ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LA DIGITALIZACIÓN QUE NUNCA LLEGA (I)

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Introducción

Un reconocido entusiasta y (tal como se define a sí mismo) optimista de la digitalización, como es Javier Rodríguez Zapatero, ha publicado recientemente un libro que lleva por título Por una España Digital (Deusto, 2020). Allí constata el proceso de aceleración que vive la digitalización, que se ha multiplicado -como es harto sabido- durante la crisis Covid19. Y también advierte de la disrupción que se presenta: “Si ahora vamos deprisa, no es nada comparado con lo que viene”.

Aunque el citado libro tiene por objeto sensibilizar sobre la importancia que tiene para la sociedad española en su conjunto y para su propio sistema económico (también para quienes nos gobiernan) no perder el tren de la digitalización, el autor, a pesar de su medida prudencia, pone el dedo en la llaga en algunas de las debilidades endémicas de nuestro sector público (“se asoma a un abismo aún no adecuadamente valorado”), del sistema educativo y del judicial, dedicando un capítulo al papel de la Administración Pública en esa transformación digital que el país necesita.

Y, a pesar de las resultados aparentemente razonables que destila el último Índice de Economía y Sociedad Digital (DESI 2020), elaborado por la Comisión Europea, donde en España se detectan algunas fortalezas, pero también marcadas debilidades (capital humano y competencias digitales), el presidente ejecutivo de ISDI pone de manifiesto diferentes cuellos de botella que generan notables disfunciones en los servicios digitalizados: “Hay trámites que siguen siendo tediosos, complejos, poco intuitivos, en especial para personas no avezadas o formadas en tecnología, así como para personas mayores”. Más aún, afirma que “la Administración deberá plantearse si está estructurada para solucionar los problemas del siglos XXI”, y en esta cuestión va de la mano de algunas de las tesis del profesor Carles Ramió, a quien cita reiteradamente.  Muy importante me parece su reflexión de que “no tenemos las leyes necesarias para la era digital”. La aceleración del proceso es de tal magnitud que el actual marco regulador se está quedando obsoleto a marchas forzadas.

Cabe compartir ese punto de vista, pues los problemas no son sólo de falta de competencias digitales de la ciudadanía, como muchas veces se indica; sino también de carácter endógeno o derivados de la propia Administración pública “electrónica”, cuyo “tendido” de infraestructuras es aún muy deficiente. En verdad, son problemas de un modelo de Administración heredado, muy inadaptado y sin capacidades manifiestas de resiliencia para hacer frente a los enormes desafíos que vendrán en los próximos años.

El empuje de la digitalización en un proceso de recuperación y resiliencia

El empuje de la digitalización ha ido últimamente tomando fuerza, al menos como proyecto, conforme se aprobaron por el Consejo Europeo los fondos Next Generation EU, así como tras publicarse el documento España Digital 2025.  La inyección de recursos financieros para la recuperación y resiliencia tiene, como es conocido, uno de sus pilares o ejes centrales en el impulso de proyectos de inversión en materia de digitalización y, por tanto, en la realización en paralelo de las oportunas reformas. Sí, como dice el autor citado, “durante el período 2014-2020 España ha dispuesto de 542 millones de euros de fondos europeos para inversiones en gobierno electrónico y tecnologías de la información”, lo que ya resulta obvio a estas alturas es que esas cantidades se multiplicarán exponencialmente en durante el período 2021-2027, como consecuencia de los fondos europeos extraordinarios y de los ordinarios (Marco Financiero Plurianual 2021-2027). Habrá, sin duda, muchos recursos financieros para esa finalidad.

La digitalización ha entrado, por tanto, en la agenda financiera y se trata, por consiguiente, de dedicar cabalmente esos recursos mediante la articulación de políticas bien diseñadas a través de planes de transformación digital, que tengan carácter holístico, sean coherentes y se alineen con los objetivos de la Unión Europea y el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que deberá presentar el Gobierno de España ante la Comisión Europea antes del 30 de abril. La transición digital exige –como ha puesto de relieve la Comisión Europea- la digitalización de la administración y de los servicios públicos.

Y, en esa línea, el Gobierno central ha dado algunos pasos más a la hora de concretar los principios y medidas contenidas en materia de transformación digital en el Plan España Digital 2025 y en el proyecto de Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia aprobado en octubre de 2020. También el Real Decreto-Ley 36/2020, hace alusión directa en varios pasajes de su exposición de motivos a la transición digital y pretende ofrecer –otra cosa es que sean las más adecuadas- una caja de herramientas para absorber esos fondos, al menos por la Administración General del Estado y, con menor aplicabilidad (pues muchos de sus preceptos no son básicos), por las demás administraciones territoriales.

Con la finalidad de impulsar esa política, el pasado 27 de enero se han hecho públicos por parte del Gobierno tres documentos sobre ese proceso de transición digital. El primero va dirigido a las Administraciones Públicas, el segundo se ocupa de las competencias digitales y el tercero se refiere a la digitalización de las PYMES. Me ocuparé en sendas entradas de dar noticia de los dos primeros y, en especial, muy sumariamente de algunos de sus contenidos. Se trata de dos textos que desarrollan el Plan España Digital 2025, pero que a su vez se enmarcan en la política de diseño y ejecución de los fondos europeos en el marco inicialmente del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Su importancia está, por tanto, fuera de lugar, más si se pretenden impulsar proyectos de inversión (sean PERTE o de otra naturaleza) con la finalidad de captar fondos europeos en la incierta puja que ya está abierta.

Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas 2021-2025

Se subtitula como Estrategia en materia de Administración Digital y Servicios Públicos Digitales. En verdad, es un Plan de Digitalización de la Administración General del Estado, con un tercer eje donde en parte se canalizarán algunos fondos para las administraciones territoriales, siempre que se ajusten a sus directrices. No es, por tanto, en sentido estricto un Plan de Digitalización de las Administraciones Públicas, sino principalmente de la AGE. Las Administraciones autonómicas y locales están, por consiguiente, emplazadas a partir de ahora a aprobar sus respectivas estrategias de digitalización, si no las tuvieren ya diseñadas o, en su caso, a adaptarlas. Y es un reto urgente.

El documento parte de la autocomplacencia (buena posición de España en el DESI 2020), lo que contrasta con las opiniones antes expuestas del autor citado. Enfatiza la importancia de las reformas legislativas de 2015 (LPAC y LRJSP), orillando que, de momento, hasta el 2 de abril de 2021 la plena efectividad de las herramientas centrales de la Administración electrónica no se logrará formalmente (otra cosa será en sus resultados). Tiene objetivos muy marcados de mejora de las (deficientes) relaciones digitales entre Administración y ciudadanía, apuesta por la (siempre recurrida) eficacia y eficiencia, también por la (normalmente olvidada) transparencia, así como por el recurso a la manida  reducción de cargas burocráticas o trabas administrativas y, en fin, una línea-fuerza, con potencialidades muy amplias, es la referida a la automatización de la gestión y utilización incluso en determinados ámbitos (procedimientos de gestión de ayudas y subvenciones, por ejemplo) de la Inteligencia Artificial.

El Plan se articula en tres ejes estratégicos: 1) Transformación digital de la AGE; 2) Proyectos de alto impacto en la digitalización del Sector Público; y 3) Transformación digital del Ministerio de Política Territorial, de las CCAA y entes locales.

En el Eje 1 hay retos de interés, que ya estaban en el Plan España Digital 2025, como el de una Administración orientada a la ciudadanía, que establece una serie de medidas dirigidas “a empujar” a que la ciudadanía se relacione digitalmente con la Administración. Hay medidas de interés y otras más polémicas, pues no se prevén medidas de transición alguna entre la atención personalizada física y la atención “personalizada” digital (por asistentes virtuales). Y este es un nudo central del modelo que se pretende impulsar. No es momento de tratarlas. Tal vez las más relevantes sean las de implantación de un “nuevo modelo de identidad digital” y la relativa a la decidida apuesta por la “automatización inteligente de procesos”, a la que se suma el impulso de “un servicio de automatización inteligente común de la AGE”, así como la necesaria (y hasta ahora frustrada) gestión política y administrativa a través de datos. Otras son más continuistas o, incluso, vagas en su formulación (“puesto de trabajo inteligente”).

El Eje 2 recoge un conjunto de medidas orientadas a la AGE. Medidas de transformación digital en materia de sanidad, Administración de Justicia, Empleo, Seguridad Social e Inclusión, etc. Algunos ámbitos son de competencia de las CCAA o compartidas con estas. Por tanto, no será fácil definir cuáles serán sus impactos y cómo arbitrar sus medidas. La Gobernanza territorial sigue siendo una asignatura pendiente.

El Eje 3 pretende llevar a cabo la Transformación Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, con medidas endógenas, pero en especial con una serie de ayudas financieras para que CCAA y entes locales impulsen proyectos vinculados con la transformación digital (por ejemplo, automatización de procesos, servicios públicos digitales, etc.), pero asimismo con el gobierno abierto, el desarrollo del teletrabajo o la innovación en servicios y tecnología.

Reformas estructurales en la AGE y afectaciones a las CCAA y entes locales

El modelo de Gobernanza diseñado en el Plan es endógeno o propio de la AGE (no incorpora en su arquitectura orgánico-institucional otros actores institucionales ni tampoco actores externos), pues su proyección -con la excepción expuesta- es meramente interna. Lo más llamativo es que el Plan “desea establecer un modelo organizativo federado”. Dicho en términos menos pomposos, se trata de una singular concepción (yo diría que más bien de una ocurrencia con poco o nulo fundamento conceptual) que, si bien reconoce que las unidades TIC dependen orgánicamente de los distintos departamentos ministeriales, la dependencia funcional será con la SGAD (Secretaría General de Administración Digital), vinculada al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Emerge la disociación entre dependencia orgánica y funcional. En realidad, se podría haber formulado de otro modo, pues se trata esencialmente de generar una estructura organizativa horizontal de dirección ejecutiva y supervisión a través de la cual se concentran las decisiones estratégicas en manos de la SGAD, se fiscaliza la gestión de las unidades TIC departamentales y se dota así a ese órgano de herramientas transversales para imponer una política gubernamental de transformación digital con patrones comunes. Las estructuras por proyectos transversales son la clave futura de nuestras organizaciones, aún muy hipotecadas por las soluciones departamentales o de división funcional. Las medidas que se implanten podrán ser identificadas como “buenas prácticas que puedan ser difundidas o replicadas para su uso en otros ministerios o administraciones públicas”.

Ese modelo organizativo singular se diferencia en su intensidad en función de la caracterización de cada proyecto. Los proyectos transversales y los proyectos estratégicos  tienen a la SGAD como responsable, mientras que los proyectos tractores (e iniciativas ad hoc) son ejecutados por los órganos TICS de los departamentos, pero bajo la supervisión de la SGAD.

El citado Plan concluye con una serie de reformas normativas, algunas más concretas y otras aún difuminadas. Aparte de las reformas estructurales u orgánicas de la AGE, en el plano legislativo nada se dice de reformar la LPAC, que tal vez requeriría algunos retoques o tal vez cambios más profundos para adaptar a las distintas medidas que en ese documento se proponen. Sí que se recoger la reforma de la cooperación interadministrativa y, en ese punto, se hace mención a la LRJSP. En verdad, la reforma se concreta en el “objetivo de evolucionar (sic) el marco organizativo, semántico y técnico de la interoperabilidad entre las Administraciones Públicas” y, aunque está fatalmente expresado gramaticalmente, se quiere decir que, a través de esa reforma, se pretenden abordar también las relaciones y efectos que esa interoperabilidad tiene con la ciudadanía.

Uno de los puntos más débiles del actual modelo de Administración electrónica, como es la articulación de un sistema efectivo de interoperabilidad, parece que se pretende corregir mediante una reforma legislativa. Y, así, esta reforma legal “permitirá actualizar, transcurridos casi 10 años desde su puesta en marcha, el Esquema Nacional de Interoperabilidad aprobado por el Decreto 4/2010, y gran parte de las Normas Técnicas que lo desarrollan”, cuyo carácter básico implicará su aplicación al resto de administraciones territoriales. Los difíciles y volátiles equilibrios políticos existentes no parece que hagan fácil siquiera esa pretendida reforma, que tiene un alto componente técnico para desatar uno de los nudos que dificulta la plena implantación de la Administración digital y la extensión de sus posibles ventajas también a la ciudadanía. Habrá que estar atentos

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