(Apuntes en torno a la reciente Ley del Parlamento de Cataluña)
Rafael Jiménez Asensio
Nota previa: Este Post tiene por objeto esbozar unos primeros apuntes sobre los posibles impactos que la reciente Ley de Transparencia de Cataluña tendrá sobre los gobiernos locales

El DOGC publicó el 31 de diciembre de 2014 la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Se trata de una Ley muy importante y así debe ser destacado. La apuesta de la normativa catalana debería tener como resultado un reforzamiento de las instituciones públicas y (se presume que también) una mayor legitimidad de esas mismas instituciones al incrementarse los test de escrutinio de la actividad pública que harán posible, asimismo, una mejor rendición de cuentas y deberían incrementar la confianza de los ciudadanos en los responsables públicos.
La Ley tiene elementos positivos indudables. El primero es su oportunidad. Llega en buen momento. Ante la tormenta de descrédito institucional que nos invade, pretende actuar como una suerte de bálsamo con una apuesta decidida y exigente por la transparencia de las instituciones catalanas. Pero también cabe destacar su afán por superar (unas veces lo consigue y otras no tanto) los límites marcados por el legislador básico estatal, aunque en este punto las relaciones entre ambos legisladores adquieren en ciertos momentos un cariz de potencial tormenta o fuente de conflictos. La Ley está bien configurada en la dimensión “técnica” de la Transparencia, sobre todo desde la perspectiva de la Generalitat (Portal, reutilización, etc.). También se ha de poner en valor otras muchas cosas: el carácter omnicomprensivo del ámbito de aplicación; la exhaustividad en la regulación de los estándares máximos de transparencia activa (si bien esto puede jugar en contra de los gobiernos locales de menor tamaño); la voluntad de la Ley de establecer un marco integral que “evite” la aplicabilidad de la ley básica en Cataluña y regule con minuciosidad todos los aspectos (algunos muy lejanos) que tienen relación directa o indirecta con la Transparencia; la intención del legislador de que las limitaciones frente a la transparencia (activa y pasiva) se interpreten de forma restrictiva; la voluntad de configurar un Portal de Transparencia de la Generalitat que aglutine toda la información del sector público de Cataluña; el apoyo que las instituciones de la Generalitat y los gobiernos supramunicipales deberán prestar a los ayuntamientos para la puesta en marcha de esta transcendente Ley; así como determinados detalles puntuales que persiguen hacer más enérgico (y, por tanto, creíble) esa necesaria política de transparencia de las administraciones públicas.

La otra cara de la Ley, la de las sombras, también nos ofrece algunos ejemplos. Arrastrado el legislador catalán por la inercia de la Ley básica (muy mal configurada en el plano conceptual), incurre en los mismos errores. No es conceptualmente correcto escindir en el enunciado y tratamiento de la Ley “Transparencia” y “Derecho de acceso a la información pública”. Transparencia es todo. Y, al fin y a la postre, un Ayuntamiento será considerado como Transparente no tanto por el volumen de información que cuelgue en la Web institucional o en el Portal, sino por cómo resuelva técnica y puntualmente las demandas de información pública que se le planteen. Además, las interrelaciones entre ambas dimensiones de la Transparencia son intensas, una es presupuesto de la otra. Las exigencias de publicidad activa son exageradamente elevadas (y bastante irreales) para los municipios de tamaño mediano o pequeño (más del noventa por ciento del total). Se puede adelantar que habrá un incumplimiento en cadena, aunque cabe presumir que la solución de la asistencia técnica de la Generalitat y de las entidades supramunicipales paliará algo ese enorme reto, pero los plazos son muy cortos y los recursos escasos. Hubiese sido recomendable ir a una aplicabilidad escalonada de la Ley para los municipios en función de su tamaño, como ha hecho el Proyecto de Ley Municipal de Euskadi.

Asimismo, el derecho de acceso a la información pública se regula, en alguno de sus elementos sustantivos, con demasiado voluntarismo y escaso realismo (plazos de respuesta a las solicitudes, supuestos de inadmisión, silencio administrativo “positivo”), lo que provocará conflictos jurídicos de importancia entre la normativa básica y la catalana en alguno de los puntos nucleares (silencio), aparte de introducir una presión elevadísima a las estructuras de gestión local en la resolución de las solicitudes planteadas. Hay, asimismo, otras muchas cosas puntuales que se prestan a la polémica y que no pueden ser analizadas en este corto espacio (naturaleza de la Ley, la inclusión del derecho a una buena administración y los instrumentos de participación ciudadana en la Ley, algunos mecanismos indirectos de tutela de la autonomía local que aparecen más o menos veladamente en el texto, etc.). Pero me detendré, para concluir, en tres aspectos importantes: el concepto de buen gobierno y la noción de alto cargo de las entidades locales, por un lado; por otro, en el sistema de garantías; y, en fin, en la diferente entrada en vigor de la Transparencia, según esta sea “activa” o “pasiva”. Veamos.

El Consejo de Europa en un importante documento titulado “Sello Europeo de la Innovación y la Buena Gobernanza en los gobiernos locales” incorpora dentro del paraguas de buena gobernanza (término mucho más apropiado que el de buen gobierno) un amplio número de políticas públicas locales de naturaleza transversal u horizontal, como son, por ejemplo, las de Transparencia, Participación Ciudadana, Ética Pública, etc. Por tanto, el Buen Gobierno es el género y la Transparencia la especie (una de las “especies”). Una vez más, el mal enfoque del legislador básico estatal ha terminado por confundir al legislador catalán. Ello se traduce en varios problemas que presenta la Ley. El más relevante es la equivocada noción de “alto cargo” local (figura inexistente en ese ámbito de gobierno) que aparece en este texto y se extiende no solo a los representantes locales sino también a los titulares de unos indeterminados “órganos directivos”, pues presumiblemente será una fuente de problemas (sobre todo si se activa el ambicioso sistema sancionador que se recoge en la Ley, que puede llegar a tapar los aspectos “positivos” de la Transparencia).

En el sistema de garantías el legislador catalán ha pretendido la cuadratura del círculo. Como Cataluña dispone de una densidad importante de actores institucionales que, mediata o inmediatamente, pueden tener en sus respectivos ámbitos funcionales conexiones con la Transparencia (Síndic de Greuges, Autoridad Catalana de Protección de Datos, Sindicatura de Comptes u Oficina Antifrau), se ha pretendido minimizar la creación de una nueva institución denominada Comisión de garantías a la que se le ha atribuido solo la resolución de las reclamaciones en materia de derecho de acceso a la información pública. Una institución de composición colegiada (de 3 a 5 miembros), diferente en su trazado de lo previsto en la mayor parte de la legislación sobre transparencia aprobada hasta la fecha, que con toda seguridad ofrecerá problemas en su funcionamiento, y además cuyos miembros tendrán dedicación exclusiva. El reparto de funciones relacionadas con la Transparencia en este denso tejido institucional que lleva a cabo la Ley puede ser una futura fuente de conflictos y un espacio para la multiplicación (al menos potencial) de las denuncias y de la demanda de incoación de procedimientos sancionadores. Demasiado fuego cruzado para unas débiles y desprotegidas entidades locales.

Y, por último, la Ley se equivoca cuando establece ese doble ritmo de entrada en vigor en lo que afecta a los gobiernos locales, según se trate de la “Transparencia” o del “Derecho de Acceso a la Información Pública”. En el primer caso, un año; en el segundo, seis meses. Abre, así, un hueco temporal para que el ejercicio de ese derecho de acceso a la información no se active antes de las próximas elecciones municipales ni menos aún en campaña electoral. Mi tesis, como ya la he expuesto en otro lugar, es que esa aplicabilidad diferida de un derecho de los ciudadanos no tiene justificación objetiva ni tampoco legal, pero habrá que estar a lo que decidan, en su caso, los tribunales de justicia. Pero el problema más serio no ese, sino otro. Dadas las estrechas relaciones entre la dimensión activa y pasiva de la Transparencia, muchas demandas de información pública podrán ser respondidas por la información que ya está colgada en el Portal de Transparencia, en la Web institucional o en la sede electrónica del Ayuntamiento. Pero si se difieren a más largo plazo, como hace la Ley, las exigencias de Publicidad Activa, los Ayuntamientos deberán responder a partir de la entrada en vigor del Título del Derecho de acceso a todas aquellas demandas de información pública que se refieran tanto a los ámbitos materiales que exija la Ley en el ámbito de publicidad activa, como a los demás. La incongruencia de la solución adoptada es evidente. O los Ayuntamientos tienen ya disponible esa información en el Portal de Transparencia antes de los seis meses desde la entrada en vigor de la Ley o podrán ser bombardeados con solicitudes de información pública sobre todas y cada una (aparte de otras) de las exigencias establecidas en la Ley. Y deberán dar pronta respuesta a tales demandas. La gestión municipal se puede complicar en exceso por no haber previsto con carácter previo la satisfacción de las exigencias de publicidad activa.

La Ley de Transparencia de Cataluña nació fruto de una iniciativa legislativa del Parlamento (escaño 136 y proposición de ley) y no propiamente del Gobierno de la Generalitat. Y eso se nota. Ha tardado en tramitarse más de dos años. Y eso también ha dejado huella. Tiene cosas positivas e innovadoras y algunos lastres “heredados” de la normativa estatal o de ocurrencias que se han ido sumando a partir de ese largo procedimiento legislativo. Es, además, una Ley excesiva en cuanto a su contenido material. La regulación de aspectos instrumentales o superfluos se come parte del texto. Y una parte sustantiva se consume con la dimensión “negativa” de la Transparencia (procedimiento sancionador, por cierto con algunos problemas serios en su aplicación a las entidades locales).

Además, la hipertrofia de instituciones “de garantía” de la Transparencia puede conducir a la difuminación final del modelo. Mejor hubiera sido atribuir a una sola institución toda la Política de Transparencia (activa, pasiva, así como el sistema de impulso, garantías y de vigilancia). Una Ley de esas características debería haber sido de procedencia gubernamental, mediante un proyecto de ley del Gobierno de la Generalitat. Es una norma de contenido altamente institucional, pero en la que el Ejecutivo debería haber llevado a cabo el impulso y la voz cantante. Tal vez, así, se hubieran solucionado muchos de los conflictos que laten potencialmente en la aplicación futura de la Ley. Pero sobre todo se hubiese logrado una arquitectura institucional integral de la Transparencia y no un mosaico de entidades superpuestas que difuminarán en exceso lo que es y debe ser solo una Política.