“Dice Plinio: “Tenemos menos necesidad de normas que de ejemplos”

(Citado por Holbach, Etocracia. El gobierno fundado en la moral, Laetoli, 2012, p. 181)

Planteamiento

Esta entrada pretende exclusivamente una mera aproximación a cuáles son las características generales de los denominados “Planes de Medidas Antifraude” (o Planes de Integridad en la Gestión de Fondos Europeos) que deben  aprobar las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público, así como cualquier otra entidad privada, en aquellos casos que ejecuten acciones vinculadas a proyectos financiados con fondos europeos del Plan de Recuperación o sean receptores de tales recursos, en los términos recogidos en la Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, dictada, por lo que ahora interesa, en desarrollo de las previsiones del artículo 22 del Reglamento (UE) 2021/241 (Mecanismo de Recuperación y Resiliencia). Obvio aquí,  por no ser espacio para ello, lo que sería el diseño y contenidos de un plan de esta naturaleza. Un comentario extenso a la regulación citada sobre prevención y detección del fraude y la corrupción en la gestión de fondos europeos, se puede hallar en esta entrada anterior.  También, entre otras distintas aportaciones, la doctora Campos Acuña ha escrito recientemente un detallado artículo sobre este objeto. Y, asimismo, cabe destacar la entrada del profesor Miguel Ángel Bernal, en el Blog del Observatorio de Contratación Pública, sobre la contratación de los planes de medidas antifraude del Plan de Recuperación.

En todo caso, el artículo 6 de la Orden citada y particularmente los anexos II.B.5 y III.C, respectivamente, dan algunas pistas (aunque poco estructuradas) sobre cuál puede ser el contenido de tales planes. De toda esa regulación y de las prescripciones y “orientaciones” allí contenidas, se pueden sintetizar algunos contenidos que deberán o podrán tener, según los casos, los citados planes. Aunque hay que andar con cautela. Ciertamente, en la Orden se advierten algunas reiteraciones o solapamientos, también omisiones y algo de “desorden” en el tratamiento de este importante tema (lógico, en todo caso, porque la propia Administración General del Estado no había avanzado hasta ahora ni un ápice en la implantación de esa cultura de integridad que ahora exige, de la mano de Bruselas, para todo el sector público y privado que gestione fondos europeos; también a sí misma).

Características básicas de los planes

Los planes tienen, a modo de resumen, ocho características básicas, que serían las siguientes:

1.- El plazo de elaboración y aprobación de los citados planes (por acuerdo del órgano competente) es ya muy conocido: se deben aprobar en un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la disposición normativa (que lo fue el 1 de octubre) o “desde que se tenga conocimiento (por parte de la entidad correspondiente) de la participación en la ejecución del PRTR”; esto es, a computar, dependiendo de las circunstancias, una vez entrada en vigor la Orden o a partir de la adjudicación de las ayudas, recursos, subvenciones o de la financiación vinculada a la ejecución por parte de una Administración o entidad pública o privada de un proyecto de inversión del PRTR.

2.- El plan tiene un contenido obligatorio (mínimo) y otro potestativo o discrecional. Debe abarcar los cuatro estadios del “ciclo antifraude”: prevención, detección, corrección y persecución” (aunque esta última apenas depende de tales entidades). Se prevén, además, una serie de actuaciones obligatorias para los órganos gestores,  que son las siguientes: a) Evaluación del riesgo de fraude; b) Declaración de Ausencia de Conflicto de Intereses (DACI); y c), establecer un mecanismo o procedimiento de resolución de conflictos de intereses. Pero, “la elección (o arquitectura) de las medidas”, se deja a la determinación de cada entidad, en función “de sus características específicas”. 

3.- La configuración o articulación de cada plan -con las exigencias expuestas y otras que allí se recogen- está guiada, en consecuencia, por el principio dispositivo o de libre configuración. Cada Administración Pública o entidad define y articula libremente su propio plan (llámesele de integridad o de medidas antifraude), enmarcado en su propia política de integridad, si es que se ha sido capaz de definirla y plasmarla  adecuadamente.

4.- Asimismo, la obligación normativa es elaborar un plan vinculado a la gestión de fondos europeos, pero nada impide (más bien es una opción recomendable) que las Administraciones Públicas aprovechen la oportunidad para, en paralelo, construir un sistema holístico de integridad que no solo abarque medidas de integridad en la gestión de los fondos europeos, sino además se extienda a la gestión y destino de los fondos propios y al funcionamiento de la organización. Un tratamiento diferenciado que no tiene explicación cabal, como ya expuse en la entrada que se cita al inicio.

5.- Está fuera de lugar decirlo, el plan no tiene valor normativo, sino que se trata de un conjunto de medidas preventivas, de detección y de control dirigidas a salvaguardar una gestión eficiente e íntegra de los recursos financieros de la UE, aunque, su incumplimiento, pueda dar lugar a la aplicación efectiva del Derecho en el sentido más duro del término cuando se detecte efectivamente la existencia de fraude, corrupción o conflictos de intereses. 

6.- El plan debería ser reflejo expreso y coherente de una política de integridad institucional (aunque la Orden limita su radio de acción a la gestión de fondos) que se ha de definir por cada entidad con la profundidad y seriedad que crea conveniente (o sin ella, cuando es meramente formal, lo cual sólo servirá para el autoengaño). Su tratamiento es diferenciado si se proyecta sobre las Administraciones Públicas o sobre entidades públicas o privadas que dispongan de sistemas de compliance, en los que se deberán integrar y articular debidamente estas medidas, enriqueciendo su punto de mira y fortaleciendo la política de integridad. 

7.- A pesar de los enunciados de la normativa europea y de la propia Orden, el plan se debería construir en positivo; esto es, no tanto haciendo hincapié (aunque teniéndolo como referencia) en el fraude, la corrupción y el conflicto de intereses (o en las medidas antifraude), sino preferentemente en la identificación de los riesgos y en la construcción de una cultura y hábitos de integridad en la gestión, así como en la adopción de las medidas necesarias para disponer de una infraestructura ética en la correspondiente organización pública o entidad.

8.- Los sistemas de integridad y la batería de herramientas que se configuren en el plan respectivo son, además, instrumentos vivos, que se deben adaptar a las exigencias de cada momento y a los diferentes test de escrutinio, que en el caso de los fondos europeos serán muy intensos (Comisión Europea, OLAF, Fiscalía, Tribunal Europeo de Cuentas, etc.).

Final: su aplicación al sector público

En síntesis, ante la escasa (o nula) cultura institucional de integridad existente en buena parte de nuestras organizaciones públicas, la confección y aprobación de tales planes constituye un enorme desafío que encaja mal con una política muy distante de estas inquietudes, unas estructuras organizativas funcionalmente inadaptadas para su correcta aplicación y un empleo público educado y orientado a la estricta y exclusiva aplicación de los marcos jurídicos vigentes, siempre necesaria, si bien muchas veces insuficiente para combatir tales lacras en origen. El escepticismo político y jurídico antes este tipo de herramientas de integridad que acompañan a los marcos normativos y pretenden evitar o reducir la emergencia de malas prácticas, es muy elevado en nuestras organizaciones públicas. Y eso solo se combate con pedagogía (sensibilización y formación), pero sobre todo con hechos. La ética (también la pública), como decía el profesor Aranguren, sólo se hace in via. La probidad en la gestión de los fondos europeos pondrá a prueba nuestras organizaciones públicas y también al tejido empresarial. Y no se puede fallar.

Dado el contexto descrito y la premura con la que se pretende implantar esa cultura de integridad en nuestro sector público, tal vez con calzador y obligados por la acelerada gestión de los recursos financieros de la Unión Europea, se corre el riesgo de que tales medidas sean malentendidas y peor aplicadas. Aparecerán, así, en la escena institucional diferentes cuadros de integridad institucional, muchos de ellos falsos, otros impostados y algunos auténticos, que son los que mejores resultados obtendrán. Dicho en términos más directos: se  construirán planes “de corta y pega” (como bien me los definió Álvaro Casas), también los habrá impostados o incluso emergerán planes que venderán humo, otros algo más elaborados,  y, en fin, también los habrá más serios en su factura y trazado, así como incluso (presumiblemente serán los menos) existirán los que opten por un modelo holístico de integridad institucional.

En fin, es tiempo de aplicar a la construcción de esa política de integridad marcos conceptuales sólidos, una creatividad bien entendida y mejor aplicada; pero todo ello se debe impulsar desde un liderazgo político y ejecutivo que haga bandera de la ética y la eficiencia en la gestión, y que dé asimismo señales a Bruselas que somos, aunque a veces no lo parezca, un país serio y confiable. Lo contrario será dispararnos en el pie, cuando no en la cabeza.    

Información complementaria: 

PROGRAMAS FORMATIVOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS Y POLÍTICAS DE INTEGRIDAD (PLANES Y MEDIDAS ANTIFRAUDE):  https://rafaeljimenezasensio.com/programas-de-formacion-gestion-de-fondos-europeos-y-politicas-de-integridad-medidas-antifraude/