LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NO TIENE QUIEN LE ESCRIBA: CRISIS DE GOBIERNO Y FUNCIÓN PÚBLICA

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“Yo creo, por mi parte, que el número de ministerios con cartera nunca debería rebasar el de diez”

“Lo que se denomina dosificación de carteras entre los grupos y los partidos es una práctica odiosa y fatal”

(Léon Blum, La reforma gubernamental, Tecnos, 1996, pp. 96 y 116, respectivamente)

Rafael Jiménez Asensio, 11 julio 2021

NOTA PRELIMINAR: Esta entrada fue escrita y publicada antes de que, hoy lunes 12 de julio, se publicara el Real Decreto 507/2021, de 10 de julio, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales. En este decreto presidencial se indica que el Ministerio de Hacienda y Función Pública asume, además de estas últimas, también las competencias en materia de “administración y de gobernanza” (en todo caso, no deja de ser curioso que el “subsistema” de función pública se ponga delante de la Gobernanza y de la Administración Pública, ambas de tapadillo), con lo cual cabe matizar algunas de las ideas que se contienen en la redacción inicial de este post, aunque en el fondo no se ve alterado el fondo del discurso, puesto que, si bien es cierto que administración y función pública van de la mano en cuanto a la Administración General del Estado (matiz importante: la AGE “ya tiene quien le escriba”), la disección de lo que son las administraciones territoriales y la función pública sigue siendo nítida, como si se tratara de dos mundos separados sin puntos de contacto. Ese vaciamiento del antiguo Ministerio de Política Territorial y Función Pública es, por tanto, mayor al que inicialmente se preveía, por lo que se queda en una estructura “ministerial” con muy escaso contenido competencial (cooperación territorial), lo que hace crecer más aún los “ministerios fantasma” y dificulta asimismo la gestión política ordenada de lo que es un sistema administrativo y una función pública en lo que a configuración de Estado respecta. Veremos cómo resulta esta disociación de la cabeza y cuerpo de la AGE por un lado, la cabeza de las administraciones territoriales por otro, y, en fin, el cuarteamiento de la función pública estatal, autonómica y local en diferentes compartimentos estanco. Un sistema administrativo debe ser visto en su integridad, sin perjuicio de las competencias de los entes territoriales, al menos en su diseño de políticas normativas: no será fácil legislar sobre bases del régimen local desde un Ministerio y también sobre su personal, sobre administraciones territoriales y función pública propia desde las Comunidades Autónomas y desde presupuestos y bases de la función pública desde otro. El tiempo nos dirá en qué acaba esto, aunque mi intuición senior/senior (por no ser más explícito) ya me va indicando por dónde irán las cosas. 

Se trata de identificar brevemente qué consecuencias o impactos tiene o puede tener esa remodelación parcial (si bien profunda) del Gobierno sobre lo que es la Administración Pública y la Función Pública, como esferas de actuación gubernamental transversales y con competencias en buena medida compartidas con las estructuras territoriales de poder (comunidades autónomas y gobiernos locales); pero también –y este no es un dato menor- con competencias plenas en lo que a la Administración General del Estado y las entidades de su sector público, así como en su Función Pública, respecta.

Este esquemático análisis, que requeriría muchas precisiones, que ahora no se harán, se articula en torno a cinco ideas-fuerza. A saber:

Primera.- Se ha producido un cambio de algunas personas, sin apenas cambio de estructuras. ¿Habrá también “combinación” (esto es, baile) de altos cargos en los Ministerios afectados?

Dicho en otros términos, la estructura gubernamental adoptada en enero de 2020 sigue formalmente invariable, salvo en lo que afecta a la supresión de una Vicepresidencia. Los ministerios siguen siendo los que eran. Y tan sólo se han alterado de momento algunas de las personas titulares que los dirigían y algunas competencias en un par de casos. La siguiente pregunta, en nada menor, es si esos cambios de personas en el timón de los distintos Ministerios comportará también cambios, radicales o trascendentes, en las estructuras de altos cargos de los diferentes Ministerios afectados. Si ello se produjera con intensidad fuerte, el suicidio político será más que evidente; pues cuando se tiene que poner en marcha a pleno rendimiento la máquina burocrático-administrativa de gestión de los fondos europeos, no está el horno para bollos nuevos. Aun así, quien llega a nuevas responsabilidades ministeriales quiere venir acompañado de su equipo de confianza, este es el perverso sistema que tenemos al no haber sido capaces de implantar una dirección pública profesional. Esperemos que la prudencia institucional impida el desaguisado que implicaría remover de silla a decenas de altos cargos en estos críticos momentos. Pero, no hay nada que lo impida. Y, en estos casos, perdóneseme la expresión, la cabra (hábitos políticos) tira al monte.

Segunda.- La estructura del Gobierno sigue siendo elefantiásica. 

Aquí apenas ha cambiado nada. Tan sólo se han reducido a 3 las 4 Vicepresidencias. Dato menor e irrelevante. El Gobierno sigue teniendo veintidós Ministerios. ¿Hubiese sido conveniente reducirlo? Sin duda. Pero, cabe preguntarse si ello era posible. La respuesta en este caso, no estará tan clara. Políticamente, no lo era; puesto que los socios de coalición al parecer se oponían frontalmente a perder alguno de sus cinco departamentos, la mayor parte (no todos) una suerte de Direcciones Generales elevadas artificialmente a la categoría de Ministerios.  Tampoco, una vez presentado el Plan de Recuperación a Bruselas y obtenidas sus bendiciones, ello hubiese significado reconstruir intensamente los Componentes y redefinir los presupuestos asignados en su gestión a los distintos Ministerios, y no era tarea fácil. Además, crear o reducir departamentos tiene costes. Tal vez se debió hacer antes esa remodelación, pero la racionalidad en política, más aún cuando se vive del instante, es un pío deseo.

Tercera.- La Administración Pública no tiene quien le escriba. 

Desaparecido en 2011 el Ministerio de Administraciones Públicas, ya nunca ha vuelto a resurgir. En el primer gobierno Rajoy, el brutal contexto económico-financiero, condujo a incorporar ese ámbito material en el Ministerio de Hacienda y Administración Pública. Ni qué decir tiene que el orden de los productos era lo sustantivo: Hacienda se devoró a Administraciones Públicas y, por añadidura, a Función Pública. La política de contención del gasto público obligaba (“los hombres de negro”). Luego, en 2016, Administraciones Públicas se asignó  como competencia de la entonces poderosa Vicepresidenta del segundo Gobierno Rajoy. Pero, sorprendentemente, se cometió el error de atribuir “el sistema” (Administraciones Públicas) a un Ministerio, mientras que “el subsistema” (Función Pública) seguía en manos de Hacienda, con un nuevo rótulo: Ministerio de Hacienda y Función Pública. El modelo diseñado por el entonces Ministro Montoro de despiezó, fruto tal vez de la contaminación que sobre el diseño de las estructuras gubernamentales tenían datos externos (la cuestión catalana). Algo pareció corregir el desmán el primer Gobierno Sánchez, cuando se creó un Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en el que ya la institución de la Administración Pública (no se olvide, “el sistema”) no aparecía ni siquiera reflejada. Lo importante era la política territorial, lo adjetivo, e incluso insustancial, venía de la existencia de una Administración General del Estado y de su sector público institucional, así como de unas administraciones territoriales con competencias propias. Sobre esa realidad institucional, nadie reparó y sigue sin reparar. Añádase a ello, como ha recordado el profesor Ignacio Molina que en los últimos 5 años hemos tenido en España 7 responsables ministeriales diferentes de política territorial, pero también de función pública (en este caso 6).

Cuartear el sistema administrativo y el subsistema de personal que lo sostiene y retroalimenta es en sí mismo una herejía institucional y organizativa con potenciales serios efectos sobre el funcionamiento de las políticas de Estado en estas materias y del propio funcionamiento de la organización que sirve al Gobierno de acuerdo con los principios constitucionales. Más aún cuando ahora tanto se habla, de momento retóricamente, de reformar la Administración Pública y el propio sector público: ¿Alguien en su sano juicio puede pensar que se van a reformar en paralelo, por dos departamentos ministeriales diferentes, la Administración Pública y la función pública, como si fueran ámbitos materialmente distintos de actuación? El papel del BOE (en este caso electrónico), lo aguanta todo. Otra cosa son sus efectos.

Cuarta.- El Ministerio de Hacienda vuelve a incorporar Función Pública a su ámbito de actuación. 

En efecto, el último cambio de Gobierno (rectius, cambio parcial de responsables ministeriales) ha sacado del desván de los viejos trastos gubernamentales “el modelo” de escindir la Administración Pública (ahora “Política Territorial”) y la Función Pública en dos departamentos diferenciados. Con ello recupera estúpidamente la herejía antes descrita; si bien, lo más grave es que condena la reforma de la Administración y de la función pública a una vía sin salida, o al menos con enormes dificultades de que sea operativa en un modelo dual como el descrito. Con dos Ministerios con competencias superpuestas, en ámbitos materiales que per se son un continuum, todo apunta a que los errores del pasado (cometidos además por otra fuerza política) se repliquen en el presente. Mala solución, peor remedio y complejo futuro. Llevamos 14 años, desde la salida del Ministro Jordi Sevilla, sin política de Estado en Función Pública. No veo que se le ponga remedio con esta solución institucional improvisada. Como recordó Galdós, en boca del funcionario Pantoja: “Háblase de Hacienda? Mucha administración y poca o ninguna política” (Miau, 2007). Hacienda gestiona muy bien lo suyo y hoy en día hace mucha política (pues todo pasa por el molino presupuestario), pero lo adjetivo (en este caso, Función Pública) puede quedar contaminado por sus competencias propias. Los desafíos enormes que tiene la función pública en la presente década no se pueden ver exclusivamente con las lentes de la gestión financiera. Hacerlo sólo así, sería un error. Y se corre ese riesgo. Estamos pagando muy cara la crisis anterior y sus devastadores efectos sobre el empleo público. Véase al respecto el reciente libro editado por el INAP publicado en abierto (Continuidad ‘versus’ transformación, ¿Qué función pública necesita España?, y coordinado por la profesora Josefa Cantero; con importantísimas contribuciones sobre este tema; donde en el Epílogo a esa obra sintetizo algunos de esos extraordinarios retos). Para transformar la función pública hay que tener mirada de Gobernanza integral.

Cuál haya sido la razón de esta mutilación y de su reajuste ministerial, no es cosa que interese ahora. Si era para compensar la pérdida de poder de la anterior Ministra Portavoz, malo; si lo ha sido para dar señales a Bruselas de que vuelve la ortodoxia presupuestaria sobre los gastos de personal y el viejo y devastador instrumento de la tasa de reposición de efectivos, peor. Lo que sí parece cierto es que la pretendida reforma, que se vende ahora como Modernización digital de las Administraciones Públicas, se quedará en eso y poco más. Transformar la Administración y la Función Pública con esos mimbres estructurales, me parece (y ojala esté equivocado) tarea muy compleja de llevar a cabo, cuando no imposible; salvo que ambos Ministerios afectados coordinados por Presidencia o la Vicepresidencia 1ª engrasen sus estructuras y fijen objetivos comunes. Pero para ese viaje no hacían falta tales alforjas.  

Quinta.- El Ministerio de Política Territorial se vacía de atribuciones, aunque siempre queda la esperanza de si ello implicará una entrada en la agenda política de los gobiernos locales.

Lo he dicho muchas veces. Lo local lleva tiempo desaparecido de la agenda política de los distintos gobiernos. Del constituido en enero de 2020, también. Los gobiernos locales han sido preteridos estos últimos años. La buena noticia es que en este nuevo Gobierno entran nada más y nada menos que tres alcaldesas, con lo que, sin perjuicio de que la función hace al órgano y a su titular, la sensibilidad local, sin duda, crecerá muchos enteros; más cuando se aproximan (a menos ya de dos años) las elecciones municipales (también autonómicas) de mayo de 2023.

El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, como ha defendido brillantemente el profesor Manuel Zafra, es algo que convendría plantearse.

Sin embargo, aunque cuando esto se escribe aún no se ha publicado el decreto presidencial sobre el alcance de la reestructuración competencial entre los Ministerios de Hacienda y de Política Territorial, la solución más operativa (aparte de  no sustraerle las competencias de Función Pública) hubiese sido redefinir el Ministerio como de Gobernanza Pública y Política Territorial. En línea con la recuperación económica y la gestión de fondos europeos y del siempre cacareado Gobierno Abierto, afrontar de una vez por todas (por no hablar de otras) las cuestiones centrales de la Integridad Institucional, la Transparencia efectiva, la Participación ciudadana, así como la Rendición de Cuentas, hubiese sido una excelente oportunidad política y también estructural, para enviar mensajes a la Unión Europea de que, esas asignaturas aún pendientes, ya estamos en línea de querer superarlas. Me temo que, una vez más, llegamos tarde.

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