COMPETENCIAS DIGITALES EN LA ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO: LA DIGITALIZACIÓN QUE NUNCA LLEGA (Y 2)

COMPETENCIAS DIGITALES

A Juan Carlos González González, in memoriam

Comprometido con la formación e innovación en lo público hasta el último momento de su vida. Descanse en paz.

Introducción

No cabe duda que las competencias digitales son ya (y lo serán mucho más en un futuro inmediato) uno de los ámbitos imprescindibles para el desarrollo de tareas profesionales en el ámbito público y privado. La Unión Europea ha venido reconociendo la importancia de las competencias digitales (digital skills) para vivir, aprender y trabajar en la sociedad del conocimiento. La Comisión Europea también lanzó hace tiempo el proyecto sobre competencias digitales conocido por su acrónimo DIGCOM, que establece cuatro niveles de aptitud. Son los siguientes: Básico; Intermedio; Avanzado; y Altamente especializado.

El Plan Nacional de Competencias Digitales, siguiendo la estela del Plan (Agenda) España Digital 2025, pretende concretar una serie de líneas de actuación en materia de competencias digitales. Interesa ahora ocuparse sólo de la quinta de ellas, aunque las demás aportan también otras líneas de actuación que podrían o deberían trasladarse, en muchas de sus propuestas, también al sector público (competencias digitales de la ciudadanía, brecha de género digital, sistema educativo y digitalización, el reto del empleo y de las PYMEs en la digitalización, etc.). En todo caso, el déficit en capital humano y de competencias digitales, que también se puede hacer extensivo al sector público, es una de nuestras debilidades mayores en digitalización (DESI, 2020).

Formación en competencias digitales del personal al servicio de las Administraciones Públicas

La implantación efectiva de la Administración Digital no solo pende de la disposición de medios o recursos tecnológicos y financieros, así como de un buen marco regulador y organizativo, sino también de que quienes dirijan o desarrollen su actividad profesional en el sector público acrediten disponer de competencias digitales actualizadas. No se puede dirigir o trabajar en el sector público, ni tampoco gobernarlo, “tocando de oído” las competencias digitales. Un marco cada vez más acelerado de digitalización disruptiva exigirá un aprendizaje permanente e intenso en competencias digitales avanzadas o medias, cuando no altamente especializadas, para la práctica totalidad de los puestos de trabajo de la Administración Pública. Y ello se deberá acreditar en la selección, la promoción interna, la provisión o en el desempeño puntual de las tareas del puesto de trabajo o de las nuevas tareas que se deban desarrollar.

Según el citado Plan, “el sector público, que en la actualidad rebasa el 50 % del PIB, juega un papel tractor esencial en el proceso de digitalización de la sociedad española”, y “será protagonista en el proyecto de recuperación social y económica tras la crisis COVID-19”. Ese aireado papel tractor de la Administración Pública justifica, tal como expone el documento, el hecho de que “la formación en competencias digitales para el empleo público posea una entidad separada y diferenciada del sector privado”. Los argumentos que expone el Plan son meramente formales, y debo añadir que personalmente no me convencen. Público y privado, a pesar de sus diferencias de marco normativo e institucional, deberían ir de la mano en ese proceso de transformación digital de España y no configurándose en compartimentos estanco. Deben retroalimentarse. Aprendiendo juntos e intercambiando experiencias.

Esta quinta línea del Plan se proyecta sobre una única medida: el “Programa de capacitación digital de las Administraciones Públicas”. Sin embargo, a pesar de su enunciado, las acciones que se prevén como claves para el éxito se despliegan todas ellas sobre la Administración General del Estado. Un aspecto nada menor, puesto que los fondos europeos NGEU en este ámbito no pueden ser monopolizados por la AGE. No parece que este importante documento se haya consensuado con las CCAA ni con la FEMP. Véanse, si no, las diferentes acciones que se engloban en esa medida (que muchas de ellas interfieren las competencias autonómicas o locales en el ámbito normativo-ejecutivo o de autoorganización):

  • Despliegue por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública de un “Plan de renovación de perfiles digitales del personal público y desarrollo de un programa de capacitación digital para el conjunto de las Administraciones Públicas”.
  • Realizar un diagnóstico de situación en materia de capacitación digital de los empleados públicos.
  • Desarrollo y puesta en marcha por el INAP de un plan de capacitación digital de los empleados públicos de la AGE (En este caso se delimita correctamente el ámbito de aplicación de tal plan)
  • “Desarrollo de un modelo de captación en los procesos selectivos que tengan en cuenta las competencias relacionadas con la capacitación digital, tanto en materias de carácter general como específicas de la selección concreta que se realice”.

Análisis DAFO de la Línea 5: Competencias digitales en el empleo público

Para tener una idea más cabal del problema, es oportuno detenerse en el análisis DAFO de la formación en competencias digitales en las administraciones públicas, que lleva a cabo el propio Plan. Veamos:

DEBILIDADESAMENAZAS
·        Se advierte diferente ritmo entre el avance rápido de la tecnología y la lentitud de adaptación de los cambios por parte de las personas usuarias de esa tecnología·        Hay un desfase entre procedimientos administrativos ya digitalizados y el uso eficiente de estos recursos telemáticos por parte del personal al servicio de las AAPP·        Deficiencias organizativas que afectan a las necesidades funcionales para proporcionar capacitación en competencias digitales y su uso de forma eficiente en el desarrollo de las tareas del puesto de trabajo·        Riesgo elevado de que el déficit en capacitación del personal al servicio de las AAPP dificulte su adaptación al nuevo escenario en el que las competencias digitales serán esenciales para el trabajo diario·        El futuro del trabajo prevé la incorporación de ciencia de datos a diferentes niveles de complejidad, lo que exigirá nuevas competencias.·        Más de la mitad de los empleados públicos se jubilarán en los próximos diez años, lo que implicará un mayor esfuerzo para su formación.·        Este envejecimiento de los empleados supondrá una pérdida de capital cognitivo que puede comprometer el desempeño de las unidades administrativas.
FORTALEZASOPORTUNIDADES
·        El estado actual de la Administración electrónica en España es muy avanzado en lo que se refiere a procedimientos y usos de medios electrónicos·        Experiencia previa a través de la digitalización de servicios centrados en el ciudadano y consiguiente capacitación de personal al servicio de las AAPP para operar con tramitación electrónica en los procedimientos·        Desde la Ley 11/2007 se priorizó el impulso a las actuaciones administrativas automatizadas y la gestión de documentos y expedientes electrónicos.·        La pandemia y sus implicaciones (trabajo remoto y relaciones telemáticas, uso de nuevos aplicativos de software) actúa como impulso de la capacitación digital de las personas al servicio de las AAPP.·        La formación en competencias digitales es una política palanca dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y ello comporta una vía adicional para continuar con los procesos de formación continua en materia de competencias digitales.·        El desarrollo de un nuevo marco normativo para la función pública (Ley de Función Pública y sus desarrollos reglamentario para el directivo público o el desarrollo de carrera administrativa) ofrece una oportunidad de incorporar la capacitación en competencias digitales en los procedimientos de selección, captación y retención de talento humano.

Valoración del análisis DAFO

Ciertamente, este análisis DAFO tiene como objeto principal la AGE. Pero el Plan se pretende “nacional” y omnicomprensivo. Y, sin perjuicio de que algunas de sus aportaciones sean de interés, no es menos cierto que se destila una cierta autocomplacencia en el diagnóstico, al menos en las fortalezas y un notable optimismo en la mirada hacia el futuro que implican las oportunidades (algunas de ellas, como la aprobación de la Ley de la Función Pública, únicamente dirigidas a la AGE). El que sea una política palanca comportaría reconocer que la digitalización de las Administraciones Públicas no puede limitarse a la AGE (cuyo peso sobre el total del empleo público es hoy en día insignificante o residual), dado que el éxito o fracaso de una digitalización integral del sector público dependerá del grado de fortalecimiento de las competencias digitales que tengan los empleados públicos autonómicos y locales, que son quienes prestan buena parte del grueso de los servicios directos a la ciudadanía.

El Plan, no obstante, reconoce que hay un déficit de capacitación de competencias digitales en el empleo público, e identifica asimismo algo muy obvio, aunque no lo enuncia en estos términos: las administraciones públicas requieren ya (y mucho más a partir de ahora) incorporar numerosos perfiles nuevos propios de titulaciones STEM y de formación profesional tecnológica (que se quiere impulsar también: ver línea 3), así como exigir que todos los empleados públicos (los que ingresen de nuevo y los que están) sepan manejarse cabalmente en la ciencia de datos, dispongan de herramientas en ese ámbito y nociones de pensamiento computacional (sean o no tecnólogos). La política de formación tiene aquí un reto hercúleo.

El problema reside también en que las plantillas del sector público están altamente envejecidas. Y no sólo porque, como reconoce el Plan, se vayan a jubilar en los próximos diez años un elevado porcentaje de personas, sino en particular porque las que ya están en plantilla o como interinas disponen en su práctica totalidad de más de 40 años y este tipo de personal conforme más edad tenga podría plantear en muchos casos problemas efectivos de adaptación para mudar su tareas tradicionales (“de toda la vida”) y llevar a cabo un aprendizaje intenso en competencias digitales, así como para añadir valor y diferenciador a las tareas rutinarias, repetitivas o inclusive cognitivas que desarrollan actualmente, y que en buena parte migrarán más temprano que tarde hacia procesos de automatización o de Inteligencia Artificial.

Lo que no dice el Plan (u omite de forma interesada) es que en las Administraciones Públicas españolas abundan porcentualmente los puestos de trabajo (en torno a un 60-80 por ciento, según administraciones) que desarrollan tareas que se verán afectadas, sí o sí, por esos procesos. Y tampoco nos dice qué se hará con aquellos efectivos que con toda seguridad perderán el tren de una digitalización disruptiva. Se intuye que una solución será formarlas aceleradamente para que se adapten al nuevo contexto, pero obviamente lo hará quien pueda. Muchos se quedarán en el margen. La formación permanente o el aprendizaje durante toda la vida profesional del empleado público será, como se ha dicho, la política estrella de las Administraciones Públicas, pues hoy en día están (también la AGE) plagadas de auxiliares, administrativos y técnicos de gestión procedimental que en muy poco tiempo irán viendo como muchas de sus tareas desparecerán, las funciones de sus puestos quedarán deshilachadas y deberán caminar mediante pasarelas formativas hacia entornos funcionales más complejos. Todo ello -entre otras muchas cosas- exigirá dotarse de competencias digitales avanzadas o medias. También requerirá una buena actitud y no pocas aptitudes.

Sorprende igualmente que todavía hoy en la selección de los empleados públicos que integran esa pretendida Administración Pública tractora de la transformación digital de España no se exija prácticamente acreditar ningún tipo de competencias digitales avanzadas o medias (salvo para puestos o cuerpos tecnológicos), algo que se agravará (ya se está agravando) con las convocatorias de procesos selectivos de estabilización. En estos casos, si no se quiere insertar en la Administración Pública “material humano” inservible a corto/medio plazo, se debería exigir la acreditación de tales competencias o, al menos, la superación de un curso selectivo previo al acceso en competencias digitales avanzadas o medias, según los casos.

¿Una Administración Pública “tractora” de la transformación digital de España?

Una Administración Pública, como la que hoy en día tenemos, con esos déficits de digitalización, difícilmente podrá ser tractora de ninguna transformación digital que se precie. No basta, por tanto, con empedrar el Plan Nacional de Competencias Digitales de buenas intenciones. Tampoco vale con esa suma de fondos europeos, que todo apunta se utilizarán preferentemente para una estrategia de fortalecimiento de la digitalización de la AGE, cuando los niveles de gobierno más necesitados para transformarse digitalmente son el autonómico y el local, que son los que más servicios prestan a la ciudadanía. Da la impresión que, tras años de parálisis o relativo estancamiento de la digitalización de las Administraciones Públicas (¡qué cantidad de tiempo se ha perdido o malgastado!), se quiere ahora acelerar el ritmo del proceso, dado que ya “se sabe” que esto va ir muy rápido a partir de ahora. El tren de la digitalización, empujado por la UE, tomará velocidad de AVE.

Pero tampoco se trata de correr alocadamente, pues la Administración Pública es una institución al servicio de la ciudadanía, que además resulta muy rígida para mover o adaptar. Diseñar bien las transiciones es capital. Y este documento no lo hace. El Plan aborda la digitalización con unas recetas muy optimistas, propias del entusiasmo de la comunicación política. Aparte de los vacíos expuestos, no incorpora ninguna medida de transición para salvaguardar los derechos de la ciudadanía sin acceso a medios digitales y sin competencias al respecto. Todavía hoy la prestación de servicios digitales a la ciudadanía y el propio funcionamiento de la Administración Digital muestra muchos claroscuros. Está por ver si, atendiendo a espera de los fondos europeos que rieguen la activación efectiva de la digitalización de las Administraciones Públicas, no se aplaza por cuarta vez la aplicabilidad plena de las previsiones que en esa materia se contienen en la disposición final séptima de la LPAC. El actual régimen jurídico de la interoperabilidad quiere modificarse, tal indicábamos en la entrada anterior.

La conjunción de estos factores, junto con la pervivencia de la pandemia, puede ser la pretendida excusa para ensayar, vía decreto-ley, un nuevo aplazamiento. La verdad es que, sea o no íntegramente aplicable la LPAC para la fecha finalmente prevista, la digitalización efectiva estará lejos aún de lograrse. Para alcanzarla se requieren, entre otras muchas cosas, fortalecer las competencias digitales de gobernantes, directivos y empleados públicos, que en uno casos son avanzadas y otros muchos están aún en pañales. Lo cierto es que, por lo que afecta a esta digitalización a trompicones que se está intentando implantar en las Administraciones Públicas durante los últimos catorce años, le está llegando su hora de la verdad. No obstantes, somos maestros en el arte de la distracción y el aplazamiento. Veremos por cuánto tiempo logramos seguir actuando tan ineficazmente. Mientras tanto, a esperar que el tren de la digitalización llegue finalmente a la estación de la Administración Pública, pues si no lo hace ya me dirán cómo actuará de tractor de la anunciada transformación digital de España.

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