“La gobernanza efectiva no aparece como arte de magia cuando se quiere” (Mariana Mazzucato)

Las advertencias que reiteradamente se han expuesto desde diferentes ángulos parece que se van cumpliendo, para desgracias de todos. El sector público no está de momento actuando como tractor de la recuperación. Todo lo más crea empleo de carácter público y, con más frecuencia de la habitual, temporal o interino; esto es, carga el capítulo I de los Presupuestos con más personal que viene a hacer más de lo mismo, con la única vocación de resolver las contingencias más inmediatas. Con una política que vive atrapada en la inmediatez y en el corto plazo, es materialmente imposible que haya organizaciones públicas que salgan de este círculo vicioso. Hoy día, la dirección profesional está olvidada, la estrategia no existe, la planificación está de vacaciones y la previsión de efectivos y de necesidades hace tiempo que se perdió en el laberinto político-burocrático, así como en las letales consecuencias pasadas (y las que vendrán a partir de 2023) de las tasas de reposición presupuestarias.

Los ensayos formales de apostar por criterios de racionalidad en la gestión no están dando, hasta ahora, los resultados queridos. La arquitectura organizativa diseñada por el Real Decreto-ley 36/2020, que pretendía impulsar la recuperación, se ha mostrado retórica y poco efectiva. No basta con predicar la planificación, la captura del talento, la búsqueda de la innovación y la gestión por resultados. Al parecer, lo que era un catálogo de buenos propósitos, no está funcionando adecuadamente. La dirección política y ejecutiva del Plan o el propio diseño del modelo de Gobernanza tampoco funcionan. Además, no parece encontrarse el talento necesario y el músculo de gestión está dormido. Lo relevante en el ámbito de la gestión pública es hacer o aplicar los retos y las ansiadas reformas o transformaciones, no incorporarlos al BOE, que todo lo devora o absorbe, menos los fondos europeos, que al parecer están inmersos en un monumental atasco en su imprescindible ejecución. No están llegando al tejido económico y solo con cuentagotas a los niveles territoriales de gobierno.

Dado que nadie, absolutamente nadie, se ha tomado en serio la necesidad de reformar y transformar el sector público, al objeto de adaptarlo gradualmente a los enormes desafíos presentes y futuros (jubilaciones masivas, obsolescencia funcional, revolución tecnológica, recuperación económica, emergencia climática, relevo generacional, redefinición de nuevos perfiles de empleos, destrucción gradual del sistema de mérito, politización extensiva de la alta Administración, captura sindical y corporativa de la Administración, y un largo etcétera que podría hacerse eterno), el denso y extenso tejido de administraciones públicas territoriales y entidades del sector público que tiene que actuar de consuno como tractores de tal proceso está encontrando serias dificultades para avanzar en su desafío inmediato: la recuperación económica y la transformación del país, a fin de dotarle de la ansiada resiliencia. 

Las causas son innumerables. Una de ellas es la retórica política, que no viene acompañada de hechos. Otra es la incapacidad demostrada de las fuerzas políticas de llegar a acuerdos transversales en un tema ciertamente existencial para el país y sus gentes. También sin duda entre tales causas está que se ha hecho descansar sobre la Administración General del Estado la dirección, el control y supervisión, así como una parte importante de la ejecución del Plan de Recuperación; esto es, un pesadísimo fardo, que ha de cargar con una estructura que desde hace décadas ya no dispone de capacidad ejecutiva efectiva suficiente para tal empeño, al haber sido asumidas buena parte de esas competencias ejecutivas por las Comunidades Autónomas). Mucho tomate a recoger en un huerto tan escaso de brazos. Además, como indiqué en su día, con un modelo de Gobernanza de altísima centralización y de equivocado diseño departamental (o fragmentario) en el marco de una estructura de gobierno elefantiásica. No era fácil que pudiera funcionar, y así parece que está sucediendo, aunque no deba ser motivo de alegría, sino de todo lo contrario. Al país se le atraganta la digestión de los fondos europeos. Y, de no remediarse, urgentemente, el paciente puede acabar en la UCI con una indigestión severa.

Pero tampoco las noticias “por abajo” son halagüeñas. Algunos gobiernos de Comunidades Autónomas, en su siempre reiterado isomorfismo institucional, han replicado ese equivocado modelo de Gobernanza a sus propias estructuras gubernamentales. Otras ni siquiera se han dado aún por enteradas. Las administraciones territoriales (CCAA y entes locales) no tienen certezas de qué van a gestionar y desconocen cuándo y cómo lo tendrán que hacer, así como cuántos recursos financieros aflorarán finalmente. Así es muy difícil organizar un modelo eficiente de planificación, organización y gestión de fondos para la recuperación. Pero, además, se encuentran con los mismos problemas que se pueden detectar en la AGE, aunque en algunos casos corregidos y aumentados.

En efecto, las estructuras políticas y directivas territoriales tienen males similares, o incluso mayores (la politización es en algunos casos, más descarnada, y la profesionalización de su empleo público más baja, por lo común), a los del Estado. La burocracia profesional territorial está también envejecida y mucha de ella en franca retirada (camino de la jubilación), poblada de personal interino o temporal con marcos conceptuales y destrezas reducidos a “su” puesto de trabajo, y que en su mayor parte desempeñan funciones de tramitación o de procedimiento administrativo, con tareas muchas veces rutinarias o repetitivas y con escasa capacidad de iniciativa o innovación, que la organización tampoco ha sabido o querido promover. Si a ello añadimos un modelo organizativo divisional igualmente obsoleto (que solo los gobiernos locales podrían dotarle de la flexibilidad necesaria), probablemente nos dé como resultado una tormenta perfecta que conduzca (crucemos los dedos para que no ocurra) a que la gestión territorial de los fondos europeos entre, asimismo, por lo que a su gestión territorial se refiere, en una espiral de probable ineficacia (gastar por gastar), ineficiencia (malgastar), o, lo que es peor, de dificultades sin fin para cumplir los ansiados hitos y objetivos que anuncia a bombo y platillo el Plan de Recuperación (no llegar a gastar los fondos comprometidos), por  no hablar de las inevitables barreras que se han de poner para frenar efectivamente el fraude y la corrupción.

Tener la capacidad de gestionar cantidades ingentes de dinero público transferido por la UE en tiempo récord requiere, por exigencias de la propia Comisión Europea, dos grandes premisas: excelencia en la gestión (financiera y ejecutiva) e integridad intachable (evitar o mitigar las irregularidades, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses). Todo ello se concreta en el también relumbrante sistema de gestión del citado Plan, que, de no remediarse rápido con medidas efectivas en su aplicación, corre el riesgo de convertirse en un modelo formal, lo cual sería la antesala de su fracaso. Tampoco es ninguna solución la externalización de la gestión de los fondos (en muchos puntos discutible), descarada o encubierta, que en algunos casos se pretende llevar a cabo. Mucho habrán de cambiar las cosas y en muy poco tiempo para ejecutar con la destreza y diligencia requeridas esos fondos. También los gobiernos territoriales tienen la palabra en este importante reto; debiendo adaptar o transformar sus organizaciones y métodos de gestión para afrontar tales desafíos. 

La ejecución del Plan y la absorción de los fondos europeos parte de la premisa correcta de que hay que invertir en planificación, impulsar nuevos (o no tan nuevos) modelos organizativos y de gestión, así como captar talento interno y apostar por una evaluación basada en los resultados en la gestión. Nada que objetar, siempre que se cumpla. Como expone gráficamente la Orden HFP/1030/2021, el nuevo sistema de gestión de fondos europeos (que se pretende solapar sobre el sistema de gestión tradicional, como una suerte de líneas paralelas) se fundamenta en el principio de compromiso con el resultado. Muy lindos el enunciado y los objetivos expuestos. Ahora se trata de ponerlos en acción. El tiempo se agota y las reformas aún no se advierten. Tal vez todos los actores institucionales debieran pactar de forma concertada cómo hacer frente desde el sector público estatal, autonómico y local, a los inmensos e inmediatos desafíos que plantea el Plan de Recuperación. Este sí que sería un buen objeto para plasmar la verdadera Gobernanza. Y no es un tema baladí. Nos va en ello el futuro del país y de las próximas generaciones, como bien reza el programa de la UE que en julio de 2020 impulsó la aplazada recuperación. Esta vez, sí que es verdad, el tiempo juega en contra. La gran duda que nos asalta es si en el marco de un sistema de gestión “tradicional” (como reza la exposición de motivos de la Orden citada) u obsoleto, como es el actualmente existente, se puede dar a luz un sistema de gestión de fondos europeos eficaz, eficiente e íntegro. Es el gran dilema que debemos resolver en años venideros. De su acierto o fracaso dependerá el mejor o peor futuro de este país.