PRINCIPIO DE «BUENA GESTIÓN FINANCIERA», PREVENCIÓN DEL FRAUDE Y FONDOS EUROPEOS

UE 2

“Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera”

(Artículo 317.1 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea).

Muchas veces me viene a la memoria la extraordinaria descripción de Julián Marías en torno al retraso de España frente a otros países occidentales. Este magnífico ensayista lo calificaba con la descriptiva expresión de desnivel. Y lo situaba en una cesura temporal que él la identificaba con una generación: esto es, las innovaciones y mejoras que en las democracias avanzadas surgían en un momento dado, llegaban a nuestro país una generación después. Y así ha sido históricamente. Algo de esto, en efecto, ha pasado con muchos ámbitos de la actuación pública, principalmente los relativos a la buena Gobernanza y a la reforma de la Administración, ámbitos en los que los hábitos tradicionales de hacer política y gestión, así como los intereses enquistados, conducen derechamente a tapiar la puerta de entrada a cualquier transformación o innovación en el sector público que tenga un mínimo contenido disruptivo o altere el statu quo.

Afortunadamente, España está desde 1986 en la actual Unión Europea. Cabría plantearse qué sería de este país y sobre todo de sus gentes si estuviéramos fuera de ese selecto club europeo (aunque, como todo, tenga sus entusiastas y sus detractores). No cabe duda que la ansiada Recuperación, que ya en sí misma será muy compleja, se tornaría imposible de no estar allí. Nuestra incapacidad para reformar nada es más que evidente: tiene que ser “Bruselas” quien nos obligue, una y otra vez, como los alumnos mal aplicados que ahora ni siquiera son convocados a recuperar lo no aprendido, a llevar a cabo las reformas estructurales necesarias para que el país salga adelante, y aún así las llenamos de trampas en el solitario para intentar sortear sus aristas más complejas, con riesgo evidente de que nos quedemos casi como estábamos, engañándonos permanentemente con retórica vacua.

Pero, por suerte, estamos en la Unión Europea. Y es oportuno recordarlo porque el momento de la recuperación ha llegado, y, aunque sea más lento de lo que se esperaba, los fondos europeos (siempre que no hagamos tonterías o mostremos una vez más nuestra secular incapacidad de gestión e impotencia reformadora) irán paulatinamente llegando, lo que debería actuar como palanca de una recuperación transformadora (también siempre que los invirtamos adecuadamente en proyectos tractores y no en actuaciones propias de “manos muertas”).

De la Unión Europea, tanto de su derecho originario (tratados y otros instrumentos paralelos) como de su derecho derivado (directivas y reglamentos), nos llega un potentísimo principio que es el de buena gestión financiera. Reconocido, en efecto, en el propio Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea o Tratado de Lisboa (artículos 310.5 y 317.1), así como en distintas disposiciones normativas europeas, tales como el trascendental Reglamento Financiero de 2018 (pilar de su propia arquitectura normativa y aplicativa), el menos divulgado Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2092 (donde se vincula directamente el principio de buena gestión financiera con el Estado de Derecho y la lucha contra la corrupción en la protección del presupuesto de la Unión), o en el archiconocido Reglamento (UE) 2021/214, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), base principal sobre la cual se ha edificado el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

No se trata tanto de reconocer la importancia del principio en sí, sino de analizar cómo está siendo interpretado y aplicado. Lo realmente trascendente a nuestros limitados efectos es que ese principio de buena gestión financiera en su dimensión europea incorpora al sistema de control de gestión de las Administraciones Públicas y entidades del sector público la dimensión de la integridad pública entendida como la inexcusable necesidad de reforzar los mecanismos de prevención, detección y corrección del fraude y de la corrupción, cuando las autoridades nacionales (estatal, autonómicas y locales) de los Estados miembros ejecuten fondos de los presupuestos de la Unión, como es y será el caso de los manidos (por el “maná) fondos europeos del MRR. Sobre ello ya me he ocupado reiteradamente en otras entradas y a ellas me remito.

Pero la aplicación del principio de buena gestión financiera no deriva propiamente de disposiciones del Derecho interno (tal como se recoge en el Real Decreto-ley 36/2020 o en la más reciente Orden HFP/2030/2021), sino del propio Derecho de la Unión Europea. No es ocioso, por ejemplo, recordar lo que establece el artículo 317.1, “in fine”, del TFUE, que obliga derechamente, aunque sea por la vía de una cooperación necesaria, a la aplicación de este principio cuando el Estado miembro (rectius, sus administraciones públicas) ejecuten partidas derivadas de los presupuestos de la Unión, como es y será el caso durante los largos años en los que se basará la ansiada recuperación, ya sea a través de contribuciones financieras no reembolsables, por préstamos o mediante los fondos europeos tradicionales (del Marco Financiero Plurianual) a los que también se aplican tales reglas, en cuanto manifestaciones típicas de gestión compartida en el ámbito de la protección de los intereses financiaros de la Unión.

En suma, la gestión de los fondos europeos trastoca una concepción tradicional (más bien secular) de entender la gestión pública en España y, más concretamente, la gestión económico-financiera, al plantear abiertamente una serie de premisas, que, si bien no son ni mucho menos nuevas (ya que estaban incorporadas a modelos tales como COSO, EFQM, Compliance, etc.), están tardando mucho tiempo en calar en nuestra cultura político-administrativa, en los sistemas normativos (con algunas excepciones puntuales) y en los propios sistemas de gestión (con excepciones), también en los económico-financieros. Y, entre esas premisas nuevas, destaca sobremanera la dimensión preventiva (con su particular arquitectura de herramientas), muy ligada también a un enfoque de riesgos, que adquiere un protagonismo estelar en estos momentos.

Sin duda, como dice el refrán, a la fuerza ahorcan, o, como reconoció el profesor Castillo Blanco, también esa cultura de integridad entra «a palos”. En cualquier caso, este inaplazable desafío de incorporar, aunque solo sea de momento para la gestión de fondos europeos, una amplia batería de elementos y herramientas de carácter preventivo en nuestro modelo de gestión económico-financiero (y el propio sistema de gestión paralelo), así como de introducir instrumentos de detección (ya que en ambos planos es donde los recorridos organizativos propios son más evidentes a la hora de articular efectivamente los planes de medidas antifraude; una obligación específica derivada del Derecho interno), debiera servir como auténtica ventana de oportunidad (*) para ir transformando (que también lo merecen) los sistemas “tradicionales” de gestión interna de las organizaciones públicas, invirtiendo decididamente en una cultura real y efectiva de prevención del fraude y la corrupción, así como de los conflictos de intereses, y en el  desarrollo de sistemas de detección y corrección de tales patologías y, por consiguiente, haciendo una inversión decidida por un enfoque de riesgos al objeto de paliarlos o mitigarlos, una idea que está en la base de la arquitectura conceptual del principio de buena gestión financiera tal como lo ha entendido el Derecho de la Unión Europea, y según se practica en sus instituciones propias y en las de control, obligando ahora a que nuestro sector público sepa sacar de tal principio las lecciones oportunas.

(*) La expresión “ventana de oportunidad” la he utilizado en el rótulo de una ponencia que, por amable invitación del Consello de Contas de Galicia, se presentará en el Panel de Prevención y Lucha contra el fraude en los XIV Encuentros Técnicos de OCEX 2021, que se celebra en Santiago los próximos días 2 y 3 de diciembre. Sin duda, este es un terreno en el que cabe invertir mucho para hacer esa necesaria transición hacia un nuevo modelo de gestión pública (también económico-financiero) en clave de integridad. En todo caso, habrá no pocas oportunidades para volver sobre este punto con mayor detalle. 

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