EL REGLAMENTO (UE) DEL MECANISMO DE RECUPERACIÓN Y RESILIENCIA: 7 LÍNEAS-FUERZA Y UNA APOSTILLA

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COUNCIL EUROPEAN

Introducción

El Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR), ha sido publicado el 18 de febrero en el Diario Oficial de la Unión Europea. Enmarcado dentro de lo que es el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE)2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, donde se regulaban los conocidos como fondos europeos Next Generation EU, es obvio que su importancia está fuera de lugar, puesto que 140.000 millones € de tales fondos pueden recalar en España mediante “contribuciones financieras” no reembolsables o mediante préstamos. El Reglamento del Mecanismo (RM) incorpora las partidas de financiación más jugosas: 672.000 millones € sobre los 750.000 previstos como máximo; de los cuales 312.500 millones € se vehiculan como “contribuciones financieras” y 360.000  millones € como préstamos) y de ellos casi 60.000 millones € de ayudas directas para nuestro país.

El objeto de este comentario es exponer cuáles son las líneas-fuerza de ese Reglamento y qué  impactos directos podrá tener sobre los diferentes niveles de gobierno y Administraciones Públicas en lo que será un complejo y largo proceso de diseño, aprobación, ejecución y evaluación de esas reformas e inversiones que, a través del Plan de Recuperación y Resiliencia y del propio Programa Nacional de Reformas, deberá presentar España antes del 30 de abril. Este MRR marcarán parte del futuro político, económico y social de este país, al menos por unos años, conjuntamente con el resto de fondos NGEU y los “tradicionales” del Marco Financiero Plurianual 21-27. Y, si se emplean bien, podrá reactivar la economía y el empleo. Aunque también hay riesgos de que ello no se produzca, como ha expuesto recientemente el prestigioso economista Antón Costas (“Economía digital, verde y con buenos empleos”).

Los objetivos del MRR, tanto generales como específicos, son ya muy conocidos y se recogen en el artículo 2 del citado Reglamento de la Unión Europea. El contexto en el que se dicta también (véanse los considerandos 4, 5, 6, 7 y 8). Interesa, por tanto, poner el foco de atención en aquellos puntos que deben seguirse para elaborar el Plan de Recuperación y Resiliencia (tarea que corresponde al Gobierno central, más aún tras el Real Decreto-Ley 36/2020, donde se articula un sistema de Gobernanza de este MRR altamente centralizado) o  para encuadrar reformas e inversiones (proyectos) que encajen plenamente en la filosofía del citado RM. Y algunas de esas ideas-fuerza de esta regulación serían las siguientes:

1.- El Mecanismo se estructura en seis pilares.

La lectura de los considerandos 10 a 16 es de interés para comprender el alcance de tales pilares. El artículo 3 (ámbito de aplicación) los sintetiza del siguiente modo:

1) Transición ecológica

2) Transformación digital

3) Crecimiento inteligente, sostenible e integrador

4) Cohesión social y territorial

5) Salud, y resiliencia económica, social e institucional

6) Políticas de próxima generación (infancia, juventud, educación y desarrollo de capacidades)

Adviértase que no hay una coincidencia de los pilares con los componentes que en su día previeron los Servicios Técnicos de la Comisión en un documentos sobre “Orientaciones para la elaboración de los planes” (el componente Administración Pública aparece, por ejemplo, más diluido; tanto en lo que se refiere a digitalización o cohesión social o territorial, como en lo que respecta a reformas institucionales o a la mejora de capacidades, incluidas las digitales; y se proyecta, por tanto, sobre los pilares 2, 4, 5 y 6, aunque no de forma exclusiva)

2.- Umbrales mínimos de asignación en determinados pilares.

La pretensión de la UE es que el MRR sirva para alcanzar el objetivo general de destinar el 30 por ciento de los gastos del Presupuesto a apoyar objetivos climáticos (la Agenda 2030 está presente en esta idea y en la proyección estratégica europea de alcanzar la neutralidad climática para 2050), así como otros objetivos vinculados con la Agenda Digital Europea.

  1. Las medidas de transición ecológica incluidas en los planes estatales de recuperación y resiliencia deberán representar un importe que suponga al menos el 37 por ciento de la asignación total del citado plan.
  2. Por lo que corresponde a la digitalización ese porcentaje debe alcanzar al menos el 20 por ciento.

Por tanto, como mínimo un 57 por ciento de las inversiones previstas deberán dedicarse a esos dos pilares. Y eso marcará, sin duda, el propio PRTR como también los proyectos que se pretendan impulsar. Hay que tener en cuenta que el cumplimiento de esos umbrales mínimos se tiene en cuenta en la evaluación cuantitativa de los planes de recuperación y resiliencia del estado miembro que lleva a cabo la Comisión (artículo 16) y en el criterio de pertinencia establecido en el artículo 19.3 en relación con esa misma evaluación del plan.

3.- Principios horizontales.

Se hace referencia a ellos en diferentes pasajes de los considerandos del Reglamento, pero se concretan en el artículo 5 (incorporado por el Parlamento Europeo). La regla es que el MRR no sustituye a los gastos presupuestarios ordinarios (aunque se precisa: “excepto en los casos debidamente justificados”). Tales fondos tienen carácter adicional, que resultan complementarios con otros programas o instrumentos de la Unión, “siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste” (el principio de complementariedad está recogido en el artículo 9), y se debe respetar, asimismo, el principio de no causar perjuicio significativo  (por ejemplo, a objetivos medioambientales).

4.- Contribuciones financieras y préstamos.

El MRR recoge ambas posibilidades. Lógicamente la primera a explorar será la que provee de recursos financieros no reembolsables (“contribuciones financieras”, según el artículo 2 RM). La otra opción son los préstamos. Hay elementos comunes y algunas diferencias, principalmente en lo que a ejecución temporal respecta, pero también procedimentales. En ambos casos la demanda de recursos financieros, vía ayuda no reembolsable o préstamo, exigen que el Estado elabore un plan de recuperación y resiliencia que deberá ser validado por la Comisión y aprobado por decisión ejecutiva del Consejo.

Las diferencias más relevantes son temporales. Las ayudas no reembolsables pretenden incorporar inyecciones financieras a corto plazo para salir de la crisis y reactivar la economía creando empleo,  mientras que los préstamos (aunque con unos objetivos similares) se diseñan en el RM con una ejecución temporal que puede ser distinta. Así:

  1. En lo que corresponde a contribuciones financieras, hasta el 31 de diciembre de 2022 la Comisión pondrá a disposición el 70 por ciento de tales ayudas; y en el año 2023, el 30 por ciento restante (artículo 12). No obstante, los importes de la contribución financiera están sujetos a evaluación y la comprobación de que se han cumplido los hitos y objetivos previstos tendrá lugar, a efectos de la liquidación de la contribución financiera, antes del 1 de septiembre de 2026 (fecha límite 31 de agosto: artículo 20, 5, d).
  2. Y, en lo que corresponde a los préstamos, el límite para solicitarlos es el 31 de diciembre de 2023, y su solicitud deberá venir asimismo acompañada de un plan de recuperación y resiliencia, justificando el motivo, las reformas e inversiones, así como la necesidad de recurrir a esa financiación complementaria para cumplir el plan (artículo 14). Ni qué decir tiene que estos préstamos están condicionados en los mismos términos que los establecidos en las contribuciones financieras, por lo que cabe que se utilicen escalonadamente (para una recuperación proyectada en el tiempo) o que esa condicionalidad actúe como fuerza disuasoria y se prefiera acudir a los mercados convencionales de deuda, siempre que sea posible colocar deuda en condiciones ventajosas (aunque tal tendencia puede ser vista por los mercados como un signo de debilidad en la tarea de hacer reformas efectivas).

5.- Reformas e Inversiones: Hitos y Objetivos.

No cabe duda, como ya se dibujó en diferentes documentos anteriores de la Comisión, que esas inyecciones financieras tienen una condicionalidad evidente que está alineada con el objetivo general y los objetivos específicos (artículo 4) del MRR. Son recursos con una serie de finalidades adaptadas a los seis pilares citados y que tienen una marcada orientación de excepcionalidad para hacer frente a ese contexto de recuperación y resiliencia, por tanto, en principio, alejadas (aunque puedan existir solapamientos y complementariedades, como antes se decía)  de los fondos europeos convencionales o estructurales que se explicitan en artículo 2 con la expresión “fondos de la Unión”.

Obviamente, ello implica que si un estado pretende solicitar tales fondos excepcionales o extraordinarios deberá cumplir todas y cada una de las exigencias establecidas en el RM. Y ello representa no sólo promover proyectos de inversión alineados con los pilares antes enunciados y con los umbrales de inversión mínima establecidos, sino especialmente impulsar un ambicioso programa de reformas que tiene que estar en sintonía con el Plan Nacional de Reformas y con los objetivos del Semestre europeo y los diferentes ámbitos allí explicitados. En este terreno se juega, en primer lugar, la aprobación del Plan de Recuperación por parte de la Comisión. Y en ello va, en última instancia, que las ayudas no reembolsables puedan ser finalmente recibidas. No cabe ignorar la importancia que este tema tiene, más en nuestro caso.

Pues bien, el RM diferencia claramente el alcance de lo que son los hitos del que corresponde a los objetivos. Así dice que ambos conceptos tienen en común ser “medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión”. Por tanto, tanto reformas como proyectos de inversión deben recoger hitos y objetivos.

Según el artículo 3 4) del Reglamento, “los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos”. Estas precisiones son importantes para la elaboración del PRTR, pero también de los proyectos de inversión y asimismo de las reformas que se planteen, que deben venir acompañadas siempre de una determinación de logros cualitativos y cuantitativos. Aspectos ambos muy importantes para la evaluación del plan, pero también a la hora de formalizar el pago de contribuciones financieras o préstamos, suspenderlas o resolverlas (artículo 24 RM).

6.- Plan de Recuperación y Resiliencia.

El Capítulo III del RM regula los Planes de recuperación y resiliencia (en el caso de España, PRTR). La importancia de esta regulación está fuera de toda duda. Son, de todos modos, un instrumento ya muy conocido tras la publicación del proyecto del PRTR en octubre de 2020 y su regulación a efectos internos en el RDL 36/2020. Por tanto, lo mejor es solamente reflejar sus aspectos más relevantes:

  • Son la puerta de acceso a los fondos MRR. Si no se franquea, no hay acceso a los recursos. Y para ello deben alinearse con los objetivos del artículo 4.
  • Deben incluir, como ya sabemos, un programa de reformas e inversiones que deben incluir “un conjunto de medidas coherente y exhaustivo”, pudiendo incluir programas públicos “destinados a incentivar la inversión privada” (véase, asimismo, el considerando 32).
  • Como máximo el 31 de julio de 2022, la Comisión elaborará un informe de evaluación y revisión sobre la aplicación del Mecanismo.
  • El plan de recuperación podrá presentarse en un documento integrado conjuntamente con el programa nacional de reformas, y deberá estar motivado y justificado, dando “una respuesta integral y adecuadamente equilibrada a la situación económica y social del estado miembro”, así como recogiendo otras muchas exigencias  (ver: artículo 18.4).
  • El plan de recuperación será evaluado por la Comisión de acuerdo con su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia, pudiendo ser la valoración positiva o negativa. Si fuera positiva la Comisión propondrá al Consejo su aprobación por decisión ejecutiva. En tal propuesta se determinarán los hitos y objetivos a cumplir en las reformas y proyectos. El plazo de ejecución no podrá ser superior al 31 de agosto de 2026, momento en el que se deberán haber alcanzado todos los hitos y objetivos finales.
  • Se prevé, asimismo, un procedimiento de modificación del plan (artículo 21)

7.- Disposiciones financieras y prevención del fraude, la corrupción y los conflictos de interés. La protección de los intereses de la Unión.

Los recursos financieros de este Plan proceden de la mutualización de deuda de los países miembros. Y, por tanto, se trata de garantizar la protección de los intereses de la Unión, de tal modo que los Estados miembros, al ejecutar el MRR, adoptarán todas las medidas adecuadas  para proteger tales intereses y velar porque la utilización de los fondos se lleve a cabo de acuerdo con el Derecho de la Unión y el nacional del Estado miembro, pero particularmente “en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”.

Dado el volumen de recursos financieros que se pondrá en circulación en muy poco tiempo, tal como advirtió el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo 6/2020, los riesgos de que aparezcan prácticas irregulares o corruptas son muy elevados, por lo que el Reglamento del Mecanismo incide una y otra vez en esta idea. En los considerandos del Reglamento hay, como mínimo, seis llamadas expresas (y algunas muy extensas) a prevenir y perseguir de forma efectiva el fraude fiscal, la corrupción y los conflictos de intereses. Por ejemplo, el considerando 40 establece el “principio de buena gestión financiera”, haciendo mención a la necesidad de prevenir y corregir tales riesgos y malas prácticas.

También, dentro de la valoración de la eficiencia del Plan de recuperación (artículo 19) se recoge expresamente que se tendrá en cuenta en la evaluación que haga la Comisión si los Estados miembros disponen de sistemas de prevención, detección y corrección de la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos.

Las debilidades del modelo normativo español son manifiestas en este campo. La mera e incidental referencia que lleva a cabo el artículo 3, 2 j) del RDL 36/2020, incluyendo como principio de gestión la “prevención eficaz de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades”, se transforma en meramente retórica, sino se incluye un marco normativo adecuado y un sistema de integridad institucional que incluya asimismo mecanismos de autorregulación, de detección (marcos de riego)  y de prevención efectiva de tales prácticas. En este último punto, como puso de relieve el último Informe GRECO (julio 2019), la Administración General del Estado está en pañales. Y el resto de Administraciones Públicas, salvo excepciones contadas, no han construido tales sistemas de integridad, que serían un aval importante para cumplir las exigencias del Reglamento. Tampoco las leyes acompañan en este terreno. La LCSP sí que recoge incidentalmente la integridad y los conflictos de intereses, pero salvo algunas buenas prácticas (ver: FEMP, Código de Buenas Prácticas en Contratación Pública) es aún un terreno poco explorado. Y la LGS, a través de la cual una parte de los fondos se canalizará por esta vía subvencional, ignora por completo tales cuestiones.

A modo de apostilla: ¿El Mecanismo impone una gestión centralizada de los recursos financieros?

Bien es cierto que, como expuso acertadamente Serafín Pazos Vidal, la finalidad de los fondos NGEU es distinta a la de los fondos europeos estructurales, pues estos últimos tienen una vocación de gestión territorial altamente manifestada a lo largo del tiempo, mientras que los recursos del MRR buscan en este caso impulsar proyectos de país, recuperar y hacer más resiliente la economía. Ese es el argumento que utiliza el Gobierno para imponer una gestión centralizada de estos recursos financieros. Como es obvio, la Unión Europea no puede determinar cómo se ejecutan internamente tales recursos ni alterar el orden interno de responsabilidades gubernamentales, pero sí puede exigir –como de hecho hace- que por parte del Estado miembro se cumplan escrupulosamente los requisitos y normas establecidos en el RM. Al anudarse el Plan de Recuperación con el Programa nacional de Reformas, y llevar a cabo la interlocución directa con las instituciones europeas, es obvio que el Gobierno central tiene un protagonismo espectacular en este proceso. Pero ello no debiera implicar que las autoridades autonómicas y locales no tengan nada que decir en el ámbito del diseño del plan y, menos aún, que se les pretenda excluir o eliminar de la ejecución de tales ayudas o préstamos. Y no basta sólo con que concurran a esa tormenta de ideas que implica las manifestaciones de interés o que se les pidan que sugieran listados de proyectos que nadie sabe cómo serán valorados ni con qué criterios. Se deberá acreditar en cada caso que la ejecución de tales proyectos no puede ser territorializada, pues, en caso contrario, las competencias son, en su mayor parte, autonómicas y locales, aunque el Gobierno echará mano de los títulos horizontales (149.1.13, 149.1.14 CE, como ha hecho la disposición final 1ª del RDL 36/2020) para atraer hacia sí la ejecución de tales recursos, previamente consignados en la LPGE para 2021.

El Reglamento del Mecanismo, como es obvio, apenas hace mención a tales cuestiones, pues se trata de asuntos propios del funcionamiento de las instituciones del Estado miembro y de su orden constitucional interno de distribución de competencias. Aun así, hace una mención elíptica a este tema en el considerando 34, en los términos siguientes: “Las autoridades regionales y locales pueden ser socios importantes en la aplicación de las reformas e inversiones. A este respecto, se les debe hacer partícipes y consultar debidamente, de conformidad con el marco jurídico nacional”. De ello cabe extraer la importancia (hasta ahora poco aireada) que deberían ejercer las autoridades autonómicas y locales en la ejecución de tales reformas (pues también a ellas y no sólo a la AGE les corresponde hacerlas) e inversiones, la necesidad de participar en el diseño del plan y la facultad de ejecutarlo, en lo que corresponda, según el “marco jurídico nacional” y el tipo de proyectos y reformas que se impulsen.

Así se constata en el artículo 63.4 q) del Reglamento, donde se establece que en el plan de recuperación se debe recoger, entre otros, el siguiente elemento: “Para la preparación y la aplicación del plan de recuperación y resiliencia, un resumen del proceso de consulta, llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico” nacional, de las autoridades locales y regionales (…). Realmente, esta exigencia es muy liviana y se puede satisfacer sólo con el expediente de las reuniones habidas, en su caso, en la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos.

Pero una cosa es el expediente ante la Comisión Europea y otra distinta cómo se articula la ejecución de fondos europeos de acuerdo con el sistema interno de distribución de competencias. En efecto, el grado de intensidad en la participación en el diseño y ejecución del MRR por parte de los diferentes niveles de gobierno españoles no es propio de la regulación europea, aunque esta persiga legítimamente unos objetivos que en si mismo no tienen, en principio, vocación de gestión territorial y, no obstante, abogue porque tales instancias no queden extramuros de tal proceso. El Gobierno de España, si pretende reservarse en exclusiva la gestión (también de un PERTE), debería acreditar en cada caso de forma convincente que la ejecución de tales recursos no puede ser objeto de gestión territorial, ya que ello contravendría la finalidad de tal financiación y el cumplimiento de sus objetivos.

La participación en el diseño del Plan y en la ejecución de aquellos ámbitos del mismo que afecten a sus competencias, es un problema de articulación efectiva de un modelo territorial de Gobernanza interna de tales ayudas y préstamos que debiera articularse a través de mecanismos efectivos de cooperación y colaboración intergubernamentales, que parecen estar condenados en nuestro caso a un funcionamiento irregular y siempre bajo la batuta del Gobierno central que se ha erigido en director absoluto de una orquesta en la que de momento sólo aparentan tocar sus músicos o escuchar lo que “desde fuera” se propone. La concertación interinstitucional, al margen de alguna reunión esporádica y constitutiva de la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos, ha brillado por su ausencia. Y se ha impuesto, así, una lógica bilateral de corte informal que no tiene canales institucionales efectivos y menos aún transparencia. Y, si este Plan de Recuperación es un proyecto de país, ello debiera corregirse de inmediato, pues –tras el complejo y discutido parto del RDL 36/2020, incluso al parecer cuestionado por el “oculto” dictamen del Consejo de Estado-  en caso contrario las tensiones políticas y territoriales pueden hacer aún más difícil la aprobación de un plan de país (y no de Gobierno) creíble, multiplicador del crecimiento económico y del empleo, integral y coherente, así como serio en su gestión y que preserve los intereses de la Unión Europea, mediante mecanismos preventivos y de control  que sean realmente efectivos. En los proyectos y reformas deberían tener mucho que decir los poderes territoriales, más aún en un Estado autonómico que pretende ser tal, si se quiere de verdad que esa palabra tan de moda de la capilaridad de los fondos sea gestionada eficaz y eficientemente de acuerdo a los criterios del citado Reglamento. Nos va mucho en ello.     

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