ADMINISTRACION PUBLICA

CONVENIOS ADMINISTRATIVOS: RÉGIMEN TRANSITORIO DE ADAPTACIÓN

 

covenios

 

El convenio administrativo representa un instrumento del que se hace un uso intensivo por parte de nuestras Administraciones Públicas. La relativa anomia normativa que se proyectaba sobre esta figura fue corregida en 2016 siguiendo los criterios enunciados por el Tribunal de Cuentas. Antes del mes de octubre del año 2019 (quedan poco más de doce meses) se deberán adaptar decenas de miles de convenios administrativos a las reglas establecidas en la Ley de régimen jurídico del sector público (LRJSP), que entró en vigor el 2 de octubre de 2016. La actual regulación íntegra de esta figura abre, no obstante, algunas incógnitas aplicativas, particularmente en el ámbito de la adaptación, pues ha sido deficientemente regulada en la disposición adicional octava de la LRJSP. Y ello puede plantear innumerables problemas que ahora no pueden ser tratados en esta breve entrada, cuyos fines son mucho más modestos.

El objeto de estas líneas es, en efecto, llevar a cabo unas sucintas consideraciones sobre el régimen jurídico de los convenios suscritos “ex ante” de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, que viene definido en esa disposición adicional octava, apartado primero, de la citada LRJSP, cuyo enunciado –por lo que ahora interesa- es muy descriptivo del problema que se pretende tratar: “Adaptación de los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”. Por consiguiente, se prevé un régimen de adaptación de los convenios suscritos con anterioridad a su entrada en vigor a lo establecido en el capítulo VI del título preliminar. Ese régimen transitorio de adaptación pivota sobre una compleja regulación, asentada a su vez en un sistema de “solución doble” no exenta de algunos dilemas interpretativos, como inmediatamente se verá.

Esa disposición adicional octava, apartado uno, dice al respecto lo siguiente:

“Todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.”

“No obstante, esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia del convenio, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de la entrada en vigor de esta Ley. En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley.”

En efecto, la citada disposición adicional contiene, al parecer, dos reglas distintas en torno a la adaptación de los convenios: una regla general de adaptación, aplicable a “todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública”; y una excepción solo aplicable de forma automática a determinados tipos de convenios; esto es, que se proyectaría sobre aquellos convenios “que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”.

Ni qué decir tiene que esta regulación plantea de inicio el problema de si se trata de dos regímenes transitorios de adaptación o de si tales regímenes son secuenciales en su aplicación (esto es, el segundo operaría en defecto del primero). Esa disposición adicional ha sido objeto de interpretaciones divergentes por parte de la doctrina, pero conviene analizar detenidamente su sentido y alcance para poder extraer las conclusiones pertinentes. Y ello requiere llevar a cabo una exégesis no solo del contenido mismo de los enunciados normativos, sino también de su propia finalidad.

Parece evidente que la voluntad de la norma es clara, tal y como está recogida en el primer párrafo del enunciado: establecer un plazo máximo de tres años para que todos los convenios vigentes suscritos por cualquier Administración Pública se adapten preceptivamente (deberán adaptarse) “a lo aquí previsto”. Sin duda, esa referencia “a lo aquí previsto” va dirigida al cumplimiento de las exigencias derivadas del nuevo régimen jurídico sobre convenios establecido –como se ha dicho- en el capítulo VI del título preliminar de la LRJSP, elementos entre los cuales también se encuentra –así debe entenderse- la previsión recogida en el artículo 49 h), relativa al plazo de vigencia. Por consiguiente, según prevé esta norma, como máximo antes del 2 de octubre de 2019, se deberá proceder a la adaptación de todos los convenios a lo dispuesto en esa disposición adicional octava, apartado uno, primer inciso, de la LRJSP, lo que exigirá un cribado previo de todos los convenios vigentes y adaptarlos al nuevo régimen normativo tras un test de carácter previo de si son o no convenios en los términos del artículo 47 LRJSP.

La expresión “todos” no parece dejar lugar a dudas de que ello es así. Y si a ello unimos la referencia a que la adaptación es preceptiva (“deberán”) y que se proyecta sobre “a lo aquí previsto”, la interpretación sistemática y gramatical, así como la finalista, del enunciado normativo no puede conducir a otro resultado. Ahora bien, esa disposición adicional octava, apartado primero, en su primer párrafo, no prevé consecuencias jurídicas de la no inadaptación, salvo que se estime que tales convenios quedarían sin efecto por el “transcurso del plazo de vigencia del convenio sin haberse acordado la prórroga del mismo” (artículo 51.2 a) LRJSP), algo que no se expresa en la citada disposición adicional. En fin, no parece que el rigor jurídico haya inspirado la precipitada redacción de este precepto.

Sin embargo, la confusión mayor proviene con el redactado del segundo enunciado de la citada disposición adicional octava, esto es, del segundo párrafo del primer apartado. Si se lee atentamente el enunciado normativo se advertirá que se inicia con la locución “no obstante”, que puede jugar el papel de adverbio (“sin embargo”) o de proposición (“a pesar de”), lo cual no es indiferente, pues depende cuál sea su alcance puede alterar el sentido o finalidad del enunciado normativo. Seguidamente se nos indica que en ese caso “esta adaptación será automática, en lo que se refiere al plazo de vigencia, por aplicación directa de las reglas previstas en el artículo 49 h) 1º para los convenios que no tuvieran determinado un plazo de vigencia o, existiendo, tuvieran establecida una prórroga tácita por tiempo indefinido en el momento de entrada en vigor de esta Ley”. Por tanto, da la impresión de que este régimen jurídico transitorio es específico para este tipo de convenios y una suerte de excepción frente al régimen general establecido en el primer párrafo, pero también puede ser interpretado de otro modo: si no se procede a la adaptación en el plazo establecido en el párrafo primero (tres años desde la entrada en vigor de la LRJSP; esto es, antes del 2 de octubre de 2019), la adaptación de tales convenios (los que no tengan plazo de vigencia o prórroga tácita) será automática. Y ello se corrobora con el inciso final del citado enunciado recogido en el párrafo segundo: “En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”.

En verdad, en el supuesto de que esta última interpretación sea correcta, si se ha producido una adaptación del convenio a lo establecido en la LRJSP, también en los términos establecidos en el párrafo primero de ese apartado uno de la DA 8ª, la adaptación deberá prever asimismo ese plazo máximo de cuatro años y la posibilidad de prórroga, tal como recoge el artículo 49 h) 2º. Por tanto, esta previsión recogida en el segundo párrafo sería superflua, salvo que se trate de una cláusula de penalización para aquellos convenios que, sin tener plazo de vigencia o teniéndolo contuvieran una prórroga tácita, no hubiesen sido adaptados en el plazo de tres años y, por consiguiente, se produciría su adaptación automática con esa limitación de cuatro años, que de su tenor literal se derivaría que no procedería “en estos casos” prórroga alguna una vez transcurrido ese período de tiempo. Al no preverse consecuencias jurídicas expresas de la inadaptación de los convenios en el plazo establecido (tres años), el legislador (con una pésima técnica legislativa) parece que pretende cerrar el paso a la dilación de la vida de aquellos convenios que son habitualmente los más transitados, en cuanto a plazo de vigencia o prórroga tácita respecta, por nuestras Administraciones Públicas, estableciendo al efecto una cláusula de penalización de prohibición expresa de la prórroga.

No otro puede ser el sentido de la norma, pues en caso contrario –si consideramos que los dos enunciados prevén dos regímenes distintos, uno general (primer párrafo) y otro excepcional (segundo párrafo), aplicable solo a ese tipo de convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita- la interpretación nos conduciría al absurdo. En efecto, de ser cierta esa interpretación, si los convenios dispusieran de un plazo de vigencia de diez, quince o treinta años sí que se podrían adaptar a los tres años (antes del 2 de octubre de 2019) incluyendo un plazo máximo de vigencia de cuatro años y beneficiándose de una prórroga de cuatro años más como máximo formalizada antes de la finalización del primer período cuatrienal, mientras que si los convenios no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran una prórroga tácita, se produciría en este caso una restricción del plazo de vigencia a un máximo de cuatro años, sin que cupiera –al parecer- prórroga alguna. Porque si realmente cabe la prórroga, ¿qué sentido tiene establecer un régimen general de adaptación de tres años y otro excepcional, automático, de cuatro años en el caso de los convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita?

Por tanto, según nuestro criterio, la interpretación cabal de esa regla recogida en la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP debe ir en el siguiente sentido:

  • El párrafo primero establece la obligación inexcusable de adaptación (“deberán”) dirigida a “todos” los convenios suscritos con anterioridad a la entrada en vigor de la LRJSP, para adecuarse a lo previsto en el capítulo segundo del título preliminar de esa Ley (“a lo aquí previsto”), en el plazo máximo de tres años (2 de octubre de 2019). Esta obligación de adaptación alcanza también a lo establecido en la letra h) del artículo 49 (plazo de vigencia) en cualquier tipo de convenios (entre los que cabe incluir aquellos que no contuvieran plazo de vigencia o que teniéndolo incluyan prórroga tácita). Esa adaptación deberá recoger el plazo de vigencia máximo de cuatro años, establecido en el artículo 49 h) 1º, pero les será asimismo de aplicación lo previsto en el numeral dos de la letra h) de ese mismo precepto (“En cualquier momento antes de la finalización del plazo previsto en el apartado anterior, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un período de hasta cuatro años adicionales o su extinción”). Todo ello al margen de que normativamente (por la Administración Pública titular de la competencia matriz o por el nivel de gobierno más alto de los que han acordado el convenio) se establezca un plazo superior.
  • Por el contrario, el párrafo segundo prevé una excepción aplicable (“no obstante” lo establecido en el párrafo anterior, que es la regla general) si no se llevara a efecto la adaptación en el plazo indicado y el convenio no tuviera plazo de vigencia  o, existiendo, contuviera una prórroga tácita (por consiguiente, por tiempo indefinido), pues si concurren todas esas circunstancias “la adaptación será automática” (una automaticidad que vulnera el principio de autonomía de las partes en la adaptación del convenio y que solo puede tener carácter sancionador o de disuasión), en cuyo caso la “el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la ley”. Con ello se pretende evitar que convenios sin plazo de vigencia o con prórroga tácita se mantengan (por desidia o incumplimiento expreso) en vigor transcurridos esos cuatro años.

Dicho de otro modo, la disposición adicional octava, apartado primero, de la LRJSP plantea dos posibles interpretaciones: la interpretación “dual” o la “secuencial”. Si nos inclinamos por la interpretación “dual” (esto es, que contiene dos regímenes transitorios paralelos: uno para los convenios en general y otro específico para los convenios sin plazo de vigencia), esa interpretación conduciría al absurdo de que la voluntad del legislador al establecer ese régimen dual de adaptación de convenios es penalizar sin prórroga a aquellos convenios que no tuvieran determinado plazo de vigencia o contuvieran una prórroga indefinida frente a los que tuvieran plazos determinados de veinte, treinta o cincuenta años, que –por el contrario- sí podrían acudir a la fórmula del cuatro más cuatro. ¿Por qué se penaliza sin prórroga a los primeros y no a los segundos?

Esta interpretación incurre, a nuestro juicio, en la contradicción de limitar arbitrariamente la prórroga para aquellos convenios que no tuvieran plazo de vigencia o contuvieran prórroga tácita, mientras que permitiría la aplicación de la prórroga para el resto, también para los que tuvieran plazos de vigencia superiores en mucho a los cuatro años. Bien es cierto que cabría asimismo interpretar que ese inciso final del párrafo segundo del apartado primero de la DA 8ª (“En estos casos el plazo de vigencia del convenio será de cuatro años a contar desde la entrada en vigor de la presente Ley”), permite –como se ha dicho por alguna opinión doctrinal- aplicar la prórroga prevista en el artículo 49.h) 2º y en los términos allí recogidos. Pero si así fuera, ¿qué sentido tiene el diferenciar ambos regímenes jurídicos transitorios de adaptación?, ¿por qué en un caso es “voluntario” y en el otro “automático”? Realmente, no lo ha puesto fácil el legislador con una regulación tan escasamente precisa y llena de evidentes contradicciones en cuanto a su finalidad. La tramitación parlamentaria exprés de ese texto legal (sin deliberación ni aceptación de enmiendas) tiene su precio.

Por todo ello lo más razonable es llevar a cabo una interpretación “secuencial” del apartado 1 de la disposición adicional octava de la LRJSP y, por consiguiente, realizar una interpretación sistemática, gramatical y teleológica en los términos antes indicados, que le dotan así de una coherencia al propio enunciado normativo y a los dos párrafos en lo que se expresa el mismo, pues en caso contrario el modelo diseñado por el legislador se mostraría incoherente y conduciría a soluciones absurdas carentes de justificación objetiva. Todo ello al margen de que el legislador ordinario o el de excepción por medio de Real-Decreto Ley se saque de la chistera un nuevo aplazamiento de tal régimen jurídico transitorio, algo que ya ha hecho para sorpresa de muchos en el caso de prorrogar por dos años la “Administración Pública sin tendido eléctrico”.  Este supuesto es distinto en todo caso, aunque la regla del “cuatro más cuatro” está preñada de innumerables problemas (piénsese en convenios administrativos con inversiones en equipamientos o de otro carácter que requieran plazos extensos de amortización), pero para ello existe una vía de escape de relativa flexibilidad que hasta ahora no se está explorando, al permitir que normativamente se establezca en supuestos específicos (y se presume que de forma motivada) la excepción a la regla de la vigencia de tal plazo general. Pero esta posible “deslegalización singular” debe ser objeto de otra entrada.

LAS ADMINISTRACIONES ESPAÑOLAS (Reseña del libro del profesor Miguel Sánchez Morón, Las administraciones españolas, Tecnos, Madrid, 2018, 321 pp.)

las administraciones españolas

“Es obvio que los países en que la sociedad es más abierta, culta, responsable y tiene firmes valores cívicos de respeto a la legalidad y a la igualdad, de honestidad y de solidaridad, suelen contar con administraciones más eficientes que aquellos otros en que está socialmente aceptada la endogamia localista o corporativa, se tolera ampliamente el favoritismo y se disculpa la picaresca o en donde está extendida la pereza y el conformismo como espíritu vital, o bien donde existe una profunda desigualdad social y prima un individualismo a ultranza. De alguna manera, la administración es el reflejo de la sociedad y a la larga tiende a evolucionar en el mismo sentido que esta” (M. Sánchez Morón, p. 262).

“La calidad de la Administración importa tanto como todos los factores propiamente políticos (…) Desde luego, ningún régimen funcionaría bien sin administradores cualificados, pero el hecho de que a ello se añada la lucha permanente de intereses, ideas, hombres y partidos aumenta las deficiencias de la Administración”.

(Raymond Aron, Democracia y Totalitarismo, Página indómita, Barcelona, 2017, pp. 178-179)

La comprensión del complejo y denso sistema orgánico-institucional que se conoce como Administración Pública y las entidades de su sector público, así como de las estructuras administrativas de los órganos constitucionales y estatutarios o de las autoridades independientes, no resulta sencilla para los profesionales no especializados en el sector público y mucho menos aún para la ciudadanía en general. La mera existencia en España de 18.797 entes del sector público ya nos advierte de la dificultad del empeño.

Por ello hay que aplaudir el enorme esfuerzo didáctico que el profesor Miguel Sánchez Morón ha llevado a cabo en la reciente obra que ahora se reseña. No en vano analiza una realidad tan poliédrica como el “sector público” (o, en sentido lato, “las administraciones públicas”) con una destreza y claridad que siempre son de agradecer.

Lo que aquí sigue es un breve comentario de este libro que apareció en el mercado editorial poco antes del verano. Pero también es una invitación a la lectura de este importante trabajo que cubre un vacío en la bibliografía del sector público, pues el autor lleva a cabo la ejecución de un libro singular. Se trata de un ensayo técnico con un lenguaje accesible al público no especializado. Esa finalidad se expresa en el prólogo y la cumple sobradamente en el contenido. Un trabajo, además, bien escrito, ordenado, con buena sistematización y no exento de un amplio fondo bibliográfico y documental que le sirve de apoyo.

La obra de Sánchez Morón se nutre además de su larga experiencia como profesor y especialista atento al devenir de las instituciones públicas tanto en su dimensión jurídico pública como en su faceta de organizaciones y de estructuras de personal. Su bibliografía anterior sobre estas cuestiones es sencillamente inmensa y de calidad contrastada. Además, lideró en su día la denominada “Comisión Sánchez Morón” (2005) que alumbró un Informe que dio pie ulteriormente a la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público (2007). Todo este amplio recorrido profesional, también como Abogado de Derecho Público, se despliega en los distintos pasajes de este libro. Y, sin duda, enriquece su contenido hasta convertirlo en una obra de madurez e imprescindible, como después diré.

Pero este libro tiene también otros atributos que conviene resaltar debidamente. El primero de ellos es la aportación de innumerables datos cuantitativos que facilitan la inteligencia exacta del problema y de su correcto alcance, que se analiza en cada caso. El segundo es que no se trata de un libro descriptivo (algo que sería enormemente aburrido y añadiría poco valor a los Manuales u obras actualmente existentes sobre esta materia), sino que junto al análisis de cada nivel de gobierno y de administración pública, así como del resto de las entidades que componen el sector público, se añade una innegable carga crítica que pone de relieve las fortalezas y debilidades que cada entidad pública ofrece. Dicho en términos más llanos, el autor “se moja” y emite opinión fundada, que en unos casos (los menos) es complaciente con la institución que estudia, pero que en otros muchos incorpora una prudente y motivada carga crítica, que siempre conviene tener presente para saber realmente cuál es el estado actual de esas organizaciones públicas. Y, el tercer atributo, radica en que esas posiciones críticas abren –o cual siempre es de agradecer- un espacio a la deliberación y, por tanto, también al contraste de opiniones, de tal modo que unas veces se podrá estar de acuerdo con las tesis expuestas y en algunas otras discrepar de su contenido. Algo que, en cualquier caso, no puede llevarse a cabo –al menos con la intensidad requerida- en el estrecho margen de espacio que una reseña bibliográfica permite.

El libro está muy bien estructurado. El capítulo I contiene lo que el autor denomina como “Una visión de conjunto”. En mi modesta opinión, es probablemente el mejor capítulo del libro y también el más difícil (aunque el último no está tampoco exento de dificultad). Aparecen en esas primeras páginas algunos de los problemas que luego serán desarrollados al tratar los diferentes niveles de gobierno (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales), así como el resto de entidades del sector público. Por ejemplo, la configuración de la administración como “organización estable profesionalizada, que ha de aplicar la línea política que en cada momento fije el gobierno elegido, pero eso sí, respetando estrictamente la ley, con eficacia y de manera imparcial o neutral, sin discriminaciones ni preferencias personales o favoritismo”. En esta frase está condensada la esencia de la Administración Pública como Administración impersonal y sujeta al principio de legalidad, pero como estructura que requiere legitimarse a través de la eficiencia.

Y es en este punto donde las debilidades tradicionales de nuestra Administración Pública hacen acto de presencia. La confusión entre gobierno y administración, la penetración política en las estructuras administrativas, así como la existencia de un denso y prolijo sistema de controles formales, pero que no funcionan en la práctica, arruinan en gran parte la homologación del sistema administrativo español al existente en otras democracias avanzadas. Como bien expone Sánchez Morón, “la separación entre el nivel político y el administrativo no es del todo clara ni está suficientemente garantizada”, aunque su tesis es que ello se produce sobre todo en el nivel autonómico y local de gobierno, no tanto en el del Estado. Un juicio bastante complaciente con la Administración del Estado que se reitera a lo largo de las páginas del libro, pero que se debería matizar convenientemente.

Las estructuras de personal del sector público son analizadas con excelente criterio, propio de un especialista consagrado en esa materia. Sobresale la presencia relativamente baja del porcentaje de empleados públicos sobre el empleo asalariado total (que en España fluctúa entre el 16 y 17 por ciento), pero más sorprende (sobre todo a aquellos que no conozcan bien el sector público) el siguiente dato: “La masa salarial del empleo público es, sin embargo, porcentualmente superior y alcanza cerca del 23 por 100, ya que en nuestro país la media de los salarios es más alta en el sector público que en el privado”. Las razones son varias, entre ellas la mayor cualificación del empleo público en algunos sectores (por ejemplo, educación y sanidad), “pero también porque la mayoría de las empresas privadas pagan menos por funciones o trabajos equivalentes, salvo en el estrato directivo”.

Pero el autor no detiene su análisis en el dato empírico, sino que relata lo que es una realidad a veces no tan amable como se la pinta: “en muchas oficinas y establecimientos públicos (…) es frecuente encontrar empleados total o parcialmente ociosos. Y eso que los horarios de trabajo en las administraciones públicas suelen ser más reducidos y el número de días de permiso y vacaciones superiores a los de la empresa privada”. Está aún por hacer un estudio exhaustivo que compare las condiciones de trabajo y retributivas entre el sector público y privado. Me temo que los resultados serían escalofriantes. Se vive mejor en la ignorancia y sumergido en los tópicos de siempre.

El foco sobre la descentralización de la Administración Pública tampoco resulta muy amable. Tenemos una Administración Pública fuertemente descentralizada, pero en verdad muy fragmentada (como ya denunció la propia OCDE) y con frágiles sistemas de articulación o integración, pues “para que las relaciones entre gobiernos y administraciones funcionen adecuadamente se precisa ese lubricante que los alemanes denominan la ‘lealtad federal’”, un producto que al parecer no existe por estas tierras.

Pero si algo hay importante en el (mal) funcionamiento de las Administraciones Públicas es “el problema por el que el régimen de control no funciona adecuadamente”. Y el diagnóstico está muy claro, aunque las medidas de corrección nunca se apliquen: a) “el nombramiento de buena parte de los controladores depende de la voluntar de los controlados” (o dicho de otra manera: los partidos políticos sin excepción “se han preocupado y mucho de nombrar para ejercer los controles a personas de su confianza siempre que fuera posible, pactando un reparto de los cargos por cuotas en caso necesario”).

La obra analiza pormenorizadamente los tres niveles territoriales de administración pública (Estado, CCAA y gobiernos locales). El relato histórico de formación de la Administración General del Estado está muy bien hecho. En pocas páginas sintetiza las ideas-fuerza de una compleja evolución. Pues no cabe olvidar que las Administraciones Públicas, en cuanto instituciones, son hijas del proceso de evolución histórica de cada sociedad. Y gran parte de las patologías actualmente existentes encuentran su explicación en ese hilo histórico. La Administración General del Estado “ya no es una administración prestadora de servicios públicos”, su dimensión se ha venido encogiendo paulatinamente hasta estar (casi) ausente en el territorio. Sus efectivos también. Los cuerpos de élite juegan un rol central en la Administración General del Estado, pero también en la política y en la dirección pública. Es una Administración altamente “corporativizada”, que junto con la politización y la sindicalización conforman la tríada de patologías más fuertes, sobre todo que condicionan fuertemente si se quiere reformar algo. Aunque el peso del personal instrumental sigue siendo importante. Destaca, así, “el elevado número de funcionarios del subgrupo C1 o nivel administrativo, que supone casi el 40 por ciento de los efectivos. Porcentaje un tanto llamativo en una administración que no es prestadora de servicios”. Una gran paradoja. Como también paradójico es que a las puertas de la revolución tecnológica, la Administración central siga apostando absurdamente por mantener esos elevados porcentajes de puestos de trabajo de tramitación que está llamados a desaparecer en pocos años. La Administración del Estado es, según el autor, “la más profesionalizada entre las administraciones españolas” (lo cual no es decir mucho), pero más discutible es la afirmación de que lo es no solo por la selección sino también por “los criterios de designación de sus órganos directivos”. Sin embargo, en este punto la diferencia entre los sistemas de alta dirección del Estado y de las CCAA no son de esencia, sino de grado. En la Administración General del Estado rige parcialmente el spoils system de circuito cerrado (Quermonne), en las Administraciones autonómicas y locales el spoils system sin adjetivos.

Las Administraciones autonómicas son objeto de un tratamiento específico en el capítulo III. Bien trabado su proceso de construcción, la obra se adentra en definir qué hacen este tipo de administraciones, pero los apartados más interesantes (y más logrados) son, sin duda, los relativos al análisis de la organización administrativa y del denso y extenso (en algunos casos) sector público autonómico. Así como del relativo al empleo público. Muy interesante es la tesis según la cual “a mayor dispersión de la organización administrativa, mayor facilidad para el clientelismo y mayor riesgo de colusión entre intereses públicos y privados y oportunidades de corrupción”. Así, como confirma este autor, “no es casual tampoco que esas Comunidades Autónomas –Andalucía, Comunidad Valenciana, Cataluña- sean aquellas en las que el mayor número de procedimientos judiciales por corrupción se han abierto en los últimos años, según datos proporcionados por el Consejo General del Poder Judicial”. Afirmaciones interesantes asimismo son aquellas en las que el autor incide en el dato objetivo de que “las distintas administraciones autonómicas han creado un sistema de función pública cerrado sobre sí mismo” o que “la movilidad del personal entre unas y otras administraciones ha quedado, pues, reducida al mínimo”. Ese cuarteamiento de las Administraciones Públicas ha generado otro efecto disfuncional de enorme magnitud y de difícil o imposible reparación: “la influencia que en ellas tienen las organizaciones sindicales de los empleados públicos, bastante superior a la que tienen en la Administración del Estado”. El autor realiza en esas páginas (126-131) una censura impecable de la forma de actuar del sindicalismo en el sector público, que ha terminado por transformarse en parte del problema y no en la solución. Estas son sus palabras: “Los sindicatos presumen que el presupuesto público lo aguanta todo”. Merece la pena leer esas páginas. Asimismo, Sánchez Morón detecta, junto al mal de la fuerte (e injustificada) presencia sindical en la toma de decisiones, el alto grado de politización de las estructuras directivas autonómicas. La Administración Educativa y la Sanitaria, ambas muy preñadas por el doble influjo politización/sindicalización son objeto de análisis en esas páginas. La debilidad de los sistemas de reclutamiento y oposición marcan un empleo público con frágil presencia de la profesionalización o del mérito y muy pegado a las pruebas selectivas de aplantillar de interinos, que solo se salvan en el sector sanitario de facultativos especialistas por la existencia del MIR. No en el resto.

Las administraciones locales se tratan en el capítulo IV. Probablemente es el objeto más difícil del libro, por su enorme variedad y por la dificultad intrínseca de reconducirlo a una unidad. Una vez más el tratamiento histórico y la fragmentación municipal están bien construidos. El autor es muy crítico con el mundo local, donde la política devora a la administración y deja a esta sin espacio efectivo. Pero la realidad local, como decía, es muy compleja. Por tanto, ello es así en buena parte de los casos, pero no siempre. También en el mundo local se están llevando a cabo innovaciones públicas importantes que se adelantan incluso a otros niveles de gobierno. Es cierto que el empleo público local es muy débil como institución, algo que en su día estudió atentamente Javier Cuenca. El autor defiende matizadamente el papel que llevan a cabo los 5.283 funcionarios con habilitación de carácter nacional, como medio de control de la legalidad en el ámbito local. Pero el resto del empleo público local no sale muy bien parado de su análisis. La presencia sindical es, en algunos supuestos, condicionante (el autor habla de “nutrida e influyente”). Y la imagen que, por tanto, se destila en el libro del empleo público local es mala, lo cual no le falta razón en buena parte de los casos, pero no en todos. Sucede, al igual que en las Comunidades Autónomas, que la realidad institucional está ofreciendo ya soluciones muy distintas según los territorios. Hay, en efecto, CCAA con débil profesionalización (muy capturadas por el clientelismo político y sindical) y otras con mejores estándares y más profesionalizadas. Lo mismo sucede con las entidades locales. No es fácil generalizar. Muy crítico se muestra el autor –en línea con otros escritos suyos anteriores- con el escalón provincial, hasta el punto de abogar por la supresión (matizada) de las Diputaciones. Pero en este punto cabe discrepar cuando defiende que las funciones de asistencia técnica y financiera “pueden prestarse perfectamente por las Comunidades Autónomas”, pues de ser así la competencia “local” saltaría de nivel de gobierno rompiendo el principio de subsidiariedad. Una cosa es que se defienda el carácter inservible de las Diputaciones provinciales actuales, así como en su caso su sustitución por otra fórmula institucional alternativa, y otra muy distinta es que la asistencia técnica o financiera para el correcto ejercicio de las competencias municipales que no pueden ser prestadas eficazmente por los gobiernos locales se trasladen a otro nivel de gobierno como es el autonómico, cuya insensibilidad por la autonomía local está hoy en día fuera de cualquier duda. No es precisamente buen ejemplo lo que está sucediendo en las CCAA uniprovinciales.

Y, en fin, el capítulo V trata de las entidades del sector público, enunciado que agrupa genéricamente a todas las soluciones institucionales y organizativas de que se dotan las Administraciones Públicas u otras entidades del sector público. Un capítulo muy bien documentado, de lectura necesaria para comprender el jeroglífico en el que se ha convertido el sector público español en cuanto a entidades y regímenes jurídicos que lo conforman. La Ley se ha mostrado absolutamente impotente de poner orden en tal desconcierto, aunque se advierte una tendencia al retorno del Derecho Administrativo y un (relativo) abandono del Derecho Privado como fórmula de adscripción. Pero esa era una tendencia marcada por el anterior gobierno y cabe dudar que tenga continuidad. Muy interesante y crítico el apartado de las Universidades Públicas. No de menor interés el de las autoridades “independientes”, capturadas normalmente por intereses políticos o empresariales. Y muy relevante, entre otros, el tratamiento que se lleva a cabo de las sociedades mercantiles. La multiplicación abusiva de este tipo de entidades del sector público desvela la fuerte presencia del clientelismo político en España que se vuelca sobre el personal directivo y sobre los empleados de tales entidades (con métodos de selección marcados muchas veces por el favor y la influencia), lo que debería exigir frontalmente un replanteamiento de ese tipo de empresas públicas, donde se han incrementado las exigencias de control, pero que aún mantienen algunos espacios donde la discrecionalidad puede transformarse fácilmente en arbitrariedad, cuando no en pura corrupción o malas prácticas.

En síntesis, la organización administrativa española no se diferencia formalmente de la existente en otros países comparados, aunque ofrece algunos rasgos propios como son la acusada fragmentación, dispone por lo común de elementos de profesionalización innegables, aunque la fuerte presencia de los partidos políticos en la alta administración (con una penetración desconocida en cualquier otra democracia avanzada) y la colonización extensiva de los sindicatos del sector públicos (que son fuerte y justamente criticados por el autor) generan que el modelo funcione con elevadas patologías, esto es, de forma muy imperfecta y con bajos niveles de eficiencia. El autor deja caer estos temas, si bien con un tono no exento de prudencia, pero tampoco de contundencia cuando esta es necesaria.

El profesor Sánchez Morón es Catedrático de Derecho Administrativo, pero también ha hecho en este libro una clara incursión por la sociología de la Administración Pública, tan olvidada en España tras la jubilación del insigne sociólogo Miguel Beltrán. En ese sentido, está en la naturaleza de las cosas, como atentamente estudiaron respectivamente Weber y Aron, que todos los partidos políticos se esfuerzan en permeabilizar la Administración Pública “introduciendo en ella a sus ‘hombres’”. Las instituciones no obstante se deberían regir por normas constitucionales y legales (“el hilo de seda”, del que hablara Aron) que actúen como límites ante la desmedida ambición humana de nombrar siempre a los amigos y correligionarios. Pero también es cierto que, como reconoció ese último autor citado (Raymond Aron), las administraciones cumplen funciones similares en todas las sociedades contemporáneas. Así, “la burocracia, dentro de los regímenes constitucional-pluralistas, debe responder a tres exigencias: ser eficaz, ser neutral, de forma que no se vea arrastrada por la lucha de partidos y, finalmente lograr que los ciudadanos la vean no como una enemiga, sino, por así decirlo, como su intérprete o su representante” (Democracia y totalitarismo, cit., pp. 128-129). Ese apoyo ciudadano a la función pública es clave. Si la ciudadanía observa a los funcionarios como privilegiados y no como servidores públicos, la batalla estará perdida. La burocracia sirve al gobierno, pero sobre todo a los ciudadanos. Pues al fin y a la postre es también un factor de legitimidad del régimen constitucional.

Las Administraciones españolas es un libro, por tanto, de lectura obligada para todos aquellos que se dediquen a lo público (políticos, directivos y empleados públicos), pero también para la ciudadanía en general. Lectura necesaria asimismo para todos aquellos estudiantes universitarios, especialmente de ciencias sociales (Ciencias Políticas, Derecho, Economía, Administración y Dirección de Empresas, Sociología, Ciencias de la Información, etc.) que quieran comprender algo de la realidad institucional que les circunda. Lo mismo cabe decir para los profesionales o incluso los profesores universitarios que tienen relación, mediata o inmediata, con el sector público. Ahora que tan poco se lee, especialmente en el ámbito de la política o en los estudios universitarios, una obra de estas características debería ser recomendada en todos los programas universitarios que trataran el sector público y asimismo en los cursos de formación que se imparten en las Administraciones Públicas. Mejoraría, sin duda, el conocimiento de lo público y también se reforzarían los mensajes de reforma de la Administración Pública, algo de lo que siempre se habla mucho y nunca se hace nada.

El epílogo del libro va dedicado a la necesaria reforma de las Administraciones Públicas, que hoy en día no está en la agenda (real) de ningún nivel de gobierno, simplemente porque la política la ignora. Antes del verano se habló por parte del Gobierno de crear una Comisión de Reforma de la Administración de la que nada se ha vuelto a hablar. Y en este punto no puedo por menor que traer a colación otra “lectura cruzada” (como la que he estado haciendo con el libro de Aron), en este caso de Francis Bacon. Decía este autor algo enormemente inteligente sobre la reforma o lo que él denominaba como las innovaciones (De la sabiduría egoísta, Taurus, 2012, p. 49): “Seguramente, el que no quiera aplicar remedios nuevos tenga que esperar nuevos males, pues el tiempo es el mayor innovador; y, por supuesto, si el tiempo altera las cosas para empeorarlas y la sabiduría y la prudencia no las alteran para mejorarlas, ¿cuál será el final?” Responda el lector.