EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y OTRAS FIGURAS AFINES EN EL SECTOR PÚBLICO

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Se han cumplido algo menos de catorce años desde la entrada en vigor del Estatuto Básico del Empleado Público (ahora rebautizado como TREBEP), y uno de sus fracasos más sonoros (los hay varios y de diferente intensidad) estriba en la práctica inaplicación de una de las palancas de ese modelo de transformación de la función pública que pretendía ser la citada normativa: la evaluación del desempeño (ED). Son pocas las Administraciones públicas que aplican la ED, algunas con algo de rigor, otras con menos y las hay que con poco. Pero la inmensa mayoría de las Administraciones Públicas han optado por ignorar su existencia, unas veces amparadas en que no se había aprobado aún la Ley “de desarrollo” del EBEP y en otras ocasiones, cuando la ley finalmente entró en vigor, se optó por el incumplimiento o por la aplicación light.

Aun así, las Administraciones públicas están viendo cómo las exigencias de mejora de la gestión comienzan a apretar sus dilatadas costuras. La percepción general, al margen de lecciones de autocomplacencia que abundan por doquier, es que las organizaciones públicas no están a la altura de las circunstancias y que el sistema administrativo, tanto en sus estructuras y procesos, como en la gestión de personal, está muy dañado y es bastante ineficiente, resultando difícil que pueda acometer determinados retos que están hoy en día en primer plano tras la crisis Covid19 como son, por ejemplo, el teletrabajo y la gestión de los fondos europeos. Podríamos traer más a colación, pero con estos es suficiente. Y sobre todo por lo que ahora diré.

Ante el fracaso estrepitoso, por abandono, de la evaluación del desempeño, las necesidades aprietan y han emergido algunas soluciones puntuales que no son propiamente evaluación del desempeño, pero que tienen cierto parentesco. Sin embargo, es necesario poner un poco de orden en las cosas, antes de que la casa -también en este punto- termine patas arriba.  

En efecto, en primer lugar, entre unas y otras figuras hay diferencias semánticas, que son importantes y definen el campo de juego del problema que se trata. Por lo que respecta al teletrabajo en el empleo público, el artículo 47.2 bis in fine del TREBEP (incorporado por el Real Decreto-Ley 29/2020), se refiere, con un fuerte componente de directiva y un desdibujado papel de regla de Derecho, a que “el teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y a la evaluación de su cumplimiento”. En realidad, esta previsión normativa habla de evaluación del cumplimiento y no ciertamente de evaluación del desempeño. Matiz sutil, pero no lo es tanto. También su obligatoriedad dependerá de la “norma de desarrollo”, que siendo reglamento tendrá muchas limitaciones de configuración.

Efectivamente, hay que tener en cuenta que la evaluación del desempeño prevista en el artículo 20 TREBEP es una herramienta integral de gestión de los recursos humanos de las Administraciones Públicas, estrechamente vinculada a la promoción profesional (carrera profesional; esta no existe sin aquella) y asimismo al nuevo sistema retributivo que configure, en su caso, el legislador autonómico, siguiendo las pautas establecidas en el artículo 24 del TREBEP, al menos en lo que a retribuciones complementarias comporta.

Si una Administración pública ya tiene integrado un sistema de ED, es obvio que éste se aplica también a los empleados públicos que trabajen a distancia, pero en términos idénticos a los establecidos en el régimen presencial. Aunque esa evaluación del cumplimiento en el ámbito del teletrabajo parece tener otra acepción y también una finalidad, si no distinta, al menos complementaria; vinculada a esa modalidad de trabajo y a su propia continuidad.  

En efecto, la evaluación del cumplimiento que se prevé en el artículo 47 bis TREBEP, si sólo pretende aplicarse a las modalidades de prestación de servicios profesionales mediante TT, parece obvio que no podrán tener otra finalidad que no sea otra que evaluar si esas tareas asignadas para ser desarrolladas telemáticamente se ejercen correctamente y ser, así, un elemento valorativo para mantener o no el sistema de teletrabajo adoptado con ese empleado público. Otra aplicación diferenciada y singularizada de la evaluación del cumplimiento tendría serios problemas de encaje en un modelo de gestión integral de recursos humanos, pues el mero hecho de teletrabajar no puede ser objeto de una discriminación positiva (de carácter retributivo o de mérito en la carrera profesional o en la provisión de puestos de trabajo).

No cabe, en consecuencia, derivar de esa evaluación del cumplimiento efecto alguno en lo que a retribuciones respecta (sin perjuicio, que la no continuidad del TT pueda tener indirectamente implicaciones económicas: gastos de traslados, comidas fuera, tiempo invertido en los desplazamientos, etc.), limitando su aplicabilidad única y exclusivamente en lo que a la actividad profesional del TT respecta. Tampoco se podrá valorar este tipo de evaluaciones en la carrera profesional ni en la provisión de puestos de trabajo, con excepción de que se trate exclusivamente de asignar la posibilidad de ejercer unas tareas de un puesto de trabajo mediante la modalidad de TT. Y, en fin, no se podría de ninguna de las maneras premiar la productividad de estos teletrabajadores con criterios distintos o diferenciados al resto de los empleados públicos. No se puede establecer un complemento específico de productividad sólo aplicable a los teletrabajadores, en la medida en que rompería la unidad de gestión de los recursos humanos en la organización y sería una decisión probablemente discriminatoria, sin justificación objetiva en cuanto que penalizaría el desempeño ordinario en el puesto de trabajo, que como sabemos (al menos de momento) es presencial.

Pero esta modalidad singular de “evaluación” no parece que vaya a ser la única ni la última. Asoma, a tal efecto, una nueva y singular modalidad evaluadora, al menos con esos términos aparece recogida en el proyecto de decreto-ley por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. En efecto, tal como he recogido en otras entradas anteriores, había que desperezar a una Administración Pública que vive aclimatada a su zona de confort, pues en la gestión de los fondos europeos este país se juega buena parte de su futuro, y para ello (entre otras medidas) se prevé en ese borrador de proyecto que el personal destinado a prestar servicios en esas unidades temporales (o estructuras organizativas de proyectos) de gestión de fondos estará sujeto a “metodologías de evaluación del esfuerzo colectivo e individual enfocadas a la consecución de resultados y a la mejora continua”. Se advertirá de inmediato que tampoco aquí se habla de “evaluación del desempeño”. Sin embargo, en este caso la futura norma con rango de ley sí que prevé la creación de un complemento variable por consecución de objetivos. Para ello remite a lo que establezca el instrumento de planificación estratégica de gestión que se apruebe. Habrá aquí, de concretarse, una regulación por norma con rango de ley de este complemento aplicado a una parte reducida del empleo público (ya veremos si tiene el carácter de básico, que debería predicarse en todo caso) por los resultados obtenidos.

Por su singularidad tampoco se trata de una evaluación del desempeño del artículo 20 TREBEP. Y, salvo las compensaciones retributivas a las que dé derecho, no se podría aplicar a la carrera profesional, planteándose dudas, dependiendo de cuál sea el sistema de provisión de tales puestos de trabajo “temporales” o desempeños del mismo carácter, de si tales resultados en la gestión (imaginemos unos rendimientos excelentes) podrían ser aplicados en la carrera profesional, en la provisión de puestos de trabajo o en la promoción interna, en su caso. Lo que sí resulta obvio es que, tras su (gaseosa) regulación legal parecen tener amparo para establecer un concepto retributivo diferenciado (complemento variable. La pregunta es, por tanto, pertinente: ¿Implica un concepto retributivo ad hoc aplicable sólo en ese contexto y para esas circunstancias diferente del complemento de productividad (que está bastante bastardeado en nuestro panorama burocrático)? El texto no es muy preciso al respecto.  No se justifica en la exposición de motivos tal singularidad retributiva (algo que debiera hacerse), y todo apunta de que -tal como decía- se trata de evitar mediante esta medida retributiva específica que la gestión de los citados fondos (cuyas dudas sobre su eficiencia están contrastadas empíricamente por los pésimos datos de los ejercicios presupuestarios anteriores, donde la certificación de tales proyectos no ha alcanzado el 40 por ciento de los recursos o ayudas proporcionados por la Comisión Europea) sea un considerable fracaso, con las consecuencias implícitas que tendría de frenar el desarrollo económico del país.

Por tanto, sin perjuicio de que esas experiencias concretas de evaluar el cumplimiento de los objetivos o los resultados (y “esfuerzo”) en la gestión en la actividad del teletrabajo y de la gestión de fondos puedan resultar buenas prácticas (siempre que sus resultados sean razonables) y, asimismo, servir como banco de pruebas a una implantación futura de la evaluación del desempeño en el conjunto de la organización, lo cierto es que tales modalidades no son instrumentos que se pueda encuadrar -sin los matices antes expuestos- en la figura de la evaluación del desempeño. En realidad, a pesar de su parentesco, se trata -tal como se ha dicho- de herramientas distintas y con alcance e intensidad muy diferenciado, así como con acusada nota de temporalidad, pues la evolución del desempeño es general (y se aplica por tanto para toda la organización y para todos los empleados público) mientras que esas modalidades, con las diferencias entre ellas, se enmarcan en la actividad profesional del teletrabajo o de la gestión de fondos europeos, y sólo en sobre espacios y para el personal que preste tales servicios o modalidades profesionales pueden proyectarse.

Sin perjuicio de que cumplan finalmente ese papel de banco de buenas prácticas (o de malas, según se apliquen), ambos modelos de evaluación generan ciertas paradojas. La evaluación del cumplimiento en la modalidad de teletrabajo puede ser leída, absurdamente, como una suerte de control adicional, puesto que ciertamente se da la impresión de que sobre el teletrabajo descansa un halo de desconfianza que se torna en aparente confianza plena cuando existen trabajo presencial. Una sandez. El presentismo se puede manifestar en ambas modalidades de trabajo. El lado positivo del teletrabajo representa, si así se prevé en las normas de desarrollo, que, por fin, se trabajará por objetivos y ello obligará a conductas directivas o de responsabilidad propias del liderazgo organizacional, debiendo definir tareas, indicadores de gestión, seguimiento y evaluación. Tal como están las cosas en la inmensa mayoría de las Administraciones públicas esta forma de hacer las cosas representará un auténtico desafío de gestión. Y si algo se hace, algún efecto tendrá, siempre que se haga mínimamente bien.

La evaluación de resultados prevista en el sistema de fondos europeos tiene el atractivo del complemento variable. Pero iniciar la implantación de un modelo de evaluación del desempeño sin ningún tipo de rodaje anudando al mismo de forma inmediata compensaciones retributivas si se alcanzan los objetivos de gestión que están por concretar, puede ser una decisión precipitada. Estas herramientas de gestión de la diferencia necesitan rodaje. El tiempo nos dirá si es así. Pero, las compensaciones retributivas son el gran atractivo para que la destartalada máquina administrativa opere con una mínima eficiencia. Veremos si se consigue.

Mientras tanto, la evaluación del desempeño, la de verdad, de halla pacientemente en la sala de espera. Descansa eternamente. Estos sucedáneos pueden conseguir que despierte. Nunca se pierde la esperanza, menos cuando la realidad apremia a gestionar con eficacia y eficiencia. Y más que lo hará.

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