) configurado por la Constitución de 1978 y su (caótico) desarrollo estatutario, es un modelo agotado. Las CCAA se han configurado como una suerte compartimentos estanco cerradas entre sí, con un Senado (pésimamente diseñado) de rol institucional difuso, una débil presencia de los principios de lealtad institucional, cooperación y colaboración, así como con un papel muy desfigurado de la Administración del Estado en el terreno de la coordinación. El modelo territorial está desarticulado y eso se advierte sobre todo cuando debe abordar situaciones de crisis extrema o catástrofes que afectan a varias CCAA o a todas, incluso cuando solo deben interactuar los tres niveles de gobierno (Estado, CCAA y entes locales) en un ámbito territorial específico. La Gobernanza multinivel en estos casos ha fracasado de forma estrepitosa. Y la polarización política solo ha contribuido a echarse las culpas de una a otra Administración, ante la perplejidad de una ciudadanía que observa atónita la impotencia del sector público. La imagen de la democracia depende en gran medida de cómo se presten los servicios públicos. Y las Administraciones territoriales tienen una debilidad evidente de capacidades administrativa, contagiada hoy a la propia AGE.
La presidencia Sánchez no ha llegado al extremo de defender la transformación del Estado autonómico en un Estado confederal asimétrico (pues en las urnas los partidos del Gobierno saldrían duramente penalizados), pero la práctica caótica de pactos circunstanciales en función de las exigencias coyunturales de mayorías parlamentarias con partidos nacionalistas/independentistas ha terminado por acrecentar las asimetrías del Estado autonómico, aunque ha quedado pendiente el reconocimiento de privilegios fiscales (inspirados en el modelo del Concierto/Convenio) a Cataluña. En verdad, la configuración institucional de España como Estado confederal asimétrico se está imponiendo de forma silente. Lo que producirá a corto plazo tensiones territoriales evidentes, en particular en el delicado punto de la financiación. Como escribió Arias Maldonado, “nacionalismo y liberalismo fueron aliados antes de convertirse en enemigos”. En la era del populismo iliberal las alianzas gubernamentales se han tejido con otros hilos. Se pretende volver al Gaziel republicano que confrontaba la “España muerta” con la “otra España”. Esa dicotomía ya no existe, aunque haya también quienes pretendan retrotraer a España a tiempos del centralismo más zafio. Y otros a ese fracasado e imposible Estado confederal (fórmula transitoria). Ambos están equivocados. El tiempo lo dirá.
