Mes: febrero 2021

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE DOBLE VÍA

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“No se cambia por gusto. No se interviene porque se tiene una idea nueva, sino porque es preciso; y si se busca una idea, es porque es necesaria” (p. 55)

“Ningún cambio puede hacerse sin esfuerzos humanos, sin el compromiso de hombres capaces de asumirlos (…) El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”(p. 61)

(Michel Crozier, No se cambia la sociedad por decreto, INAP, 1984)

No deja de ser curioso que, una vez más, haya sido la política europea la que nos despierte del amodorramiento casi secular en el que se encuentra la Administración Pública española. Hace poco más de diez meses nadie hablaba por estos pagos de transformar la Administración Pública. Algunos ingenuos bienintencionados nos permitíamos la osadía de proponerlo antes de que entrara en circulación política. El silencio o el desprecio más cínico fue la respuesta dada por un poder siempre pegado a la contingencia del momento y a la chapucilla de la instantaneidad. Es el pegamento de la política patria. De momento, no se conoce otra.

De repente, a partir del 21 de julio de 2020, todo pareció cambiar milagrosamente. El Consejo Europeo celebrado esa fecha dio luz verde a los conocidos fondos Next Generation EU, que, tras la crisis Covid19, abrían la posibilidad de regar el secano patio financiero español con 140.000 millones € como ayudas (contribuciones financieras) y préstamos durante los próximos tres años presupuestarios (en realidad, hasta 2026, que es cuando se pueden ejecutar). A ello se sumaban las cantidades ingentes también de los fondos europeos tradicionales vinculados al Marco Financiero Plurianual 2012-2027, aprobado en diciembre, por medio del cual cabía sumar unos 60.000 millones de euros más, a los que todavía se podían añadir los fondos no ejecutados del período 2014-2019, que han sido repescados y que alcanzan por lo que a España respecta unos 37.000 millones de euros más, como ha expuesto Enrique Feás. Grosso modo, los recursos que provendrán de la UE durante el período 2021-2027, ya sean como ayudas o como préstamos pueden alcanzar de momento 240.000 millones de euros. La clave está en que tal volumen insólito de recursos sirva no solo para recuperar la dañada economía, sino para transformar el país y hacerlo, de una vez por todas, homologable con las democracias avanzadas más desarrolladas de la Unión Europea. Reto hercúleo para el que se necesitan muchas cosas, entre ellas una buena política y una Administración excelente.  

En efecto, en esa correcta y adecuada ejecución de los fondos entra en juego la política y la propia Administración Pública. De la primera no me ocuparé aquí, pero sólo constataré que hemos empezado mal. Mientras otros países están seleccionando los proyectos de inversión e identificando reformas a través de comisiones independientes o de expertos, cuando algunos otros lo lideran gubernamentalmente pero de forma concertada con las instituciones territoriales, los actores económicos y sociales, así como con los grupos políticos de la oposición, aquí las soluciones van por un camino más estrecho, de soluciones gubernamentales verticales con una coreografía de gobernanza territorial y en menor medida social que tiene un papel adjetivo. Las decisiones se toman entre bastidores. El poder circunstancial se engrandece, el país real se empequeñece.

La necesidad de transformar la Administración para absorber los fondos europeos NGEU es una realidad que la ha metido con calzador la Unión Europea en nuestra siempre complaciente y dilatada (por el constante aplazamiento de la resolución de los problemas) agenda política. Ya lo advirtió en un importante documento de septiembre de 2020 de los servicios técnicos de la Comisión Europea, donde el componente de Administración Pública era uno de los ejes de simulación de proyectos de inversión y reforma más importantes (véase Anexo). Lo volvió a recordar, de forma más puntual, el reciente Reglamento 2021/241, del Parlamento y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se estabalece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, al fijar los pilares de inversión de tales fondos. Pero no hace falta que “nos lean la cartilla”: cualquier analista mínimamente informado sabe fehacientemente que con esta destartalada y disfuncional Administración Pública que tenemos hoy en día es tarea altamente inviable absorber ni siquiera una parte sustancial de tales recursos financieros cuya llegada está anunciada, pero cuyo destino final corre riesgo de no pasar a las venas de la economía y de perderse u obturarse por las averiadas cañerías burocráticas de las organizaciones públicas.  

Así las cosas, el susto provino no de evidenciar la propia incapacidad intrínseca del sistema político-administrativo, sino de que la recuperación efectiva del país corría serio riesgo si no se iniciaba –según se dijo- una revolución administrativa que permitiera eliminar trabas, agilizar trámites y hacer más eficientes las estructuras con el objetivo de hacer posible la absorción de tales fondos. Así, tras un largo y penoso viaje, llegó al BOE el Real Decreto-Ley 36/2020, de 30 de diciembre, que, según su enunciado, pretendía dos cosas: modernizar la Administración Pública y garantizar, así, la ejecución del conocido como Plan de Recuperación y Resiliencia que exige la Unión Europea para que el país pueda ser receptor de tales fondos. Más que “revolución”, la huella que ha dejado la citada norma excepcional es de mero pronunciamiento, expresión muy propia de la España decimonónica, tan presente aún en nuestras instituciones públicas y en los comportamientos políticos y burocráticos. El legado es el legado, y lo demás cuento.

Por tanto, en este caso la vocación reformadora no nace de una previa identificación de una necesidad por la propia política gubernamental o por un pacto de Estado (¿Qué es eso de “un pacto”, y además de Estado?), sino de algo mucho más prosaico: una sensación de vértigo político y financiero al percibir que se podrían perder buena parte de esos innumerables recursos que nos proporcionará el maná europeo, imprescindibles, más que necesarios, para que uno de los países más hundidos de la UE por la crisis Covid19 levante cabeza. Las circunstancias mandan. Este país, al menos en la últimas décadas,  ha mostrado una absoluta incapaz de hacer reformas por sí mismo, sólo las hace (y disimuladas o tibias) cuando le obligan o empujan desde el exterior. La política española es miedosa y conservadora, da igual su color ideológico y el territorio sobre la que actúe, y siempre prefiere mantener a transformar. No hacer ruido y dejar las cosas como están, aunque en apariencia diga que las cambia. No hay palabras más bastardeadas en el lenguaje político español que las de cambio modernización. Una política exenta de valentía o de coraje, no es política, se transforma en liturgia vacua para mantener el poder por el poder.

Sin embargo, yerran de forma absoluta quienes piensen que modernizando una parte de la vetusta e inadaptada Administración Pública, es decir, aquella que gestione los fondos europeos, se logrará algo, que no sea pan para hoy y hambre para mañana. Como se ha dicho hasta la saciedad y algo también he escrito sobre ello, el RDL 36/2020 es más bien un conjunto de medidas timoratas que muy poco van a conseguir realmente en esa búsqueda necesaria de lo que el profesor Manuel Hidalgo denominara gráficamente como el “virtuosismo en la gestión”, necesario para absorber los fondos europeos.

Pero aunque tales medidas modernizadoras y de agilización consiguieran algo, probablemente mucho menos de lo que se pretende, y si realmente funcionan los instrumentos de gestión (planificación estratégica, unidades temporales por proyectos, reasignaciones de efectivos que atraigan talento a tales unidades, fijación de objetivos y evaluación de resultados con impactos en mayores retribuciones, menos control económico-financiero ex ante o en menor tiempo y con menos informes, aligeramiento de los procedimientos de contratación pública y de las subvenciones, etc.), veremos qué se alcanza. En efecto, lo que se habrá logrado finalmente será que una parte de la Administración Pública (por lo demás insignificante cuantitativa y cualitativamente hablando sobre el total) logre situarse como una suerte de organización VIP (o eso se crea), similar a un tren de alta velocidad, que es más flexible como estructura, fija objetivos, atrae talento, viaja (gestiona) más rápido y paga mejor a sus empleados; mientras que el resto de la organización burocrático-administrativa continuará inmersa en la obsolescencia, la tramitación a trompicones, la ineficacia y la ineficiencia, caminando con las tradicionales penurias organizativas y de gestión, e impulsada por una máquina de vapor o de gasoil. Lo que se gane por un lado, si es algo, se perderá por el otro, que es además dónde la Administración (dado su enorme tamaño) más recursos públicos fagocita, aunque sea sólo con gastos de personal y disfunciones varias.

No tiene sentido alguno pretender crear una parte de la Administración Pública de vía ancha (o si quieren, de alta velocidad), cuando el resto (la práctica totalidad) de las estructuras administrativas circulan por la vía estrecha o a ritmo de caracol, cuando no como cangrejos. La pretendida modernización de la Administración no se puede hacer a través de dos vías paralelas que nunca se cruzan. Es cierto que hay quienes abogan porque esos instrumentos de pretendida gestión avanzada (en muchos casos de pura reinvención del agua caliente: planificación estratégica, dirección por objetivos, seguimiento y evaluación, unidades de proyecto, o retribuciones variables en función de resultados) son una suerte de Caballo de Troya que, según se dice, terminarán impregnando la gestión de conjunto de la organización.

Debe ser por la edad, pero soy tremendamente escéptico frente a que las pretendidas soluciones duales en las Administraciones Públicas (ya sean estas como las expuestas o las de disponer en paralelo de dos tipos de empleo público: el viejo u obsoleto, y el nuevo o el que aporta talento) resuelvan nada. Con el tiempo, lo mejor terminará por impregnarse de lo malo. La convivencia de los modelos duales se hace en sí misma insostenible en el tiempo. Aislar núcleos VIP en unas Administraciones Públicas como la españolas, donde cualquier ventaja, por mínima que sea, tiende a convertirse en estructural, terminará arruinando el experimento. Otra cosa es la gradualidad, a la que sí me sumo. Pero ese es otro discurso distinto del dualismo estructural; esto es, el que convierte a la Administración en una entidad esquizofrénica con realidades paralelas.

No le den más vueltas. Para alterar un estancado y esclerotizado statu quo, no existen otra opción que incorporar de modo efectivo una transformación gradual y ordenada de la Administración Pública (tanto en lo que afecta a estructuras y procesos como a las personas) y hacerla muy visible en la agenda política a través de una estrategia política como compromiso efectivo a medio/largo plazo. Si es como pacto de Estado, mejor. Hoy en día esa agenda política ni está, ni salvo excepciones puntuales, se la espera. Seguimos con los simulacros y las prácticas de parcheo.

La cuestión es muy diáfana: transformar la Administración Pública requiere diseñar realmente una política, trazar una hoja de ruta con unas metas y objetivos, siendo, asimismo, conscientes de que es una tarea larga, compleja y extenuante, que requiere visión y liderazgo político y ejecutivo, cuando no un elevado coraje político (algo ausente, por lo común, entre las virtudes de nuestros gobernantes, donde la complacencia y las medias tintas abundan, por motivos de todos conocidos). También exige un dirección pública altamente profesionalizada que sea capaz de conducir adecuadamente ese reto (un elemento totalmente ausente en la “modernización” estatal, por cierto). Pero, sobre todo y ante todo, se requiere que la política gubernamental no piense sólo en votos e incorpore de forma efectiva esa línea de transformación y la sostenga en el tiempo contra viento y marea. Ahí es nada.

En este empeño están emplazadas no solo la Administración General del Estado, sino también las Administraciones autonómicas, forales y locales. La transformación de la Administración Pública muchas veces no requiere leyes, aunque un marco normativo de calidad refuerza y ayuda, lo que hoy en día es absolutamente infrecuente. Tal proceso exige ganas de llevarla a cabo e identificación de su necesidad, así como puesta en marcha de una agenda de transformación que haga de hoja de ruta y de fuerza de propulsión. La política, la buena, la de verdad, es la única que puede activarla. La otra ya sabemos lo que nos depara. Lo de siempre.

Es relativamente fácil gobernar con el BOE, más en tiempos de pandemia, cuando la densidad de la vieja Gaceta engorda con desmesura y también con reales decretos-leyes, que dejan al Parlamento como decorado de cartón piedra. Quien piense que así se cambia la sociedad, va dado. Que lea al maestro Michel Crozier, siempre de actualidad cuando de estas cuestiones se trata. El papel lo aguanta todo. A ver qué nivel de gobierno es el primero en dar el paso, trenzar acuerdos transversales y tomarse en serio algo de lo cual depende en buena medida que este país llamado España salga realmente adelante o se disponga a dar, por enésima vez, un paso en falso.

ANEXO: ORIENTACIONES DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EXPUESTAS POR LA COMISIÓN EUROPEA A PARTIR DE LOS PROYECTOS DE FONDOS NGEU

  • Mejora de la calidad y la eficiencia de la Administración Pública
  • Reducción de la carga administrativa
  • Administración Pública facilitadora de la innovación
  • Garantizar una gestión moderna y de alta calidad
  • Reducción de los riesgos de corrupción y mala gestión
  • Mejora de la gestión eficaz de los fondos públicos
  • Garantizar funcionarios con capacidades adecuadas para abordar la transición digital

“PUNTO MUERTO”: DECADENCIA E IMPOTENCIA DE LA POLÍTICA

(A propósito de la obra de Ross Douthat, La sociedad decadente)

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Preliminar: A vueltas con la decadencia

Hace cinco años, se publicó en España la monumental obra de Francis Fukuyama Orden y decadencia de la política (título del segundo tomo, Deusto, 2016, que en su momento reseñé). La decadencia es un tema recurrente en ensayistas e historiadores. No cabe duda que la política actual vive sumida en el desconcierto y en la impotencia. En verdad, si se analiza con distancia, la acción política actual muestra cada vez más un agotamiento de ideas y una clara vocación defensiva (Agenda 2030 y desarrollo sostenible, Recuperación y Resiliencia, preservar el Estado Social, etc.), cuando no de distracción de objetivos (búsqueda enfermiza de enemigos). Asimismo, desde hace décadas, las instituciones padecen un descrédito y una falta de confianza de la ciudadanía, que se ha incrementado los últimos años, y que tan bien describe Víctor Lapuente en su reciente libro (Decálogo del buen ciudadano, Península, 2021), donde también se hace eco en distintos pasajes de las tesis de Douthat.

El libro que sirve de excusa a estas reflexiones (La sociedad decadente. Cómo nos hemos convertido en víctimas de nuestro propio éxito, ; Ariel, 2021) es singular, en tanto que rompe las costuras del arquetípico traje con que envolvemos la realidad que nos circunda. La sociedad decadente es una obra del prestigioso ensayista y periodista Ross Douthat, una estimulante contribución intelectual al (mal) estado de nuestros sistemas sociales, políticos, culturales y económicos. Con recurrente apoyo en la obra de Jacques Barzun, Del amanecer a la decadencia, el autor parte de la premisa de que “una sociedad puede ser decadente sin estar necesariamente al borde del colapso”. Y recoge una lúcida sentencia de W. H. Auden: “lo que nos fascina y nos aterra acerca del Imperio romano no es que acabase hecho trizas, sino que consiguiera aguantar cuatro siglos desprovisto de creatividad, entusiasmo y esperanza”.

Esta obra puede ser tachada apresuradamente de aportar una visión conservadora, pero comprendería mal su significado quien así se despache, pues el libro y buena parte de sus tesis se adecuan mal a esas etiquetas convencionales con las que nos gusta empaquetar cualquier opinión. Siguiendo a Barzun,  el autor incide en que la decadencia se manifiesta allí donde la repetición y frustración se acumulan o en donde el aburrimiento y la fatiga se transforman en fuerzas históricas. La palabra decadencia hace relación al estancamiento, al agotamiento cultural e intelectual, a una circunstancia histórica en la que “la repetición es más corriente que la innovación”. Un contexto en el que la esclerosis “aflige en la misma medida a las instituciones públicas y a las empresas privadas”. Como bien resume el subtítulo de la obra, “la sociedad es, por definición, una víctima de su propio y significativo éxito”. Ahora que tanto se habla de innovación y de transformación, la lectura del libro de Douthat es altamente recomendable. Entre otras cosas, para dejar de levitar virtualmente.

Ninguna de esas notas que definen a la decadencia se atenúan con la aceleración enloquecida en la que vive inmersa la sociedad actual, creada por la ilusión de Internet. La percepción del problema por el autor es demoledora, y se concreta en lo que se puede denominar como velocidad aparente: “Si bien la velocidad con la que experimentamos los acontecimientos ha aumentado, la velocidad de cambio real no lo ha hecho”.

Estancamiento, esterilidad, esclerosis y repetición

El discurso de la primera parte del libro se estructura en “cuatro jinetes”: estancamiento, esterilidad, esclerosis y repeticiónEl estancamiento se adentra en la economía y en las limitaciones del crecimiento, con los altos condicionantes de una serie de fuerzas estructurales básicas que lo lastran sin piedad: el peso demográfico; el exceso de endeudamiento; las limitaciones del sistema educativo; el medio ambiente; y el estancamiento tecnológico. Sorprende lo provocador de esta última reflexión, teniendo en cuenta el imperio de Internet y la revolución tecnológica en la que estamos inmersos, pero la explica de modo convincente (“¿A dónde ha ido Thomas Edison?”). Caminamos, según sus palabras, a “un invierno de IA”, en el que “muy pronto seremos esclavos de una superinteligencia”. El paralelismo aquí con la monumental obra de Shoshana Zuboff, La era del capitalismo de vigilancia, es evidente.

La esterilidad se manifiesta gráficamente en el síntoma de “la cuna vacía”. El hundimiento del peso demográfico (especialmente grave en España) tiene como consecuencia efectos severos, pues explica el estancamiento económico, la desigualdad creciente, la prolongada adultescencia, el individualismo, las tendencias de postfamiliarismo, la inversión del árbol genealógico, la llamada (que en el fondo poco resuelve) a la inmigración con medio de compensar ese desfase, incluso la emergencia de fenómenos como el autoritarismo blando.

Todo ello conduce a un punto muerto, en el que no sólo se encuentra la sociedad, sino también la política: una sociedad encanecida conduce a la esclerosisComo también recordaba Barzun, “en la era decadente las instituciones funcionan a duras penas”. Emerge un tipo de acción pública que define muy bien el autor: “La política de parches”; que hoy en día es la dominante. La política se transforma en chapucera, con arreglos de urgencia o contingentes. En efecto unos abultados presupuestos públicos y el complejo entramado administrativo se muestran altamente ineficaces e ineficientes: “La esclerosis se convierte en la normalidad por defecto”. Hay acción, pero no deliberación. La política gubernamental y opositora vocifera, no argumenta. Se da una acción muchas veces desnortada, ocurrente, con políticas cada vez más “arbitrarias y opacas”. Todo ello “alimenta una lógica desconfianza pública hacia el gobierno”. Y añadiría, también hacia el resto de las instituciones. La fuerte polarización se combina con “el juego de la política como forma de entretenimiento”. En ese caldo, el populismo se mueve y crece como la espuma. Pero el punto muerto domina la escena: una tensión de momento no resuelta entre un “populismo incompetente y una élites antipáticas pero aún resilientes”. El marco es, a su juicio inapropiado: “un sistema que injerta un estado administrativo del siglo XX en un sistema constitucional de los siglos XVI y XVII”, no puede dar otro resultado que “un gobierno expansivo e ineficaz” que, junto con la polarización política, conduce derechamente al deterioro o a la decadencia.

Y, en fin, en el análisis de la repetición Douthat cambia de registro. Se fija, como buen crítico de cine que es, en “toda una serie de formas culturales y pretensiones intelectuales (que) se han quedado atascadas durante décadas en un patrón recurrente: el de la ‘repetición y frustración’ y el ‘aburrimiento y cansancio’”. Examina, así, la televisión, las manifestaciones culturales e ideológicas, el aburrimiento que nos traslada Google (los algoritmos ya deciden qué debes ver, leer o simplemente consultar), la basura pirateada, la pornografía política para mentes partidistas y enfermas, así como “su apabullante mediocridad”. La superficialidad de Internet todo lo invade, también la propia política, cuyo empobrecimiento es manifiesto.

La decadencia sostenible

La segunda parte de la obra se enuncia Decadencia sostenible. Nada obsta, como se decía, que ese período se prolongue en el tiempo. El autor no vaticina el fin del mundo. Tampoco nada impide que, tal como reconoce, en era de decadencia emerjan periodos muy activos o agitados, a pesar de que repitan lo ya sabido. Puede haber, incluso, tendencias frenéticas, en las que reiteramos lo sabido y reciclamos en una reinvención permanente del agua caliente. Internet sirve para jugar con esa realidad simulada. Apariencia de innovación. Emergerá así, ya lo está haciendo, una suerte de “despotismo amable”, aunque en algunos contextos esa amabilidad se transforme fácilmente en trato despótico del poder. El estado “policial rosa” o el ansiado panóptico, donde unas veces vigila el poder y otras la propia ciudadanía.

Se abre, así, una incierta espera a la llegada de los bárbaros, que se puede prolongar en el tiempo. Hay crecimiento en algunos casos, pero es temporal y el declive retorna. El autor reincide en “los puntos muertos” de Balzun: las inquietudes desordenadas, un populismo creciente, el nacionalismo de senectud o una (falsa) reacción al estancamiento que acaba en el estancamiento mismo. Ese estancamiento convive con dosis de corrupción y abre la puerta a la esclerosis. La confusión se impone. Los versos de Cavafis suenan con fuerza: ¿Por qué reina de pronto esta inquietud y confusión? /Porque ha caído la noche y los bárbaros no llegaron.

La sociedad decadente no es una distopía, pues “siempre sigue siendo posible imaginar y trabajar por la renovación y el renacimiento”. La tarea de la humanidad en el siglo XXI es “sacarle el mayor provecho al estancamiento próspero”. Y Roos Douthat intenta extraer lo positivo de un estancamiento que se presume de largo plazo: vivir dentro de unos límites; distribuir los recursos de manera más igualitaria; mejorar el funcionamiento de las instituciones; usar la educación para romper ese nexo absurdo que encadena a los más jóvenes “entre cárcel y realidad virtual”; “humanizar el tratamiento de las enfermedades crónicas de la tercera edad”; ayudar a los países pobres en su fructífera transición hacia nuestra posición actual; etc. La política se ha vuelto así defensiva o conservadora, el ideal de progreso se difumina en una sociedad estancada y esclerotizada. Se acabaron, por tanto, las utopías políticas. En realidad, en ese contexto, la política sólo puede mantener apuntalar el edificio institucional y económico aplazando su derrumbe.

Los (hipotéticos) finales de la decadencia

Y, en fin, la tercera parte del libro, dedicada a Las muertes de la decadencia pretende dibujar los escenarios alternativos de futuro, que  parten desde de la catástrofe a otros escenarios. El discurso sobre las hipotéticas consecuencias es duro: el cambio climático y las migraciones pondrán contra las cuerdas a la sociedad occidental (ya lo advirtió Bruno Latour). Se plantea como alternativa  el renacimiento, donde triunfa la existencia de un tecnoutopismo revestido de religión secularizada, con el que el autor no se alinea, aunque advierte de que una digitalización e Inteligencia Artificial desbocadas puede cambiar radicalmente la economía y hacer del mundo mucho más injusto de lo que hoy en día es. Su percepción es que no habrá un renacimiento, sino muchos, como combinación desordenada del progreso tecnológico y científico y del resurgimiento religioso. El fin de la decadencia podría venir por ahí.

Y la providencia cierra el ensayo, es donde la parte más espiritual del autor emerge con fuerza. La expansión hacia el universo, nunca realmente alcanzada (arranca con el fracaso del Apolo y termina con él), era una opción de nuevos horizontes que cada vez se estrecha más. La duda es “si nuestro destino a corto plazo es el renacimiento, el Apocalipsis, o simplemente el statu quo”. Su conclusión, formulada a modo de sospecha, es “que una civilización verdaderamente globalizada no puede evitar una tendencia a la decadencia mientras permanezca ligada a la tierra, mientras no haya esperanza de encontrar nuevos mundos reales hacia los cuales saltar, que conquistar o que explorar”. El problema es cómo gestionar esa decadencia estructural o de qué manera “administrar mejor nuestro planeta, nuestras sociedades y a nosotros mismos”. Esa es su receta, entre otras, para sobrevivir a esta ya evidente decadencia. Acomodados entre la decadencia, el estancamiento, la esclerosis o la repetición, por no añadir la fatiga y el aburrimiento,  esta era de decadencia sostenible en la que estamos inmersos va para largo.

En fin, se trata de una obra imprescindible para entender el mundo en el que nos ha tocado vivir y, asimismo (por lo que a esta entrada importa), el devenir de la política y de las instituciones. Pero dice mucho más de lo que aquí se ha recogido. Que no es sino una incompleta y sesgada reseña sobre aquellos puntos de la obra que personalmente más me inquietan. Léanlo, si no lo han hecho ya. No se arrepentirán

EL REGLAMENTO (UE) DEL MECANISMO DE RECUPERACIÓN Y RESILIENCIA: 7 LÍNEAS-FUERZA Y UNA APOSTILLA

 

 

Introducción

El Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RMRR), ha sido publicado el 18 de febrero en el Diario Oficial de la Unión Europea. Enmarcado dentro de lo que es el Instrumento de Recuperación y Resiliencia, aprobado por Reglamento (UE)2020/2094, del Consejo, de 14 de diciembre, donde se regulaban los conocidos como fondos europeos Next Generation EU, es obvio que su importancia está fuera de lugar, puesto que 140.000 millones € de tales fondos pueden recalar en España mediante “contribuciones financieras” no reembolsables o mediante préstamos. El Reglamento del Mecanismo (RM) incorpora las partidas de financiación más jugosas: 672.000 millones € sobre los 750.000 previstos como máximo; de los cuales 312.500 millones € se vehiculan como “contribuciones financieras” y 360.000  millones € como préstamos) y de ellos casi 60.000 millones € de ayudas directas para nuestro país.

El objeto de este comentario es exponer cuáles son las líneas-fuerza de ese Reglamento y qué  impactos directos podrá tener sobre los diferentes niveles de gobierno y Administraciones Públicas en lo que será un complejo y largo proceso de diseño, aprobación, ejecución y evaluación de esas reformas e inversiones que, a través del Plan de Recuperación y Resiliencia y del propio Programa Nacional de Reformas, deberá presentar España antes del 30 de abril. Este MRR marcarán parte del futuro político, económico y social de este país, al menos por unos años, conjuntamente con el resto de fondos NGEU y los “tradicionales” del Marco Financiero Plurianual 21-27. Y, si se emplean bien, podrá reactivar la economía y el empleo. Aunque también hay riesgos de que ello no se produzca, como ha expuesto recientemente el prestigioso economista Antón Costas (“Economía digital, verde y con buenos empleos”).

Los objetivos del MRR, tanto generales como específicos, son ya muy conocidos y se recogen en el artículo 2 del citado Reglamento de la Unión Europea. El contexto en el que se dicta también (véanse los considerandos 4, 5, 6, 7 y 8). Interesa, por tanto, poner el foco de atención en aquellos puntos que deben seguirse para elaborar el Plan de Recuperación y Resiliencia (tarea que corresponde al Gobierno central, más aún tras el Real Decreto-Ley 36/2020, donde se articula un sistema de Gobernanza de este MRR altamente centralizado) o  para encuadrar reformas e inversiones (proyectos) que encajen plenamente en la filosofía del citado RM. Y algunas de esas ideas-fuerza de esta regulación serían las siguientes:

1.- El Mecanismo se estructura en seis pilares.

La lectura de los considerandos 10 a 16 es de interés para comprender el alcance de tales pilares. El artículo 3 (ámbito de aplicación) los sintetiza del siguiente modo:

1) Transición ecológica

2) Transformación digital

3) Crecimiento inteligente, sostenible e integrador

4) Cohesión social y territorial

5) Salud, y resiliencia económica, social e institucional

6) Políticas de próxima generación (infancia, juventud, educación y desarrollo de capacidades)

Adviértase que no hay una coincidencia de los pilares con los componentes que en su día previeron los Servicios Técnicos de la Comisión en un documentos sobre “Orientaciones para la elaboración de los planes” (el componente Administración Pública aparece, por ejemplo, más diluido; tanto en lo que se refiere a digitalización o cohesión social o territorial, como en lo que respecta a reformas institucionales o a la mejora de capacidades, incluidas las digitales; y se proyecta, por tanto, sobre los pilares 2, 4, 5 y 6, aunque no de forma exclusiva)

2.- Umbrales mínimos de asignación en determinados pilares.

La pretensión de la UE es que el MRR sirva para alcanzar el objetivo general de destinar el 30 por ciento de los gastos del Presupuesto a apoyar objetivos climáticos (la Agenda 2030 está presente en esta idea y en la proyección estratégica europea de alcanzar la neutralidad climática para 2050), así como otros objetivos vinculados con la Agenda Digital Europea.

  1. Las medidas de transición ecológica incluidas en los planes estatales de recuperación y resiliencia deberán representar un importe que suponga al menos el 37 por ciento de la asignación total del citado plan.
  2. Por lo que corresponde a la digitalización ese porcentaje debe alcanzar al menos el 20 por ciento.

Por tanto, como mínimo un 57 por ciento de las inversiones previstas deberán dedicarse a esos dos pilares. Y eso marcará, sin duda, el propio PRTR como también los proyectos que se pretendan impulsar. Hay que tener en cuenta que el cumplimiento de esos umbrales mínimos se tiene en cuenta en la evaluación cuantitativa de los planes de recuperación y resiliencia del estado miembro que lleva a cabo la Comisión (artículo 16) y en el criterio de pertinencia establecido en el artículo 19.3 en relación con esa misma evaluación del plan.

3.- Principios horizontales.

Se hace referencia a ellos en diferentes pasajes de los considerandos del Reglamento, pero se concretan en el artículo 5 (incorporado por el Parlamento Europeo). La regla es que el MRR no sustituye a los gastos presupuestarios ordinarios (aunque se precisa: “excepto en los casos debidamente justificados”). Tales fondos tienen carácter adicional, que resultan complementarios con otros programas o instrumentos de la Unión, “siempre que dicha ayuda no cubra el mismo coste” (el principio de complementariedad está recogido en el artículo 9), y se debe respetar, asimismo, el principio de no causar perjuicio significativo  (por ejemplo, a objetivos medioambientales).

4.- Contribuciones financieras y préstamos.

El MRR recoge ambas posibilidades. Lógicamente la primera a explorar será la que provee de recursos financieros no reembolsables (“contribuciones financieras”, según el artículo 2 RM). La otra opción son los préstamos. Hay elementos comunes y algunas diferencias, principalmente en lo que a ejecución temporal respecta, pero también procedimentales. En ambos casos la demanda de recursos financieros, vía ayuda no reembolsable o préstamo, exigen que el Estado elabore un plan de recuperación y resiliencia que deberá ser validado por la Comisión y aprobado por decisión ejecutiva del Consejo.

Las diferencias más relevantes son temporales. Las ayudas no reembolsables pretenden incorporar inyecciones financieras a corto plazo para salir de la crisis y reactivar la economía creando empleo,  mientras que los préstamos (aunque con unos objetivos similares) se diseñan en el RM con una ejecución temporal que puede ser distinta. Así:

  1. En lo que corresponde a contribuciones financieras, hasta el 31 de diciembre de 2022 la Comisión pondrá a disposición el 70 por ciento de tales ayudas; y en el año 2023, el 30 por ciento restante (artículo 12). No obstante, los importes de la contribución financiera están sujetos a evaluación y la comprobación de que se han cumplido los hitos y objetivos previstos tendrá lugar, a efectos de la liquidación de la contribución financiera, antes del 1 de septiembre de 2026 (fecha límite 31 de agosto: artículo 20, 5, d).
  2. Y, en lo que corresponde a los préstamos, el límite para solicitarlos es el 31 de diciembre de 2023, y su solicitud deberá venir asimismo acompañada de un plan de recuperación y resiliencia, justificando el motivo, las reformas e inversiones, así como la necesidad de recurrir a esa financiación complementaria para cumplir el plan (artículo 14). Ni qué decir tiene que estos préstamos están condicionados en los mismos términos que los establecidos en las contribuciones financieras, por lo que cabe que se utilicen escalonadamente (para una recuperación proyectada en el tiempo) o que esa condicionalidad actúe como fuerza disuasoria y se prefiera acudir a los mercados convencionales de deuda, siempre que sea posible colocar deuda en condiciones ventajosas (aunque tal tendencia puede ser vista por los mercados como un signo de debilidad en la tarea de hacer reformas efectivas).

5.- Reformas e Inversiones: Hitos y Objetivos.

No cabe duda, como ya se dibujó en diferentes documentos anteriores de la Comisión, que esas inyecciones financieras tienen una condicionalidad evidente que está alineada con el objetivo general y los objetivos específicos (artículo 4) del MRR. Son recursos con una serie de finalidades adaptadas a los seis pilares citados y que tienen una marcada orientación de excepcionalidad para hacer frente a ese contexto de recuperación y resiliencia, por tanto, en principio, alejadas (aunque puedan existir solapamientos y complementariedades, como antes se decía)  de los fondos europeos convencionales o estructurales que se explicitan en artículo 2 con la expresión “fondos de la Unión”.

Obviamente, ello implica que si un estado pretende solicitar tales fondos excepcionales o extraordinarios deberá cumplir todas y cada una de las exigencias establecidas en el RM. Y ello representa no sólo promover proyectos de inversión alineados con los pilares antes enunciados y con los umbrales de inversión mínima establecidos, sino especialmente impulsar un ambicioso programa de reformas que tiene que estar en sintonía con el Plan Nacional de Reformas y con los objetivos del Semestre europeo y los diferentes ámbitos allí explicitados. En este terreno se juega, en primer lugar, la aprobación del Plan de Recuperación por parte de la Comisión. Y en ello va, en última instancia, que las ayudas no reembolsables puedan ser finalmente recibidas. No cabe ignorar la importancia que este tema tiene, más en nuestro caso.

Pues bien, el RM diferencia claramente el alcance de lo que son los hitos del que corresponde a los objetivos. Así dice que ambos conceptos tienen en común ser “medidas de progresión hacia la consecución de una reforma o una inversión”. Por tanto, tanto reformas como proyectos de inversión deben recoger hitos y objetivos.

Según el artículo 3 4) del Reglamento, “los hitos constituyen logros cualitativos y los objetivos constituyen logros cuantitativos”. Estas precisiones son importantes para la elaboración del PRTR, pero también de los proyectos de inversión y asimismo de las reformas que se planteen, que deben venir acompañadas siempre de una determinación de logros cualitativos y cuantitativos. Aspectos ambos muy importantes para la evaluación del plan, pero también a la hora de formalizar el pago de contribuciones financieras o préstamos, suspenderlas o resolverlas (artículo 24 RM).

6.- Plan de Recuperación y Resiliencia.

El Capítulo III del RM regula los Planes de recuperación y resiliencia (en el caso de España, PRTR). La importancia de esta regulación está fuera de toda duda. Son, de todos modos, un instrumento ya muy conocido tras la publicación del proyecto del PRTR en octubre de 2020 y su regulación a efectos internos en el RDL 36/2020. Por tanto, lo mejor es solamente reflejar sus aspectos más relevantes:

  • Son la puerta de acceso a los fondos MRR. Si no se franquea, no hay acceso a los recursos. Y para ello deben alinearse con los objetivos del artículo 4.
  • Deben incluir, como ya sabemos, un programa de reformas e inversiones que deben incluir “un conjunto de medidas coherente y exhaustivo”, pudiendo incluir programas públicos “destinados a incentivar la inversión privada” (véase, asimismo, el considerando 32).
  • Como máximo el 31 de julio de 2022, la Comisión elaborará un informe de evaluación y revisión sobre la aplicación del Mecanismo.
  • El plan de recuperación podrá presentarse en un documento integrado conjuntamente con el programa nacional de reformas, y deberá estar motivado y justificado, dando “una respuesta integral y adecuadamente equilibrada a la situación económica y social del estado miembro”, así como recogiendo otras muchas exigencias  (ver: artículo 18.4).
  • El plan de recuperación será evaluado por la Comisión de acuerdo con su pertinencia, eficacia, eficiencia y coherencia, pudiendo ser la valoración positiva o negativa. Si fuera positiva la Comisión propondrá al Consejo su aprobación por decisión ejecutiva. En tal propuesta se determinarán los hitos y objetivos a cumplir en las reformas y proyectos. El plazo de ejecución no podrá ser superior al 31 de agosto de 2026, momento en el que se deberán haber alcanzado todos los hitos y objetivos finales.
  • Se prevé, asimismo, un procedimiento de modificación del plan (artículo 21)

7.- Disposiciones financieras y prevención del fraude, la corrupción y los conflictos de interés. La protección de los intereses de la Unión.

Los recursos financieros de este Plan proceden de la mutualización de deuda de los países miembros. Y, por tanto, se trata de garantizar la protección de los intereses de la Unión, de tal modo que los Estados miembros, al ejecutar el MRR, adoptarán todas las medidas adecuadas  para proteger tales intereses y velar porque la utilización de los fondos se lleve a cabo de acuerdo con el Derecho de la Unión y el nacional del Estado miembro, pero particularmente “en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”.

Dado el volumen de recursos financieros que se pondrá en circulación en muy poco tiempo, tal como advirtió el dictamen del Tribunal de Cuentas Europeo 6/2020, los riesgos de que aparezcan prácticas irregulares o corruptas son muy elevados, por lo que el Reglamento del Mecanismo incide una y otra vez en esta idea. En los considerandos del Reglamento hay, como mínimo, seis llamadas expresas (y algunas muy extensas) a prevenir y perseguir de forma efectiva el fraude fiscal, la corrupción y los conflictos de intereses. Por ejemplo, el considerando 40 establece el “principio de buena gestión financiera”, haciendo mención a la necesidad de prevenir y corregir tales riesgos y malas prácticas.

También, dentro de la valoración de la eficiencia del Plan de recuperación (artículo 19) se recoge expresamente que se tendrá en cuenta en la evaluación que haga la Comisión si los Estados miembros disponen de sistemas de prevención, detección y corrección de la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses en la utilización de los fondos.

Las debilidades del modelo normativo español son manifiestas en este campo. La mera e incidental referencia que lleva a cabo el artículo 3, 2 j) del RDL 36/2020, incluyendo como principio de gestión la “prevención eficaz de los conflictos de intereses, el fraude y las irregularidades”, se transforma en meramente retórica, sino se incluye un marco normativo adecuado y un sistema de integridad institucional que incluya asimismo mecanismos de autorregulación, de detección (marcos de riego)  y de prevención efectiva de tales prácticas. En este último punto, como puso de relieve el último Informe GRECO (julio 2019), la Administración General del Estado está en pañales. Y el resto de Administraciones Públicas, salvo excepciones contadas, no han construido tales sistemas de integridad, que serían un aval importante para cumplir las exigencias del Reglamento. Tampoco las leyes acompañan en este terreno. La LCSP sí que recoge incidentalmente la integridad y los conflictos de intereses, pero salvo algunas buenas prácticas (ver: FEMP, Código de Buenas Prácticas en Contratación Pública) es aún un terreno poco explorado. Y la LGS, a través de la cual una parte de los fondos se canalizará por esta vía subvencional, ignora por completo tales cuestiones.

A modo de apostilla: ¿El Mecanismo impone una gestión centralizada de los recursos financieros?

Bien es cierto que, como expuso acertadamente Serafín Pazos Vidal, la finalidad de los fondos NGEU es distinta a la de los fondos europeos estructurales, pues estos últimos tienen una vocación de gestión territorial altamente manifestada a lo largo del tiempo, mientras que los recursos del MRR buscan en este caso impulsar proyectos de país, recuperar y hacer más resiliente la economía. Ese es el argumento que utiliza el Gobierno para imponer una gestión centralizada de estos recursos financieros. Como es obvio, la Unión Europea no puede determinar cómo se ejecutan internamente tales recursos ni alterar el orden interno de responsabilidades gubernamentales, pero sí puede exigir –como de hecho hace- que por parte del Estado miembro se cumplan escrupulosamente los requisitos y normas establecidos en el RM. Al anudarse el Plan de Recuperación con el Programa nacional de Reformas, y llevar a cabo la interlocución directa con las instituciones europeas, es obvio que el Gobierno central tiene un protagonismo espectacular en este proceso. Pero ello no debiera implicar que las autoridades autonómicas y locales no tengan nada que decir en el ámbito del diseño del plan y, menos aún, que se les pretenda excluir o eliminar de la ejecución de tales ayudas o préstamos. Y no basta sólo con que concurran a esa tormenta de ideas que implica las manifestaciones de interés o que se les pidan que sugieran listados de proyectos que nadie sabe cómo serán valorados ni con qué criterios. Se deberá acreditar en cada caso que la ejecución de tales proyectos no puede ser territorializada, pues, en caso contrario, las competencias son, en su mayor parte, autonómicas y locales, aunque el Gobierno echará mano de los títulos horizontales (149.1.13, 149.1.14 CE, como ha hecho la disposición final 1ª del RDL 36/2020) para atraer hacia sí la ejecución de tales recursos, previamente consignados en la LPGE para 2021.

El Reglamento del Mecanismo, como es obvio, apenas hace mención a tales cuestiones, pues se trata de asuntos propios del funcionamiento de las instituciones del Estado miembro y de su orden constitucional interno de distribución de competencias. Aun así, hace una mención elíptica a este tema en el considerando 34, en los términos siguientes: “Las autoridades regionales y locales pueden ser socios importantes en la aplicación de las reformas e inversiones. A este respecto, se les debe hacer partícipes y consultar debidamente, de conformidad con el marco jurídico nacional”. De ello cabe extraer la importancia (hasta ahora poco aireada) que deberían ejercer las autoridades autonómicas y locales en la ejecución de tales reformas (pues también a ellas y no sólo a la AGE les corresponde hacerlas) e inversiones, la necesidad de participar en el diseño del plan y la facultad de ejecutarlo, en lo que corresponda, según el “marco jurídico nacional” y el tipo de proyectos y reformas que se impulsen.

Así se constata en el artículo 63.4 q) del Reglamento, donde se establece que en el plan de recuperación se debe recoger, entre otros, el siguiente elemento: “Para la preparación y la aplicación del plan de recuperación y resiliencia, un resumen del proceso de consulta, llevado a cabo de conformidad con el marco jurídico” nacional, de las autoridades locales y regionales (…). Realmente, esta exigencia es muy liviana y se puede satisfacer sólo con el expediente de las reuniones habidas, en su caso, en la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos.

Pero una cosa es el expediente ante la Comisión Europea y otra distinta cómo se articula la ejecución de fondos europeos de acuerdo con el sistema interno de distribución de competencias. En efecto, el grado de intensidad en la participación en el diseño y ejecución del MRR por parte de los diferentes niveles de gobierno españoles no es propio de la regulación europea, aunque esta persiga legítimamente unos objetivos que en si mismo no tienen, en principio, vocación de gestión territorial y, no obstante, abogue porque tales instancias no queden extramuros de tal proceso. El Gobierno de España, si pretende reservarse en exclusiva la gestión (también de un PERTE), debería acreditar en cada caso de forma convincente que la ejecución de tales recursos no puede ser objeto de gestión territorial, ya que ello contravendría la finalidad de tal financiación y el cumplimiento de sus objetivos.

La participación en el diseño del Plan y en la ejecución de aquellos ámbitos del mismo que afecten a sus competencias, es un problema de articulación efectiva de un modelo territorial de Gobernanza interna de tales ayudas y préstamos que debiera articularse a través de mecanismos efectivos de cooperación y colaboración intergubernamentales, que parecen estar condenados en nuestro caso a un funcionamiento irregular y siempre bajo la batuta del Gobierno central que se ha erigido en director absoluto de una orquesta en la que de momento sólo aparentan tocar sus músicos o escuchar lo que “desde fuera” se propone. La concertación interinstitucional, al margen de alguna reunión esporádica y constitutiva de la Conferencia “Sectorial” de Fondos Europeos, ha brillado por su ausencia. Y se ha impuesto, así, una lógica bilateral de corte informal que no tiene canales institucionales efectivos y menos aún transparencia. Y, si este Plan de Recuperación es un proyecto de país, ello debiera corregirse de inmediato, pues –tras el complejo y discutido parto del RDL 36/2020, incluso al parecer cuestionado por el “oculto” dictamen del Consejo de Estado-  en caso contrario las tensiones políticas y territoriales pueden hacer aún más difícil la aprobación de un plan de país (y no de Gobierno) creíble, multiplicador del crecimiento económico y del empleo, integral y coherente, así como serio en su gestión y que preserve los intereses de la Unión Europea, mediante mecanismos preventivos y de control  que sean realmente efectivos. En los proyectos y reformas deberían tener mucho que decir los poderes territoriales, más aún en un Estado autonómico que pretende ser tal, si se quiere de verdad que esa palabra tan de moda de la capilaridad de los fondos sea gestionada eficaz y eficientemente de acuerdo a los criterios del citado Reglamento. Nos va mucho en ello.     

COMPETENCIAS DIGITALES EN LA ADMINISTRACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO: LA DIGITALIZACIÓN QUE NUNCA LLEGA (Y 2)

COMPETENCIAS DIGITALES

A Juan Carlos González González, in memoriam

Comprometido con la formación e innovación en lo público hasta el último momento de su vida. Descanse en paz.

Introducción

No cabe duda que las competencias digitales son ya (y lo serán mucho más en un futuro inmediato) uno de los ámbitos imprescindibles para el desarrollo de tareas profesionales en el ámbito público y privado. La Unión Europea ha venido reconociendo la importancia de las competencias digitales (digital skills) para vivir, aprender y trabajar en la sociedad del conocimiento. La Comisión Europea también lanzó hace tiempo el proyecto sobre competencias digitales conocido por su acrónimo DIGCOM, que establece cuatro niveles de aptitud. Son los siguientes: Básico; Intermedio; Avanzado; y Altamente especializado.

El Plan Nacional de Competencias Digitales, siguiendo la estela del Plan (Agenda) España Digital 2025, pretende concretar una serie de líneas de actuación en materia de competencias digitales. Interesa ahora ocuparse sólo de la quinta de ellas, aunque las demás aportan también otras líneas de actuación que podrían o deberían trasladarse, en muchas de sus propuestas, también al sector público (competencias digitales de la ciudadanía, brecha de género digital, sistema educativo y digitalización, el reto del empleo y de las PYMEs en la digitalización, etc.). En todo caso, el déficit en capital humano y de competencias digitales, que también se puede hacer extensivo al sector público, es una de nuestras debilidades mayores en digitalización (DESI, 2020).

Formación en competencias digitales del personal al servicio de las Administraciones Públicas

La implantación efectiva de la Administración Digital no solo pende de la disposición de medios o recursos tecnológicos y financieros, así como de un buen marco regulador y organizativo, sino también de que quienes dirijan o desarrollen su actividad profesional en el sector público acrediten disponer de competencias digitales actualizadas. No se puede dirigir o trabajar en el sector público, ni tampoco gobernarlo, “tocando de oído” las competencias digitales. Un marco cada vez más acelerado de digitalización disruptiva exigirá un aprendizaje permanente e intenso en competencias digitales avanzadas o medias, cuando no altamente especializadas, para la práctica totalidad de los puestos de trabajo de la Administración Pública. Y ello se deberá acreditar en la selección, la promoción interna, la provisión o en el desempeño puntual de las tareas del puesto de trabajo o de las nuevas tareas que se deban desarrollar.

Según el citado Plan, “el sector público, que en la actualidad rebasa el 50 % del PIB, juega un papel tractor esencial en el proceso de digitalización de la sociedad española”, y “será protagonista en el proyecto de recuperación social y económica tras la crisis COVID-19”. Ese aireado papel tractor de la Administración Pública justifica, tal como expone el documento, el hecho de que “la formación en competencias digitales para el empleo público posea una entidad separada y diferenciada del sector privado”. Los argumentos que expone el Plan son meramente formales, y debo añadir que personalmente no me convencen. Público y privado, a pesar de sus diferencias de marco normativo e institucional, deberían ir de la mano en ese proceso de transformación digital de España y no configurándose en compartimentos estanco. Deben retroalimentarse. Aprendiendo juntos e intercambiando experiencias.

Esta quinta línea del Plan se proyecta sobre una única medida: el “Programa de capacitación digital de las Administraciones Públicas”. Sin embargo, a pesar de su enunciado, las acciones que se prevén como claves para el éxito se despliegan todas ellas sobre la Administración General del Estado. Un aspecto nada menor, puesto que los fondos europeos NGEU en este ámbito no pueden ser monopolizados por la AGE. No parece que este importante documento se haya consensuado con las CCAA ni con la FEMP. Véanse, si no, las diferentes acciones que se engloban en esa medida (que muchas de ellas interfieren las competencias autonómicas o locales en el ámbito normativo-ejecutivo o de autoorganización):

  • Despliegue por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública de un “Plan de renovación de perfiles digitales del personal público y desarrollo de un programa de capacitación digital para el conjunto de las Administraciones Públicas”.
  • Realizar un diagnóstico de situación en materia de capacitación digital de los empleados públicos.
  • Desarrollo y puesta en marcha por el INAP de un plan de capacitación digital de los empleados públicos de la AGE (En este caso se delimita correctamente el ámbito de aplicación de tal plan)
  • “Desarrollo de un modelo de captación en los procesos selectivos que tengan en cuenta las competencias relacionadas con la capacitación digital, tanto en materias de carácter general como específicas de la selección concreta que se realice”.

Análisis DAFO de la Línea 5: Competencias digitales en el empleo público

Para tener una idea más cabal del problema, es oportuno detenerse en el análisis DAFO de la formación en competencias digitales en las administraciones públicas, que lleva a cabo el propio Plan. Veamos:

DEBILIDADESAMENAZAS
·        Se advierte diferente ritmo entre el avance rápido de la tecnología y la lentitud de adaptación de los cambios por parte de las personas usuarias de esa tecnología·        Hay un desfase entre procedimientos administrativos ya digitalizados y el uso eficiente de estos recursos telemáticos por parte del personal al servicio de las AAPP·        Deficiencias organizativas que afectan a las necesidades funcionales para proporcionar capacitación en competencias digitales y su uso de forma eficiente en el desarrollo de las tareas del puesto de trabajo·        Riesgo elevado de que el déficit en capacitación del personal al servicio de las AAPP dificulte su adaptación al nuevo escenario en el que las competencias digitales serán esenciales para el trabajo diario·        El futuro del trabajo prevé la incorporación de ciencia de datos a diferentes niveles de complejidad, lo que exigirá nuevas competencias.·        Más de la mitad de los empleados públicos se jubilarán en los próximos diez años, lo que implicará un mayor esfuerzo para su formación.·        Este envejecimiento de los empleados supondrá una pérdida de capital cognitivo que puede comprometer el desempeño de las unidades administrativas.
FORTALEZASOPORTUNIDADES
·        El estado actual de la Administración electrónica en España es muy avanzado en lo que se refiere a procedimientos y usos de medios electrónicos·        Experiencia previa a través de la digitalización de servicios centrados en el ciudadano y consiguiente capacitación de personal al servicio de las AAPP para operar con tramitación electrónica en los procedimientos·        Desde la Ley 11/2007 se priorizó el impulso a las actuaciones administrativas automatizadas y la gestión de documentos y expedientes electrónicos.·        La pandemia y sus implicaciones (trabajo remoto y relaciones telemáticas, uso de nuevos aplicativos de software) actúa como impulso de la capacitación digital de las personas al servicio de las AAPP.·        La formación en competencias digitales es una política palanca dentro del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y ello comporta una vía adicional para continuar con los procesos de formación continua en materia de competencias digitales.·        El desarrollo de un nuevo marco normativo para la función pública (Ley de Función Pública y sus desarrollos reglamentario para el directivo público o el desarrollo de carrera administrativa) ofrece una oportunidad de incorporar la capacitación en competencias digitales en los procedimientos de selección, captación y retención de talento humano.

Valoración del análisis DAFO

Ciertamente, este análisis DAFO tiene como objeto principal la AGE. Pero el Plan se pretende “nacional” y omnicomprensivo. Y, sin perjuicio de que algunas de sus aportaciones sean de interés, no es menos cierto que se destila una cierta autocomplacencia en el diagnóstico, al menos en las fortalezas y un notable optimismo en la mirada hacia el futuro que implican las oportunidades (algunas de ellas, como la aprobación de la Ley de la Función Pública, únicamente dirigidas a la AGE). El que sea una política palanca comportaría reconocer que la digitalización de las Administraciones Públicas no puede limitarse a la AGE (cuyo peso sobre el total del empleo público es hoy en día insignificante o residual), dado que el éxito o fracaso de una digitalización integral del sector público dependerá del grado de fortalecimiento de las competencias digitales que tengan los empleados públicos autonómicos y locales, que son quienes prestan buena parte del grueso de los servicios directos a la ciudadanía.

El Plan, no obstante, reconoce que hay un déficit de capacitación de competencias digitales en el empleo público, e identifica asimismo algo muy obvio, aunque no lo enuncia en estos términos: las administraciones públicas requieren ya (y mucho más a partir de ahora) incorporar numerosos perfiles nuevos propios de titulaciones STEM y de formación profesional tecnológica (que se quiere impulsar también: ver línea 3), así como exigir que todos los empleados públicos (los que ingresen de nuevo y los que están) sepan manejarse cabalmente en la ciencia de datos, dispongan de herramientas en ese ámbito y nociones de pensamiento computacional (sean o no tecnólogos). La política de formación tiene aquí un reto hercúleo.

El problema reside también en que las plantillas del sector público están altamente envejecidas. Y no sólo porque, como reconoce el Plan, se vayan a jubilar en los próximos diez años un elevado porcentaje de personas, sino en particular porque las que ya están en plantilla o como interinas disponen en su práctica totalidad de más de 40 años y este tipo de personal conforme más edad tenga podría plantear en muchos casos problemas efectivos de adaptación para mudar su tareas tradicionales (“de toda la vida”) y llevar a cabo un aprendizaje intenso en competencias digitales, así como para añadir valor y diferenciador a las tareas rutinarias, repetitivas o inclusive cognitivas que desarrollan actualmente, y que en buena parte migrarán más temprano que tarde hacia procesos de automatización o de Inteligencia Artificial.

Lo que no dice el Plan (u omite de forma interesada) es que en las Administraciones Públicas españolas abundan porcentualmente los puestos de trabajo (en torno a un 60-80 por ciento, según administraciones) que desarrollan tareas que se verán afectadas, sí o sí, por esos procesos. Y tampoco nos dice qué se hará con aquellos efectivos que con toda seguridad perderán el tren de una digitalización disruptiva. Se intuye que una solución será formarlas aceleradamente para que se adapten al nuevo contexto, pero obviamente lo hará quien pueda. Muchos se quedarán en el margen. La formación permanente o el aprendizaje durante toda la vida profesional del empleado público será, como se ha dicho, la política estrella de las Administraciones Públicas, pues hoy en día están (también la AGE) plagadas de auxiliares, administrativos y técnicos de gestión procedimental que en muy poco tiempo irán viendo como muchas de sus tareas desparecerán, las funciones de sus puestos quedarán deshilachadas y deberán caminar mediante pasarelas formativas hacia entornos funcionales más complejos. Todo ello -entre otras muchas cosas- exigirá dotarse de competencias digitales avanzadas o medias. También requerirá una buena actitud y no pocas aptitudes.

Sorprende igualmente que todavía hoy en la selección de los empleados públicos que integran esa pretendida Administración Pública tractora de la transformación digital de España no se exija prácticamente acreditar ningún tipo de competencias digitales avanzadas o medias (salvo para puestos o cuerpos tecnológicos), algo que se agravará (ya se está agravando) con las convocatorias de procesos selectivos de estabilización. En estos casos, si no se quiere insertar en la Administración Pública “material humano” inservible a corto/medio plazo, se debería exigir la acreditación de tales competencias o, al menos, la superación de un curso selectivo previo al acceso en competencias digitales avanzadas o medias, según los casos.

¿Una Administración Pública “tractora” de la transformación digital de España?

Una Administración Pública, como la que hoy en día tenemos, con esos déficits de digitalización, difícilmente podrá ser tractora de ninguna transformación digital que se precie. No basta, por tanto, con empedrar el Plan Nacional de Competencias Digitales de buenas intenciones. Tampoco vale con esa suma de fondos europeos, que todo apunta se utilizarán preferentemente para una estrategia de fortalecimiento de la digitalización de la AGE, cuando los niveles de gobierno más necesitados para transformarse digitalmente son el autonómico y el local, que son los que más servicios prestan a la ciudadanía. Da la impresión que, tras años de parálisis o relativo estancamiento de la digitalización de las Administraciones Públicas (¡qué cantidad de tiempo se ha perdido o malgastado!), se quiere ahora acelerar el ritmo del proceso, dado que ya “se sabe” que esto va ir muy rápido a partir de ahora. El tren de la digitalización, empujado por la UE, tomará velocidad de AVE.

Pero tampoco se trata de correr alocadamente, pues la Administración Pública es una institución al servicio de la ciudadanía, que además resulta muy rígida para mover o adaptar. Diseñar bien las transiciones es capital. Y este documento no lo hace. El Plan aborda la digitalización con unas recetas muy optimistas, propias del entusiasmo de la comunicación política. Aparte de los vacíos expuestos, no incorpora ninguna medida de transición para salvaguardar los derechos de la ciudadanía sin acceso a medios digitales y sin competencias al respecto. Todavía hoy la prestación de servicios digitales a la ciudadanía y el propio funcionamiento de la Administración Digital muestra muchos claroscuros. Está por ver si, atendiendo a espera de los fondos europeos que rieguen la activación efectiva de la digitalización de las Administraciones Públicas, no se aplaza por cuarta vez la aplicabilidad plena de las previsiones que en esa materia se contienen en la disposición final séptima de la LPAC. El actual régimen jurídico de la interoperabilidad quiere modificarse, tal indicábamos en la entrada anterior.

La conjunción de estos factores, junto con la pervivencia de la pandemia, puede ser la pretendida excusa para ensayar, vía decreto-ley, un nuevo aplazamiento. La verdad es que, sea o no íntegramente aplicable la LPAC para la fecha finalmente prevista, la digitalización efectiva estará lejos aún de lograrse. Para alcanzarla se requieren, entre otras muchas cosas, fortalecer las competencias digitales de gobernantes, directivos y empleados públicos, que en uno casos son avanzadas y otros muchos están aún en pañales. Lo cierto es que, por lo que afecta a esta digitalización a trompicones que se está intentando implantar en las Administraciones Públicas durante los últimos catorce años, le está llegando su hora de la verdad. No obstantes, somos maestros en el arte de la distracción y el aplazamiento. Veremos por cuánto tiempo logramos seguir actuando tan ineficazmente. Mientras tanto, a esperar que el tren de la digitalización llegue finalmente a la estación de la Administración Pública, pues si no lo hace ya me dirán cómo actuará de tractor de la anunciada transformación digital de España.