Autor: rafaeljimenezasensio

LA “GRAN TRANSFORMACIÓN” DE LA BUROCRACIA EN ESPAÑA

 «Es la vieja y triste canción de la ineptitud de nuestra burocracia» 

Stephan Zweig, Diarios, El Acantilado, 2021, p. 125.

Preliminar

Habrá quien tenga la impresión de que, tras quince años de zozobra y cuando aún la criatura no ha pasado de la adolescencia, la institución del empleo público creada en 2007 para regocijo de laboralistas y confusión de administrativistas, ha terminado convirtiéndose con el paso del tiempo en una institución endogámica, inútil, inservible e ineficiente (peor aún, inefectiva); que se sostiene sólo porque papá Estado, mamá Comunidad Autónoma, el primo Ayuntamiento o la tita Diputación, son quienes le amparan. Lo público le viene por su enchufe presupuestario, por poco más. Los costes que semejante estructura comporta son cada día más elevados para los paupérrimos resultados que ofrece: la burocracia pública, cada vez con mayor intensidad, se retroalimenta a sí misma y se muestra también día a día más autocomplaciente (se ensalza a sí misma). Y el gran pagano, el de verdad, es -como siempre- la ciudadanía.

También habrá quienes resalten las marcadas diferencias existentes (un dualismo ya insostenible) entre el sector público y privado, que no han hecho sino acrecentarse en estos últimos años, siempre a favor de un inmóvil sector público que mira los toros desde la barrera y ve cómo sus plantillas crecen al igual que sus retribuciones, y cómo sus costes presupuestarios abren brecha amplia a su favor en relación con el empleo privado, este último con su cada vez más marcada precariedad (por mucho que se empeñe la reforma laboral en pretender borrar lo evidente). En fin, hay quienes incluso dicen que es el sector privado el que paga en buena parte el banquete de lo público, objetando que cada vez tiene más actores sentados en su mesa con colmillos finos y voracidad insaciable, en muchos casos (por no decir todos) con vocación de convertirse en comensales eternos del comedero público que fue y sigue siendo la Administración, por emplear una expresión típica de Galdós.   

Es verdad que, como decía también genialmente Benito Pérez Galdós, la olla presupuestaria da de comer a todos. No importa ni el endeudamiento, ni qué se haga o se deje de hacer en (y con) los puestos de trabajo, ni otras zarandajas. El cocido presupuestario, elaborado ahora -objetan los más maliciosos- por estos gourmets de la política populista tan de moda entre nosotros, da para todos y para todo. Ya vendrá la Unión Europea (Banco Central Europeo) a avalar el banquete. Y la factura no será pequeña. El problema, como anuncian economistas de renombrado crédito, en un tono siempre alarmista, es que se está dejando al país en ruinas: sin futuro. Pero otros objetan: mientras haya crédito, hay vida.  El problema vendrá cuando se cierre el grifo.

Los “avances extraordinarios” de la burocracia: del Siglo XIX a nuestros días. Todos querían y (de nuevo) todos quieren ser cargos y empleados públicos.

A pesar de tales juicios lapidarios, algunos de los cuales incluso he suscrito a veces, en esta entrada he decidido (habrá quien se sorprenda) ponerme positivo, y comparar los enormes y extraordinarios avances que se han producido en la función pública española actual (mejor dicho, en ese engendro mestizo que se llama empleo público) frente a la existente en el siglo XIX. Si se mira el panorama con ojos de modernidad, parece en efecto que en muchas cosas hemos mejorado como país frente al magistral y decadente cuadro que dibujó el autor canario de la burocracia decimonónica. Pero si se mira con calma, poco ha cambiado. Más bien nada. El decorado, y poco más. 

Durante el sistema político isabelino, el sexenio (no tan) democrático o en los tiempos bobos del turno político de la Restauración, quienes dirigían la burocracia, los representantes políticos, no cobraban. Lo cual trae a la memoria el agudo comentario de Talleyrand a Luis XVIII: “¿No cobrarán nada? Entonces nos saldrán más caros” (citado por C. Romero Salvador, Caciques, y caciquismo en España (1834-2020), Catarata, 2021, p. 95); no advirtió, sin embargo, el político francés que quien utilizaba el poder -como buen cacique- para colocar a sus amigos políticos, lo seguiría haciendo cobrara o no de las arcas públicas, esta vez con sus clientes políticos. La transmutación del caciquismo en clientelismo político ha sido otra de las grandes noticias “transformadoras” de la Administración española. Un gran paso hacia la modernidad. Ahora ya cobran todos, representantes políticos, cargos ejecutivos, asesores y el resto de adláteres que viven con el hocico metido en la olla presupuestaria, muchos (los que se adosan a la nómina del empleo público o van cambiando de destinos públicos, pues para todo sirven) ya para siempre. Un gran paso adelante. Además, desde entonces, se han multiplicado por decenas de miles las vocaciones políticas y no digamos nada las funcionariales, pues no hay mejor inversión que tener la nómina garantizada a fin de mes; privilegio que, salvando políticos, sindicalistas, empleados públicos y jubilados, nadie más tiene en este país. No es poca garantía en época de incertidumbre y de tanta volatilidad como la que nos ha tocado vivir.

Quien no sepa el frío que hace fuera de los muros del sector público, no tiene ni puñetera idea de lo que es este país y sus gentes. Vive, sea como interino o estable acomodado, en otra España, la pública, no la real. Tampoco cabe extrañarse de que pierda, así, el sentido de la realidad o el pulso de la calle. A los despachos administrativos y escaños parlamentarios solo llega el eco de sus cuatro paredes. El fenómeno de la atracción por lo público, típicamente mesetario, ha conocido tal eclosión, que hasta en territorios donde la salida funcionarial nunca fue bien acogida, como eran los casos de Cataluña y Euskadi, las vocaciones funcionariales o por desempeñar actividades públicas, sin embargo, se han multiplicado por decenas de miles en estos últimos años (tampoco es menor que, fruto de lo anterior, el pulso emprendedor vaya perdiendo fuerza en estos territorios frente a una concepción cada vez más burocrático-mesocrática de vivir de las instituciones; en el peor de los casos subvencionados). Ahora, son legión los graduados que también quieren enchufarse al presupuesto público ((este reciente Informe de Zedarriak sobre la situación económica de Euskadi así lo confirma: 2022-04-06-Zedarriak-Informe-Diagnostico-Economico-y-Social-1). Cuando hay que renovar más de un millón de empleados del sector público en esta década, los empujones para entrar serán sonoros. Más cuando acceder al empleo público (siquiera sea como interino o funcionario) se ha puesto a veces tan barato. Y si se tienen los consabidos y omnipresentes “enchufes” más todavía.  Aun así, el talento más relevante (el de verdad) se resiste a esa llamada a la vida cómoda y estable que la Administración ofrece, pues el trabajo público (sea en la condición que fuere) no es en ningún caso estimulante (de hecho, cada vez lo es menos), los accesos por la puerta de atrás o laterales, la organización obsoleta (ya insostenible) y la promoción profesional depende siempre de afinidades, padrinos o contactos políticos. Los demás, a picar piedra. O a dotarse de un manual de supervivencia, cuando no a seguir la máxima de Epicuro: vivir escondidos.

El salto cualitativo: ir y estar en el trabajo como exigencia para ser retribuido. La revolución del teletrabajo y el acceso “de puertas abiertas” al empleo público.  

Otro gran paso adelante frente a la burocracia decimonónica ha sido que a los funcionarios ya no se les paga por la credencial o nombramiento, sin obligarles siempre como antaño a frecuentar las covachuelas u oficinas públicas, sino que, desde la gran conquista de la inamovilidad, se les exige que asistan a su puesto de trabajo, al menos a que estén de cuerpo presente, aunque sea de mente ausente. Por lo que hagan allí, siempre que no rompan los estándares de convivencia básicos de las oficinas públicas, no se les incentiva ni se les castiga. Lo importante es ir estar, lo adjetivo hacer. Nadie conjuga el verbo evaluar. Y no me extraña, es una manía de los países nórdicos, los que vienen del frío. Aquí, mientras tanto, calentitos. Complicaciones las mínimas. 

Pero los cambios son acelerados. Y, en muchos casos, ya no hace falta ni siquiera ir al trabajo, aunque se presume que sí estar; lo de hacer sigue como siempre, esperando mejores momentos. En efecto, un nuevo avance en la función pública ha sido la eclosión a partir de 2020 del teletrabajo, fruto de la pandemia. Este hecho supone una alteración sustantiva de los cimientos conceptuales de la función pública. El funcionario se despersonifica, se hace virtual, un ser anónimo (una dirección electrónica y poco más), desconocido, que cobra la nómina de una Administración que le protege y ya no tiene que atender pacientemente a pesados ciudadanos con sus largas listas de quejas y lamentos. ¡Qué paz espiritual! ¡Qué dibujaría Forges ante este escenario! Tendría que reinventarse. Ya nada es como era, ni el vuelva usted mañana, ni la ventanilla con el funcionario déspota o mareante, ahora la Administración es un fortín físico-electrónico que solo accede quien tiene competencias digitales o consigue hora y día a través de la denostada y extendida cita previa, el resto que se busque la vida, como debe ser en una democracia digital. El despotismo digital es una nueva forma de abuso del poder.

Además, con el teletrabajo ya no hay que ir (o ir lo menos posible) a la oficina y aguantar al tirano jefe ni al impertinente funcionario a quien no se puede ver ni en pintura. ¡Y hay tanto que hablar cuando se está! Han pasado tantas cosas en estos días o semanas de ausencia, que las horas de oficina se quedan cortas. Se puede cuidar de los mayores, llevar a los niños al colegio, hacer con ellos los deberes, y tantas tareas sociales para las que se ha diseñado, entre otras cosas tan fantásticas (como reducir el cambio climático), el teletrabajo en el empleo público. ¡Doble descanso! En casa se puede hacer de todo, incluso cinta o bicicleta estática en horas de trabajo, como me reconocía un alto funcionario no hace mucho. Todo ello, eso sí, responsablemente, con el teléfono al lado e, incluso, leyendo u ojeando un informe. Mal entendido y peor aplicado, el teletrabajo puede llegar a convertir los días de asuntos propios en una categoría inservible. Habrá que crear otra de días de asuntos de trabajo, cada vez más anecdóticos. Los viernes ya están casi amortizados en el calendario funcionarial, y si son de teletrabajo mucho más. La jornada de cuatro días se impone de facto. Otro avance.

¡Cómo ha mejorado la función pública!, eso sí sin llegar a aquellos tiempos bobos decimonónicos en que ni siquiera era necesario en algunos casos acudir al despacho; aunque ahora con el teletrabajo puede incluso retornarse a aquellos tiempos idílicos,  bien es verdad que en este trabajo telemático te pueden llegar a fiscalizar dónde estás y, en el mejor de los casos, qué estás haciendo con tu tiempo (pero para eso se necesitan, además de herramientas tecnológicas, objetivos, seguimiento y evaluación, amén de directivos; tres tareas insólitas y una exigencia institucional estrambótica en las administraciones públicas de este país, que siempre se han alineado mejor con el ejército de Pancho Villa). La cuestión clave, y lo sabe bien el empleado público más tarugo, es tener el ordenador encendido. La presunción de que en ese contexto se labora, se da por sentada; es la presencialidad telemática, auténtica modalidad de teletrabajo en el sector público. En fin, en este marco de la gran revolución organizativa telemática (“el puesto de trabajo de nueva generación”, en rimbombantes palabras de la Agenda Digital España 2025 y del eufórico e inaplicado Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia) siguen trabajando las mismas personas que lo hacían presencialmente ahora de forma telemática, aunque en algunos casos todavía más; pues quienes presencialmente lo hacían poco, mal o nada, tienen ahora el escenario ideal para disfrutar de su oronda condición de empleados-pensionistas a distancia a cuenta de los siempre inagotables presupuestos públicos y de los tontos de capirote que siguen pencando.

Lo que el teletrabajo mal entendido y peor aplicado puede generar son tensiones más fuertes aún de desatención ciudadana, cada vez más presentes en una Administración ausente que está olvidando su adjetivo y cada vez se vuelve más endogámica o se cuece en su propia salsa. La atención ciudadana (y sin pasarse) se deja para sectores como la sanidad, la policía, los servicios sociales, la educación, etc. La burocracia está para más altos fines, tales como regular, planificar, coordinar, ejecutar, evaluar; salvo que inmersa en sus propias patologías mire (como hay casos) contantemente a su propio ombligo. Y, en tales circunstancias, devaste el sentido de los verbos dedicándose a planificar y ejecutar… sus puentes, permisos y vacaciones. No cabe duda que el teletrabajo, tal como se está entendiendo y aplicando, puede convertirse en otra gran transformación que nos devuelva, paradójicamente, a tiempos pretéritos. 

Pero el cénit del desarrollo del empleo público del siglo XXI frente al siglo XIX lo hemos conocido recientemente. En el siglo XIX obtenían credencial de funcionarios los amigos políticos, daba igual incluso la formación que tuvieran, que luego serían removidos (cesantes) de sus puestos por los cambios de ministros o de gobiernos. Mesonero Romanos o Gil de Zárate, lo describieron con acerada pluma. Tras no pocas penurias y décadas de ineficiencia (cuando no de corrupción) de tales menesterosos de levita se obtuvo la garantía de inamovilidad del funcionario, previa superación de los correspondientes procesos selectivos (aquí llamado con la horrible expresión de oposiciones), que siguen siendo casi igual que entonces. Cierto que, cuando el paso a la inamovilidad se dio, algunos candidatos a cesantes se incrustaron en las nóminas funcionariales.

Sin embargo, el gran paso dado por esta España transformadora es que, para ingresar en la función pública, siempre que hayas sido interino o personal laboral temporal, ya no es necesario acreditar nada. Se quejaba antaño, un reconocido catedrático, que en las nuevas oposiciones a cátedras universitarias solo se exigía rebuznar ante el tribunal para sacar la plaza, pues -siguiendo ese paralelismo- el gran avance es que ese rebuzne -que supera esa estúpida exigencia weberiana del saber especializado de la burocracia o esa pretensión vana de evaluar el desempeño- aplicado ahora a centenares de miles de plazas puede derivar en unas onomatopeyas cacofónicas ensordecedoras. Además, serán tales personas las que nutrirán ad aeternum las nóminas de los bajos, medios y altos funcionarios de no pocas Administraciones Públicas para las próximas décadas, y las llamadas a dirigirlas en el siglo XXI. Un avance desconocido en este mundo globalizado.  Habrá quien venga a tomar nota desde los países más remotos y primitivos del mundo actual: no encontrarán parangón. Es la nueva concepción hispánica de retención del (inexistente) talento en el sector público. Innovando, que es gerundio.   

Frente al denostado siglo XIX, el gran salto adelante (insólito en el panorama comparado europeo y universal) del actual sistema burocrático «transformador» ha sido, sin duda, garantizar que esas personas a las que se abrirán de par en par las puertas de la Administración (para que entren todas) ya no podrán ser nunca cesadas y tendrán un oficio retribuido (hagan lo que hagan, no hagan nada o no tengan nada que hacer) durante el resto de sus días. La inamovilidad ya no se conseguirá solo por el acceso mediante pruebas competitivas, se llega a ella igualmente entrando por la puerta de atrás o por la puerta de servicio. ¡Cuánto nos ha costado descubrir la piedra filosofal de la nueva función pública! No cabe duda que este hubiese sido el gran sueño de la legión de cesantes que vivieron míseramente durante largos periodos del siglo XIX en España. Otro avance incalculable. Una auténtica transformación revolucionaria, por la que sus promotores (tienen nombres y apellidos, así como siglas políticas, por cierto, muchas) pasarán a los anales de la Historia de la Administración como mentes preclaras donde las haya, que llevaron el barco administrativo hacia su total desguace. Todo un honor.

¡Cuánto avance!, ¡qué progreso! Y no me refiero a la feminización de la función pública, que es un hecho, aún pendiente en la alta Administración, pero no hay término de comparación con el siglo XIX, por eso aquí se ha orillado. En lo demás, según se ha visto, cómo se nota la singularidad en este caso hispánica y no ibérica (pues Portugal es un país mucho más serio que el nuestro, también en estas lides), ¡qué pasos tan firmes ha dado España en estos últimos tiempos! Con esos mimbres estamos ya en condiciones de transformar el país para que -como dijo un reconocido asesor presidencial, que en paz política descanse- ya no lo conozca ni la madre que le parió. Pobre ingenuo. No sabía de lo que hablaba. Siempre hemos sido diferentes. Y para desgracia de nuestros hijos y nietos, todo apunta a que lo seguiremos siendo.  

LA MIRADA (CRÍTICA) DE VARGAS LLOSA SOBRE LA OBRA DE GALDÓS

galdós

Preliminar

Hay libros que se venden solos. Son aquellos que, firmados por autores de prestigio, más aún si fueron galardonados con el premio Nobel, tienen detrás una pujante maquinaria editorial y una penetración intensiva en los medios de comunicación (dado el perfil mediático del autor), así como loas tempranas de una crítica a la que, cabe presumir, previamente se le ha hecho llegar la obra, antes incluso de su lanzamiento. Así se trilla también el camino del éxito para que una obra triunfe ante el público y dé el consabido rendimiento económico a todos los actores que intervienen en ese proceso. Esto se produce en el siglo XXI, en una España aparentemente teñida de modernidad y de millones (mentira absoluta) lectores potenciales. En efecto, hay autores que hoy en día pueden vivir, y muy bien (aunque solo sean algunos pocos), de sus obras.

Nada que ver con lo que sucedía en este país, plagado entonces de analfabetos y de una pobreza lacerante, durante las últimas décadas del siglo XIX y las dos primeras décadas del siguiente, años en los que desplegó su actividad de escritor Benito Pérez Galdós. En aquellos años, vivir de la literatura era una auténtica heroicidad. Había que multiplicarse en la función de auténtico escribidor. Y ello tenía sus riesgos. Entre ellos sin duda estaba el que se produjera una obra desigual. Nada extraño, por cierto, ya que la España de entonces no era la Inglaterra de Dickens ni la Francia de Flaubert, Balzac o Zola. En pocas palabras: el contexto manda. Y no se puede analizar una obra ni una trayectoria tan prolífica y generosa como la de Galdós, sin enmarcar correctamente esas circunstancias. Benito Pérez Galdós, como señala Vargas Llosa, fue “el primer escritor profesional que tuvo nuestra lengua”. Por ello sorprende al lector –al menos a mí me ha sorprendido- que el autor peruano descontextualice tan a menudo en su libro su mirada crítica hacia el autor canario. La diferencia es clara: Galdós murió en la estrechez, por no decir en la pobreza; mientras Vargas Llosa lo hará con la cuenta corriente saneada y su patrimonio bien nutrido. Tiempos distintos. Que marcan también la obra de los autores.

Tarea tardía y con doble objetivo no confesable

Debo reconocer que asimismo me ha sorprendido la sinceridad y honestidad del autor cuando reconoce que “tenía muchas ganas de leer a Pérez Galdós de principio a fin”, pues cuando era estudiante lo había hecho con Fortunata y Jacinta (una de las obras que ensalza como obra maestra, aunque con algunas objeciones puntuales). Un premio Nobel de Literatura, además de lengua castellana y residente en España desde hace décadas, que reconozca que ha leído “de principio a fin” la obra de Galdós a partir de los 83 años, aprovechando la pandemia, le honra por su esfuerzo y transparencia, si bien no deja de ser llamativo. Más sorprendente lo es que esa inmersión en la obra del autor canario coincida con el centenario de su muerte, justo cuando en España, a pesar del confinamiento, se ensalzó por doquier la figura de Galdós y su propia producción literaria (con alguna excepción, como el escritor Javier Cercas, aunque luego este matizó algo su primer juicio). Tal vez sea mera coincidencia, si bien la impresión que recibe el lector no rendido siempre los encantos literarios de Vargas Llosa, que los tiene sin duda, es que este libro al repasar la obra de Galdós denota un intento de dejar las cosas (esto es, a Benito Pérez Galdós) en su sitio, según el escrutinio (a veces muy duro, pero endulzado también con innegables halagos) que tiene quien parece erigirse (da esa impresión, que puede ser equivocada) como juez supremo del buen escritor y no como aparenta; esto es, como mero lector o como crítico objetivo. El lenguaje y las formas de expresarlo, no son temas menores en estos casos. Como sabe sobradamente el autor. 

Es necesario advertir, con la finalidad de no ser injusto, que el libro de La mirada quieta (de Pérez Galdós), es, en verdad, de crítica literaria. Y, por tanto, tiene ese objetivo. A quien le guste la crítica literaria es muy posible que lo disfrute (ya se anuncian presentaciones y debates entre autores y críticos), mientras que a aquellos que no le seduzca ese enfoque tal vez les resulte un tanto alejado o incluso poco atractivo. Ha de quedar claro que no es una biografía (aunque tenga rasgos anecdóticos en algún pasaje) ni nada que se le parezca. Es un ensayo literario sobre la obra de un autor. Aunque más bien me inclino a pensar que se trata de una inversión de lectura; en sentido estricto. Dicho de otro modo: ya que Vargas Llosa ha estado –tal como confiesa- año y medio leyendo a Galdós “de principio a fin”, con lápiz acerado y mirada aguda de crítico literario,  así como haciendo fichas de cada novela, obra de teatro o de los episodios nacionales (lo que acredita sobradamente), ahora toca juntar los comentarios cronológicamente de cada una de esas obras leídas y escrutadas, contándole con buena prosa a los innumerables potenciales lectores el resumen de qué va cada obra de Galdós y, sobre todo, calificando (no con estos términos) si la obra analizada es excelente, mediocre o mala, en clave de crítica literaria. Aunque al autor, todo hay que decirlo, se le escapa en algunos pasajes puntuales su concepción conservadora-liberal, incluso con una crítica pasajera y dura del autor canario, llegando a negar en verdad, aunque sí lo reconoce en otros pasajes del libro de forma contradictoria, que fuera incluso “un liberal”, que lo fue; como también, al final, republicano y próximo, incluso, al socialismo (ver, por ejemplo, el pegote recogido en las páginas 292-293; luego replicado en parte en la página 344, donde se contiene un juicio lapidario sobre el autor y el liberalismo español decimonónico como alejado totalmente de la realidad económica, lo cual así formulado tampoco es completamente cierto en ambos casos). No se le puede pedir a Galdós que fuera un liberal económico avant la lettre. El liberalismo del siglo XIX, incluso en Europa, aún estaba muy alejado, por fortuna, de ese brutal neoliberalismo que terminaría dejándolo desarmado ideológicamente en sus esencias, como puso magistralmente de relieve Elena Rosenvalt en su importante libro La Historia olvidada del liberalismo (Crítica, 2020).  

El libro que reseño, aplaudido por la primera crítica hasta ahora publicada, me produce la impresión de que es –con todos mis respetos hacia un autor de la talla de quien lo escribe- una sucesión de fichas de pocas páginas de todas y cada una de las obras de Galdós, con la particularidad de que dedica (injustamente) más o menos el mismo espacio a las grandes novelas u obras de teatro que a las secundarias, ensalzando las primeras y censurando (algunas veces agriamente) las segundas. Ciertamente, puede (y seguro que debe) ser así en un estudio de tales características (crítica literaria), pero no deja de llamar la atención del lector profano.

Sin embargo, hay otra duda que me asalta: ¿era necesario escribir este libro para decir, algo que ya todos sabemos, esto es, que Benito Pérez Galdós era un gran escritor? Pues eso se dice, al menos en la contraportada del libro y algo de ello se desliza –sin excesivas alharacas- en su contenido, y con ello se concluye en términos más contundentes. El libro transita, así, por una de cal y otra de arena (muy intensa esa dualidad, por lo demás constante, en su análisis, a mi juicio lo más flojo del libro, en su tratamiento de los Episodios Nacionales). Parece que en este libro hay más trasfondo, y no es otro que –desde un plano de lectura objetiva y si se quiere empírica- en el presunto equilibrio entre alabanzas y censuras al modo de escribir del autor canario la balanza se inclina numéricamente hacia las segundas, y algunas de una dureza evidente: “novelita sin aliento ni forma”, “panfleto superficial y alambicado”, “jerga agresiva que utiliza el autor”; “abuso de grandes palabras”, “la hinchazón exagerada del lenguaje”; novela “bastante descoyuntada”; “más que una novela es una guía de Madrid y sus barrios”; “todas estas historias están mal organizadas y peor contadas”; “obra con más fallas que aciertos”; “superioridad artificial y petulante del narrador”; y un larguísimo etcétera. Sin duda, hay numerosas alabanzas a la obra del autor y también a su persona, pero llama la atención el número y la constancia, así como la reiteración, de las censuras. He tenido la paciencia de detectar los halagos y las censuras que se contienen en el libro, y les puedo confirmar que son más las segunda que las primeras. No descansa el autor en destacar una y otra vez, junto al halago, sus fallos, descuidos y desaciertos de quien, también afirma de inmediato, fue un gran escritor, aunque –a juicio de su crítico- bastante menos de lo que se piensa. Me objetarán de inmediato que es –como ya he dicho- un libro de crítica literaria. Pero, esta es la imagen que queda al lector desarmado (no especialista) tras leer este último trabajo de Vargas Llosa.

Episodios Nacionales

Ni siquiera con los Episodios Nacionales es demasiado indulgente el autor. Debo reconocer que, como ya he anticipado, es la parte del libro que menos me ha gustado, por su relativo desorden expositivo, sus carencias y también sus disquisiciones absurdas fuera de contexto sobre la obra de Galdós, como son sus referencias al feminismo radical frente a la obra del autor canario y los perfiles de mujer que en ella aparecen, que también reitera en otros pasajes (totalmente fuera de contexto). Impera el esquema habitual de un tono descriptivo (relatando algunos contenidos y personajes), con valoraciones críticas entremezcladas con parabienes. Quizás, lo mejor es la descripción de algunos personajes de los Episodios. Es verdad que a los Episodios les dedica algo más de espacio (poco más de cuarenta páginas), aunque trufa el libro de referencias puntuales a esa obra escrita en dos momentos muy diferentes, y en los que Pérez Galdós tenía –algo que reconoce- una visión de España muy distinta, fruto de que los problemas se habían enquistado y las soluciones eran meramente formales, e insatisfactorias a todas luces. Es cierto que ensalza los Episodios, pero también algunos de ellos los critica a veces con dureza, echando en cara incluso que se trata en ocasiones más de ensayos (¡claro que sí!), que propiamente hablando de novelas; censurando que Galdós no entendió nunca lo que Flaubert enseñó al mundo: “La invención del narrador es el primer y más importante paso que debe dar quien es el primer y más importante paso que debe dar quien se dispone a escribir una novela”. Vargas Llosa repite hasta el aburrimiento esta idea. Lo que cansa sobremanera. Son no pocas las reiteraciones en las que incurre el autor, lo que denota –algo que echa en cara constantemente a Galdós- que tampoco él ha revisado detenidamente este texto. En todo caso, recriminar que el autor canario corrigiera sus textos a vuelapluma y no hiciera dos o tres versiones de cada una de sus obras, es una vez más descontextualizar el momento y la circunstancias en las que escribió Galdós. Muy distintas y distantes, por razones obvias, al momento actual.  

También me han sorprendido algunos juicios del autor cuando afirma lacónicamente, y sin justificarlo en absoluto, que “Pérez Galdós no era un gran pensador”. Ciertamente, ese juicio lo emite al inicio de libro, comparándolo con Ortega y Gasset (quien tampoco le regaló nada en vida de Galdós) y con Unamuno. Pero queda la duda de si ha leído con la atención debida y el sosiego necesario, más allá de sus penetrantes ojos de crítico literario, los Episodios Nacionales. En efecto, tal obra es novela, no cabe duda; pero también tiene mucho de ensayo y, además, muy penetrante. Y llama la atención cómo a un lector tan atento de Isaiah Berlin (pues llegó a prologar en una de sus ediciones su magnífica obra El erizo y el zorro, Península, 2016), se le escape la modernidad del pensamiento de Benito Pérez Galdós contenido, principalmente, en algunos de sus Episodios, que representan tal vez el mejor análisis que se ha hecho en el siglo XIX y parte del siglo XX, de la política y de la administración en España, cuyo pesado legado sigue hipotecando el curso actual de nuestros días. Sus dos modestas páginas dedicadas a la política en los Episodios, son malas y pobres. Da la impresión de que esa lectura voraz ha tenido en ese caso una exclusiva orientación literaria, sin analizar debidamente el contexto histórico.

A modo de cierre   

En fin, a un modesto lector –como es mi caso- totalmente alejado de los devaneos de la crítica literaria y atento por intereses que ahora no importan hacia parte de la obra de Galdós, especialmente de los Episodios (aunque no solo), el libro de Vargas Llosa le dice muy poco. No obstante, de algo me ha valido su lectura, a fuer de ser sincero. Y alguna cosa puntual siempre se aprende, aunque –como se aprecia en esta reseña- el libro no me haya gustado, incluso en algunos pasajes (no pocos, por cierto) me haya disgustado. Pero habrá una legión de críticos y lectores que lo aplaudan, como ya lo han hecho algunos. Se venderá muchísimo, por las razones expuestas.  Y será elogiado, sin duda. No en vano, lo que diga un autor del prestigio intelectual de Vargas Llosa, no es menor en su impacto y consecuencias. Tampoco para la figura pasada, presente y futura de Galdós. Y de ahí su enorme responsabilidad. A mi modo de ver no adecuadamente asumida. A muchos lectores, no obstante, les encantará. Como dice el autor al principio del libro, recordando una reflexión de su abuelo, “sobre gustos y colores no han escrito los autores”. Lo aquí reflejado es personal e intransferible. Por tanto, lean el libro y juzguen, quienes tengan interés. Seguro que serán muchísimos quienes discrepen de lo que aquí se dice, e incluso no habrá pocos que me tachen de ignorante en asuntos de crítica literaria, lo que ya anuncio que lo soy. Pero también llevo leyendo y releyendo a Galdós un largo período, bien es cierto que con otra mirada muy distinta y distante de la del autor del libro reseñado, y alguna opinión, por irrelevante que sea o pueda parecer, tengo al respecto.  

El libro, por otra parte, está ayuno de otros acompañamientos intelectuales que unas escasas citas, las más de las veces a la biografía de Yolanda Arencibia sobre el personaje de Galdós (sin duda, como reconoció tempranamente el también escritor Fernando Aramburu, la mejor obra biográfica sobre el autor canario), y alguna otra al también biógrafo reciente Francisco Cánovas o a María Zambrano.  Poco más. Los innumerables historiadores españoles que han trabajado y citado los Episodios Nacionales (por ejemplo, Jover Zamora que, con toda razón, censura algunos de los enfoques de esos últimos episodios), ni siquiera se asoman a estas páginas. Tampoco Salvador de Madariaga. Se sobresalta el autor en algún pasaje de la violencia que relata Galdós en ciertos Episodios; sin embargo, si alguien lee la obra del profesor Eduardo González Calleja, Política y violencia en la España contemporánea I (Akal, 2020), advertirá de inmediato que el juicio de Galdós era incluso muy complaciente. Por lo demás, no hay ni una sola referencia a los Anales Galdosianos (hoy en día en abierto, en la página del Instituto Cervantes)Por lo que cabe presumir que ni siquiera se han consultado. O, al menos, nada se dice.  

Se trata, además, de un ensayo de estructura lineal y fácil en su desarrollo (salvo en el análisis de los Episodios Nacionales; que peca de otros vicios ya expuestos), sin ninguna conclusión relevante que vaya más allá de lo ya sabido en términos de reconocimiento de la obra grande de Galdós. Ahora bien con el valor añadido de analizar desde la óptica de la crítica literaria la obra menor del autor canario, poniendo negro sobre blanco sus debilidades más que sus fortalezas, sin ser consciente (o no queriendo serlo) que quien escribió en ese contexto ya citado nada tenía que ver con la pretendida erudición soberbia que acredita quien mira con la distancia de más de un siglo a un grandísimo escritor que, especialmente por su carácter magnánimo y sus necesidades reales o creadas, tuvo que trabajar a destajo en un país y en una sociedad muy distintas a las que vive su escrutador. Sobre cuál sea la intención final del autor al escribir este libro, al margen de lo ya expuesto, solo puedo intuir algunas cosas. Y, como son solo intuiciones, mejor me las callo.

ALGUNAS ENTRADAS SOBRE GALDOS EN ESTE BLOG:

“UN MUNDO QUE AGONIZA: ECOLOGÍA, VALORES Y REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA”

(La vigencia de Miguel Delibes, 50 años después)

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“Se aducirá que soy pesimista, que el cuadro que presento es excesivamente tétrico y desolador, y que incluso ofrece tonalidades apocalípticas poco gratas. Tal vez sea así; es decir, puede que las cosas no sean tan hoscas como yo las pinto, pero yo no digo que las cosas sean así, sino que, desgraciadamente, las veo de esa manera”

(Miguel DelibesUn mundo que agoniza, Editorial Páramo, 2021, p. 89)

Fue, tal vez, la casualidad. En una de mis esporádicas visitas a la librería Antígona de Zaragoza, siempre un excelente caladero para pescar un buen ensayo, cayó en mis manos la reedición esta vez por la editorial Páramo de esta pequeña joya literario-ensayista: el discurso de ingreso a la Real Academia del enorme literato que fue Miguel Delibes. Se trata de un librito sencillamente delicioso, con un magnífico prólogo de Fermín Herrero. Escrito hace ya casi cincuenta años, cuando el desastre ecológico solo se barruntaba muy de lejos y la revolución tecnológica 4.0 apenas asomaba al balcón. Sin embargo, es de una vigencia espectacular, lo que dice mucho de la intuición atenta del autor a movimientos de medio/largo plazo que estaban incubándose en su entorno. No era amigo Delibes del ensayo, pero su profesión periodística, junto con su excelencia como novelista, le daban razones más que suficientes para afrontar con garantías de éxito una visión -como él reconoce- pesimista de lo que era una mala combinación ya entonces entre Naturaleza, Humanidad, Tecnología y Progreso. Desde aquel momento, el problema no ha hecho más que crecer. Sin soluciones efectivas. No iba errado, ni mucho menos.

Se dio además la circunstancia de que por mi parte había terminado de cerrar un artículo que versaba sobre la Agenda 2030 y los gobiernos locales para una obra colectiva, lo que me abrió aún más los ojos sobre la trascendencia del discurso de Delibes, así como de su enorme actualidad. No en vano el prologuista invita a que este libro sea de lectura obligatoria para los alumnos de las enseñanzas medias, tanto en clase de literatura como en biología o en ética. Compartiendo la propuesta, no termino de ver que, por desgracia, esta educación edulcorada que ahora se está imponiendo vaya a prestar demasiada atención a los libros (siquiera sea tan breves como este). Una pena, pues aprenderían mucho. Y podrían comprender mejor el mundo en el que deberán sobrevivir, más que vivir. Que no les resultará fácil.

El discurso arranca con lo que el autor llama “Mi credo”: esto es, cómo armonizar Naturaleza, Técnica y Humanidad. Tarea ímproba. Ya entonces, siguiendo los postulados del (casi) olvidado Club de Roma, aboga por el “crecimiento cero”, por la necesidad de establecer unas bases de concordia entre esos tres pilares descritos, ya que “de no hacerlo así, consumaremos el suicidio colectivo en un plazo realmente breve”. Lo expresa en términos más claros: “Nuestro barco se hunde”. Así, “el hombre (…) persigue un beneficio personal, ilimitado e inmediato y se desentiende del futuro”.

De ahí plantea el autor las dudas sobre el progreso que, haciendo uso de un término cinegético (lean sus reflexiones, en ese mismo libro, sobre la desaparición de la perdiz roja), dice que puede terminar produciendo el efecto rebote de lo “que llamaríamos el culatazo”. Tampoco se olvida de plantear un tema hoy en el frontispicio del debate sobre la (entonces lejanísima y hoy tan cercana) Inteligencia Artificial: “La tecnocracia (léase la tecnología) no casa con eso de los principios éticos, los bienes de la cultura humanista y la vida de los sentimientos”. Los valores éticos tienen en el discurso de Delibes un papel protagonista y transversal para mostrar la decadencia de ese mundo que se apaga. Pero también nos advierte de que ese progreso mal entendido y peor ejercitado (perturbador o cegador de los valores) puede ser un activo promotor de la corrupción: “Ante la oportunidad de multiplicar el dinero, los valores que aún algunos seres respetamos son sacrificados sin vacilación (…) Encarados a esta realidad, nada puede sorprendernos que la corrupción se enseñoree en las sociedades modernas. El viejo y deplorable aforismo de que cada hombre tiene su precio alcanza así un sentido literal, y de plena vigencia”. No digamos nada en la sociedad de nuestros días. 

No se detiene en este punto, pues Delibes afronta con otras palabras la obsolescencia programada de un consumo desaforado de objetos perecederos, sin advertir la llegada aún del mundo de las no cosas (como rotula Byung Chul-Han uno de sus últimos libros), propio de la era de la virtualidad, aunque el smartphone siga implacablemente la lógica descrita por quien fuera ilustre académico de la lengua española.

Tampoco puede ignorar Delibes el creciente deseo de sobresalir (hoy en día casi enfermizo en lo que a narcisismo respecta) y la ambición de poder que tienen los humanos, que puede derivar patológicamente -como lo estamos viendo estos días en Ucrania- en que “la cuestión de la supremacía no se establece ya en términos de prevalencia sino de aniquilamiento”. El autor escribió ese discurso en plena era de “paz fría”, que sucedió a la “guerra fría”; pero hoy resuenan con innegable actualidad sus advertencias al poder destructor de las bombas atómicas o al terrible uso de las armas químicas y biológicas, “cuyo almacenaje no ocupa lugar y su producción es infinitamente más barata que aquella(s)”. El poder destructivo de estas últimas es conocido. Además escribió tal discurso poco después de aprobarse la Convención de prohibición de armas biológicas, en 1972. Luego vendrían la prohibición de las químicas en 1996. Todavía se cierne en 2022 su uso, en este continente fustigado que es Europa.

Acierta Miguel Delibes cuando intuye las cada vez mayores afectaciones a la intimidad que ese mundo tecnológico comenzaba a advertir. Y se hace eco asimismo de “la miniaturización de los ingenios” (preludio no muy lejano de la nanotecnología).     

Pero es, sin duda, en los últimos capítulos de esta breve obra donde el autor retoma su concepción ecológica avant la lettre. En este punto sus palabras no pueden ser más precisas: “El hombre de hoy usa y abusa de la Naturaleza como si hubiera de ser el último inquilino de este desgraciado planeta, como si detrás de él no se anunciara un futuro”. Así, como también señala, se convierte a la Naturaleza en un chivo expiatorio del progreso, pésimamente entendido. Las advertencias y las premoniciones de Delibes se suceden, y cobran una trágica actualidad: “Toda idea basada en el crecimiento ilimitado conduce, pues, al desastre”. No otra cosa decía el pasado verano Philippe Blom, en un recomendable e artículo de Opinión en El PaísO esta otra: “A mi juicio, no importa tanto la inminencia del drama como la certidumbre, que casi nadie cuestiona, de que caminamos hacia él”. Palabras proféticas en esta era ya dominada por el cambio climático y sus letales efectos. Y fueron escritas hace medio siglo.

Su idea de progreso está muy encadenada lógicamente a su visión conservacionista de la Naturaleza: “Todo cuanto sea conservar el medio es progresar; todo lo que signifique alterarlo esencialmente, es retroceder”. La visión ecológica de una política transversal que no conoce ideologías en lo que al respeto al Planeta respecta, tuvo luego una expresión más actualizada en la obra de Bruno Latour (Dónde aterrizar, 2017). Volveré sobre esta idea.

Su objeción a la incapacidad del hombre a afrontar razonablemente los enormes desafíos que ya entonces intuía, conducen a que asistamos “frecuentemente, a auténticos disparates ecológicos”. La rapacidad humana saquea sin piedad la Naturaleza. La vegetación arbórea ya entonces era un estorbo, y la masa forestal sigue decreciendo. El mundo es cada vez más sucio, dado “que por un poco más de comodidad, hemos degradado el medio ambiente”. La contaminación es omnipresente, así lo denuncia. Y todo ello “provoca serios trastornos en la salud humana”. La Tierra y el mar, esa armónica y poética combinación, se mueren. Ataca los plaguicidas, con efectos devastadores sobre el campo, que se pretenden amortiguar con ese siempre complejo equilibrio entre alta protección de la salud y salvaguarda del mercado interior, mediante una regulación cada vez más incisiva de la Unión Europea (lejos estaba España aún de ingresar en la CEE); y constata “la posible muerte del mar”, que añade no ser muy remota. Denuncia que todo ese perturbado entorno es causa, asimismo, «de afectaciones psíquicas y enfermedades degenerativas”. Y cita a Erich Fromm: “Para producir una economía sana hemos producido millones de hombres enfermos”. El dilema era claro, y en buena medida lo sigue siendo: ”Nuestro planeta se salvará entero o se hundirá entero”. Corre riesgos serios, tal como advierte, de morir por apoplejía.

En fin, esa visión de un mundo que agoniza no ha hecho sino confirmarse. Es verdad que se ha reaccionado, pero todavía sin la consistencia que la delicada situación exige: la persistente búsqueda del desarrollo sostenible (concepto que de tanto uso y abuso puede quedarse pronto vacío) e incluso del decrecimiento, son recetas que circulan en el ámbito político, económico y científico, también filosófico; pero, a pesar del Pacto Verde Europeo, de la transición ecológica, de la Agenda 2030 y sus 17 ODS, algo seguimos haciendo muy mal. Y lo que era un enorme problema que Miguel Delibes ya intuía inteligentemente, no ha hecho sino agrandarse, agravado por un individualismo extremo, por una sociedad “de confort”, por la globalización y la carrera inevitable a mejorar los estándares de vida de la humanidad bajo los parámetros de nuestra envejecida y anémica sociedad de consumo occidental.

Las soluciones que proporciona el autor tienen una carga utópica, pero probablemente sean las únicas; pues pone en valor la necesidad de un hombre nuevo que afronte un programa restaurador. El problema son siempre los complejos equilibrios entre “progreso” y “naturaleza”; en este dilema siempre pierde esta última. El autor, como es harto conocido, fue un excelente conocedor del medio rural que tanto protagonismo ficticio ha adquirido estos años ante un abandono que ya viene de entonces y nadie remedió en estos cincuenta años transcurridos de declive aparentemente inapreciable. Así, Delibes se pregunta qué sentido tiene un paisaje vacío, y sentencia en términos muy precisos: “Hemos matado la cultura campesina pero no la hemos sustituido por nada, al menos, por nada noble”. Reconoce, en cualquier caso, que “el éxodo rural es un fenómeno universal e irremediable”, pues ya nadie quiere parar en los pueblos, pues son símbolos de la estrechez, el abandono y la miseria”; sin embargo, el pretendido paraíso urbano no es tal, y al final hemos hecho “tan inviable la aldea como la megápolis”. El verdadero progreso ante la Naturaleza –como expuso Aquilino Duque- es el conservadurismo”. Ha costado mucho tiempo entender esta idea tan básica, si es que se ha llegado a comprender su alcance. Sobre lo cual tengo serias dudas. En fin, a pesar de ser un discurso escrito hace casi cincuenta años (los hará a primeros de 2023), su lectura resitúa la sagaz e inteligente mirada de Delibes en los enormes problemas que tiene el planeta en esta extraña y accidentada tercera década del siglo XXI. No se lo pierdan, quienes aún no lo hayan leído. Merece.

GESTIÓN PÚBLICA, LA GRAN ASIGNATURA PENDIENTE DE LA POLÍTICA

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“Los estadistas exitosos se comportan como artesanos que comprenden su medio”

(Isaiah Berlin, El poder de las ideas. Ensayos escogidos, Página indómita, 2017, p. 253)

El desinterés por la gestión de una política cada vez más cosmética

Lo que aquí pretendo exponer es una epidérmica reflexión sobre dos cuestiones que me preocupan desde hace tiempo. La primera tiene que ver con la importancia de la gestión a la hora de hacer política, pero particularmente sobre la necesidad de que, para que una gestión política sea mínimamente exitosa, requiere basarse sobre una buena gestión pública. Y ello, aparte de asentarse en unas condiciones específicas de liderazgo político, solo puede descansar sobre una Administración profesional, efectiva e íntegra. Lejos estamos de ese ideal.

Es cierto que puede haber construcciones de liderazgos políticos más o menos sólidos alejados de los problemas terrenales; pero más temprano que tarde se derrumban como una pirámide de bolas de billar. Una buena política no puede entenderse si no viene acompañada de una gestión pública correctamente alineada y con fuertes capacidades ejecutivas que la hagan operativa. Aun así, erre que erre, la política actual vive inmersa en el ensimismamiento absoluto de la comunicación como eje que (ingenuamente se piensa) todo lo cubre, abandonando casi totalmente la gestión como sustrato nuclear de esa buena política. La burbuja de la comunicación política está bastardeando esa digna actividad hasta límites insospechados y convirtiendo a los partidos y, sobre todo, a sus actores (políticos) en títeres absurdos, papagayos y hasta personajes patéticos, a quienes la ciudadanía inteligente abandona (incluso ya desprecia) a la primera de cambio, sobre todo cuando repiten una y otra vez sin salirse del guion los eslóganes o el “argumentario” político del día cocinado apresuradamente por comunicadores embozados en gabinetes en la sombra que analizan cotidianamente el contexto político-institucional como si fuera un mapa de guerra, cuyo objetivo es exterminar al enemigo y ganar la pírrica batalla cotidiana de la opinión para invertir (o pretender hacerlo) las volátiles encuestas de opinión. Todo lo más, empujados por sus asesores, ven únicamente la gestión como medio de ponerse medallas. Los políticos si adoptan el lenguaje de la gestión es para emitir anuncios a la galería. Error infantil y cansino.

Siempre echo mano de Isaiah Berlin cuando trato de explicar qué es un buen político. A mi modo de ver, su enfoque del problema es insuperable. En uno de sus múltiples estudios (“El juicio político”), el autor letón destaca que una de las capacidades más importantes que ha de tener el político de éxito es el saber práctico. A quienes carecen de esa cualidad, los tacha de ineptos. No vale con ser culto, listo, atractivo, amable o genial, pues es insuficiente, hay que saber traducir la política en acción, pues como recordara Hanna Arendt la acción está en el corazón de la actividad política. Aun así, esa acción debe encuadrarse en los principios y en la ejecución de una buena gestión pública, que con tanta frecuencia se olvida.

En efecto, donde mejor se manifiesta ese saber práctico del político es en el ámbito de la traducción de sus políticas en hechos tangibles y efectivos, que comporten transformaciones y, sobre todo, mejoren la vida de la gente a quienes pretendidamente gobiernan. Lo demás es coreografía y fuegos artificiales, que una vez terminados no queda de ellos más que una capa de humo y cohetes quemados por los suelos. 

Además de ese saber práctico, un estadista (o un político con responsabilidades elevadas) requiere disponer, como también exponía Berlin, de un especial sentido de la realidad, no disfrazarla constantemente ni embozarse en un discurso altisonante lleno, según se esté en el gobierno o en la oposición, de mentiras piadosas o de vaticinios apocalípticos. Y aquí juega un papel esencial la intuición, pues como exponía este autor el oficio de estadista consiste en “el arte de gobernar y de transformar las sociedades”, y el político genial –concluía, a diferencia de quienes son expertos académicos en tales materias- “no pueden enseñar un conjunto específico de reglas”, ya que la “experiencia política es más comprensión que conocimiento”, pues en esa actividad tan volátil y de contornos tan difusos “existe un elemento de improvisación, de tocar de oído, de ser capaz de valorar la situación, de saber cuándo saltar y cuándo quedarse quieto” (El sentido de la realidad, Taurus, 2017). Nada de esto se enseña en ningún sitio, salvo en la arena política y en la práctica política inteligente.

La política se ensalza (y los grandes líderes de la historia así lo acreditan) por los hechos o evidencias concretas que hacen progresar a un país y, en especial, a sus gentes, buscando siempre hacerlas –como decía Pepe Mujica- más felices. Y para lograr tales metas quien piense que se pueden alcanzar sin una auténtica capacidad ejecutiva o de gestión de las estructuras y personas que deben poner en marcha semejantes retos, no ha entendido nada y probablemente nunca lo entenderá. Hará, en este caso política circular para ganar la silla y, una vez perdida, volver de nuevo al mismo juego: cómo recuperarla. Los liderazgos y los gobiernos no solo fracasan por malas políticas, sino también por mala gestión o pésima comprensión de lo que la gestión implica para la propia política.

No basta con vender paraísos terrenales que ninguno de nosotros alcanzará a tocar con los dedos (como decía A. Herzen, “un objetivo que es infinitamente remoto no es un objetivo, es sencillamente un engaño”), tampoco es suficiente –según reconocía Berlin- con pretender como talismán mágico buscar siempre la suerte, también es arriesgadísimo jugar la partida a los fallos del adversario político (aunque en ocasiones puedan tener un papel importante de desenlaces electorales. Los comunicadores políticos y expertos en “asuntos públicos” que abundan por doquier siempre tendrán a mano su catálogo de soluciones contextuales para disfrazar la tozuda realidad de quienes realmente nos gobiernan. Tal vez ganen elecciones, aunque a veces ni siquiera eso, pero lo que realmente nunca consiguen es mejorar la vida de los pueblos y sus gentes. Son especialistas consagrados en vender humo (político) para ensalzar liderazgos no pocas veces artificiales e inconsistentes. Y ejemplos de ellos tenemos por doquier; no es menester recordarlos. La política actual está preñada de mediocridad, a veces alarmante.

Una política burocratizada y endogámica

Y de aquí viene la segunda reflexión: en nuestro contexto político la política se ha burocratizado hasta límites insospechados. La política se ha convertido en un trasiego circular cerrado de cargos públicos sin apenas entrada alguna de talento externo. Todos creen servir para todo, lo cual es falso. Además, la política actual es aburridamente previsible. Inclusive, a quienes nos apasiona esa actividad, nos resulta hoy en día insufrible. Falta frescura, hay carencia absoluta de discurso inteligente y propio, todo se reduce a cacarear consignas y a una batalla por el poder estar (las poltronas) o cómo seguir enchufado al Presupuesto. Se trata de una política cada vez más alejada de los problemas reales, con una concepción endogámica, autista y desgajada de su aparato ejecutivo (Administración Pública), con el que no sabe qué hacer realmente, aparte de invadir groseramente un espacio que no le compete, y anular su (cada vez más escasa) efectividad y capacidad de ejecución. Necesita una urgente refundación, y nadie sabe (e intuyo que tampoco se quiere) cómo hacerla.

Quien piense que un estado, un país, un territorio, una ciudad, saldrán adelante solo con políticos que venden imagen, emociones vanas, palabras huecas o que toda su ambición es colonizar espacios institucionales, tiene mucho de ignorante o, lo que es peor, de temerario o de caimán de una política, de quien todo lo ve desde la atalaya sectaria de la victoria absoluta de su líder (o partido) y el arrumbamiento del contrario. Una política que promueve la impotencia de las estructuras gubernamentales y burocráticas profesionales, termina echándose abiertamente en brazos del mercado para que pretendidamente le resuelva lo que ella no sabe cómo ejecutar (porque no sabe cómo dirigir ni reformar sus propias estructuras de gestión), y probablemente el mercado tampoco (lo cual ya es entrar en un bucle de ineficiencia y hasta incluso a veces de corrupción). El gobierno estatal o los territoriales simulan que gobiernan, pero no lo hacen realmente. Han llegado a un punto que ya no saben cómo gestionar, que es tanto como no saber nada de lo que es la política. Y esto es lo que está pasando, y pasará mucho más en los próximos años si nadie lo remedia: la política, con fuertes dosis cruzadas de cosmética y de endogamia autista aderezada de populismo, lleva tiempo burocratizándose y vaciándose de sentido de la realidad; y, por si fuera poco, está conduciendo, además, irresponsablemente a una descapitalización y desprofesionalización de la Administración Pública que se manifiesta también impetuosamente en una ocupación cada vez más grosera de las instituciones y de los niveles directivos o de la alta burocracia por personas inanes sin formación ni competencias efectivas para el liderazgo ejecutivo o (en el mejor de los casos, si es que algo tienen de esto último) sin margen de maniobra para hacer nada, ya que han sido incorporadas (y serán cesadas) por criterios de confianza (política) o de lealtad mal entendida, proceso que viene acompañado por una concepción cada vez más vicarial y adjetiva de una descapitalizada función pública profesional y un arrumbamiento extendidísimo y letal del principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública, que también pretende indirectamente de paso beneficiar a los amigos políticos y sindicales incorporados en su momento por el poder de turno. Los efectos inmediatos, pero sobre todo mediatos, si no se atenúa rápidamente esta grave deriva de vaciamiento de las capacidades ejecutivas del Estado en su conjunto, serán irreparables. Y no habrá que esperar mucho para notarlos.

La (eterna) receta: resituar la política supone reforzarla y exige profesionalizar la gestión.   

En consecuencia, no hay otra solución cabal que reforzar la gestión y la profesionalización de la Administración Pública para hacer buena política, lo que comporta (tarea hercúlea) resituar a la política en su esfera natural propia y en el ejercicio de sus verdaderas y transcendentales funciones en el marco de un Estado social y democrático de Derecho que, a diferencia de las democracias  más avanzadas, en España nunca hemos sabido construir de modo efectivo a lo largo de la historia de este país. Todo se ha quedado en formas vacuas. El desnivel que ofrece España en este punto, frente a las democracias avanzadas, es desgarrador. Muy superior ya al que Julián Marías situaba en una generación. Estamos anclados en patologías decimonónicas.

De no hacerse así, las consecuencias –como decía- serán visibles a corto plazo: el proceso de recuperación y transformación del país, puede sufrir un fiasco gravísimo, pues se habrá perdido un tren que nunca más volverá. Habrá algunos recursos para hoy, y hambre para mañana. La política se mostrará (ya lo está haciendo) cada vez más impotente y la Administración Pública menos efectiva, hasta resultar decorativa formalmente la primera y (casi) prescindible la segunda, salvo para pagar nóminas, contratar intensiva y externamente sus servicios y evitar que la tasa de desempleados se dispare más. Y la pretendida resiliencia se convertirá en un queso gruyere. Más aún con el letal escenario geoestratégico, económico, social y sobre todo humanitario que la invasión/guerra de Ucrania por parte de la Rusia del despiadado Putin está provocando, cuyos reales efectos están aún por manifestarse, pero que serán muy graves.

Si nada de esto les hace reaccionar,  se constataría finalmente que nuestros políticos ni tienen saber práctico, ni sentido de realidad, pero tampoco intuición, amén de que se han convertido, apenas sin advertirlo o darse cuenta, en meros burócratas de la política a quienes solo les interesa subjetivamente mantener su zona de confort y objetivamente el poder sectario de su partido o tribu y cómo distribuir prebendas a su clientela, con indiferencia casi absoluta a lo que pase con este país y con sus gentes. Con estos mimbres, fiar la recuperación en los años de crisis que ya se avecinan a la suerte es una auténtica frivolidad, por ser suave en el juicio.

“LA PATRIA EN LA CARTERA”: CORRUPCIÓN ‘VERSUS‘ INTEGRIDAD EN ESPAÑA

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“La corrupción no supone solo un problema de criminalidad, sino especialmente de construcción política estatal, regulación imparcial de los organismos públicos y diseño eficiente de las instituciones” (Joaquim Bosch, p. 436)

Preliminar: un libro necesario y oportuno

La corrupción es un martillo que no cesa de golpear a la sociedad española. Se disfraza de mil maneras, como en carnaval. La intensidad de sus golpes adquiere en ocasiones una dureza inusual, alcanzando las más altas magistraturas y llegando, siquiera sea de refilón, hasta las entrañas de las Administraciones Públicas o, más aún, impactando con fuerza en esas cajas opacas que son los partidos políticos, y en sus aledaños. Hace un daño terrible.

La corrupción, además, engorda conforme el contexto lo permite. Han comenzado a aflorar algunos sonados casos vinculados con las manos libres que la pandemia generó en la contratación pública de urgencia. Por otro lado, la corrupción se ha ligado en exceso al ámbito penal, y tal encuadre tiene muchas limitaciones, al orillar las manifestaciones de corrupción gris, que cada vez tiene mayores raíces en el (mal) funcionamiento del sector público y de la propia política. Hay una corrupción administrativa (de presencia difusa) y social que no tienen sanción penal, pero que conduce también a que la sociedad se empobrezca. Son muchas veces la antesala o la pista de aterrizaje de la corrupción con mayúsculas. 

En este duro contexto de caída libre de lo público, cobra especial importancia la reciente publicación del libro de Joaquim Bosch, La patria en la cartera. Pasado, presente y futuro de la corrupción en España (Ariel, 2022). No podía ser más oportuna esta obra, ahora que la gestión de los fondos europeos puede provocar un incremento desmesurado de prácticas irregulares o incluso de corrupción delictiva, cuando no de múltiples conflictos de intereses. Una tendencia que barreras de pergamino, como los planes de medidas antifraude, apenas podrán parar. Menos aún si no se toman en serio, como todo apunta.

Por tanto, nada más adecuado en estos momentos que invitar a una reflexión sobre el pasado y presente de la corrupción en España (como así se subtitula la obra), al menos para intentar evitar que no se convierta también en una lacerante lacra del futuro. Esta es una importante contribución bibliográfica sobre el doloroso fenómeno de la corrupción en nuestro país; y es una obra bien escrita, muy documentada de principio a fin, de la cual se aprende mucho. Dispone de una correcta sistemática y enfoque, ya que aborda primero la multiplicación de casos de corrupción (los “hechos”) durante la etapa franquista, la transición política y la fase democrático-constitucional hasta llegar (casi) hasta nuestros días, para analizar de inmediato (en la segunda parte) “los problemas” que han servido de caldo de cultivo para que esa corrupción se instale entre nosotros con una comodidad que resulta intolerable. El libro concluye con una idea fuerza: solo la calidad institucional, bien entendida y mejor practicada, será capaz de sacar a este país de las garras de la corrupción.

La imparable presencia de la corrupción en España

Los hechos son minuciosamente tratados con el bisturí argumental propio de un magistrado sensible y bien informado ante tal patología y sus letales efectos. Una de las tesis centrales del libro aparece de inmediato y se reitera a lo largo de las páginas: la dictadura de Franco fue terreno abonado para la corrupción, que sin solución de continuidad se trasladó luego a la transición política y encontró acomodo paradójicamente en un régimen constitucional de 1978 que no supo “remediar” tales lacras.  El autor documenta adecuadamente tanto la corrupción de la dictadura como su traslado al período de la transición, así como su continuidad ulterior. El repaso por los hechos es sencillamente escalofriante. Durante la dictadura franquista, como bien indica, “todo el país aceptó que el fraude era la forma de comportamiento normal y que el abuso de poder era el sistema de gobierno”. Los daños de la corrupción de aquel período aún son tangibles (medioambientales, urbanísticos, etc.), pero sobre todo intangibles, en cuanto al pesado legado y las innumerables hipotecas que se han trasladado hasta nuestros días en los comportamientos y actitudes de la política, del empresariado, de la propia Administración y del sistema judicial, por no hablar de la ciudadanía. Como no podía ser de otro modo, la dictadura fue un período de corrupción (¿Qué régimen dictatorial no lo es?), agravado eso sí por los casi cuarenta años de su eterna existencia. Pensar que aquello no dejaría profundas huellas, es una ingenuidad.

Sin embargo, en mi modesta opinión (dado que no soy experto en temas de corrupción) la dictadura franquista representó una explosión de conductas y hábitos que ya estaban incubados en la política y en la sociedad española, y que tenían, por tanto, raíces mucho más profundas. Tanto Primo de Rivera como Franco prohibieron cínicamente “las recomendaciones”, lo que ya era un síntoma de su desorbitado arraigo. Esa herencia, procedente de los primeros y desviados pasos de construcción del Estado Liberal en España, se manifestó inicialmente con fuerza durante el sistema político isabelino y el sexenio revolucionario, para ir generando una eclosión durante el sistema político de la Restauración, manifestarse también con sonados casos en la dictadura Primo de Rivera y en la II República, y siguió tomando cuerpo, hasta desarrollarse de modo exponencial en el primer y durísimo ciclo totalitario del régimen franquista, transformándose luego en una corrupción más “moderna” (y selectiva) a partir del Plan de estabilización de 1959. Dicho de otro modo, es el legado político-institucional decimonónico el que alimenta la continuidad del fenómeno clientelar y la futura emergencia de la corrupción como fenómeno estructural de la enferma democracia española hasta nuestros días. En una visión personal, que en nada enmienda la tesis del autor, pues Joaquim Bosch ya cita esos precedentes, si bien pone el foco central del problema en la dictadura franquista y en las hipotecas de la transición. Es lógico que así sea, puesto que la corrupción como fenómeno político crece conforme el Estado adquiere más peso. Si bien, creo que puede haber más fondo. Y, en su día, lo intentaré argumentar con más elementos.

El tránsito de la corrupción hasta nuestros días a través de los más de cuarenta años de vida democrático-formal, está muy bien tratado en la obra, donde se seleccionan los escándalos de corrupción más relevantes, cuyo documentado recorrido pone los pelos de punta. La “transversalidad” ideológica de la corrupción es evidente; por mucho que los últimos escándalos más recientes descansen bajo los hombros de la derecha política (aunque también tienen otros colores políticos), la izquierda y los nacionalismos periféricos no salen ni mucho menos indemnes. Los dos grandes partidos se han ido repartiendo, según períodos, el liderazgo vergonzante de la corrupción. Y eso no debe tranquilizar a nadie, por mucho que nos repita una y otra vez que son cosas del pasado y «de otros» que ya no están. La geografía de la corrupción es también sintomática. Sin tratarse de un relato exhaustivo en la obra, sí que es lo suficientemente concreto para alarmar a cualquier lector bienintencionado. Los tentáculos de la corrupción se extienden por doquier, incluso por lugares en los que la probidad pretende ser un sello de identidad. El arco mediterráneo fue particularmente azotado por ese fenómeno.

Un sistema político-institucional sin frenos; desarmado de controles efectivos.

No obstante, siendo muy importantes el relato de los hechos, más lo es -bajo mi punto de vista- la segunda parte del libro, que trata de “los problemas”. El arranque es, a mi juicio, impecable: la respuesta penal ante la corrupción, siendo necesaria, se produce “cuando el daño a la sociedad ya se ha materializado”. Aunque el Derecho penal juegue como importante elemento de disuasión, lo que hace falta es invertir en algo que ni sabemos ni queremos hacer (aunque ahora nos venga impuesto por la UE en la gestión de los fondos europeos): “La prevención de los abusos de poder resulta fundamental”. Y ello por una razón muy elemental que el autor cita reiteradamente: “La corrupción que llega a los juzgados es la punta del iceberg”. Y efectivamente así es. Lo que parece desmentir esa percepción siempre repetida entre nosotros de que la corrupción no es sistémica en España. A mi juicio, es algo que no sabemos. También solemos decir que la corrupción se circunscribe sobre todo a la clase política, y que no se hace extensiva a “los cuerpos de la Administración ni tampoco a los jueces y a los policías”. No diré que ello no sea así, pero tampoco diré lo contrario. A mi modo de ver no se entiende muy bien cómo ha funcionado una corrupción tan elevada en determinados momentos y ámbitos (donde ha realmente aflorado) sin que nadie ni en la propia Administración ni en los órganos de control, al parecer, se enterara de nada. Algo falla en ese razonamiento, más cuando la corrupción se asienta en ámbitos de riesgo que están plenamente identificados. En efecto, es algo que hemos visto  constante y recientemente en la contratación pública, en las (siempre opacas) subvenciones o ayudas, en el pozo sin fin del urbanismo, en la cueva de Alí Baba del sector público empresarial, en la más ordenada (pero eminentemente formal y burocrática) gestión económico financiera o en la eclosión de personal interino y temporal en las Administraciones Públicas que en las últimas décadas ha llegado a la escalofriante cifra de casi un millón de personas (no pocas de ellas ingresadas de la mano de prácticas de corrupción clientelar, que ahora se aplantillarán de “por vida” y sin acreditar conocimientos de (casi) nada por la mano política benefactora, una manifestación indecente de corrupción legislativa populista (que nadie denuncia).  Donde no hay función pública profesional e imparcial la corrupción anida con facilidad pasmosa. La corrupción siempre se está reinventando para conseguir los mismos fines: priorizar los intereses privados, políticos, empresariales o sindicales, por encima de ese sacrosanto interés general, que hoy en día ya no pasa de ser más que una mentira piadosa o una locución vacía.

La segunda parte del libro transita ordenadamente por los problemas que se han enquistado en el oxidado sistema político-institucional español, y que convierten en tarea hercúlea no ya eliminar, sino siquiera reducir, la carga de corrupción (visible e invisible) que es capaz de soportar este país llamado España. Ya se han expuesto algunos de ellos. La apuesta del autor por la integridad, transparencia, participación y rendición de cuentas, tropieza con una política que abraza sin pudor una comunicación autocomplaciente y hasta cierto punto falseada (solo portadora de aparentes “buenas noticias”). También con la carga de cinismo que supone gobernar como siempre se ha hecho en este país: sin trabas ni frenos. Pues hay algo que el autor trata que condiciona todo: los partidos políticos. Carecen -como bien señala- de democracia interna y se han convertido en estructuras endogámicas adosadas al poder, y además solo se representan a sí mismos: sus intereses se limitan en gran medida a satisfacer sus propias clientelas. Su proceso degenerativo, de no remediarlo un giro copernicano, parece imparable: son partidos de cargos públicos, como los he calificado en otro lugar, alejados casi totalmente de las necesidades de la ciudadanía (Piero Ignazi).

Muy esclarecedor y de gran interés es el capítulo dedicado al despilfarro (que también es corrupción), al clientelismo y a las puertas giratorias. Que frente al enorme despilfarro y la multiplicación de casos de corrupción que han existido en España ningún alto funcionario ni órgano de control haya dicho prácticamente nada, es -como antes se señalaba- llamativo. Más aún lo es que, como bien informa el autor, haya tenido que ser el Tribunal de Cuentas europeo quien lo haya puesto de relieve. Tener un denso y extenso sistema institucional de órganos de control y de regulación, capturados indecentemente por los propios partidos y que apenas funcionan en su sentido existencial (controlar al poder), es también corrupción institucional, aunque a muchos les parezca exagerado el término. El clientelismo tiene raíces profundas, algunas de las cuales trata magistralmente el autor, y las puertas giratorias -como denuncia- son un escándalo reiterado que tampoco nadie quiere resolver. Pero no solo en la política, también en la alta función pública y en la judicatura, ámbitos en los que se transita con increíble facilidad desde lo público a lo privado y viceversa. Una alta función pública dominada en sus puestos de responsabilidad por las hipotecas de la designación política o de la libre designación es pasto de corruptelas ulteriores: quien debe su puesto a la política nunca se opondrá, cuando sea necesario, a sus a veces espurios propósitos. La imparcialidad es un principio cuyo sentido existencial se desconoce en España. Y quienes son formalmente imparciales es porque poco o casi nada pintan. La (mala) política los atropella. 

También muy relevante es el capítulo dedicado al sistema institucional y a la persecución de los delitos. En este punto el autor acredita su condición de miembro de la carrera judicial, lo que no le impide lanzar argumentadas y justificadas críticas al estado de absoluto deterioro en el que se encuentra tanto el (hoy en día desgraciado e inservible) órgano de gobierno del poder judicial (CGPJ) como la propia administración de justicia, sin duda el sector de la Administración Pública más retardatario en su proceso de (al parecer imposible) transformación. Cabe compartir con Joaquim Bosch la idea de que nadie ha querido ni quiere realmente reformar la Justicia. En cuarenta años así ha sido. Lo cual es un ejemplo evidente de que el poder político se siente a gusto con un sistema judicial inoperativo, mal dotado, colonizado por la política en sus niveles más elevados y a todas luces ineficiente, lo que multiplica las posibilidades de que la corrupción y la impunidad campen a sus anchas. En fin, que sean las instituciones europeas o el Consejo de Europa quienes una y otra vez nos emplacen a llevar a cabo reformas que una clase política indolente y cínica se niega sistemáticamente a adoptar, es una auténtica vergüenza. Y muestra, además, el verdadero carácter de una aparente democracia formal en estado de ruina. El autor da en la clave, cuando afirma que “las transformaciones centradas en políticas preventivas, en fortalecer la separación de poderes y en mejorar nuestra calidad institucional, dependen principalmente de la voluntad política”. Y ello es efectivamente así. Ahí está el problema.

El dilema presente y futuro: Calidad Institucional ‘versus’ corrupción.  

El magistrado Joaquim Bosch ha escrito un ensayo dirigido al gran público que será referencia en el ámbito de la corrupción en España. El libro transita muy bien por los hechos y por los problemas. Además, quiere ser propositivo. Busca las líneas de solución que sintetiza correctamente en el Epílogo, donde apuesta encendidamente por superar la corrupción a través de la calidad institucional. Efectivamente, esa es la vía correcta. Aporta, así, un punto de optimismo, poniendo de relieve que si otros países lo han conseguido por qué no lo podremos alcanzar nosotros. Su defensa de la integridad institucional, no cabe sino compartirla. Y aplaudirla. El autor es un juez de carrera a quien le quedan muchos años de desarrollo profesional y, por tanto, es loable y plenamente justificado que pretenda vivir en una sociedad donde la corrupción sea una anécdota y la integridad se convierta en la regla de actuación de nuestros poderes públicos.

Mi percepción del problema es, sin embargo, más pesimista. No advierto ningún síntoma de cambio o transformación en la dirección expuesta. Es más, mi diagnóstico del sistema público-institucional es cada día que pasa más negro. La corrupción (en sus formatos light hard) sigue campando silenciosa o ruidosamente a sus anchas y nos dará sustos sinfín en los próximos años. Y ello se debe al pesado legado histórico de una pésima concepción de lo público en España que nadie ha sabido ni querido eliminar. Sigue anclada una concepción clientelar de la política que sacude por igual a todas las formaciones políticas, sean viejas, nuevas o de próxima generación. Y nadie quiere cambiarla realmente. Se adoptan medidas cosméticas de cara a la galería. Porque un cambio de tales magnitudes comportaría desplegar un sentido institucional efectivo que le diera prioridad frente al sentido lacayo de pertenencia al partido, configurar un sistema real de contrapesos y de control del poder despolitizando radicalmente las administraciones públicas y los órganos de control y reguladores (algo que nadie en la política española va a hacer), así como, entre otras muchas cosas, construir una sociedad con valores que impregnen lo público, impulsar una transparencia y una rendición de cuentas efectivas, así como mejorar los pobres canales de participación ciudadana hoy en día existentes.  Sabemos perfectamente cuáles son los problemas y cuáles las soluciones. El eterno drama de este país es que quien debe desatar el nudo, nunca lo hace realmente. Y no se advierte que lo vaya a hacer en un futuro próximo, aunque el libro de Joaquim Bosch marca muy bien la hoja de ruta. Si no lo han hecho aún, les recomiendo que lo lean. Al margen del duro relato, su visión positiva del epílogo es la que se debe recuperar. Ojalá su discurso cale y quien esto escribe esté radicalmente equivocado. Por el bien de todos, menos de algunos.

LA (¿IRREVERSIBLE?) DESCOMPOSICIÓN DE LO PÚBLICO

 

“Todo acaba, todo termina.

No dura siempre el mismo sol ardiente en el mismo cielo azul”

(José Hierro, Poesías completas 1947-2003, Visor, 2017, p. 255)

Preliminar

Los datos de contexto más inmediato nos muestran algunas señales de alarma. Pero, no les oculto que no me interesan demasiado ahora: son mera sintomatología de una enfermedad mucho más profunda. Que el Índice de Transparencia Internacional sobre la percepción de la corrupción en 2021 nos haga bajar dos escalones y nos sitúe en el puesto 14 de la UE, es preocupante (por debajo de la media); pero no pasa tampoco de mero síntoma. Lo mismo se puede afirmar del reciente Democracy Index editado por The Economist que, sin perjuicio de las inteligentes objeciones que plantea Carlos Sánchez en su artículo dominical en El Confidencial, desciende a la democracia española al segundo escalón, fuera ya de los sistemas políticos más consistentes. Estas son noticias de inmediatez, siempre interesantes y que tantos comentarios mediáticos levantan, pero ofrecen solo una parte del problema.

Lo que aquí sigue, es una mirada personal e incompleta. Hay momentos en que cabe transcender de lo inmediato e intentar, al menos, analizar el presente y el futuro con una lente más amplia, que nos permita identificar los movimientos sísmicos que realmente se están produciendo en nuestro panorama público-institucional, y sobre todo hacer un ejercicio de prospectiva sobre cuáles serán sus hipotéticos efectos. Esa mirada es necesaria, aunque nos incomode, disguste y perturbe, pues –al menos en mi caso y tras más de cuatro décadas trabajando desde sobre lo público- se detecta un deterioro profundo del ecosistema público, que comienza a ofrecer síntomas evidentes (más allá de los índices expuestos) de descomposición. Lo grave de la situación no es tanto el presente, que lo es, sino especialmente el futuro; pues el deterioro del actual sistema político-administrativo en España tendrá inevitables consecuencias devastadoras sobre el futuro del país y de sus próximas generaciones. La pandemia ha consolidado (aunque venía de lejos) una forma de hacer política y de gestionar lo público basada en la contingencia (a veces chapucera) y en la inmediatez. Hay síntomas muy preocupantes de ineptitud política e ineficacia gestora, amén de dispendio constante de recursos públicos, ahora “abundantes” (por las vacaciones de las reglas fiscales, el endeudamiento y los fondos europeos) y dentro de poco escasos (por los planes de reequilibrio que habrá que aprobar). Y, en ese momento, no muy lejano, aflorarán crudamente los males nunca resueltos.

Una sintomatología (incompleta) del estado de descomposición de lo público en España

Estas son algunas muestras evidentes del estado de descomposición de lo público en este país llamado España y en todos sus niveles territoriales de gobierno:  

a) No funciona (nunca lo ha hecho) el principio de separación de poderes: las instituciones de control están capturadas por el clientelismo partidista. No cumplen, o lo hacen de forma muy insatisfactoria, las misiones existenciales que tienen asignadas. No hay contrapesos efectivos, ni frenos institucionales del poder. Y sin ellos, ya se sabe: los atropellos son constantes.

b) El sistema político institucional está devastado, sin legitimidad; en hundimiento imparable.

c) El Parlamento es una institución sin pulso que ha cedido graciosamente su potestad legislativa al Ejecutivo, que “legisla” excepcionalmente sin freno ni control. El ruido parlamentario es un insulto a la inteligencia.

d) Los partidos políticos ya no son lo que eran, están adosados al poder. Alejados de la ciudadanía, son ya partidos de cargos públicos. Viven en el poder o esperando alcanzarlo.

e) Hay un connivencia espuria entre política gubernamental y sindicalismo del sector público, para defender el statu quo y paralizar de facto cualquier transformación de lo público que altere sus recíprocos intereses endogámicos.

g) Disponemos de élites políticas de muy baja calidad y liderazgos efectivos inexistentes. La política no sabe gobernar con mirada estratégica, vive atada a la contingencia. Solo quieren ganar elecciones para estar en el Gobierno. No para hacer realmente la vida más feliz a la ciudadanía ni resolver los granes problemas siempre pendientesLas decisiones incómodas se aplazan eternamente.

h) La política actual está preñada de impotencia, sectarismo, fragmentación y polarización. Notas apropiadas para el triunfo (ya se anuncia) de las políticas populistas y de la pura demagogia. Las redes sociales fomentan una ciudadanía cada vez más ignorante que se mueve principalmente por estímulos primarios. El debate se ha enterrado. La deliberación apenas existe.  

i) Todo se fía en política a una comunicación política de baratija, que vende discursos autocomplacientes que nada tienen que ver con la realidad, y que la ciudadanía ya no compra.

j) No hay alineamiento real entre política y gestión. La realidad público-institucional vive en compartimentos estancos y con muy baja interacción. Desconfianza recíproca y aislamiento.

k) Las políticas se cuartean en estructuras de gobierno multinivel descoordinadas y hasta cierto punto anárquicas, con costes elevadísimos de transacción. No funciona la Gobernanza. El Estado es un conglomerado de estructuras territoriales adosadas que hacen lo mismo (isomorfismo) o se diferencian en la nimiedad absurda y desconcertante (Covid19).

l) Internamente los gobiernos se fragmentan en compartimentos estanco (silos) que apenas interactúan entre sí, agravado por estructuras de gobiernos de coalición con lógicas internas disgregadoras y contradictorias. Sin cultura de coalición. Los ministerios “legislan” sobre “su negociado”, dando lugar, por ejemplo, a disparatados complejos normativos incoherentes y absurdos en su aplicación al sector público (Ley 20/2021 y RDL 32/2021).

ll) La alta administración está colonizada por la política, sin resquicio alguno a la profesionalización efectiva. España es uno de los países de la UE con mayor politización de la Administración (que alcanza decenas de miles de niveles orgánicos de responsabilidad).

m) Las Administraciones públicas no son tractoras de (casi) nada, son máquinas repartidoras de recursos públicos ya tasados (pensiones, retribuciones a empleados) o discrecionalmente distribuidos por medio de subvenciones, ayudas o contratos públicos, frecuentemente dirigidas por criterios clientelares o hacia grandes empresas, despachos y consultoras.

n) La transformación digital está empeorando los servicios públicos, con abandono de la atención ciudadana y afectación brutal a la brecha digital. No hay una transición ordenada.

ñ) El sector público está perdiendo a marchas forzadas capacidad ejecutiva viéndose cada vez más obligado a echarse en manos de un sector privado que ve en lo público un nicho de negocio de proporciones incalculables (algo que ya se visualiza con los fondos europeos).  

o) La Agenda 2030 sigue sin calar, convertida en un marchamo publicitario (desarrollo sostenible), sin aplicación efectiva. Los ODS son, en buena medida, elementos decorativos. Las instituciones sólidas del ODS 16 se están transformando en instituciones gaseosas. Nadie (o muy pocos) se cree nada: ni la integridad, ni la transparencia, ni la participación.

p) Las Administraciones Públicas son organizaciones del pleistoceno. No se trabaja por proyectos, se dispone de estructuras rígidas e inadaptadas, que nadie quiere tocar. El sector público empresarial sigue siendo, en buena medida, la cueva de Alí Baba de lo público.

q) Las AAPP están perdiendo su (escaso) talento interno por las jubilaciones masivas. Y nadie piensa en cómo rehacerlo. La Administración se descapitaliza a marchas forzadas. Los recursos humanos del sector público son el gran nudo. Irresoluble.

r) El declive del mérito y la capacidad es absoluto en el acceso. Las oposiciones libres son ya casi anecdóticas porcentualmente. Las Ofertas de empleo público, en buena parte mentira. Las RPT instrumentos rígidos y obsoletos.

t) El aplantillamiento automático (sin pruebas reales de acceso) de centenares de miles de plazas fruto de una política populista y demagógica de pretendido combate contra la temporalidad, comportará muy bajos estándares profesionales en las próximas décadas. Se han dado un tiro en la cabeza. Sin conocimiento interno, la dependencia del mercado será total. No puede haber conocimiento (talento) cuando no se exige en el acceso. No se crea por generación espontánea

u) Sigue el reinado absoluto de la libre designación y la aplicación pésima de los sistemas de concurso. Los RRHH del sector público son compartimentos estanco e incomunicados. Es la cañería principal por donde se van los mayores costes de ineficiencia del sector público (también en el docente y sanitario) por incapacidad estratégica y de gestión.

v) Ni hay evaluación del desempeño, ni carrera profesional efectiva, ni Dirección Pública Profesional. Los valores públicos juegan en retirada en un bastardo empleo público, contaminado hasta los tuétanos por la impronta laboral. La función pública (servicio público) ha dejado paso a la centralidad del empleado público, que de forma espuria y perversa se convierte en el centro endógeno de lo público.

x) La ciudadanía (la persona), por tanto, ya no está en el centro de las políticas (solo de boquilla), que se han convertido en endogámicas (garantizar el statu quo y los intereses endógenos y exógenos cruzados). No hay nadie ya que defienda al ciudadano. La digitalización lo hace aún más vulnerable.

y) Un país que es incapaz de promover reformas y transformación si no nos las exige la UE (que siempre procuramos orillar), es un fracaso colectivo. No dispone de visión ni proyecto.

z) El interés general se ha convertido en un eufemismo formal, pues está dando paso a una privatización creciente de lo público, tanto por los partidos políticos, por el sindicalismo del sector público, por un empleo público en zona de confort, así como por las grandes empresas que se benefician de todas las carencias indicadas. Los demás, a pasar por caja.

Final 

Quienes sean finos analistas del pasado, presente y futuro del sistema público objetarán al planteamiento anterior muchas limitaciones y una mirada muy cargada de elementos disfuncionales, sin poner el acento en lo positivo. No lo negaré. Tampoco pido que se comparta, sino que sirva de elemento de reflexión,. Cada uno es hijo de su pasado y de sus obsesiones. También se objetará que muchas de esas taras detectadas son globales, fruto de una sociedad en proceso de aceleración y descomposición permanente, y con unos retos o desafíos comunes. Esto es verdad, al menos parcialmente, pero en España se multiplican esas patologías por factores endógenos nunca bien analizados. O simplemente preteridos u olvidados.

Ross Douthat, en un libro editado en 2021,  ponía el foco  en cuatro notas que identificaban a la actual sociedad decadente: estancamiento, esterilidad, esclerosis y repetición. Las cuatro notas se reiteran de forma clara en el caso español y en todos sus ámbitos territoriales de gobierno, si bien en nuestro caso incrementan sus efectos hasta multiplicarse. Y no parece haber absolutamente nadie con capacidad de decisión y liderazgo en el ámbito de lo público que quiera darle la vuelta a este estado de cosas.

Hay, además, un modo de entender lo público enquistado, viejo y dominado por un conjunto de vicios innatos que proceden de la particular concepción de hacer política en España desde tiempos inmemoriales (herencia decimonónica), preñada de clientelismo y pegada a las ubres de los presupuestos públicos como fuente de absorción y reparto “de poder” (ahora incrementada la leche de la vaca con la gestión de fondos europeos, que corre el riesgo de transformarse en un enorme fiasco). Ahí y no en otro sitio están nuestras grandes dolencias. Las de siempre. Las que nadie quiere resolver, porque “siempre se ha hecho así”. El peso de las mentalidades (o de las patologías heredadas) es inmenso. Y ni siquiera las admoniciones permanentes de la UE sirven para mucho. Entran por un oído y salen por otro. Estamos instalados en el reino de la impostura y de la mentira, en el que la mala política abunda cada vez más y la burocracia empieza a dar muestras evidentes de esterilidad, y ambas tendencias se retroalimentan a sí mismas en ese espacio cerrado que es lo público, en plena era de Gobierno Abierto. Nada es como debiera ser, todo son apariencias. Se vive de vender humo. O, en su defecto, de trampear.  Así, hasta que el toldo se derrumbe. Nada es eterno, tampoco los sistemas público-institucionales.

MÁS VALE TARDE QUE NUNCA

(A propósito de las “Orientaciones» del Ministerio HFP sobre los Planes de Medidas Antifraude)

Desde que se publicó la Orden HFP 1030/2021, de 29 de septiembre, había una espera impaciente para que el Ministerio de Hacienda y Función Pública hiciera pública una suerte de guía que ofreciera pautas interpretativas y aplicativas para poder elaborar y aprobar en plazo los planes de medidas antifraude. Desde entonces el tiempo ha corrido, y algunas administraciones públicas, si quieren ser pulcras con el cumplimiento de los plazos (básicamente la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas) deberían tener aprobados los citados planes como máximo el próximo día 10 de febrero. Distinto es el supuesto de las entidades locales y otro tipo de entidades del sector público, ya que en este caso los noventa días (hábiles) comienzan a computarse cuando tengan conocimiento de que van a ser entidades ejecutoras o beneficiarias de tales fondos europeos procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). 

Pues bien, a punto de sonar la campana del fin del plazo (para las entidades citadas), en un documento fechado el 24 de enero (aunque distribuido días después) la Secretaria General de Fondos Europeos, a través de la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, ha publicado las ansiadas “Orientaciones para el Refuerzo de los mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, referidos en al artículo 6 de la Orden HFP 1030/2021” (Ver documento íntegro: Orientaciones plan antifraude PRTR_SGFE_MHFP_enero 2022)

Se trata, vaya por delante, de un documento útil y necesario. Para quienes están o estamos inmersos en procesos de elaboración de planes de medidas antifraude (PMA) o de modelos-tipo de tales instrumentos es, sin duda, muy importante (y siempre ha de ser tenido en cuenta) el criterio interpretativo y aplicativo que aporte la Autoridad Responsable en la puesta en marcha del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia en España (artículo 20 del Real Decreto-Ley 36/2020) y en el propio alcance de las previsiones recogidas en la citada Orden en relación con los PMA. 

Las Orientaciones, sin embargo, llegan casi cuatro meses después de aprobada la Orden. Un poco tarde. Hay entidades de la AGE, algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Aragón, Galicia o La Rioja), así como determinadas entidades locales, que ya han aprobado sus planes antifraude. En este caso ya de poco les sirven, salvo para su actualización o revisión en su día. 

Mi impresión es que la razón última de estas Orientaciones, a pesar de tener un enfoque general e ir dirigidas a todas las administraciones y entidades del sector público, tienen como destinatario principal los diferentes Ministerios de la AGE y entidades de su sector público, pues cada uno estaba comenzando a hacer la guerra por su cuenta (encargando a grandes consultoras o grandes despachos la confección de su respectivo PMA),  con lo cual se corría el riesgo de que la dispersión y las contradicciones interpretativas y aplicativas (como ya empezaba a suceder) florecieran por doquier. 

Lo cierto es que, por mucho que se pretenda arreglar con este parche de última hora, la cuestión de fondo tiene compleja solución, aunque no imposible.  Y todo obedece al modelo de Gobernanza que se diseñó en su día para la dirección y gestión del PTRT. Como ya advertí en su momento, el enfoque exclusivamente departamental del sistema de gestión de fondos del MRR, pilotado en verdad por el Ministerio de Hacienda y Función Pública -con un enfoque marcadamente económico-financiero, que resulta sin duda del carácter y procedencia de los fondos-, lugar institucional donde residen la Autoridad Responsable y la Autoridad de Control, planteaba serias dudas sobre la eficacia ulterior (en términos de efectividad y eficiencia) del modelo de Gobernanza diseñado, que se ha reproducido sin excepción apenas por las CCAA, como consecuencia del isomorfismo institucional de quienes se dedican a copiar miméticamente, incluso los errores, de todo lo que hace la propia AGE. 

Dejando ahora de lado la transcendente cuestión de si el modelo de Gobernanza de fondos europeos vinculados al PTRT será capaz en esas escalas departamentales de aportar las energías y capacidades ejecutivas necesarias para garantizar la absorción efectiva y eficiente de esa cantidad ingente de recursos financieros, los errores de diseño en el modelo matriz de Gobernanza de fondos europeos tienen particular peaje -además desproporcionado- en lo que a la política de integridad de fondos europeos respecta. En verdad, lo que las “Orientaciones” nos proponen  (aunque hay que reconocer honestamente que en el contexto normativo y político-Institucional en el que se mueven no pueden hacer otra cosa), es un intento (vano por lo demás) de homogeneizar la gestión de la integridad (o las medidas antifraude) en cada departamento ministerial y ése sus entidades vinculadas o adscritas, así como hacer extensivo (siquiera sea como “sugerencias”) ese modelo formal de gestión de la integridad al resto de administraciones públicas.  

La política de integridad de una institución, como es la AGE, admite muy mal que se puede cuartear en compartimentos estanco, y que cada uno de ellos pueda aportar sus peculiares enfoques (por lo demás inexistentes, pues esto es «muy nuevo») y llevar a cabo su gestión de la integridad partiendo de sus particulares miradas departamentales o de sus propias entidades. Solamente parece razonable que se gestionen departamentalmente aspectos que complementen el modelo común (adaptaciones de matrices de riesgo y su seguimiento, igual en banderas rojas, particularidades organizativas, responsable o comisionado de integridad, etc.). En realidad, y no descubro nada que no se sepa, la política de integridad es de la institución en su conjunto (como así lo ha venido reiterando desde hace décadas la OCDE), y también lo debiera ser la política de integridad de gestión de fondos europeos, pues en ambos casos son pilares sustantivos de un sistema de Buena Gobernanza Pública y también de la plena aplicación del principio de buena gestión financiera de acuerdo con los parámetros del Derecho de la Unión Europea.

Los riesgos (término muy adecuado en este caso) que comporta una gestión de la integridad cuarteada departamentalmente, sin que se haya elaborado previamente una política de integridad siquiera sea en gestión de fondos europeos (una competencia que también reside en el MHFP, pero en otro “negociado”), son elevadísimos. No me puedo detener en ellos, pero el primero y más serio es que la política de prevención en aras a salvaguardar la integridad, auténtica pieza maestra del sistema de integridad de fondos europeos se difumine en un sinfín de ocurrencias y quede absolutamente desdibujada en sus líneas maestras, o peor aún hipoteque las soluciones razonables de futuro. Sin un sistema de integridad institucional (SII) común y un órgano de garantía también común (Comisión de Integridad Institucional; sin perjuicio de la existencia de Comisionados o Responsables de Integridad en cada departamento) es imposible que haya coherencia en tales líneas de prevención, que es precisamente donde más pueden invertir por cierto las administraciones públicas.

El enfoque preventivo sigue pecando en las Orientaciones de esa autocomplacencia (y cierto abandono e incomprensión de su significado en un sistema de integridad) que ya mostrara el PRTR. Así se afirma categóricamente que “el marco normativo español constituye un potente sistema preventivo”, o que se dispone de “un sistema preventivo completo”. Este enfoque de la prevención desde el marco jurídico-normativo económico-financiero olvida cuál es realmente el sentido último de las políticas de prevención en un sistema de integridad, aparte de mostrar un cierto desdén hacia tales medidas (que parecen imponerse porque lo exige Bruselas, no porque nos las creamos). Sin embargo, inclusive desde el importantísimo enfoque del sistema de gestión de control interno (véase el trabajo hecho por el Consello de Contas de Galicia), ese enfoque no se ajusta a lo que la normativa europea (Reglamento Financiero de 2018) o diferentes documentos de soft law comunitario nos indican. Tal escepticismo se refleja claramente en la debilidad de algunos de los instrumentos de prevención que el documento propone (código ético) o que sencillamente no trata (formación) o, en fin, en los que intenta resolver solo por la vía formal y jerárquica (procedimiento de gestión de conflictos de intereses).

El modelo departamental de gestión de la integridad tiene además otras limitaciones profundas, como son las relativas a la construcción de canales internos de presentación de dilemas éticos, quejas o más concretamente denuncias. Los riesgos de dispersión aquí son absolutos, piénsese, por ejemplo, en interpretaciones divergentes sobre un aspecto clave como son los conflictos de intereses). Y sin aún haber desarrollado legislativa o normativamente la Directiva 2019/1937, la protección del denunciante puede convertirse en una pesadilla para quien ponga en conocimientos tales hechos, por muchas garantías formales que recojan los PMA. El canal externo de denuncias del SNCA (infofraude), adscrito a la IGAE, es el único mecanismo, no hay instituciones externas de control, como si existen en algunas CCAA. Todo se cuece “dentro”. El riesgo de que los denunciantes, en casos graves, acudan directamente a la OLAF es cierto; al no existir en el sistema interno una autoridad independiente en ese ámbito. 

Y ligado a lo anterior está el problema más serio, sobre todo desde los escrutinios que nos pueda hacer la Comisión Europea: un sistema de gestión departamental de la integridad puede convertirse en la proliferación -y este es el verdadero peligro de situar esto en cada departamento o entidad ejecutora- de auténticas cajas negras (mejor dicho, absolutamente opacas) de donde no salgan o no afloren muchas de las irregularidades administrativas (que las “Orientaciones” olvidan), o algunas expresiones de fraude, corrupción o conflictos de intereses, porque los “superiores jerárquicos” son quienes son y obedecen en última instancia a quien le manda. Los filtros únicos, de nuevo, se fían a los informes jurídicos y al control de la intervención o al control financiero. Eso está muy bien, pero no es un sistema de integridad institucional en la gestión de fondos europeos, sino aplicar a la gestión de integridad el marco normativo vigente. No hay refuerzo real y efectivo de los mecanismos de prevención, al menos de algunos de ellos, que son capitales para que tales expresiones de patología en la gestión de los fondos no aparezcan.

En fin, no me extiendo más. Las Orientaciones probablemente no tienen la culpa. Detrás está un modelo de Gobernanza, un escepticismo castizo frente a las políticas de integridad institucional y una fe ciega en el Derecho, así como en los sistemas de control interno tradicionales, herramientas que muchas veces han funcionado y otras no tanto o nada. Los problemas vendrán de cómo gestionar ese volumen ingente de recursos en muy poco tiempo, lo que comportará multiplicar los riesgos de mala administración, pero también de mala praxis o de la aparición de prácticas irregulares o presuntamente delictivas. El país es el que es , y ya lo conocemos, también a sus gentes y a sus organizaciones.

Todavía no nos hemos creído realmente los mensajes que la Unión Europea nos envía junto con esas contribuciones financieras no reembolsables (entendidas aquí como regalos graciables) o de los futuros préstamos que vendrán a corto plazo. La Comisión Europea no quiere sistemas de gestión de la integridad formales (menos aún cuarteados departamentalmente), pues busca que los intereses financieros de la Unión se protejan materialmente. Y ello solo se puede lograr con una auténtica política de integridad en la gestión de fondos europeos. Aún por construirse. Buen reto.   

NOTA ADICIONAL: Dicho lo anterior, como también señalaba al inicio, el documento de “Orientaciones” elaborado por la unidad directiva competente del Ministerio HFP, tiene puntos fuertes o fortalezas, como también dispone de puntos débiles, algunos de ellos ya enunciados en el texto. Tratarlos todos o la mayor parte no es posible en una entrada, por muy extensa que sea. Por tanto, con los también riesgos que comporta su formulación escueta  y no matizada, se aporta en el siguiente cuadro un listado de algunos de los puntos fuertes y puntos débiles de este documento, obviamente desde la particular visión o enfoque de quien esto escribe.

«ORIENTACIONES» PARA EL REFUERZO DE LOS MECANISMOS DE INTEGRIDAD EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS: MHFP

PUNTOS FUERTESPUNTOS DÉBILES
Pretensión de homogeneizar instrumentosModelo departamental, cuartea el enfoque
Estructura correcta: Memoria/Plan/AnexosTrasladable con dificultades a otras AAPP (sobre todo contenidos estructurales y Anexos)
Útil para la construcción de PMA: contiene modelo tipo. En ese traslado las características específicas son determinantes para su modulación. El Plan debe obedecer a un contexto. 
Pautas comunes para PMA Ministerios y entidades sector público AGEDimensión formal de las pautas, sin incorporar un SII en gestión de fondos europeos
Bien armado en controles tradicionales (control financiero, jurídico, de gestión)Descuida la dimensión preventiva de la Integridad
Organización de la gestión del fraude, a través de “comités antifraude” (el nombre delata a la criatura)Muy formal y departamentalizada. Sin política de integridad ni órganos comunes que marquen criterios en ese ámbito (salvo DG Gobernanza del MHFP, que debiera tener mucho más protagonismo en este ámbito)
Contiene modelo Declaración InstitucionalSi es del máximo nivel debería ser una para todo el Gobierno de España
Contiene medidas preventivas, con incidencia (sin desarrollo) en evaluación de riesgos (hay matrices de riesgos de fondos estructurales y de cohesión que son útiles, pero para organizaciones complejas)El enfoque proactivo desmaya en varias herramientas por su mal diseño (los Códigos de conducta no son instrumentos normativos), por su ausencia (formación en integridad) o por sus limitaciones (conflictos de intereses, auténtica fuente de problemas futuros)
Las medidas de detección son más fuertes, particularmente el catálogo de banderas rojas, las herramientas de comprobación de datos, y el modelo de comprobación (formulario)La no transposición de la Directiva (UE) 2019/1937 comporta una enorme debilidad para los canales internos de denuncias, y el único canal externo es en buzón de la SNCA
Admite denuncias electrónicas y por papel en el SNCAEl problema es el mismo que en el cuadro anterior
Las fases de corrección y persecución son las que están mejor tratadas desde un punto de vista jurídico-formalEn estos ámbitos la capacidad de intervención de las administraciones públicas es descendente. Sus fortalezas están en la prevención y detección.
Contiene Anexos que servirán para homogeneizar los PMA de los Ministerios   Al ser objeto de revisión periódica algunas de las debilidades se pueden subsanar en el tiempoSon muy desiguales, y de utilidad comparada relativa o nula. Es útil el Anexo de Banderas Rojas, poco útil el de la Declaración Institucional (muy plana), muy formal y poco práctico el de conflicto de intereses, y de nula utilidad el de Código de Conducta (realmente no incluye tal, sino un compendio de normas legales, que es otra cosa).

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PLANES ANTIFRAUDE DE LOS GOBIERNOS LOCALES

“La integridad pública se refiere a la alineación consistente con el cumplimiento de los valores, principios y normas éticas compartidos, para mantener y dar prioridad a los intereses públicos, por encima de los intereses privados, en el sector público”

(Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, 2017).

«La integridad es un bien público en la vida económica, política y social»

(Adela Cortina, Construir confianza, Editorial Trotta 2003, p. 35)

Preliminar

La obligación normativa establecida por la Orden HFP/1030/2021 de aprobar planes de medidas antifraude por las administraciones públicas y entidades del sector público se dirige, en principio, a aquellas entidades que participen en la decisión o ejecución de los fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. 

Tras más de tres meses y medio de ser aprobada tal norma reglamentaria, el Ministerio no ha dictado aún ninguna circular sobre cuál es realmente su alcance ni tampoco ha elaborado Guía alguna que permita a las entidades del sector público saber en qué medida quienes no sean estrictamente entidad decisora o de ejecución de tales fondos están también obligadas a aprobar tales planes. La rumorología y las consultas telefónicas son, mientras tanto, las que sustituyen a criterios más estables y de carácter general.

La duda planteada debe resolverse de forma positiva: las entidades locales que vayan a ser entidades ejecutoras de fondos europeos deben cumplir todas y cada una de las exigencias del sistema de gestión establecido en la citada Orden; pero las entidades locales que sean solo receptoras o beneficiarias de fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación, deben asimismo aprobar esos planes antifraude, o si se prefiere adoptar todas las medidas necesarias que estén a su alcance para reforzar sus mecanismos de prevención, detección y corrección de las irregularidades administrativas, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, pues en la correcta gestión de esos recursos en lo que a presupuestos de integridad se refiere están en juego principios tan importantes del Derecho de la Unión Europea tales como el de buena gestión financiera y el de protección de los intereses financieros de la Unión, así como principios de carácter más doméstico (vinculados a la absorción de los fondos europeos) como el de «compromiso con el resultado».

Qué es y qué no es un Plan de medidas antifraude

Cabe empezar por deslindar qué es un plan de medidas antifraude. Se trata de un instrumento estratégico de planificación que, partiendo del estado que presente cada entidad en torno al desarrollo de sus mecanismos de integridad (diagnóstico), establece un conjunto de medidas inmediatas y una batería de compromisos y medidas mediatas, programadas a lo largo del tiempo, cuyo objetivo último es mejorar paulatinamente las infraestructuras éticas de la organización al objeto de gestionar adecuadamente los fondos europeos vinculados al PRTR, y con la finalidad anudada de proteger los intereses financieros de la Unión Europea (que es donde provienen los recursos).  Por consiguiente, un plan de medidas antifraude tiene un objeto muy preciso: salvaguardar la integridad en la gestión de fondos europeos. Y a esto es a lo que debe dar respuesta. Lo demás, si se quiere, es a mayor abundamiento, pero debe ir siempre dirigido a esa finalidad.

Pero, para que no se vean comprometidos los principios antes enunciados, ¿sobre qué fondos europeos se han de aplicar las medidas de prevención, detección y corrección de las irregularidades, fraude, corrupción y conflictos de intereses? La Orden limita el ámbito objetivo de los planes antifraude a los fondos procedentes del PRTR, pero una vez adoptada una estrategia de integridad a seguir en los próximos cinco años (hasta 2026), no tiene ningún sentido que tal estrategia, con sus objetivos y medidas, no se proyecte también sobre los fondos del Marco Financiero Plurianual (2021-2027) o sobre los que procedan de otros planes de recuperación cuando el Gobierno vaya solicitando recursos financieros de la línea de préstamos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (71.000 millones de euros). En verdad, la gestión de fondos europeos se prolongará sobre un horizonte temporal que cubre los próximos diez años. El plan de medidas antifraude debe atender tal escenario temporal.

En suma, si los planes de medidas antifraude tienen por objeto principal la gestión de los fondos europeos, no cabe confundirlos con los sistemas de integridad institucional, aunque se puedan insertar en ellos si algún gobierno local los tiene, como también pueden ser (algo  deseable) el inicio de la construcción de una estrategia de integridad local en cuyo lanzamiento pueden actuar como palanca, o, en fin, pueden limitarse a lo que son y para lo que son: únicamente para gestionar fondos europeos (lo que sucederá en buena parte de los casos). La duda es si esas medidas se incorporarán definitivamente al sistema de control interno general y a la propia cultura ética de las organizaciones públicas. Si no es así, habrán servido de muy poco. 

Los planes de medidas antifraude tampoco son, en sentido estricto, una manifestación del compliance, ni de ese recurso terminológico tautológico o puro pleonasmo como se ha llamado al public compliance. El arrastre de la Directiva 2017/1371, ha sido en este (mal) enfoque determinante; así como el propio lenguaje del Derecho de la UE (artículo 325 TFUE, por ejemplo). Los planes de medidas antifraude deben ser sobre todo planes de integridad, que –como reconoció en su día la OCDE- refuercen los valores públicos y la infraestructura ética de las organizaciones con la finalidad principal de evaluar riesgos, evitando o mitigando la emergencia de comportamientos o conductas patológicas que comprometan los intereses financieros de la Unión Europea y erosionen la confianza que la ciudadanía ha depositado en que los fondos europeos sirvan para la recuperación y la transformación del país, así como para la mejora de los servicios públicos frente a los desafíos de la Agenda 2030, la transiciones ecológica y digital, así como la cohesión social y la igualdad. Dicho de modo contundente: los planes antifraude no, no son (solo) de compliance, son ante todo y sobre todo de integridad

Poner el foco en la prevención penal o sancionadora, con ser importante, no es más que una parte del problema. El compliance es voluntario, los planes antifraude no. A las Administraciones públicas no les son imputables los delitos societarios, tampoco en la gestión de fondos europeos (salvo, en su caso, a las empresas públicas): no se trata por tanto de armar un sistema de cumplimiento para eximir o atenuar las responsabilidades penales, como prevé el Código Penal (artículo 31 bis, apartado 2). Con los planes de medidas antifraude se persigue otra cosa: salvaguardar los intereses financieros de la Unión mediante una buena gestión financiera, también ética, que evite o mitigue las irregularidades y el fraude. Un error de enfoque de los planes de medidas antifraude (cuya denominación, de impronta del Derecho de la UE) puede estar en poner todos o casi todos los huevos en la cesta del “fraude”, olvidándose que un gobierno local (como cualquier Administración Pública) donde tiene mayor capacidad de invertir activamente es en la promoción de la integridad. Un enfoque prioritario de compliance distorsiona el campo de visión, como algunos planes de medidas antifraude recientemente aprobados muestra. No valen la traslación mimética de las mismas recetas ni soluciones aplicadas al mundo de la empresa cuando se deben proyectar sobre las Administraciones públicas y sus entidades del sector público. Ni el contexto institucional, ni el normativo, ni tampoco el marco conceptual, tienen que ver. Aunque muchos, cegados por la ola (y el negocio) de la ya vieja moda del “cumplimiento”, no lo vean (o no lo quieran ver). O simplemente no les interese.

Qué debe contener un plan de medidas antifraude de los gobiernos locales

No me cansaré de repetirlo. Los planes antifraude deben adaptarse a las exigencias, características y condiciones de cada organización, así como sobre todo a la intensidad y ámbito de gestión de fondos europeos que vayan a llevar a cabo (aspecto este último en el que la incertidumbre actual aún es muy elevada). Es por ello que el plan antifraude debe ser objeto de revisión o actualización continua. Por ejemplo, los riesgos advertidos inicialmente pueden crecer, multiplicarse o sufrir variaciones, en función de innumerables circunstancias. Los planes son importantes, pero mucho más aún lo es su desarrollo y correcta puesta en marcha. Se está poniendo demasiado el foco en el inicio (aprobar el plan), mientras que se orilla el cumplimiento de objetivos y la articulación de medidas efectivas (formación, códigos éticos con marcos de integridad, procedimientos efectivos de gestión de conflictos de intereses, canales internos de dilemas, quejas y denuncias, revisión y mejora de la evaluación de riesgos y banderas rojas, etc.). Si no se ponen las energías políticas y gestoras adecuadas para ejecutar convenientemente las medidas adoptadas, se pueden crear planes artificiales o huecos que al fin y a la postre materialicen una práctica que puede llegar a ser común: el “fraude de los planes antifraude” como resultado patológico de un mal proceso.

Por lo demás, los planes antifraude tienen un contenido mínimo taxativo (el definido en la Orden) y otro muy amplio de libre configuración o libre disponibilidad. Ello permite la construcción de planes pegados a la letra de la Orden, pero también admite, incluso recomienda, la elaboración de planes innovadores y exigentes en los objetivos, dotados a su vez de herramientas de gestión de la cultura de integridad en la organización. Esta última opción nos conduce al dilema común entre “salvar el expediente” cumpliendo formalmente una obligación o inclinarse por una decisión que refuerce la Gobernanza Local mediante un modelo de integridad avanzado y serio, siquiera sea en la gestión de fondos europeos. 

En realidad, en un Ayuntamiento o Diputación (como en cualquier Administración territorial) lo sensato es disponer de un plan antifraude que alcance a toda la organización local y a las entidades de su sector público (sin perjuicio, de adaptaciones puntuales en estos últimos casos).  Y para plantear correctamente las medidas es imprescindible disponer de un buen diagnóstico sobre la entidad, su organización, las herramientas de integridad que en su caso disponga, así como un correcto encaje en el contexto normativo-institucional en el que actúa (que suele ser variable según territorios), por no hablar de las funciones que realiza que se puedan ver afectadas por la gestión de fondos, etc. Sin este escrutinio no se puede plantear cabalmente el plan. Y todo ello debe incluirse en una Memoria del Plan, que resulta oportuna para dar coherencia a su contenido. Pero hay que ser realistas: el pequeño y mediano municipio necesitará no solo para su elaboración, sino también para el desarrollo y ejecución del plan antifraude, fuerte apoyo de las diputaciones u órganos equivalentes, así como de las asociaciones y federaciones de municipios. Hay muchas herramientas de integridad que solo se pueden poner en marcha desde estructuras que dispongan de medios y capacidad de asistir técnicamente a los municipios. 

En lo demás, hay que exponer y desmigar ordenadamente las medidas inmediatas y mediatas en torno –como sugiere la Orden- a las cuatro fases del ciclo antifraude, acompañando tales medidas de los instrumentos que sean necesarios para sus primeros pasos: declaración política al máximo nivel, ámbitos y matriz de evaluación de riesgos aplicada a la gestión de fondos europeos, así como las banderas rojas (siendo conscientes de que los mayores riesgos el la gestión local se plantearán en contratación pública y en los conflictos de intereses, así como en gestión económico-financiera y de personal), y, entre otros, un modelo de DACI. Estas exigencias son, sin embargo, mínimos exigidos reglamentariamente. Un plan de integridad y de medidas antifraude que se pretenda serio debe mejorar tales instrumentos e incorporar otros nuevos, principalmente a través de una doble estrategia: por un lado, sumar al plan como anexos algunas herramientas inmediatas de mejora de la infraestructura ética de la organización; y, por otro, diseñar en el plan una estrategia de integridad ordenada en el tiempo que marque objetivos y evalúe su cumplimiento. En definitiva, hay dos modos de abordar la aprobación y desarrollo de un plan de medidas antifraude: uno formal y otro material. La clave en la decisión política y técnico directiva a la hora de elaborar un plan es elegir qué camino se busca. Con el primero se cubre el expediente, con el segundo se hace más sólida la institución, como el propio ODS 16 de la Agenda 2030 aconseja. Elijan ustedes.

Nota: Las ideas recogidas en este texto tienen su origen en la impartición (o preparación) de diferentes sesiones formativas para distintas entidades (Federación Regional de Municipios y Provincias de Castilla y León; Federación de Municipios de Cataluña; e Instituto Vasco de Administración Pública/EUDEL), que han tenido o tienen por objeto los planes de medidas antifraude en las Administraciones Locales.

Rafael Jiménez Asensio

estudiosectorpublico@gmail.com

¡AY, LA SELECCIÓN DE EMPLEADOS PÚBLICOS!

(A propósito de la 3ª edición del libro de Jorge Fondevila, Manual para la selección de empleados públicos)

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“Los sistemas selectivos no resultan por ellos mismos problemáticos por su naturaleza, sino que la clave se encuentra en los tipos de pruebas o méritos utilizados en su implementación” (p. 587)

Se debe aplaudir, sin duda, que un libro técnico-jurídico vea la tercera edición, en este caso corregida y aumentada, pues –como bien dice el autor en la Nota Introductoria a esta edición- se está “en presencia de una revisión y actualización integral” de la obra, que también “ha incrementado sustancialmente su extensión”. Se trata, en efecto, de un libro cabecera para quienes deban diseñar o gestionar procedimientos selectivos, y prueba de ello es su nueva edición. Prácticamente todos aquellos que nos hemos movido en el ámbito del estudio o de la práctica profesional en las cuestiones relativas a selección de empleados públicos hemos echado mano constantemente de esta importante obra en sus anteriores ediciones ya agotadas, que ahora se actualiza y extiende, precisamente en un momento tan crítico como es en el que la selección en el empleo público se halla, sobre todo si entendemos que seleccionar es cabalmente identificar en el mejor talento (conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes) en procesos dotados de validez y fiabilidad (Gorriti, 2018) entre quienes compiten en igualdad de condiciones por un empleo público, una práctica, por cierto, en vías de extinción. Por tanto, para aquellas Administraciones públicas y entidades de su sector público que quieren llevar a cabo procesos selectivos adecuados, que ya les advierto son las menos, la obra de Jorge Fondevila es crucial, aunque también lo es para aquellas que buscan atajos o hacerse trampas en el solitario, que son legión, pues les muestra de forma rigurosa cuántas dificultades hallarán en el camino.

En todo caso, la tercera edición de esta obra llega, como decía, en un momento crítico de la selección, y de ello da fe, aunque sea tangencialmente en las últimas páginas, el autor; pues no es Jorge Fondevila precisamente un recién llegado, sino que conoce a la perfección con qué actores de comedia se juega el paño. Lo deja caer en distintos momentos de su importante libro. En efecto, la situación de declive o deterioro absoluto de la selección de empleados públicos en lo que respecta a la función pública territorial (Comunidades Autónomas y entes locales), aproximadamente 4/5 partes del empleo público total en España, es un síntoma preocupante de que en este país ya no hay política de Estado en lo que a sus recursos humanos públicos respecta. La siempre débil política de función pública históricamente existente, se ha ido desvaneciendo en una tupida red de intercambios espurios hasta volver a “transformar” (o a involucionar) al empleo público como un botín de acuerdos político-sindicales vergonzantes que se están llevando por delante a la función pública, con el imparable empuje -como también denuncia el autor- de una laboralización y de un Derecho del Trabajo (bendiciendo incluso, como señala, prácticas de clientelismo, en un afán a veces enfermizo por proteger al empleado público a costa del interés público) que han impuesto sus reglas exógenas a una institución estatal de carácter público (la función pública), que ya no tiene nadie que la defienda (el corporativismo tampoco lo hace; a veces es su peor enemigo), ni se advierte aún siquiera quien la entienda. Tampoco ha servido esta vez el maltrecho paraguas de la Unión Europea, que ha sido utilizado torticeramente para hacer justo lo contrario de lo que el sentido común y el buen gobierno, así como la propia y devaluada Constitución, hubiesen recomendado. Pero allí en la lejana Europa aún no saben o aún no se han dado cuenta (no sé qué es peor) con quién se juegan los cuartos. Desconocen el rol del “trilero”, que tan bien destaca el autor, un actor omnipresente en la política española, particularmente cuando se trata de arreglar entuertos de recursos humanos creados por ella misma y a veces con la connivencia sindical (aunque en esta ocasión, en honor a la verdad, se han pasado de frenada, yendo esa clase política más lejos incluso que las demandas sindicales y que la política más sensata impulsada por anterior y efímero Ministro, habiéndose adentrado peligrosamente en el pantano de la inconstitucionalidad de la Ley que entre bastidores han muñido: veremos qué dice el Tribunal Constitucional sobre semejantes apaños).

Lejos de mi intención resumir el amplio contenido de la obra, que supera las ochocientas páginas, ni menos aún pretender identificar dónde están las novedades que esta tercera edición incorpora, pues presumo que están trufadas por el contenido del libro, en una minuciosa labor (muy propia del autor) de análisis de la normativa vigente y de la doctrina jurisprudencial vertida sobre cada uno de los aspectos que trata. El libro que reseñamos tiene dos métodos de lectura, Por un lado, se puede leer de un largo tirón, tarea muy recomendable para quienes aún opositan a la función pública (especie en extinción) o para aquellos profesionales que se quieran especializar en recursos humanos en el sector público (que tampoco abundan; en parte porque ya ni siquiera interesan). Los responsables de recursos humanos en el sector público se han transformado, más que en especialistas del buen quehacer selectivo, en gestores de múltiples anomalías y vestidores de soluciones ad hoc impuestas por arriba o colateralmente en la negociación sindical. Maniatados, frustrados, aunque también los hay con empuje, criterio profesional y ganas. Y eso salva a las organizaciones en las que se hallan. Sin buenos profesionales de recursos humanos, las Administraciones Públicas van derechas a la bancarrota.

Otro sistema de lectura es acudir a la obra cuando se trata de abordar un proceso selectivo exigente (también excepcional), y el político serio (que también los hay) o el profesional responsable se quiere documentar para hacer mínimamente bien las cosas. En efecto, la obra de Jorge Fondevila es un libro ya de referencia para directivos y profesionales de recursos humanos del sector público, pero también es un trabajo de consulta permanente, al que hay que acudir como a un oráculo buscando soluciones puntuales a los innumerables problemas jurídico-normativos, pero especialmente aplicativos, que se plantean en cada momento puntual en los siempre juridificados procesos selectivos en el empleo público. El autor tampoco permanece ajeno a los nuevos problemas que se suscitan en la selección como consecuencia del emergente entorno digital, a los que ha prestado atención específica en numerosos trabajos y, particularmente, en algunos recientes.

Pero, si algo me gusta del autor es su franqueza y, en especial, cómo llama a las cosas por su nombre, directamente y sin tapujos. Viniendo de quien aboga por la defensa de procesos selectivos en el acceso a la función pública basados materialmente (y no solo en apariencia formal) en los principios de igualdad, mérito y capacidad, es digno de alabanza; pues en una cuestión tan técnica en el fondo como es la buena selección de empleados públicos, es donde se descubre si una organización y las personas que la dirigen (sus políticos o directivos), así como sus propios profesionales de recursos humanos, son gente seria o aventureros de lo público (que tanto abundan ahora). Pues en los procesos selectivos lo que está en juego es ni más ni menos que el futuro del país y de sus Administraciones Públicas (del Estado, de la Comunidad Autónoma o del Ayuntamiento), o si se prefiere de los servicios públicos que se ofrecerán a la ciudadanía. Además, si hay algo existencialmente importante en estos procesos es precisamente que quienes los superan serán nombrados funcionarios para toda su vida activa. Un error selectivo, o peor aún una cadena de errores (que pueden ser múltiples e infinitos como los futuros procesos de reducción de la temporalidad anuncian), pueden significar el fin acelerado de una institución secular (se asentó frágilmente entre nosotros en 1918), y que puede estar dando así sus últimas muestras de existencia. Sin una Administración profesional e imparcial no hay Estado democrático de Derecho que valga, todo lo más hay un sucedáneo barato e ineficiente, que apenas sirve para otra cosa que -como decía Galdós- ser comedero de estómagos agradecidos que viven mamando permanentemente de las ubres del presupuesto.

El autor, en diferentes pasajes de la obra, constata con amargura cómo el clientelismo político y sindical, por no hablar del amiguismo o el nepotismo, contaminan más veces de las deseables ese afán por disponer de una Administración moderna y de una función pública profesional que, entre nosotros, se está convirtiendo cada vez más en un pío deseo. No me cansaré de repetirlo: el fracaso de la selección objetiva y profesional en el empleo público es la muestra más evidente del fracaso de un país. Dicho en términos más precisos, la Administración Pública que no recluta a los mejores profesionales (y que, por tanto, no sabe activar inteligentemente sus procesos selectivos) no se está pegando un tiro en el pie, sino en el propio corazón o en la cabeza. Y eso es lo que lleva tiempo pasando entre nosotros, aunque muchos no se den cuenta. Carpe diem; pésimamente entendido.

Si solo se piensa en resolver la inmediatez y en colocar a sus fieles clientes embozados o dar solución expeditiva y nada rigurosa a los innumerables “rotos” históricos creados por la incompetencia contumaz de no saber resolver un problema (temporalidad endémica), los procesos selectivos “ordinarios” están llamados a desaparecer. La AGE aguantará; veremos por cuanto tiempo. No ayuda precisamente que los procesos serios (oposiciones libres) estén contaminados por formatos obsoletos y rancios que apenas atraen al talento joven. Pero ante la plétora de las estabilizaciones directas o blandas por decisiones políticas de coste futuro incalculable, se corre el riesgo de entronizar para siempre como alternativa un modelo de oposiciones libres que también debería ser profundamente revisado de forma gradual para adaptarlo razonablemente a un nuevo contexto que ya no es el de antaño, sin que ello implique preterir el mérito, la capacidad ni menos aún el imprescindible esfuerzo que se debe hacer para superar unas pruebas selectivas de verdad, no de mentirijillas, como tantas abundan ahora. Nada de esto se está haciendo. La reacción fatal es cerrar filas corporativas. Mala solución.

En efecto, nada de esto parece que se vaya a hacer, sino todo lo contrario, simple y llanamente porque no interesa. Menos aún a la función pública territorial, colonizada por intereses político-sindicales inmediatos, sin otra perspectiva que mirarse al ombligo. Y no ver que así no se va a ningún lado. Ni hay perspectiva, ni se la espera. Y me encantaría estar equivocado. La interinidad solo se acota temporalmente, y se seguirá nutriendo de esas “bolsas de trabajo eternas”, que el autor analiza y que ya han recibido carta de naturaleza por el legislador básico. La puerta de entrada “natural” al empleo público seguirá siendo la patológica vía de la interinidad “por bolsas”, luego transformada en pruebas selectivas de mentira; la excepcional (ya solo funciona en la AGE y poco más), las oposiciones libres, que la política de vía estrecha repudia, pues no les deja maniobrar; pero que, desde la demagogia y el desconocimiento, ya han comenzado criticar ferozmente por su elitismo, cierto en algunos casos y mentira en otros. Pero atacar la cultura del mérito derrumbando todos sus pilares en un país que nunca lo ha implantado realmente, es haber leído mal y de forma descontextualizada la obra de Sandel.  

Jorge Fondevila, con un enfoque mucho más técnico que la brocha gorda aquí aplicada, pone de relieve en distintos pasajes de su importante obra la transcendencia que tiene una buena selección en el empleo público, pues no en vano es un factor de legitimación de la actividad pública, más aún en una sociedad volátil y con un elevadísimo porcentaje de precariedad en el empleo. Quienes, como decía el profesor Alejandro Nieto, atraviesen el Jordán y besen la Tierra Prometida (esto es, superen un proceso selectivo y obtengan un empleo estable para toda la vida) deberían ser los mejores profesionales y con mayor vocación de servicio que tuviera el país. Y eso no está pasando, ni parece que vaya a pasar en un futuro inmediato. Y se pagará caro, muy caro, pero con factura diferida.

El autor, como persona atenta e inteligente que es, creo percibir que se da perfectamente cuenta de que su magnífico libro lleno de recetas adecuadas para seleccionar de acuerdo con los parámetros legales y de forma correcta, se va a utilizar muy poco en unos próximos años sobrecargados de procesos de «estabilización» que agotarán las pocas energías existentes en el sector público en lo que a selección respecta, al menos con ese enfoque finalista (seleccionar a los mejores) al que antes hacía referencia, pues el volcán que conmueve los cimientos de la Administración Pública española ha comenzado a expulsar lava que anegará durante varios años el empleo público, dejando tierra quemada a su paso. Así, hay que convenir con el autor que “la desprofesionalización y el clientelismo”, tendencias viejas en nuestro sector público, se acelerarán peligrosamente en los próximos tiempos. Las solución “legal” adoptada recientemente es, cabe compartir con el autor, de más que dudosa constitucionalidad (en algunos pasajes afirma incluso, algo que comparto, que es directamente inconstitucional), pues implanta de facto pruebas restringidas (concurso “de antigüedad” solo para quienes lleven cinco años como interinos o temporales en los puestos de trabajo) u oposiciones de mentira (oposiciones que, sorprendentemente, se pueden superar incluso suspendiendo todos los ejercicios de la pruebas selectivas), justificadas en una pretendida “excepción” que acoge en sus amplios brazos de enorme pulpo benefactor nada más y nada menos que a más del veinticinco por ciento del empleo público en España, y cierra el paso así de un portazo legal a millones de ciudadanos potenciales opositores preteridos para competir en el acceso a tales puestos de trabajo (propiedad por usucapión de quienes los venían disfrutando), y a quienes esta Ley “de punto final” (realmente, de “puntos suspensivos”) manda un mensaje muy claro y muy preciso: lo importante, como dice el autor, “no es el estudio, sino que (para acceder al empleo público, primero como interino y después de por vida) “es más rentable tener una buena relación de clientelismo social y político”.

En verdad, es triste decirlo, pero no ha descubierto nada nuevo esta política populista que hoy nos anega, plagada de enemigos del mérito, del esfuerzo y de la igualdad real, o alimentada por defensores de una Constitución en la que realmente no creen (veremos, por ejemplo, quién impugna la Ley ante el TC por recurso de inconstitucionalidad); pues todo eso está escrito en los renglones torcidos de nuestra historia política y administrativa decimonónica que, como pesado fardo, es un legado que ha llegado hasta nuestros días, y que tan bien describiera, entre otros muchos, Benito Pérez Galdós. A él habrá que volver para saber realmente de qué estamos enfermos, aunque nadie, ni entonces ni ahora, encuentre o quiera hallar la receta para la siempre aplazada mejoría.

EN CASA DEL HERRERO, CUCHILLO DE PALO: ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y POLÍTICAS DE INTEGRIDAD

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No deja de asombrarme el sector público. Las modas también le afectan. Hace años llegó la fiebre de la transparencia, que causó fervor, y luego ha resultado en buena medida un solemne fiasco, útil para edulcorar discursos políticos y poquita cosa más. Luego entró de puntillas la rendición de cuentas, que nadie en verdad se ha creído, a pesar de jugar en algunos momentos a promover experimentos con gaseosa. Y en 2021, ha irrumpido en escena la integridad como política pública, aunque limitada a la gestión de los fondos europeos. 

Las Administraciones Públicas de repente se han despertado a golpe de BOE a la evidencia de que un modelo de Buena Gobernanza tiene que descansar sobre todo en unas políticas sustantivas de integridad, pues sin ellas la arquitectura del buen gobierno o del gobierno abierto se convierte en un ejercicio fácil de cosmética política o de innovación barata. En efecto, cuando apenas nadie (ni la propia Administración General del Estado) lo preveía (salvo elípticas referencias en el Real Decreto-Ley 36/2020 y en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia), en pocos meses, tras la publicación de la Orden HFP 1030/2021, nos hemos caído del guindo y se ha descubierto la importancia que tiene lo que ahora se denomina enfáticamente como medidas antifraude (y que prefiero designar, siguiendo a la OCDE, como políticas de integridad pública), trasladando las exigencias del Derecho de la Unión Europea al ámbito de ejecución compartida de fondos europeos procedentes de los  Presupuestos “comunitarios”, y que el Reglamento (UE) de disposiciones comunes  de 1303/2013 y en 2018 el Reglamento Financiero, por no citar el manido Reglamento (UE) de Recuperación y Resiliencia, están plagados de referencias a tales cuestiones.

En verdad, todo esto viene de lejos. Poco se había reparado hasta ahora que en el “derecho constitucional” (originario) aparece recogido en diferentes pasajes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea la obligación de los estados miembros de cooperar efectivamente en la aplicación del principio de buena gestión financiera y del principio de protección de los intereses financieros de la Unión. Además, el artículo 325 del TFUE lleva a cabo una “constitucionalización” de la política de prevención, detección y corrección del fraude y de la corrupción que obliga también a los estados miembros a adoptar todas las medidas que estén a su alcance para evitar la aparición de esas malas prácticas, infracciones o hechos delictivos en la gestión compartida de tales fondos europeos. Sería algo así como si la Constitución española se hiciera eco de las políticas de integridad en algunos de sus enunciados. No soñemos despiertos. Todo lo más que se ha hecho, en nuestro panorama normativo, es recoger en algunos casos, estatutariamente o en leyes administrativas, el principio de buen gobierno y de buena administración. De la retórica político-normativa no hemos pasado todavía, con muy pocos efectos prácticos.

Tampoco la Administración General del Estado se ha caracterizado precisamente por ser pionera en las políticas de integridad, aunque comenzó tímidamente a serlo cuando Jordi Sevilla, a la sazón ministro de Administraciones Públicas, impulsó un Código de Buen Gobierno (2005), una Ley de conflicto de intereses (2006) y un Estatuto Básico del Empleo Público (2007) que regulaba (con más voluntad que acierto) un código de conducta aplicable a los empleados públicos que, si bien pasó sin pena ni gloria, se recupera ahora como medio de decir a Bruselas (la Comisión) que también España tenía una vieja preocupación sobre los asuntos de ética pública. Algo que sinceramente, y salvo excepciones puntuales, ha sido siempre una mentira piadosa, como los informes del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa nos vienen recordando un año sí y otro también. 

Para impulsar una política de integridad no solo basta regular en las leyes las incompatibilidades, los conflictos de intereses o las declaraciones de  bienes y actividades (muy frecuentes en el ámbito de los cargos públicos), sino que se requiere poner en marcha de forma efectiva un sistema holístico de integridad institucional y un complejo arsenal de políticas de prevención y detección del fraude y de la corrupción (o si se prefiere de mejora de los estándares éticos o de las infraestructuras de integridad de la organización), que pasan también por estrategias formativas ambiciosas, por la vertebración de códigos éticos y de conducta dotados de marcos de integridad (Villoria e Izquierdo), así como por la articulación de sistemas de evaluación de riesgos frente a la integridad y por la existencia de canales internos de formulación de dilemas, quejas o denuncias (superada la fecha del 17 de diciembre de 2021 aún no se ha desarrollado ninguna ley que incorpore plenamente al derecho interno la Directiva 2019/1937 de protección del denunciante) o por el establecimiento de procedimientos efectivos de gestión de conflictos de intereses, entre otras muchas medidas.

Sorprende, en efecto, que quien aprueba normas reglamentarias exigiendo el cumplimiento de determinados estándares de integridad, aunque sean exclusivamente para la gestión de fondos europeos, sea precisamente quien adolece a día de hoy de unas carencias manifiestas y evidentes en ese ámbito. El Código de Buen Gobierno aprobado en 2005 fue sorprendentemente derogado (ya que no era una norma) por la Ley 3/2015. Desde entonces, la Administración General del Estado no dispone de código alguno aplicable a sus altos cargos. Lo del TREBEP (artículos 52 a 54) no pasa de ser un brindis al sol. El IV Plan  de Gobierno Abierto sí que preveía incorporar herramientas éticas y, por tanto, una tímida política de integridad; pero lo fiaba –como en su momento advertí- muy largo en el tiempo. Y ahora aprieta en el zapato la piedra de la gestión de los fondos europeos. Se trata se hacer en tiempo récord lo que nada se ha hecho antes, pues con toda franqueza en la agenda política española los temas de integridad han estado desparecidos totalmente. Si ahora interesan algo y con la boca pequeña es únicamente porque la gestión de los fondos o la llegada de recursos vinculados con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia depende en buena medida de que las Administraciones Públicas hagan manifestaciones de fe (ya veremos si eso luego se traslada a la práctica) de que llevarán a cabo políticas efectiva de integridad que vayan dirigidas a prevenir, detectar y corregir las irregularidades, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses en lo que a la gestión de los fondos se refiere y, por consiguiente, en la preservación o protección de los intereses financieros de la Unión. Nos lo exige Europa, y hay que cumplir. No queda otra. Qué sería de nosotros fuera de la UE. Mejor ni pensarlo.

El año 2022 será, así, el de la plétora de los planes de medidas antifraude. El año del “descubrimiento” de la importancia de la ética y de la integridad en la gestión pública. Bienvenida buena nueva, siempre que no se quede en un guiño formal para seguir haciendo lo de antaño. Por lo que se está viendo, desagraciadamente, lo que impera es cubrir el expediente. Se advierte una cierta desorientación en las Administraciones Públicas a la hora de articular unos exigidos y denominados Planes de medidas antifraude. Y ello es razonable, pues apenas nada de sabe de lo que es una política de integridad (dejemos de hablar, por favor, del pleonasmo de public compliance; que es otra cosa cuando de ser aplicado preceptivamente a las administraciones públicas respecta), y quien debe mostrar el camino o el liderazgo, como es la propia Administración General del Estado, muestra hasta ahora unas carencias evidentes y no es precisamente un modelo de buenas prácticas  (a diferencia de alguna otra administración autonómica, foral o local que algo en ciertos casos, con diferencias  notables, han avanzado).

Sin embargo, también la AGE tendrá que sumarse a tal acelerado empeño. No le queda otra y el tiempo se le acaba. Su proceso de “conversión a la fe” de la integridad deberá ser repentino, incluso hasta brusco, más que nada porque es quien (por voluntad propia) resulta responsable, lleva a cabo el seguimiento y control y además gestiona una parte importante de los fondos europeos, descansando en ella a través del Ministerio de Hacienda y Función Pública, la Autoridad Responsable y la Autoridad de Control en la gestión de tales fondos, que tendrán con el aliento en el cogote de la Comisión Europea, de la OLAF y la fiscalía europea, así como del Tribunal de Cuenta de la UE, y que velará especialmente porque esa ejecución de fondos europeos se lleve a cabo de conformidad con los principios de buena gestión financiera y de protección de los intereses financieros de la Unión, debiendo fortalecer sus mecanismos de integridad para evitar el uso irregular o fraudulento de tales recursos financieros. Ahí es nada. Y pasar de allí al todo sin escalas intermedias, vigilando que los demás tengan y apliquen lo que uno aún no dispone. Paradojas. Malo sería que precisamente la AGE saliera “mal en la foto” en lo que a la supervisión ética en la gestión de tales fondos se trate. Y esto no es solo para el actual PRTR, que luego vendrá el segundo Plan (derivado del préstamo del MRR), sino también para los fondos del Marco Financiero Plurianual 2021-2017. Por tanto, la gestión “íntegra” de los fondos se prolongará por una década y afectará a los distintos niveles de gobierno y a diferentes sectores. Si ello no mete la integridad en la agenda de nuestro sector público, nada ni nadie lo logrará. Siempre nos vienen de fuera “los deberes”, como alumnos remolones y mal aplicados que somos. También en esto.

Ciertamente, tales impulsos innovadores de esa incipiente y conversa política de integridad deberían provenir en primer lugar del propio Ministerio de HFP, aunque en verdad tendrían que articularse a través del lanzamiento de una política de integridad desde la Presidencia del Gobierno, que nada apunta a que vaya a ser así. Lo que desconcierta, según se lee en la prensa, es que algún ministerio pretenda hacer la guerra por su cuenta, y elaborar su propio “plan de compliance. No sabemos si es para el departamento o para una entidad. Lo sensato, a veces incompatible con la dura y terca realidad, es que se haga un plan de medidas general o paraguas (de gobierno), y los distintos órganos gestores lo adapten a sus propias especificidades de gestión de los fondos según los proyectos que piloten en cada departamento o entidad. 

Tal vez, por lo que respecta al gobierno central, el problema institucional de fondo radique en el bajo nivel orgánico, cuando no en la ubicación, que las políticas de Gobernanza tienen en la estructura ministerial del Gobierno. Al configurarse como una modesta Dirección General, la Gobernanza ha rebajado mucho su papel transversal en la construcción de una política de integridad que sea aplicada al conjunto de la propia AGE, hasta ahora muy limitada en su recorrido, y necesitada en estos momentos de un fuerte impulso político, y no solo directivo. El problema no se resuelve solo (aunque ayude y mucho) con perfiles profesionales potentes en la cobertura de tales responsabilidades, que los ha habido y que hoy en día se han reforzado sobradamente como el nombramiento de la actual titular de la Dirección General de Gobernanza confirma.

El problema, a mi juicio, es además de diseño institucional. La Gobernanza institucional, al igual que la transparencia y la rendición de cuentas, debería estar ubicada en Presidencia del Gobierno con un rango orgánico superior (Secretaría de Estado o Secretaría General), con una mirada transversal y facultades reales para hacerla efectiva. ¿Qué pinta la Gobernanza (una decisión del gobierno Rajoy) en una Secretaría de Estado de Función Pública adscrita al Ministerio de Hacienda? Bien es cierto que, como en la gestión de los fondos el papel del Ministerio de HFP es determinante, el protagonismo que a corto plazo tal estructura orgánica puede adquirir es capital. Quizás, hagamos de la necesidad virtud, la gestión de los fondos europeos sea la ventana de oportunidad para incorporar de una vez por todas las políticas de integridad a la agenda de la Administración General del Estado; pero para que ello se asiente falta mucho recorrido y medidas efectivas. Un buen Plan de Integridad de la AGE (en su conjunto) debiera caminar en esa dirección. El reto es mayúsculo, el potencial disgregador elevado y el músculo relativo (más aún si se dispersa), aunque el talento se haya identificado. Si la política quiere superar su propia miopía, debería invertir decididamente en integridad y en Gobernanza ética, aunque solo sea porque nos lo exige Europa. También de ella se aprende. Y mucho.