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ORGANIZACIÓN Y RECURSOS HUMANOS EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS POR LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

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“La primera reacción de una organización cuya teoría se está volviendo anticuada es casi siempre una reacción defensiva” (Peter Drucker)

La arquitectura organizativa es el arte de dar forma al espacio de las organizaciones conforme a las necesidades” (Isabel del Val)

Introducción

Planificación, organización y RRHH representan unas debilidades obvias de nuestra Administración Pública. La óptima gestión de los fondos depende, sin embargo, de una correcto planteamiento y ejecución de tales premisas, además, sin duda, de la adopción cabal de medidas de agilización y de procedimiento en ámbitos tan sensibles como son la contratación pública y las subvenciones, así como la gestión económico-financiera, o también en otras esferas (convenios administrativos).

En efecto, sin una organización apropiada a las tareas a desarrollar y sin medidas reales de identificación de las capacidades y optimización de los recursos humanos, o sin estructuras directivas adecuadas (sin liderazgo ejecutivo), como veremos de inmediato, la pretendida mejora de la gestión en los fondos europeos puede verse muy afectada.

Ciertamente, el modelo de gestión de fondos para su correcto ensamblaje requeriría integrarse en un modelo institucional holístico de buena gobernanza (que muy pocos gobiernos están decididos a aplicar), así como en un modelo de gestión avanzado que tome como pilares las tres dimensiones expuestas.

La pretendida “revolución administrativa” que impulsará el Gobierno central a través del real decreto-ley que aprobará en las próximas semanas (Ver: https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/; y del cual se ha filtrado, no se sabe muy bien con qué intenciones, un texto aún bastante verde en muchos de sus contenidos), pretende ir más allá de los aspectos meramente procedimentales y aborda, de forma aún imprecisa en algunos de sus pasajes, un conjunto de medidas que tienen por objeto lo que se denominan como Instrumentos de gestión pública. Dentro de ellos se recogen una serie de previsiones que pretenden absorber los fondos europeos, y evitar que ese chorro de recursos públicos tenga fugas considerables por las deterioradas cañerías burocráticas de la Administración.

Planificación estratégica y medidas organizativas

Las medidas de planificación estratégica y las organizativas son aplicables a “los departamentos ministeriales y organismos públicos encargados de la gestión de proyectos de inversión”; por tanto, en principio, a la propia Administración General del Estado. Allí se prevé que, en el plazo de un mes desde la entrada en vigor del RDL tales departamentos y organismos deberán aprobar un instrumento de planificación estratégica con una serie de elementos (entre ellos, ejes estratégicos y objetivos de los proyectos; necesidades materiales, organizativas y de personal; programa de formación del personal; plan de comunicación interno; etc.). El Plan estratégico es el arranque del proceso organizativo y de gestión. Junto a este instrumento se prevé un denominado “Plan de Choque de auditoría de cargas de trabajo y de medios de organismos autonómicos o responsables de ejecución del PRTR”, con alguna previsión que puede generar polémica. De la redacción allí contenida (“organismos autonómicos”) parece inducirse que las medidas de planificación también se aplican a las CCAA y entes locales (lo cual se inmiscuiría en sus competencias de autoorganización). Muy vago todo.

El artículo clave es, sin embargo, el relativo a la Organización. Allí se prevé la importante creación de unidades temporales para la gestión proyectos financiables con cargo a fondos europeos. Los puestos de trabajo reasignados dependen del departamento u organismo público. Y “el rango” de estas unidades “será determinado en la correspondiente relación de puestos de trabajo provisional”. Aparece, por consiguiente, un nuevo tipo de RPT, que ya no contiene puestos de trabajo estructurales, sino también provisionales. Muy atada, como se verá de inmediato, a los procesos de movilidad que se articulan sobre “puestos de trabajo”. Lo que no parece buena solución, pues desfigura el viejo instrumento, forzando aplicaciones para las que no está llamado a cumplir. Las costuras actuales de las RPT ofrecen grietas enormes por su inadaptación para dar respuesta a soluciones transitorias o temporales que requiere el trabajo por proyectos en el sector público. Son instrumentos analógicos de gestión de personas para una nueva etapa de transformación organizativa acelerada de las Administraciones Públicas producto de necesaria adaptación como consecuencia de la predicada resiliencia.

En tales “uniones temporales” hay, por lo común, desempeño de función o misión, que puede coincidir con la de un puesto preexistente o no. Si no coincide, la solución que se propone es crear un puesto nuevo. Acabada la misión, que puede durar unos años, el funcionario retorna a su origen o los nuevos puestos transitan hacia una organización estructural para la que no se crearon; en este modelo es el puesto de trabajo el que vuelve con su ocupante. En efecto, en el modelo diseñado no migra sólo la persona, sino que, salvo excepciones (asignación de funciones a tiempo parcial) “se lleva el puesto”. Lo más lógico hubiese sido reformar la legislación básica de empleo público e incorporar un nuevo instrumento de gestión de personas que pivotara sobre el desempeño de misión y no sobre el puesto de trabajo, algo que al parecer no se quiere hacer, sea por las prisas o porque no hay aún modelo organizativo que pretenda insertar (cuando el futuro de las Administraciones públicas está allí), más allá de la gestión de los fondos, unas estructuras volátiles y flexibles por misiones o proyectos en las organizaciones públicas, que serán la línea de actuación futura si la Administración quiere adaptarse a un contexto en el que los puestos estructurales estarán gradualmente en situación de retirada parcial, reduciéndose paulatinamente su número conforme las misiones temporales crezcan. Otra cosa es que esas necesidades funcionales ejercidas por funcionarios con plaza estructural se cubran presupuestariamente mediante créditos así recogidos, pero eso no cambia la esencia de la temporalidad de las estructuras organizativas, que es el gran salto cualitativo que el borrador de proyecto aún no da.

El dato positivo es que, por imperiosa necesidad, entran en juego esas unidades temporales, que no son otra cosa que el trabajo por proyectos como alternativa a la organización tradicional. Si bien, no se rompe por lo común la departamentalización de la gestión de los fondos (cautiva del modelo de asignación presupuestaria para 2021) ni tampoco se alumbra el necesario liderazgo ejecutivo (directivos profesionales temporales e incluso captar talento del exterior: véase la Ley de transformación de la función pública francesa y el decreto 2109-1594 de 31 de diciembre) que deberían pilotar tales unidades temporales, cuyo “rango” será variable (rango asimilado a director general, subdirección u otros. No se dice una palabra de la función directiva en tales estructuras. Y es un aspecto capital. Sin liderazgo ejecutivo esas unidades organizativas temporales están llamadas a fracasar.

Tampoco queda claro si alguna de tales medidas tiene la condición de normativa básica temporal y, por tanto, aplicable a las CCAA y entes locales. Por ejemplo, las RPT “provisionales” o el instrumento de gestión que las sustituya; pues, en caso contrario, tales entidades no podrán hacer uso de tal modalidad y deberán actuar con el marco normativo general existente, que constriñe tales experiencias organizativas.

Gestión de los recursos humanos

La gestión de los recursos humanos se aborda expresamente en el citado borrador de norma excepcional. Aunque la formación en materia de ejecución del Plan de Recuperación se regula en la sección de planificación estratégica y no de recursos humanos. Tal formación debe ser en competencias y orientada a la resolución de problemas, y elude cualquier referencia al INAP.

Toda la gestión “del talento”, en principio, se departamentaliza. Se procura que no haya, salvo excepciones, trasiego interdepartamental. La gestión presupuestaria de los proyectos, condiciona todo el modelo organizativo y de RRHH. Se echa mano del artículo 81 TREBEP, con la finalidad de establecer medidas de movilidad y de redistribución de los recursos necesarios. En ese contexto, “el puesto de trabajo” es -tal como decía antes- lo que migra, aunque sea temporalmente, cuando -salvo que sea para realizar las mismas funciones- eso no sería lo adecuado. En el marco del plan, se establecerán medidas de capacitación y de incentivos. Nada se dice de la negociación con la representación sindical, pero cabe darla por implícita en el marco de la urgencia y de la velocidad que imprime el borrador de decreto-ley a todas las medidas que auspicia (un mes y cinco días, son los plazos “mágicos” de la urgencia). Parece ser que los sindicatos están que trinan con esta propuesta normativa, pues acostumbrados a cogobernar en la elaboración de decretos-leyes (por ejemplo, los RDL 28 y 29/2020) han sido ignorados al parecer de esta última cocina.

Los incentivos o estímulos a la atracción de talento interno de la organización (aunque en provisión de puestos todo está aún en penumbra, pendiente de las medidas de planificación) se pretenden impulsar por medio de la creación de un complemento variable por consecución de objetivos y, en su caso, por asignación de funciones adicionales a tiempo parcial, que se prevé en la disposición adicional segunda del borrador, y que está estrechamente vinculado con una evaluación prevista “del esfuerzo colectivo e individual” que esté enfocada a “la consecución de resultados y la mejora continua en las unidades con competencias en la gestión de fondos europeos”. Será el plan estratégico el que defina estas cuestiones. No deja de ser curioso que, tanto en este caso como en el teletrabajo, se prevea la evaluación, aunque aquí se le anuda un elemento importantísimo como es el complemento variable por consecución de objetivos. Ese puede ser el “efecto llamada” (si hay algo de voluntariedad en este proceso). En cualquier caso, tiene la finalidad de que la función pública se desperece y salga de su zona de confort, agilizando la gestión de tales fondos, pero las condiciones de trabajo, como es obvio, siguen igual en cuanto a jornada, vacaciones, permisos, licencias, etc. Veremos cómo casa un modelo de empleo público altamente laboralizado en condiciones de trabajo con esa gestión pretendidamente transformadora.

Habrá que dedicar, sin duda, más personal a tales tareas de gestión (incremento de capítulo I y de gasto corriente, que no puede venir financiado con los fondos), o en su caso automatizarlas en lo que sea posible. Para los déficits de personal y de perfiles, que serán clamoroso, existe la alternativa de nombramiento interinos por programas (¿por qué no han ampliado los tres años de la normativa básica para este tipo de proyectos tal como ha hecho la Ley de transformación de la función públicas francesa a seis años (periodo de ejecución del Marco Presupuestario Plurianual de la UE)?) o, en su caso, algo desaconsejable, acudir a la contratación laboral temporal. La captación de talento tecnológico joven -que no esté en la propia organización- vendrá sin duda por esta vía. La pregunta que cabe hacerse es si esa regulación y, por tanto, el complemento retributivo será básico o no, o sólo aplicable a la AGE.

Se prevé un procedimiento de urgencia (un mes) para aprobación del modelo de RPT provisionales y las normas para la provisión de los puestos de trabajo de tales unidades temporales. Este modelo preverá “un procedimiento preferente y abreviado para su aprobación”. Todo ello es sólo aplicable a la AGE.

La cobertura de las necesidades de personal, se cubrirán preferentemente con efectivos de cada departamento. Ello no excluye captación de talento externo al departamento (que articula veces tendrá que ser la regla), pero no se articula (tal vez mediante comisiones de servicio o selección de profesionales y directivos no funcionarios). La provisión se hará preferentemente por medio de redistribución de efectivos, reasignación de efectivos o atribución temporal de funciones (probablemente la vía más adecuada, junto con la comisión de servicios, si no se utilizara como base el puesto de trabajo provisional). También se prevé la atribución de funciones a tiempo parcial. Estas personas “podrán recibir una retribución variable ligada a la carga de trabajo adicional”.

En todo caso, se emplaza a que en plazo de tres meses se modifique el Reglamento General de Ingreso y provisión de puestos de trabajo, aprobado por Real Decreto 364/1995, para adaptar las normas que sean precisas en materia de provisión de puestos de trabajo.

A modo de conclusión

La aireada “revolución administrativa”, en lo que a la organización y gestión de los recursos humanos respecta, se limita a la gestión de los fondos (especialmente por la AGE) y es más bien tibia y nada estructural. No se ha querido, en principio (veremos cómo queda) reformar la normativa básica y, por tanto, se superpone una aplicabilidad temporal de tales unidades temporales con un sistema normativo estructural que queda incólume. El viejo edificio sigue en pie. Tampoco queda claro que algunas de esas previsiones, al menos las más incisivas (por ejemplo, complementos variables, etc.) y otras más discutibles (RPT provisionales), se apliquen asimismo a las CCAA y entes locales. Hay aún un vacío enorme en el proyecto sobre lo qué es y qué no es básico, muy condicionado presumo a la convalidación ulterior de la norma excepcional por el Congreso de los Diputados (aquí no se puede fallar, como sucedió con el RDL 27/2020). La redacción inicial de este proyecto está pensada -como ya dije en su momento- para “agilizar” la gestión de los fondos europeos en la AGE, aunque algunas de sus previsiones se aplicarán también a las CCAA y entes locales.

En todo caso, pendientes de estos detalles, cabe resaltar que si algo positivo se le puede encontrar a este marco regulatorio aún en bruto, es que ha descubierto lo obvio: la importancia de que las Administraciones públicas estructuren sus organizaciones y sus políticas de recursos humanos de distinta manera, si es que quieren ser mínimamente eficientes. Y ya se puede afirmar que la política (cosmética y de comunicación) ha empezado a caerse del guindo: sin gestión efectiva y eficiente no harán nunca buena política. Nadie. Conviene recordarlo.

Pero, lo cierto es que esa “revolución administrativa” es de corto vuelo. Todo lo más dibuja, en el caso de que tenga éxito, una Administración Pública a dos velocidades: por un lado, la Administración Pública que gestiona fondos europeos, pequeña en su tamaño, más flexible, aparentemente más moderna, con planes estratégicos, estructuras de proyecto y evaluación de objetivos y resultados colectivos e individuales; por otro, la Administración Pública convencional o tradicional, paquidérmica, mastodóntica, rígida y con lentitud exasperante en su gestión, que sigue siendo la absolutamente dominante en número y ámbitos de gestión. Habrá que ver si es capaz el pez pequeño de imponer sus reglas o, como suele suceder, termina siendo devorado por el pez grande, cuya voracidad es infinita y su capacidad de resistencia aparentemente eterna. Lo cual es falso.

13 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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