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Cualquiera que lea las dos primeras páginas de la exposición de motivos del Real Decreto 293/2021, de 30 de marzo, se forjará la idea equivocada de que el ciudadano (rectius, interesado) ocupa la posición central del escenario de esa Administración electrónica que, tras catorce años en el paritorio, parece comenzar a alumbrarse con tintes de generalidad tras la plena aplicabilidad formal de la LPAC desde el 2 de abril de 2021. Sumergido el lector en la letra pequeña de la parte dispositiva, una relativa frustración se apodera: aunque algunas cosas se apuntan, unas en tono velado (artículo 4) y otras más efectivas (pero que solo se extienden a quien use en sus relaciones con la Administración, obligada o voluntariamente, medios electrónicos; como es el caso de la subsanación), la posición de la ciudadanía en lo que a las relaciones con la Administración electrónica respecta no ha supuesto, de momento, grandes cambios. Al menos, para aquella ciudadanía, aún legión, que se relaciona con las Administraciones Públicas por medios presenciales y en papel. Todo se fía, al parecer, a una ampliación gradual del perímetro de personas obligadas vía reglamentaria o a que la ciudadanía use el fervor digital también para sus relaciones con las Administraciones Públicas. Pero aún así quedarán graves flecos. La brecha digital en lo que al uso de relaciones electrónicas con el sector público es una realidad incontestable.   

Los primeros análisis realizados sobre el Real Decreto 203/2021 han puesto de relieve su importancia y necesidad, pero también dejan en evidencia en la mayor parte de los casos las notables carencias que esa regulación presenta en algunos terrenos, esencialmente en todo lo que respecta a las tecnologías más disruptivas adaptadas a la actuación y funcionamiento de las Administraciones Públicas por medios electrónicos, de las que se hace eco apocado la propia exposición de motivos en un escueto inciso, sin continuidad apenas en el articulado.

No se trata de reiterar lo que ya ha sido expuesto –con notable criterio y acierto- por quienes se han aproximado al análisis de este Reglamento y sobre la modificación, entre otras cosas, del Real Decreto 4/2010, del Esquema Nacional de Interoperabilidad. Como Anexo a estas páginas se aportan una serie de enlaces en los que se pueden consultar algunas de esas contribuciones iniciales sobre los impactos normativos, tecnológicos e incluso organizativos que tiene la regulación expuesta. Allí se podrá ampliar lo aquí dicho.

Aunque sea una obviedad, el citado Reglamento tiene –como recordó acertadamente el dictamen 45/2021 del Consejo de Estado- carácter ejecutivo. Por tanto, se dicta en desarrollo de las leyes ya conocidas (LPAC y LRJSP), en lo que a actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos respecta. Por consiguiente, hasta cierto punto, este Reglamento tiene el corsé de las leyes que desarrolla y, como también es obvio, ni puede contradecirlas ni puede tampoco entrar en regulaciones propias de la reserva material o formal de Ley. Y ese carácter tiene sus limitaciones, puesto que una cosa es promover una reforma legal y otra muy distinta llevar a cabo una aprobación de un reglamento ejecutivo. Hay en este Reglamento muchas ausencias, como bien se ha detectado, pero habría que deslindar en qué casos no debiera ser el legislador quien se ocupara de tales regulaciones. Obviamente, hay ámbitos que son claramente propios de un reglamento ejecutivo, otros pueden serlo en cuanto no contradigan las leyes que desarrollan, pero también podrían darse supuestos en que, dado los derechos y garantías que pueden estar en juego, lo más razonable sería modificar las Leyes cabecera (Leyes 39 y 40/2021) para adaptarlas a un proceso intenso de digitalización de las Administraciones Públicas, así como a la incorporación de tecnologías disruptivas en el ámbito de la Administración digital y en los propios procedimientos administrativos. Ya sé, y no soy ningún ingenuo, que esperar una reforma legal coherente de tales leyes con el actual panorama político-parlamentario es fiarlo todo a un milagro o una causa sobrenatural.

Pongamos un ejemplo. Se ha objetado, no sin parte de razón, que el Reglamento orilla cualquier regulación de la frecuentada costumbre a partir de la era Covid19 por parte de las oficinas públicas de regirse, en sus relaciones con la ciudadanía, por el sistema de cita previa. Una modalidad de relación entre ciudadanos y Administración que, sin perjuicio de su funcionalidad en ciertos casos, presenta una anomia normativa considerable, puesto que, por lo común, se ejerce y condiciona el acceso a las oficinas públicas de los ciudadanos e interesados sin una base normativa previa. Hubiese sido conveniente que, al menos las solicitudes de cita previa a través de medios telemáticos, hubiesen encontrado cobertura en este Reglamento; pues es a todas luces censurable y absurdo (dado que va contra el principio de opción y de voluntariedad) exigir que personas físicas no obligadas a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios telemáticos, deban hacer uso obligatorio de ellos para conseguir que la puerta de la Administración se abra y puedan atravesarla para llevar a cabo las gestiones pertinentes o presentar solicitudes, documentos o escritos. Curiosamente quienes no pueden hacerlo son los más débiles o vulnerables de nuestra sociedad, los que están sumidos en la brecha digital. De los que nadie, salvo la retórica política vacua, se acuerda cuando hay que regular las normas aplicables.

En efecto, los problemas se sitúan, como bien fue denunciado en su día y todavía resuenan ecos de esas denuncias, cuando la cita previa es para acceder a una oficina de asistencia en materia de registro, pues en este caso hablamos de plazos y, por tanto, de acceso o continuidad a un determinado procedimiento administrativo: ¿Qué ocurre si no me dan cita previa en ninguna de estas oficinas y estoy en el último día de plazo? Tal vez fuera oportuno que la LPAC previera alguna regulación sobre estas cuestiones, pues es altamente dudoso que una norma reglamentaria sin habilitación previa pueda hacer una regulación que afecte a los plazos establecidos en la Ley básica de procedimiento administrativo común.  

En realidad, el Reglamento ha tardado cuatro años en ser elaborado y publicado. Tiempo suficientemente dilatado como para que parte de sus previsiones (especialmente en un ámbito de tanta aceleración o transformación como es el relativo a la digitalización y a las tecnologías disruptivas) se hayan quedado parcialmente viejas u obsoletas alguna de sus previsiones, como ya lo están en parte algunas partes de las propias Leyes cabecera. Y ello se advierte en especial, como bien se ha denunciado por diferentes comentarios, en todo lo que tiene que ver con las tecnologías disruptivas, que se citan de rondón en la exposición de motivos y que después solo hay dos referencias muy escuetas a los procesos de automatización, una cita superflua en su carácter básico (por reenvío) y la otra precisamente para constatar que se pueden automatizar los procesos de transmisión de datos sin que se establezca ninguna garantía. Hablar como garantía de protección de datos en general se ha convertido ya en la excusa perfecta. Pero con la plena aplicabilidad de la LPAC, y la ansiada y nunca alcanzada interoperabilidad integral, a partir de ahora el trasiego de datos personales en el sector público y por el sector público será constante y cada vez más intenso. Y, a pesar de que es responsabilidad de cada Administración Pública salvaguardar la protección de datos personales que obren en su poder, en particular los de carácter especial, habrá que estar muy atentos a cómo se gestiona este tráfico espectacular de datos sin que los derechos de la ciudadanía se vean preteridos en algunas circunstancias. La constancia de los ciberataques sobre el espacio público debe ponernos alerta y extremar las medidas de seguridad en esa interoperabilidad que será integral. Hay que volver la mirada al RGPD y a la LOPDGDD, así como a todo el enfoque preventivo y la arquitectura de herramientas que allí se contienen.

Se ha puesto como novedad la ampliación de los canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos. El artículo 4 del Reglamento, si es leído adecuadamente, de la impresión que obligaría a que las Administraciones Públicas den un servicio de asistencia indistinto a los usuarios de la Administración electrónica, incluso en un ámbito propio de prestaciones como serían poner a disposición medios tecnológicos y personal de asistencia. Facilitar el uso de los medios electrónicos por la ciudadanía también es eso. Pero cabe que la lectura de ese precepto se emparede en la restrictiva regulación del artículo 12 de la LPAC y se cierren esas puertas. Todo es posible, cuando la norma es vaga y no precisa.

En lo demás, el Reglamento es absolutamente insensible a la brecha digital y a las personas y colectivos vulnerables, entendidos como aquellas (muchas más de las que el discurso oficial se cree) que no disponen de competencias digitales ni de recursos tecnológicos para subirse algún día a ese carro de la Administración electrónica.  Y algunos de estos colectivos (recientemente una denuncia pública de una asociación de jubilados así lo constataba) están viendo cómo sus derechos se ven mancillados o reducidos a la mínima expresión, cuando no ninguneados. Se mantiene la atención presencial, como no podía ser de otro modo; pero, a pesar de que -tal como se decía más arriba- caben algunas interpretaciones extensivas del derecho de asistencia en el uso de medios electrónicos como derecho prestación que deben asumir las Administraciones públicas, el Reglamento sigue dejando en la sombra este extremo (es más, por lo que se refiere a la AGE, lo ignora).

En fin, se pretende animar a que la ciudadanía multiplique sus relaciones digitales con la Administración (un objetivo reiterado desde la LAE de 2007, que tenía un enfoque más respetuoso son los derechos de las personas, ciudadanos o interesados, que la reforma administrativa de 2015, no se olvide hecha por un gobierno de otro color político). El Reglamento pretende ir por esta línea. Al menos, en el plano declarativo ese parece ser el objetivo, siguiendo lo que la Agenda España Digital 2025, el Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas y, a partir de ahora, el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, prevén. Sin embrago, del dicho al hecho va un largo trecho, que en este caso solo se recorre si las prestaciones efectivas se articulan y se facilita mediante la asistencia debida. Nada de eso aparece explícito. Todo se queda en intenciones. La norma reglamentaria se ha construido con mimbres viejos o con el empaque de las leyes de 2015 (visión predominantemente de fortalecimiento tecnológico “ad intra” y no ciudadana) y no con la mirada transformadora e igualitaria que era necesaria en un contexto como este. Faltan, así, infinidad de herramientas y un concepto más claro de que la Administración electrónica no es –como señaló el dictamen del Consejo de Estado 45/2021- más que un medio. Lo digital no puede hacer desaparecer el sentido existencial de lo público. Debería añadir valor, no restarlo.  

La esencia de la Administración Pública, su propio ADN, es servir a la ciudadanía. Y, en este punto, el Reglamento queda aún muy cojo, cuando no incompleto, dado que no se plantea un modo operativo y racional sobre cómo conducir, desde la óptica de la ciudadanía, una compleja transición desde una Administración analógica a una Administración digital, sin que ello implique dejar a determinados colectivos atrás o, en el mejor de los casos, en el margen. Este también es un problema, agudizado hasta el extremo, por la era de la pandemia. Y tampoco aquí el Reglamento ofrece soluciones firmes, cuando en algunos casos lo podría haber hecho. En otros tendrá que ser la Ley quien lo haga. Pero el tiempo corre, puesto que la digitalización cada vez es más acusada y acelerada. Y se pueden cumplir los peores pronósticos que ya anuncian que la revolución tecnológica podría ser una fuente aun de mayores desigualdades, también en lo que afecta a la digitalización. Eso es lo que se trata de evitar. Y, en esto, a pesar de que la Agenda España Digital 2025 intuía el problema, nada apenas hace este Reglamento. Habrá que seguir esperando.  

ANEXO: Algunos enlaces a primeros análisis sobre el Real Decreto 203/2021:

Víctor Almonacid: https://nosoloaytos.wordpress.com/2021/03/31/las-39-cuestiones-claves-del-reglamento-de-administracion-electronica-i/

Las 39 cuestiones claves del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (II)

Las 39 cuestiones claves del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (III)

Gerardo Bustos : https://elconsultor.laley.es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1CTEAAmMjE3MLU7Wy1KLizPw8WyMDI0MDEwOwQGZapUt-ckhlQaptWmJOcSoAPclc3zUAAAA=WKE

Concepción Campos Acuña: https://concepcioncampos.org/fast-check-al-reglamento-de-actuacion-y-funcionamiento-electronica-del-sector-publico/

Matilde Castellanos: https://enredando.blog/2021/03/31/el-reglamento-de-administracion-electronica-no-defrauda-larga-vida-a-la-burocracia-digital/

José Ramón Chaves: https://delajusticia.com/2021/04/07/el-reglamento-de-administracion-electronica-bajo-ojos-expertos-real-decreto-203-2021/#more-975083

Rafael Jiménez Asensio: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/

Miguel Solano Gadea: https://www.linkedin.com/pulse/comentarios-de-gestión-y-técnicos-al-rd-203202-miguel-solano-gadea

Javier Vázquez Matilla: https://www.javiervazquezmatilla.com/afecciones-a-contratacion-publica-en-el-real-decreto-203-2021-de-actuacion-y-funcionamiento-del-sector-publico-por-medios-electronicos/

“Dondequiera que miremos en el planeta, vemos funestas y crecientes amenazas. Nuestro reto es planificar de forma meticulosa y sensata” (Jeffrey D. Sachs)

Pocas cosas hay peores en cualquier actividad pública que tener una agenda sin orden. Si se me permite el paralelismo, algo de eso sucede en estos momentos con la Agenda 2030 en la práctica totalidad de los niveles de gobierno. Tras más de cinco años desde la entrada en aplicación de los ODS (1 de enero de 2016), se constata una dificultad palmaria de aterrizar los citados Objetivos y metas en las correlativas políticas y en el plano práctico de la gestión pública de las diferentes estructuras gubernamentales.

Una buena parte de culpa la tiene esa concepción instantánea y estrecha de la política, en dónde la visión estratégica apenas cotiza, cuando, sin embargo, si algo aporta la Agenda 2030 a la política es precisamente esa mirada a medio/largo plazo hoy en día ayuna en los estados mayores de los respectivos gobiernos y en sus proveedores de cargos que son los partidos. 

El desorden de la Agenda 2030 se debe también a una convergencia de diferentes circunstancias que, más por defectos propios que ajenos, entorpece esa traslación operativa de lo que se configura principalmente como principios o directrices, pero que en realidad son mucho más. En efecto, hay que ser conscientes de que la Agenda 2030  ofrece una proyección global, pero que –como se insistirá más adelante- debe ser cada gobierno (o si me apuran, cada nivel de gobierno) el que sea capaz de fijar “sus propias metas nacionales (…) tomando en consideración las circunstancias del país”, tal como expuso en septiembre de 2015 el documento Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.

Las dificultades –si se me permite la expresión- para “bajar a tierra” la Agenda 2030 y los ODS son de distinta índole, recojo aquí solo algunas de ellas.  

En primer lugar, hay todavía un déficit manifiesto de conocimiento real de la Agenda 2030 y de sus implicaciones, no solo en la ciudadanía o en el tejido empresarial o social, sino también en la política y en la propia función pública.  

También, en segundo plano, sigue primando una concepción tradicional fragmentada de la acción política (por departamentos o áreas) en las diferentes estructuras gubernamentales, lo que dificulta la necesaria visión holística o integral que exige la puesta en marcha de los ODS, muchos de los cuales tienen contenido transversal y no se pueden trocear sin perder su finalidad y transformarlos en políticas escasamente coherentes.

En tercer lugar, la ejecución de la Agenda 2030 es, por lo común, un problema de responsabilidades compartidas, obviamente a escala del planeta, pero también en lo que respecta a la distribución de las competencias entre las diferentes instituciones territoriales o no territoriales de un Estado compuesto.

Y, en fin, no cabe orillar por último que la crisis Covid19 ha relegado de la agenda política el protagonismo que debiera tener en estos momentos la Agenda 2030, puesto que lo urgente está devorando a lo importante. Los daños de la pandemia sobre la Agenda 2030 son muy evidentes, como se están reflejando en diferentes aportaciones. El problema central es el tiempo perdido, que en este caso es un bien preciado por su escasez y el drama del empeño.

En septiembre de 2019, durante la 74ª Asamblea General de Naciones Unidas, el Secretario General Antonio Guterres hizo un llamamiento a gobiernos, empresas y sociedad civil para que intensificaran su acción sobre los Objetivos globales, declarando los próximos 10 años como la Década de la Acción de los ODS.  En verdad, desde sus orígenes en 2015, la Agenda 2030 tenía una vocación decidida de aplicación y, por tanto, de mejora continua. La década 2021-2030 es, por tanto, decisiva para que esos ODS se materialicen, y salvemos, así, al planeta y a sus gentes.

Sin embargo, en el Informe de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de 2019, Naciones Unidas constató que, si bien se habían logrado avances en algunas áreas, todavía existían enormes desafíos. Desde entonces la pandemia ha abierto en canal muchos de los problemas que se pretendían encauzar, generando unas desigualdades y bolsas de pobreza mucho más acusadas (entre países y dentro de los países), aplazando algunas políticas urgentes en materia medioambiental, así como retardando acciones públicas que son la base de la cohesión (educación y sanidad), con ritmos muy desiguales en lo que a vacunación respecta. Y los letales efectos del cambio climático siguen avanzando.

En la Unión Europea las políticas están revestidas desde hace tiempo de los ODS y del espíritu de la Agenda 2030. Hay innumerables documentos y normas europeas que caminan en esa dirección. En España los documentos no faltan tampoco, pero en su mayor parte tampoco consiguen aterrizar en los problemas. Pero se abren ventanas de oportunidad. Los fondos extraordinarios para la Recuperación y Resiliencia están imbuidos en buena medida de principios propios de la Agenda 2030 (transición verde, cohesión social y territorial, etc.), y, por tanto, su gestión o ejecución deberá estar impregnada de los ODS. De ello ya se han dado cuenta algunas grandes empresas o grupos empresariales. La sostenibilidad se convierte, así, en el eje de cualquier acción pública o privada. Esperemos por el bien de todos que no sean actitudes cosméticas, que tanto abundan cuando de abordar la Agenda 2030 se trata.

Pero aun así, sigue advirtiéndose mucho desorden y no poco ruido. Falta armonía. Y quien la debe aportar es la dirección de orquesta, que son los liderazgos ejecutivos y las estructuras de gobierno competentes. El reto es ensamblar bien los ODS con los proyectos de inversión y reformas propias de los fondos europeos, también con el resto de políticas. Sin embargo, el documento recientemente publicado sobre el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia cita tan sólo en ocho ocasiones a la Agenda 2030, aunque buena parte de las políticas palanca, componentes y proyectos de inversión estén necesariamente preñados de los ODS.

Las soluciones para romper esta inercia en la que se encuentran los diferentes niveles de gobierno son varias, y pasan todas ellas por dar respuesta cabal a las cuatro cuestiones antes planteadas. No es lugar éste para desarrollar esas líneas de trabajo. Pero todas las soluciones transitan por comprender cabalmente que cualquier aplicación o ejecución de la Agenda 2030 tendrá que incorporar como premisa metodológica, estructural y funcional una visión integral y holística de las políticas gubernamentales, pues los ODS deben ser leídos en esa clave y no con un enfoque departamental, sectorial o gubernamental. Conviene diseccionar conceptualmente los ODS, de factura muy distinta entre sí, a la hora de cruzarlos con proyectos, reformas y políticas. Se requiere orden metodológico, pero sobre todo conceptual, que no prolifera en exceso.

Y, por descontado, es imprescindible también reforzar de forma efectiva los sistemas de Gobernanza internos y externos, así como las políticas de concertación, muy abandonadas a la suerte de una política de contingencia y, por lo común, extrañas en su ámbito natural, que no es otro que el de las relaciones gubernamentales multinivel. Ya lo dijo el Consejo de la UE en sus Conclusiones de 9 de abril de 2019: “Las instituciones eficaces, transparentes e integradores y de la buena gobernanza (son) condiciones previas del desarrollo sostenible” (8286/19). Sin ellas no hay nada, sólo humo o música celestial. De no transitar por ese camino, la Agenda 2030 continuará adornando discursos políticos o propaganda gestora, pero con escasos impactos efectivos sobre la mejora de la vida de las personas. De no ponerse remedio rápido mediante la inserción efectiva (y no aparente) de los ODS en todas las políticas, se perderá el tiempo y cosas mucho más serias, que no creo preciso recordar de nuevo.  

(PRIMERAS REFLEXIONES EN TORNO AL PROYECTO DE PLAN DE RECUPERACIÓN, TRANSFORMACIÓN Y RESILIENCIA)

Introducción 

Tras un larguísimo compás de espera, y pocas horas antes de ser debatido en el Congreso de los Diputados, se hizo público el proyecto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España Puede”). Se trata de un avance muy resumido (al parecer) de lo que se presentará finalmente a la Comisión. La nota fundamental que lo caracteriza es la continuidad con el proyecto presentado en el mes de octubre de 2020, que ha servido de armazón para construir el proyecto definitivo que se presentará en Bruselas antes del 30 de abril de 2021.

Un análisis de las 211 páginas y de los anexos excede con mucho estas primeras impresiones. Entrar en todo su contenido, aparte de prematuro, sería absurdo por imposible. Pero, sin perjuicio de un análisis más detenido que  haré en su momento, sí quisiera llevar a cabo unas breves consideraciones generales sobre algunos aspectos que  llaman la atención en esta primera y rápida lectura, con la precisión de que cualquier mirada que se haga al citado plan puede ser autocomplaciente (como lo es este Plan sobre sí mismo) o puede ser crítica (como lo son algunas de las apreciaciones que aquí se hacen). Nadie pondrá en cuestión la trascendencia del empeño para la recuperación de este país, pero escribir un comentario laudatorio no tiene mucho sentido, pues no añadiría ningún valor a lo que el propio Plan ya contiene, que bien se encarga de repartir loas por doquier sobre lo excelente que se hacen y se han hecho las cosas. La campaña de comunicación que se predica en el último epígrafe del Plan, ya ha dado comienzo con la propia redacción y difusión del texto, que contiene puntos positivos (que en su momento resaltaré) y otros menos, que son de los que me ocupo ahora.

A bote pronto se pueden advertir algunos puntos críticos, vinculados todos ellos con el ámbito de atención de este Blog, cuyo objeto de atención es exclusivamente institucional. Estas breves observaciones las estructuraré en dos apartados: formales y materiales.

Observaciones formales

El apartado de observaciones formales se podría resumir en las siguientes:

1. El Plan tiene, en su contenido, una clara continuidad y, por tanto, escasas novedades, desde el punto de vista institucional, a las ideas-fuerza que ya ha venido ofreciendo el Gobierno en diferentes normas y documentos elaborados desde mediados de 2020, entre otros: Agenda España Digital 2025; proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (octubre 2015); Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial; Real Decreto-Ley 36/2030, de 30 de diciembre; Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas; y Plan Nacional de Competencias Digitales. Hay, en muchos pasajes del texto, una cierta percepción tras su lectura de un déjà vu.
2. El Plan tampoco se hace demasiado eco (se puede decir incluso que en buena medida en su dimensión formal o de presentación prescinde de algunas de sus previsiones) del importante contenido del Reglamento (UE) 2021/241, de 12 de febrero, del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Bien es cierto que, como no podía ser de otro modo, respeta los criterios más relevantes del Reglamento, también hace un uso relativo de los pilares allí recogidos, pero diluyéndolo en el esquema inicial de Ejes/Políticas Palanca/Componentes (antes líneas e actuación); mantiene las exigencias del Reglamento en cuanto a inversiones prevalentes en transición verde y digital (superando claramente los umbrales iniciales previstos del 37 y 20 por ciento, respectivamente, alcanzando casi un 70 por ciento del total de inversiones entre ambos ejes); también anuncia una utilización escalonada de los fondos Next Generation, echando mano primero de las contribuciones financieras no reembolsables (que son las que se presupuestan por valor total de más de 70.000 millones de euros) y más adelante a partir de 2022 de los préstamos. En todo caso, las medidas de prevención, seguimiento y control frente al fraude, los conflictos de interés o la corrupción, se despachan en poco más de dos páginas, con lugares comunes e intentos de beatificar el sistema de seguimiento y control de los fondos mediante una llamada a “órganos independientes de la propia gestión”, que, en realidad son órganos incorporados a la estructura jerárquica del Ministerio correspondiente y dependientes de éste (como la Secretaría General de Fondos Europeos o la IGAE). Comparar la gestión ordinaria de los fondos tradicionales europeos con esta gestión excepcional no tiene parangón. Se debería haber encomendado el control y seguimiento a autoridades realmente independientes (AIReF, por ejemplo). De prevención, nada de nada. Es un tema que ni está ni se le espera, como ya vengo denunciando en otras entradas anteriores. 
3. Una lectura del Plan nos advierte de constantes reiteraciones, repeticiones no solo de ideas sino también de partes literales del texto. Sumergirse en su lectura es como navegar por el Guadiana: las ideas aparecen y desparecen, para volver a aparecer. Mucha reiteración, demasiada letra gratuita, bastante autocomplacencia, lo que  da al documento una factura más de manifiesto o de instrumento propagandístico que de Informe serio sobre el cual se deba basar de modo efectivo la recuperación de un país para “la próxima generación” a través de proyectos de inversión y reformas, que poco se precisa sobres estas últimas. La mirada estratégica está (casi) ausente. Predomina la contingencia y la necesidad inmediata. En clave de poder y de elecciones, que es lo que manda.
4. Y, por último, sorprende la escasa presencia de la Agenda 2030 y de los ODS en la construcción definitiva del Plan, que ha quedado absolutamente desdibujada con siete escasas referencias incidentales y sin que tales ODS, que deben ser aplicados a un plan de recuperación y resiliencia que se ha de proyectar su ejecución hasta 2026, se les haya dado el protagonismo que requieren propio de una ausente mirada estratégica como es la que proporciona la propia Agenda 2030. Se objetará a lo anterior que materialmente está presente en muchos de los proyectos y reformas, pero su no visualización produce desconcierto, propio sin duda de la inexistencia efectiva de un órgano transversal en el Gobierno de España que lidere la implantación de la Agenda en las políticas gubernamentales (ya que la Agenda 2030 está dispersa en varios Ministerios y el liderazgo ejecutivo de la que antes fuera la Vicepresidencia 2ª nunca fue reconocido internamente en este ámbito).  

(Algunas) Observaciones de contenido:

Si analizamos el contenido del Plan desde la perspectiva de un análisis institucional y de la Administración Pública, algunas observaciones que se pueden traer a colación serían las siguientes:

1. Las instituciones y su reforma son las grandes olvidadas del Plan de Recuperación. Hay, es cierto, algunas llamadas a reformas de aspectos puntuales del funcionamiento del Estado (como la Justicia, por ejemplo; o vagos compromisos en materia del sistema de pensiones o del mercado de trabajo) o constantes y persistentes referencias a la Modernización de las Administraciones Públicas (especialmente de la AGE), aspectos que resultan muy difusos y que se enmarcan sobre todo en la digitalización como pretendido factor de transformación, que probablemente (dado el volumen inversor que es muy elevado en ese ámbito) tenga (o debería tener, que no siempre es lo mismo) unos efectos importantes, pero que yerra al creer que la reforma del sector público es un problema instrumental y no sustantivo o institucional. El Plan de Reformas, amén de inconcreto, es, por tanto, sencillamente decepcionante en lo que al plano institucional respecta.
2. El Plan desde los inicios de su gestación ha tenido una ambición mínima en lo que a transformación del sector público implica, y su versión definitiva constata este primer diagnóstico. Su mirada siempre ha sido de luces cortas en este ámbito.
3. Los escasos proyectos de modernización de las Administraciones Públicas que se dibujan de forma esquemática carecen de mirada estratégica. Las únicas concreciones, como ya hiciera el Plan inicial, se limitan a buscar soluciones al problema de la interinidad o temporalidad en el empleo público y poco más, como si los problemas estructurales de la Administración española y de su empleo público se situaran en ese pobre escenario. Nada de jubilaciones masivas ni de relevo generacional. Ausencia total de los nuevos perfiles que requerirá la revolución tecnológica (que con la inversión en digitalización e IA, se acelerará), ni referencia alguna a la obsolescencia de los perfiles actuales que abundan por doquier en la administración. Tampoco nada de personal directivo profesional. Ninguna referencia a las estructuras organizativas ni al desproporcionado sector público institucional. Unas breves referencias a la necesidad de mejora de la coordinación y una genérica alusión al “refuerzo del capital humano” es todo lo que hay. La obsesión del Plan es garantizar la digestión de los fondos y, a pesar de hablar de reforma estructural, lo que hace es una reforma contingente dedicada principalmente a la “Transformación de la Administración Pública para la Ejecución del Plan de Recuperación” (C11.15). En fin, un enfoque sistémico de una pobreza supina. Si la Administración Pública debe ser (como reconoce el propio Plan) la locomotora o el tractor que empuje la recuperación económica, creo que con los mimbres actuales de una Administración avejentada y obsoleta el descarrilamiento del tren está descontado. La bofetada de realidad puede ser mayúscula. El citado componente 11.15 pretende poner paños calientes. Pero serán insuficientes. Sanciona la dualidad de la Administración, si es que la de primera división realmente funciona finalmente. 
4. Y, en efecto, el Plan contiene llamadas constantes y permanentes al Real Decreto-Ley 36/2020 como herramienta que pretendidamente facilitará una gestión y absorción de los fondos europeos. Es la gran piedra filosofal para que todo funcione correctamente. El grado de autocomplacencia que muestra el Plan con esa discutida y discutible normativa es elevadísimo. La Gobernanza que predica le parece al Plan como la adecuada y necesaria. Las medidas de gestión idóneas. La simplificación de trámites y agilización de procedimientos son, asimismo, soluciones óptimas. Sorprende que sobre tan polémicas decisiones y tales mimbres normativos se haga descansar el éxito del Plan. No reiteraré lo ya expuesto en otras entradas, pero la bofetada final puede ser monumental: demasiado peso gestor para una Administración General del Estado que concentra todo el impulso, seguimiento y control del modelo cuanto sus prestaciones gestoras son muy limitadas, lo que anuncia o una externalización o una incorporación de personal externo cualificado o un previsible fracaso de gestión. La clave está en descentralizar al máximo la gestión en los niveles de gobierno autonómicos y locales (como así se apunta), pero aún así la batuta y el control sigue siendo absolutamente centralizada. Ya veremos cómo funciona; pues las administraciones autonómicas y locales tampoco están precisamente en su mejor momento.

Final 

El Plan que se ha presentado sigue, por consiguiente, en estado gaseoso. Como ya lo estaba, aunque con algunas concreciones, sobre todo de asignaciones financieras a cada política palanca y, particularmente, a sus respectivos componentes (30 en total; pero sólo 26 con asignaciones financieras) que allí se integran. El Componente es el elemento central de asignación presupuestaria. La batalla de la concreción sobre qué proyectos se llevarán a cabo, así como cuántos PERTE se pondrán en circulación, y en qué medida la gestión de tales proyectos será territorializada o no (algo que también depende de lo anterior) se deja de momento en el limbo y a la decisión de cada Ministerio y Conferencia Sectorial en función de las competencias de cada nivel de gobierno. En cualquier caso, el modelo de Gobernanza sigue marcado por la línea dibujada en el decreto-ley de fondos, y por tanto es muy centralista en lo que se refiere a la selección de algunos proyectos (especialmente, PERTE) y también al control de la ejecución de todos los proyectos de inversión y de las reformas. Los hitos y objetivos los impulsan i fiscalizan los departamentos ministeriales. Y, por tanto, está completamente inspirado en un modelo departamental, en cuanto que la gestión de cada Componente se vincula (al menos así se dice) a un determinado Ministerio, con lo cual obliga a que los proyectos de inversión sean monotemáticos y que, por consiguiente, los proyectos transversales encuentren dificultades de imputación y se puedan perder iniciativas de innovación y transformación que no puedan ser situadas en un único ámbito competencial ministerial, salvo que se abran vías de flexibilización en la participación en las ayudas y en la gestión de los proyectos. Lo más preocupante no es que esa configuración departamental hipoteque la selección de los proyectos, sino que todo apunta a que, si no se adoptan medidas correctoras, puede hipotecar la propia ejecución. Con lo cual todo hace presumir (y espero sinceramente estar equivocado) que lo que mal empieza, mal puede acabar, salvo que la flexibilidad y la capacidad de adaptación haga corregir los errores.. Veremos cómo se definen los proyectos, de qué manera se gestionan y cómo se absorben. Son las tres preguntas clave que quedan todavía hoy sin resolver.  

DOCUMENTACIÓN:

130421- Plan de recuperación, Transformacion y Resiliencia

16032021_PreguntasRespuestasPR

“La gobernanza para el desarrollo sostenible requerirá muchísima construcción de consenso. Será un trabajo difícil” (p. 253)

Presentación

En un sugerente libro, escrito antes de la pandemia, pero editado en España en febrero de 2021, con el título de Las edades de la globalización, Jeffrey D. Sachs aborda en sus dos últimos capítulos lo que enuncia, por un lado, como “La edad digital” y, por otro, “Guiar la globalización en el siglo XXI”. La obra es de notable interés para entender cómo hemos llegado aquí y cómo abordar los enormes desafíos a los que se enfrenta la Tierra y sus habitantes, así como (por lo que importa a esta entrada) sus instituciones públicas, en este incierto y complejo siglo en el que nos ha tocado vivir. No cabe duda que la crisis Covid19 ha venido a ensombrecer más aún algunos de los diagnósticos que se contienen en este libro, que en cierta medida (aunque con un enfoque muy diferente) me ha traído a la memoria la espléndida obra de Bruno Latour, Dónde aterrizar. Cómo orientarse en política, (Taurus, 2019), que ya reseñé en su día, si bien en este libro la digitalización como reto no formaba parte de su análisis central.

Aun así, Sachs reconoce en el prefacio que la crisis Covid19 no hará sino reforzar algunas de sus líneas-fuerza, pues tal período -argumenta- “requerirá una gran atención y sensibilidad hacia la justicia social a la hora de aplicar medidas eficaces frente a la enfermedad”. En verdad, esto ha sido así, parcialmente. Las llamadas a la cooperación que el autor hace, han caído en saco roto, al menos en buena parte. La globalización se ha visto tocada, pero no hundida. Probablemente emerja. No obstante, habrá que ver qué tipo de sociedad surge tras la crisis.

En todo caso, lo que sí parece cierto es que dos de las tesis del autor siguen plenamente vivas. Por un lado, el hecho evidente de que nos hallamos en esa séptima era de la evolución social e institucional de ese largo proceso de globalización, que denomina “Edad Digital”. Una digitalización que la crisis Covid19 ha acelerado, como también empujarán en esa línea las medidas de recuperación puestas en juego por la Unión Europea (transformación digital). Por otro lado, el papel estelar que la Agenda 2030 y los ODS tendrán en el diseño y ejecución de las políticas durante los próximos años, también entreverada con las políticas de financiación europea de la transición verde. Aunque la pandemia ha afectado y retardado la entrada en juego de lo que se denominó como la década de acción de la Agenda 2030 (realmente, 2021-2030), sus objetivos y metas diseñados siguen manteniendo su plena vigencia.

La “Edad Digital” y desarrollo sostenible

Como séptima fase de la evolución del camino hacia la globalización -edades que el autor estudia a través de la interacción de la geografía, la tecnología y las instituciones-, el siglo XXI nos sitúa en el mundo de la omniconectividad; de tal modo que “la revolución digital es tan profunda” que bien se puede calificar de “séptima edad” en ese largo tracto histórico. Como las edades anteriores, este período en el que ya estamos inmersos “creará nuevos patrones de actividad económica, trabajos, estilos de vida y geopolíticas globales”. Sin embargo, hay un “acontecimiento crítico” que complica sobremanera este incipiente período: “una crisis ecológica (sin parangón) causada por el hombre que asola el planeta”. Las grandes conquistas anteriores del proceso de globalización (especialmente durante la Edad Industrial) han sembrado las semillas de esta crisis intensa ecológica: “el cambio climático inducido por el hombre, la destrucción masiva de la biodiversidad y la grave contaminación del aire, los suelos, el agua dulce y los océanos”, así como el “tamaño de la población mundial, su estructura de edad, su distribución por regiones y la proporción del mundo que vive en áreas urbanas frente a la que vive en áreas rurales”, son enormes desafíos mucho mayores y más intensos que la actual pandemia, que al fin y a la postre no es más que una manifestación de tales desajustes en la gestión de nuestro entorno vital.

La primera conclusión del autor es muy obvia al respecto: “Nuestros sistemas sociales y políticos estarán sometidos a una gran tensión ante los cambios radicales que se avecinan”, por mucho que sean legión (especialmente entre nuestros gobernantes o políticos, pero también entre los funcionarios y la ciudadanía en general) quienes adoptan una actitud distante o cuando menos nada activa en la práctica frente a tamaño desafío.

La revolución digital

La obra se adentra en este punto por un terreno más conocido, y por tanto no me detendré apenas en su examen. Ciertamente, el autor aporta reflexiones que en general son compartidas sobre “las máquinas inteligentes” y sobre el uso de “redes neuronales artificiales” como pilar de la inteligencia artificial. Recoge citas clásicas a Turing y a “ley de Moore” en el crecimiento exponencial de las tecnologías, más aún en esta etapa altamente disruptiva, pero muestra, algo que también es compartido, las dos caras de la digitalización: los avances tecnológicos que sin duda proporcionarán cambios disruptivos en muchos ámbitos de la vida social y económica, pero también se plantean dudas de hasta qué punto los objetivos de la ONU de alcanzar en 2030 el fin de la pobreza extrema y de la desigualdad se puedan ver afectados directamente por la fuerte irrupción de esa revolución tecnológica.

En efecto, frente a la ventana de oportunidad que comporta la digitalización para la efectiva puesta en marcha de la Agenda 2030 (una línea de actuación hasta ahora muy difuminada en todos los niveles de gobierno, a pesar del empuje inicial, también por parte de la Unión Europea), el autor no oculta los riesgos que tal situación comporta, que los ordena en torno a tres, que son los siguientes. A saber.  

Aumento drástico de la desigualdad económica

Su análisis, como decía, es anterior a la pandemia, contexto que ha multiplicado los niveles de desigualdad, tanto internos (dentro de cada país) como externos (entre los países). Internamente, hay segmentos reducidos de la población que se están enriqueciendo más y otros más amplios (en torno al tercio) que viven protegidos o en mejor situación o, si se prefiere, con expectativas intocadas; lo que obliga a una actuación compensatoria ineludible, si se quiere evitar que la situación se torne más explosiva. Es más, como bien dice Sachs, “los avances tecnológicos llevan las semillas de una creciente desigualdad, ya que las nuevas tecnologías crean ganadores y perdedores”. Son cuestiones muy conocidas, aunque no del todo asumidas: “En general, los futuros ganadores del mercado laboral serán los que tengan habilidades más altas que las máquinas no pueden desplazar”, mientras que “los perdedores serán los trabajadores cuyas tareas son más fácilmente reemplazadas por los robots y la inteligencia artificial”. La desaparición de muchos puestos de trabajo (realmente tareas) afectará a numerosos sectores, también al de servicios y al sector público, y entre ellos el de servicios administrativos (que serán las primeras tareas en automatizarse)).

Las soluciones que propone Sachs están muy transitadas, pero no por ello es improcedente recordarlas: ante el empobrecimiento o pérdida de poder adquisitivo de determinadas capas (cada vez más amplias) de la población, el establecimiento de mecanismos de compensación fiscal que redistribuyan rentas; y frente a la pérdida de empleos por parte de los trabajadores o empleados menos cualificados (aunque esta ola tecnológica alcanzará de lleno también a bastantes titulados o graduados universitarios, sobre todo a sus perfiles profesionales), el autor se inclina porque quienes tienen esas carencias (por ejemplo, en competencias digitales o de otra naturaleza) puedan adquirir mejores habilidades “a través de la educación y la práctica”. La duda está en si eso será posible y en qué casos.  Concluye así el autor en que la revolución digital ayudará sin duda al desarrollo, pero también puede cortar en algunos países las vías tradicionales del desarrollo económico. Y aquí invoca la necesaria solidaridad internacional, tantas veces ignorada.  No olvidemos que la revolución digital, al menos en sus primeros pasos, no creará tantos empleos como los que destruya. Y luego ya veremos.

El reto de los límites planetarios y los riesgos de conflicto

Ambas ideas forman parte del segundo y tercer riesgo de la edad digital, y no derivan de ella, sino que marcan su contexto. A su juicio, “los problemas medioambientales pueden parecer aún más desmoralizantes”, en cuanto (según muchos analistas) irresolubles. La multiplicación por cien de la economía mundial en los dos últimos siglos incorpora una presión medioambiental desconocida hasta ahora. Hay conciencia, aunque no en todos los niveles, de que hemos llegado a una situación crítica. Sin embargo, el autor ve también signos de esperanza: cambios tecnológicos que ayuden medioambientalmente, energías renovables, alteraciones de dieta, mejora de diseño de los edificios, etc.

Pero, sin duda, donde acierta Jeffrey D. Sachs, es en el siguiente aserto: “La clave de la sostenibilidad, en resumen, es la transformación de las tecnologías en conductas que pueden producir el mismo PIB, o uno más alto, con un menor impacto medioambiental”. La conciencia cívica y gubernamental sobre la sostenibilidad medioambiental es imprescindible; pero siempre será muy desigual. Y, frente a semejante desafío existencial, “nuestro reto es planificar de forma meticulosa y sensata”; aunque, como reconoce ulteriormente, la planificación conlleve inevitables ajustes: “Necesitamos una planificación dinámica y adaptativa”. Así, pone en boca de Eisenhower la siguiente expresión: “los planes son inútiles, pero la planificación lo es todo”. Si bien, la planificación en un marco de desarrollo sostenible solo puede ser multidimensional y requiere un pensamiento sistémico que acabe con concepciones sectoriales o departamentales, pretendidos niveles de gobierno autosuficientes y soluciones pésimamente llamadas de “cogobernanza”, que a ningún sitio conducen, salvo a confundir los conceptos. La Gobernanza incluye las relaciones gubernamentales multinivel. No hace falta más ocurrencias baratas.

El riesgo de conflicto, según este autor, sigue persistiendo. Con frecuencia olvidamos que las guerras son posibles. En 1910 en Europa nadie, apenas, visualizaba las dos Guerras Mundiales que asolarían su territorio y exterminarían a parte de su población. La aparente tranquilidad actual (con armas destructivas muy superiores) no debe hacernos bajar la guardia. Como dice Sachs: “Si la historia puede darnos lecciones, una de ellas es que hay que pensar lo impensable, y después trabajar con diligencia para evitar los peores escenarios”.

No está todo perdido: el papel de la Agenda 2030 en un futuro inmediato

Frente a tales desafíos, el autor identifica cuáles son las medidas para ajustar esos retos y encauzarlos de forma debida, y entre varias soluciones esboza la siguiente: “Incluso tenemos un nuevo enfoque que goza de consenso mundial y capaz de proporcionar una hoja de ruta para la acción”. Ese nuevo e importante enfoque es el desarrollo sostenible y la Agenda 2030.

Frente a tales riesgos antes enunciados, una de las recetas más importantes de este libro es la de que “la era Digital nos pide que inventemos maneras más eficaces de gobernar un mundo globalmente interconectado”. Y es aquí donde entra en juego el desarrollo sostenible, que debe hacer frente a los tres riesgos enunciados, con una tríada de soluciones medioambientales, sociales y económicas, inspiradas en un modelo de buena Gobernanza. Por tanto, lo que se busca es un triple resultado; prosperidad económica, inclusión social y sostenibilidad medioambiental. Sin estas tres premisas, las Edad Digital será un absoluto fiasco para la humanidad. Los ODS –como recuerda el autor- deben priorizar la política diaria (algo que todavía no se está haciendo), el activismo de las sociedades civil (muy residual también) y las estrategias del sector empresarial (donde conviven experiencias de interés con algunas apariencias que sirven para edulcorar de verde las marcas comerciales; ¡hasta en Davos 2021 parece haberse redescubierto la necesidad de los ODS!).

A modo de cierre

En fin, como concluye este autor, las exigencias del contexto conducen a que, al menos algunas de esas respuestas, se inspiren en “el espíritu socialdemócrata”. Pero ello no traduce la ecuación de que las soluciones las aporten posiciones políticas populistas, dado que –como bien señala Sachs- “los países a la vanguardia mundial en el cumplimiento de los ODS son los del norte de Europa”. También son estos países los que ofrecen una satisfacción vital de su ciudadanía más evidentes.

Este “redescubrimiento” de la socialdemocracia nórdica (podríamos añadir la neozelandesa), por lo demás muy bien defendida entre nosotros por Víctor Lapuente, se asienta en dos premisas fundamentales:  en un estilo muy marcado de Gobernanza  (que no tiene nada que ver con nuestro particular e inoperante pleonasmo de la cogobernanza y nuestra igualmente ineficiente gestión pública), así como en un espíritu social imbuido de un alto sentido de la responsabilidad personal y ciudadana. Sin duda, como señala el autor, ello da lugar a servicios públicos de calidad contrastada, pero también –añado- con alta presión tributaria (hay que pagarlos) y con excelentes profesionales en la función pública reclutados por exigentes procesos selectivos, sometidos en su continuidad a sistemas de evaluación del desempeño permanentes, así como con directivos públicos profesionales y, por tanto, una clase política ubicada perimetralmente en un espacio mucho más limitado (muy alejada de las expresiones de elefantiasis política que ofrecen nuestras Administraciones Públicas). Por tanto, bien está que nos inspiremos allí, pero si lo hacemos que sea en todo. No cojan el rábano por las hojas.

La Agenda 2030 y sus ODS son, por tanto, una guía firme para revertir (o al menos intentarlo) una complejísima situación en la que se encuentra el planeta, dotando a todas las políticas de sentido medioambiental, inclusivo e igualitario. Y, en este punto, como concluye Sachs, “la doctrina de la subsidiariedad proporciona un importante marco conceptual para la provisión de bienes públicos”, puesto que la provisión de bienes y servicios públicos “debería ser gestionada en la escala más baja de la gobernanza viable”. Dicho en términos más gráficos, en los niveles locales o autonómicos de gobierno. Algo que también siempre olvidamos, más en este abandono endémico que lo local tiene en la agenda política española. En todo caso, sin cooperación leal e intensa, nada se logrará. Un problema global, por mucho empeño que le demos, no se resuelve (aunque pueda corregirse) con miradas parciales. Sobre ello se extiende el autor en la parte final de su obra, y allí reenvío al lector interesado. 

Justo al límite de fecha en la que, ya por fin, se producía la íntegra aplicabilidad de la LPAC, el BOE del 31 de marzo publicó el importante Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. Tal disposición normativa ya está siendo objeto de los primeros comentarios (por ejemplo, con tres entradas consecutivas de Víctor Almonacid: ; o de Concepción Campos Acuña, y vendrán muchos más en las próximas semanas y meses. Una mirada crítica al RD 203/2021 es también la recogida por Matilde Castellanos.

Queda, sin embargo, aún un largo trecho por avanzar en no pocas Administraciones Públicas, aunque este nuevo marco normativo pretenda empujar de forma más intensa a las organizaciones públicas para que, de una vez por todas, hagan efectivos los mandatos legales y se consiga así que las previsiones de la LPAC se cumplan de forma efectiva, particularmente la hasta ahora tan maltrecha interoperabilidad, no sólo para mejorar la eficacia de las administraciones, sino especialmente para salvaguardar y mejorar el ejercicio de los derechos de la ciudadanía. Un aspecto en el que se incide poco, pero no por ello menos importante, tal como veremos.

El Real Decreto 203/2021 es fruto de una larga gestación prolongada durante varios años, pero desde que se comenzó a concebir se han producido cambios notables en el escenario tecnológico. Y ello se nota, también en su contenido, que se ha quedado en parte avejentado antes de nacer, pues la tecnología va muy rápida y el Derecho lento. Como dice su exposición de motivos, entre otras cosas, se ha producido “la maduración de tecnologías disruptivas”, que terminará llegando con fuerza también a las Administraciones Públicas. Aunque -como se ha señalado por parte de Miguel Solano- la letra del Real Decreto se hace escaso eco de tales tecnologías emergentes, hasta el punto de olvidarlas. En ese ínterin, además, se han dictado importantes sentencias del Tribunal Constitucional, así como se han advertido, tras la pandemia, innumerables debilidades que el modelo presentaba en su materialización práctica (con desatención ciudadana evidente en muchos casos y una mayor profundización de la brecha digital). Además, formalmente así se dice, el Real Decreto 203/2021 es tributario de la Agenda Digital España 2015 y del Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025, que pretenden dar un impulso importante a la digitalización del sector público, del tejido empresarial y a la utilización de tales herramientas digitales por la ciudadanía. Unos objetivos que, sin duda, deberían tener un empuje evidente con las ansiadas contribuciones financieras no reembolsables (salvo que se acuda a los préstamos) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y que se ha marcado un umbral mínimo de inversión del 20 por ciento del total en transformación digital, lo que se deberá traducir en proyectos de inversión y reformas en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que debe presentar el Gobierno de España antes del 30 de abril. Poco tiempo queda en un mar político plagado de tempestades.

El objeto de este comentario es sólo poner de relieve algunos sobresalientes aspectos del también importante Dictamen del Consejo de Estado 45/2021, en relación con el proyecto de Decreto presentado por el Gobierno para su análisis por el “supremo órgano consultivo del Gobierno”. Al tratarse de un Reglamento ejecutivo, que desarrolla (parcialmente) las Leyes 39 y 40/2015, el dictamen era preceptivo, aunque su competencia residía en la Comisión Permanente y no en el Pleno. Y con fecha 18 de marzo tal Comisión Permanente emitió el citado dictamen 45/2021, un documento de indudable importancia para conocer y analizar el contenido jurídico del Real Decreto 203/2021 que, junto con la extensa y fundamentada Memoria, ayuda a comprender el alcance y finalidad de  esta disposición reglamentaria, que en buena parte de su contenido tiene, además, naturaleza básica.

El Dictamen de CE es ciertamente amable con la iniciativa gubernamental, y lo refleja así en diferentes pasajes. Por ejemplo:

• “La tramitación del expediente ha sido larga y cuidada. Durante más de cuatro años se ha seguido el iter procedimental exigido por la ley (…)”.
• “El proyecto sometido a consulta tiene una importancia que difícilmente puede ser exagerada”.
• “El texto sometido a consulta merece, en líneas generales, un juicio favorable a este Consejo de Estado”.
• “La memoria es, en líneas generales, cuidada y completa (…)”
• “De cuanto se ha dicho hasta ahora resulta que la norma proyectada merece un juicio favorable de este Consejo de Estado (…)”

La muestra es suficientemente clara. El Consejo de Estado adopta, en efecto, un criterio muy complaciente en lo que al fondo se refiere, aunque -como es lógico en su papel institucional- realice una serie de puntualizaciones de carácter general y otras más de carácter particular (al articulado), que, por regla general (casi en su totalidad) son aceptadas por el poder reglamentario e incorporadas al texto final del Reglamento que ha publicado el BOE.

Llama la atención, sin embargo, el análisis competencial del citado Real Decreto 203/2021, pues si bien es cierto que su aprobación se anuda con la derogación del Real Decreto 1671/2009, no lo es menos que éste último no tenía naturaleza básica y sólo era aplicable a la Administración General del Estado, aunque -como apuntó acertadamente el profesor Isaac Martín Delgado- parte de las previsiones de ese decreto de 2009 terminaron convirtiéndose en normas básicas tras la reforma administrativa de 2015. El paso que se da ahora es profundizar en la línea anterior, al elevar a básico una buena parte del contenido del Real Decreto 203/2021, como expone con claridad la disposición final primera del Real Decreto 203/2021. Lo básico, por tanto, se ensancha en esta materia, con la finalidad -tal como se dirá más adelante- de salvaguardar la interoperabilidad efectiva y preservar, así, los derechos de la ciudadanía. Además, por si ello no fuera poco, el dictamen del Consejo de Estado amplía el perímetro de lo básico a algunos ámbitos en los que el propio proyecto de reglamento se había mostrado algo tibio, y anima al Gobierno a seguir sus planteamientos, algo que se ha hecho a pies juntillas. Lo básico, por tanto, en esta materia, ya no son solo (entre otras) las Leyes 39 y 40/2015 y los reales decretos 3 y 4/2010, sino además este real decreto, en una parte sustancial de su contenido.

En el análisis de lo básico es, tal vez, dónde el dictamen gasta menos argumentos, pues tras una serie de citas de diferentes fragmentos de las SSTC 132/2018, 55/2018 y 142/2018, da por sentado (sin un análisis puntual de los diferentes enunciados normativos) que la disposición reglamentaria es absolutamente constitucional en lo que al sistema de distribución de competencias respecta. Así lo recoge el dictamen en su epígrafe III “in fine”: “En suma, a tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, números 18, 21 y 29, y de la jurisprudencia constitucional citada, es preciso concluir que el Estado tiene competencia para aprobar la norma proyectada”. Tal vez, esa conclusión tan categórica debiera haber venido acompañada de un análisis puntual de algunos artículos o enunciados que pueden ofrecer algunas sombras de duda en torno a si realmente es así como el Consejo de Estado lo afirma en lo que al ajuste al reparto de competencias comporta. No es este lugar para profundizar más en este tema. Aunque el espaldarazo del Consejo de Estado es evidente. Veremos qué dice, en su caso, el Tribunal Constitucional.

El dictamen es complaciente con la normativa expuesta. Pero tras cuatro años de elaboración malo sería que su calidad no estuviera contrastada. En cualquier caso, salvo las observaciones anteriores en torno a la escasa argumentación que utiliza el Consejo de Estado para determinar que se ajusta a lo básico y algunas otras cuestiones puntuales que despacha expeditivamente (por ejemplo, la disposición adicional primera y la obligación de los participantes en procesos selectivos en la AGE de relacionarse por medios electrónicos, donde no profundiza en los problemas materiales, como la brecha digital, y se queda en lo formal; una cuestión que critica con acierto Jorge Fondevila en un artículo que aparecerá publicado en la RVOP: “La obligación de utilizar medios electrónicos en los procesos selectivos: ciudadanos o súbditos”, donde califica esta forma de actuar como “despotismo ilustrado electrónico”, una idea también expuesta en su día por Diego Gómez), este dictamen del Consejo de Estado tiene un trazado razonable.

El dictamen correctamente objeta, por ejemplo, el enunciado inicial del proyecto que le remitió el Gobierno, y lo reformula en los términos (más precisos) que apareció en el BOE (Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos). Y pone en cuestión, como observaciones generales, dos que son muy procedentes.

La primera tiene que ver con el abuso del proyecto en recordar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Muy certera, a mi juicio, es la reflexión que hace el Consejo de Estado de que la Administración electrónica es un medio, y no como en muchas ocasiones parece reflejarse un fin. Tampoco se regula su contenido, sino algo instrumental, por muy importante que sea. La esencia de la Administración Pública, esto es, su razón de ser, permanece incólume: servir a la ciudadanía sea presencial o telemáticamente. Aunque, al tratar sólo de medios telemáticos, sigue echándose en falta la preterición de lo presencial, más hoy en día en tiempos de pandemia (la perversa cita previa, exigencias “de facto” a utilizar medios telemáticos a sujetos no obligados, etc.). En un pasaje de ese dictamen se expone lo siguiente:

“En este punto, resulta indispensable partir de una constatación previa: lo que se regula en el real decreto proyectado es el medio de la actuación de la Administración y no su contenido. Ciertamente, esta distinción, nítida en el plano teórico, puede desdibujarse en la práctica, como sucede cuando se regulan aspectos novedosos como la actuación administrativa automatizada (artículo 41 de la Ley 40/2015 y artículo 13 del proyecto). Sin embargo, aun en estos casos, es importante no perder de vista que el objeto del real decreto proyectado es ordenar un medio de actuación de la Administración”.

Tal vez el desarrollo reglamentario debiera haber ido un poco más lejos en lo que a tratamientos automatizados y tecnologías disruptivas respecta, donde, entre otras, la tecnología de la Inteligencia Artificial está llamando persistentemente a la puerta de los procedimientos administrativos, como la doctrina ha resaltado una y otra vez. Aunque tengo algunas dudas de que, mediante una regulación reglamentaria, se pueda regular esta materia intensamente (porque en algunas cuestiones podría estar directamente afectada por una reserva de ley: garantías de este tipo de procedimientos), pero sí se podría mejorar el estado actual de cosas (algo se ha hecho; por ejemplo, en la modificación del Real Decreto 4/2010, pero solo en materia de reutilización). Cabe desarrollar normativamente una cuestión que ya está llamando a la puerta de las Administraciones Públicas en muchos ámbitos, como ya apunta el Plan de Digitalización de las AAPP, pues no parece suficiente con su reflejo en la Carta de los Derecho Digitales (un instrumento de soft law). Algo tendrán que hacer las leyes que regulen lo digital en este ámbito, aunque algo más, en efecto, podría haber hecho el Reglamento.

La segunda cuestión general a la que se enfrenta el dictamen es el trascendental tema de la interoperabilidad. Sin duda el nervio central de la arquitectura normativa de este Real Decreto 203/2021, que refuerza así lo que ya de forma clara, pero asistemática, recogían tanto la LPAC como la LRJSP. Bajo este punto de vista, la modificación del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, es otro de los elementos de cierre del modelo, con importantes cuestiones reguladas en esa reforma. La inclusión del principio de interoperabilidad es un dato relevante, aunque ya estuviera explícito en una regulación legal un tanto desordenada. Las dudas se podrán plantear, tal vez, en el ámbito competencial.

Pero en este punto el Consejo de Estado no las tiene. La interoperabilidad la vincula no solo con la eficacia relacional de las Administraciones Públicas, sino además hace descansar todo el sistema de Administración electrónica, sobre la base de la eliminación de las “barreras informáticas u obstáculos” y con la idea de “hacer prevalecer la perspectiva del ciudadano”. Un blindaje con el manto de la interoperabilidad para hacer invulnerable el reglamento ante la jurisdicción constitucional. Al menos esa parece ser su pretensión. Así se expresa el dictamen:

“La insistencia del legislador no es baladí. La interoperabilidad de las aplicaciones, registros, sistemas, plataformas y demás soluciones tecnológicas es un presupuesto esencial para que el ciudadano pueda desenvolverse con libertad en sus relaciones con los poderes públicos. A la manera de una tupida red de carreteras, la existencia de sistemas informáticos interoperables permitirá al usuario transitar por distintas vías de comunicaciones electrónicas sin barreras ni obstáculos”.

Por tanto, lo físico (red de carreteras) sirve de argumento determinante para justificar la atracción de la competencia hacia lo virtual. Lo fáctico, al menos de momento limita la fuerza del argumento, pues la ciudadanía no obligada a relacionarse telemáticamente con la Administración Pública sigue prescindiendo en un algo porcentaje del uso de medios electrónicos en esas relaciones. Pero, no cabe duda que la interoperabilidad mejora la posición de la ciudadanía en esas relaciones. Y ese es el argumento de peso que utiliza el dictamen.

En fin, el dictamen se adentra luego en un análisis detenido de parte del articulado, con una serie de observaciones puntuales que, disciplinadamente, el Gobierno ha incorporado al articulado definitivo del texto normativo publicado finalmente en el BOE (enunciado de la norma; artículos 2, 3, 4, 5, 15, 26, 30, 37, 38, 39, 41, 42, 44, 47 y 48, entre otras disposiciones normativas). Su lectura y contraste con la redacción definitiva del Real Decreto 203/2021, es muy ilustrativa y sirve para entender mejor parte de su contenido.

Sorprende la presteza con que el Gobierno ha acogido tales objeciones y contrasta, sin duda, con otras que también el Consejo de Estado formuló recientemente sobre el proyecto de decreto-ley de “fondos europeos” (dictamen de 21 de diciembre de 2020), en el que el Ejecutivo hizo oídos sordos a la mayor parte de las tachas que le planteó el “supremo órgano consultivo del Gobierno”. Paradojas gubernamentales frente a respuestas consultivas.

DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO 45/2021:  DICTAMEN CONSEJO ESTADO PROYECTO DECRETO ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

“Durante el siglo XIX, el gran debate político fue el del tamaño y la función de lo público en la economía: ¿Cuánto Estado? Sin embargo, lo que, al parecer, ha importado más en esta crisis ha sido otra cosa: concretamente, la calidad de la acción de gobierno de ese Estado” (p. 47).  

En esta entrada no pretendo llevar a cabo una reseña del interesante libro de Fareed Zakaria, Diez lecciones para el mundo de la postpandemia, (Paidós 2021), algo que ya ha sido hecho de forma muy precisa (ver aquí: elcultural.com). Tampoco persigo hablar de nuevo del manido tema de la pandemia o de otro libro más que sobre este tema aparece. La pandemia produce agotamiento y algo de hartazgo, aunque deba ser todavía objeto de nuestra preocupación evidente por un elemental sentido de responsabilidad y de supervivencia. Interesa más, sin embargo, incidir en qué ocurrirá después, cuando esta pesadilla se evapore o, al menos, se limite en sus dramáticos efectos.

Y, en relación con el mundo que viene, no es inoportuno preguntarse si esta revitalización del Estado y de lo público en este último año tendrá continuidad y sobre todo cómo.  Conviene interrogarse si realmente es necesario seguir engordando más las estructuras de lo público y dotarnos de administraciones públicas paquidérmicas, con escasa capacidad de adaptación (resiliencia) y llamadas más temprano que tarde a mostrar más aún las enormes disfuncionalidades que hoy en día ya presentan, especialmente por lo que respecta a la prestación efectiva de sus servicios y de la sostenibilidad financiera de todo ese entramado.

El debate sobre el perímetro de lo público siempre tiene una carga ideológica inevitable, pues quienes defienden su reducción han estado siempre alineados en corrientes neoliberales, mientras que quienes mantienen su crecimiento son situados en el campo de las opciones de políticas de izquierda. Pero, como suele ser habitual, las cosas no son tan simples. Lo importante de un Estado y de su Administración Pública, así como de sus propios servicios públicos, no es tanto la cantidad como la calidad o la capacidad estatal que tales estructuras tienen de adoptar políticas efectivas y eficientes. Puede haber Administraciones Públicas densas y extensas cargadas de ineficiencia, como también las puede haber con resultados de gestión notables. Y lo mismo se puede decir de estructuras administrativas reducidas en su tamaño. El autor aporta varios ejemplos de ambos casos. La calidad del sector público puede ofrecer muchas caras. Y la ineficiencia también. Lo trascendente no es tanto el tamaño, sino las capacidades efectivas, así como las soluciones, que el Estado ofrezca.

Entre otras muchas, que ahora no interesan, esta es una de las más importantes lecciones que nos presenta el prestigioso escritor de ensayo y periodista F. Zakaria, en un sugerente capítulo de su obra que lleva por título “No importa cuánto Estado, sino su calidad”. Allí recoge una serie de reflexiones que conviene recordar en esta país llamado España porque deberán ser aplicadas cuando la recuperación (algún día será) comience, puesto que engordar artificialmente más lo público por mucho que pueda ser una medida anticíclica y necesaria en un contexto de crisis, no es sostenible en el tiempo. Antes de optar por extender más aún el sector público cabe medir bien por qué y para qué se crece o interviene, así como evaluar sus impactos (sociales, pero también financieros o de sostenibilidad), pues lo contrario puede terminar proporcionando pan para hoy y hambre para mañana.

Extraigo algunas reflexiones de este autor que, si bien muestra claramente sus cartas (tal como él nos dice: “no soy muy partidario de los sectores estatales sobredimensionados”), reflejan muy bien el fondo del problema, aunque ponga el foco en la democracia estadounidense:

“Aumentar el tamaño de la administración pública sin más contribuye muy poco a resolver los problemas de la sociedad. La esencia del buen gobierno es un poder limitado, pero con unas líneas de actuación claras. Es dotar a los decisores públicos de autonomía, discrecionalidad y capacidad para actuar según su propio criterio. Solo puede haber buen gobierno si el Estado recluta a un personal inteligente y dedicado que se sienta inspirado por la oportunidad de servir a su país y se gane el respeto de todos por ello. No es algo que podamos crear de un día para otro”.

Lo trascendente es, por tanto, situar correctamente el problema. No es cuestión de tamaño, sí de capacidades, pero también de control y límites. Cuando fallan las capacidades y también los límites, algo grave sucede. Llegar allí, si no se está o se está lejos, lleva un tiempo. Y pone dos ejemplos de buen gobierno cuando se refiere a Corea del Sur y Taiwán que, partiendo de dictaduras, caminaron hacia modelos de gobierno eficientes, y aprendieron de la historia. Solo los países estúpidos no saben extraer lecciones del pasado y tampoco aprenden a enderezar el presente. El autor cita luego a “los grandes daneses” (también, en otros pasajes, pone como ejemplo a Nueva Zelanda, los países nórdicos, Alemania o Canadá, entre otros), y sin que ello implique contradecir sus argumentos. El entorno público danés proporciona un Estado de calidad (pero con una presión fiscal indudable) o, si se prefiere, con fuertes capacidades estatales para afrontar los problemas. La desigualdad que viene y el desempleo que asoma, requerirán medidas muy incisivas de protección, pero especialmente de educación y formación en competencias que haga factible la triple inclusión social/digital/ocupacional, también de reactivación económica y de flexiseguridad (algo en lo que Dinamarca ha sido pionera).

Fareed Zakaria trata muy bien el desafío digital y el de la desigualdad. La digitalización, por mucho que conlleve aparición de nuevos perfiles de empleo, destruirá inevitablemente puestos de trabajo, en ámbitos además en los que la recolocación es muy compleja. La desigualdad crecerá poniendo en jaque algunos de los objetivos de desarrollo sostenible de la Agenda 2030. En los años que vienen, habrá que llevar a cabo más políticas cualitativas y menos cuantitativas: medir muy bien qué se quiere y cuáles serán sus impactos presentes y futuros. El inaplazable reequilibrio fiscal obligará a ello. Y cabe prepararse para ese duro reto. Cerrar los ojos a la evidencia, es la peor estrategia posible. Pero muy propia de unos políticos que –como dice este autor- están “instalados en el cargo y temerosos de complicarse la vida por miedo a sus competidores” . Difícilmente, se puede describir mejor a aquellos que han hecho de la política un mero instrumento para perpetuarse en el poder pretendiendo ganar elecciones y no para gobernar o resolver los problemas de una castigada ciudadanía. Si la política no sirve para mejorar la calidad de vida y hacer más felices a los ciudadanos, pierde todo su sentido y se transforma en poder desnudo, antesala del final de la democracia.

Nadie, por tanto, pone en duda que en España se necesita un sector público sólido o robusto (como gusta decir ahora), que actúe como palanca de la recuperación; pero eso no quiere decir que deba ser más denso y extenso, sino más especializado, mejor cualificado y, por tanto, más tecnificado (la digitalización y la revolución tecnológica tendrán, inevitablemente, impactos sobre la estructura y dimensiones del empleo público y sus cualificaciones); es decir, requerimos con urgencia afrontar lo que no hacemos: comenzar la larga reedificación de unos sistemas de Administraciones Públicas adaptados a las necesidades, eficientes y con valores públicos. El caótico y descoordinado “archipiélago” institucional y de administraciones públicas en el que también (no sólo EEUU) se ha convertido España, no ayuda ciertamente; salvo que se pacten tales premisas de transformación y cambio, lo cual en estos momentos es lisa y llanamente inalcanzable.

Dicho de otro modo, urge que quien actúe o sirva en tales instituciones y estructuras organizativas públicas acredite realmente (y no sólo en las formas o discursos vacuos) un compromiso constante con la ciudadanía. Necesitamos instituciones y Administraciones Públicas con buenas cabezas, músculos tonificados y mucho menos tejido adiposo. Y bien armadas de valores. Si no somos capaces a corto plazo de reclutar y atraer talento político, directivo y funcionarial a nuestras Administraciones Públicas, así como sumergir a esos actores en un sistema de infraestructura ética, y hasta ahora no lo estamos siendo, el futuro no pinta nada bien. Aunque pueda parecer un sueño, como expone Zakaria, “los países pueden cambiar”. Ese es el reto. Pero no se transforma el sector público con coreografía, eslóganes de impacto ni performances, sino con estrategia auténtica y acción decidida. Y eso se llama liderazgo político contextual (Nye), transformador y compartido. Algo de lo que, de momento, estamos bastante ayunos.