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EL (AUTO)GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL

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“La independencia institucional se configura como una condición necesaria para asegurar la eficacia de la función jurisdiccional y obviar, así, el déficit de consenso (o de legitimidad) que a ella viene estructuralmente asociado”

(Carlo Guarnieri, Patrizia Pederzoli, La magistratrura nelle democrazie contemporanee, Laterza 2002, p. 31)

 

Estos últimos días los medios de comunicación, principalmente la prensa escrita, viene señalando que la parálisis política (que corre riesgos de eternizarse) está afectando gravemente a la renovación de determinados órganos constitucionales, entre ellos al Consejo General del Poder Judicial, actualmente en prórroga, a pesar de lo cual está adoptando determinadas decisiones que levantan polémica. Ante las informaciones y reportajes que se han difundido en los que se hace hincapié, depende la orientación ideológica del medio de comunicación, en la necesidad de renovar ese Consejo General del Poder Judicial por los métodos tradicionales (acuerdos entre partidos) o a través de la elección directa de los jueces y magistrados (por lo que afecta a los 12 miembros de extracción judicial), en el presente texto se apuesta por acudir a una vía distinta que refuerce la legitimidad de una institución erosionada por un diseño constitucional erróneo y una práctica gubernamental muy discutible. Para ello he recuperado algunos extractos, con incorporaciones e ideas nuevas, de un texto escrito publicado en el libro colectivo editado por Felipe González, Gerson Damiani y José Fernández-Albertos ¿Quién manda aquí? La crisis global de la democracia representativa (Debate, 2017). La pretensión de estas páginas es, por tanto, intentar corregir lo que algunos verán como imposible: abrir un debate sobre la necesidad de salir del círculo diabólico politización/corporativización en el nombramiento de vocales y que los medios de comunicación y los responsables políticos sepan realmente de qué están hablando cuando de renovar una institución como el Consejo General del Poder Judicial se trata. Batalla perdida, tal vez. Pero cabe insistir. Es necesario para mejorar en alguna medida la calidad de nuestras instituciones públicos. Una tarea imprescindible. Más en estos complejos momentos.

El gran debate abierto en el proceso de construcción del Estado Liberal en el continente europeo, en lo que afectaba al Poder Judicial, consistió en cómo frenar de una vez por todas las interferencias del Ejecutivo en la gestión del estatuto del juez y, asimismo, de forma indirecta, en las injerencias que aquel pretendía tener en el ejercicio de la función jurisdiccional. Salvaguardar, por tanto, el principio de separación de poderes.

La batalla principal que llevará a cabo el Poder judicial, especialmente durante el siglo XX, es cómo desligarse –siquiera sea parcialmente- de las garras del Ejecutivo y conformar un sistema de autogobierno judicial, que evite interferencias y ponga a resguardo de la política el ejercicio de esa función jurisdiccional. Se trataba, en suma, de una lucha por la independencia judicial frente al resto de poderes, en particular frente al Poder Ejecutivo.

Tras algunos antecedentes remotos que ahora no procede citar, los Consejos de la Magistratura tuvieron acomodo primero en la Constitución italiana de 1948 y después en la Constitución de la V República francesa de 1958. El modelo de autogobierno judicial basado en un órgano constitucional específico se termina imponiendo en aquellos países que en el continente europeo disponen de sistemas burocráticos de judicatura, con la finalidad de reafirmar la independencia del Poder judicial y sustraerlo, así, de la zona de control o de influencia del Poder Ejecutivo. Se puede decir, por tanto, que este sistema de autogobierno del Poder judicial es fruto de una determinada concepción del modelo de separación de poderes y consecuencia, asimismo, de la existencia de un Poder Judicial con facultades mucho más limitadas en lo que afecta al control judicial que el modelo existente, por ejemplo, en Estados Unidos.

Sin embargo, una vez optado por garantizar el autogobierno judicial a través del reflejo constitucional de una institución de esas características, el problema se sitúa en el modo y manera de fijar su composición (así como, sobre todo, su sistema de nombramiento) y sus funciones. No hay un esquema cerrado en lo que a composición de estos órganos se refiere, pero la nota principal es que la composición dominante (cuando no exclusiva) es la que descansa sobre jueces y magistrados. Se parte, así, de una ecuación incorrecta que implica un falso resultado: Poder judicial es igual a jueces y magistrados. Esta concepción viene lastrada, sin duda, por el modelo corporativo-burocrático imperante en la judicatura de esos países continentales europeos. Y ello comporta que, todo lo más, se admita que en esa institución de autogobierno puedan tener cabida (siempre en porcentaje menor) otras sensibilidades profesionales que trabajan en el ámbito de la Administración de Justicia o que tienen conocimientos sobre la misma (Ministerio Fiscal, Abogados, personal al servicio de la Administración de Justicia, profesores de Universidad, etc.). La lucha soterrada entre “togados” (magistrados y jueces) y “laicos” (otras profesiones jurídicas) se ha ganado, por lo común (al menos en los países europeos), claramente por los primeros. Los asuntos del autogobierno judicial parecen solo importar a los jueces y magistrados. No al resto de los mortales.

Una vez más, mediante esa presencia selectiva, la impronta corporativa marca el sello de tal composición del órgano: los problemas de la justicia parecen afectar solo a jueces y magistrados o, como mucho, también a otras profesiones jurídicas. Llama poderosamente la atención que la ciudadanía, receptora última de las prestaciones del servicio público de la Justicia, sea absolutamente ignorada en este esquema institucional.

Y, para suplir ese déficit, no vale con que se argumente que tales miembros de esos Consejos de la Magistratura (en España, del Consejo General del Poder Judicial), sean elegidos por el Parlamento. Eso es así en algunos casos y no en otros. El modelo de composición de los Consejos, sea cual fuere su sistema de nombramiento, se encuentra dominado por la fuerte presencia corporativa, junto con una no mayor presencia del modo politizado de elección. Con ello no se logra una legitimidad democrática de la institución, sino –depende cómo se lleven a cabo tales propuestas de nombramientos- lo que realmente se produce es una captura indirecta del órgano de autogobierno por la propia política. Si la elección depende de los propios jueces, la batalla corporativa está servida, pues identifica falsamente –como veíamos- Poder judicial con jueces y magistrados. El modelo resultante en este caso es ranciamente corporativo. Si la opción es por un modelo electivo de corte parlamentario, el modelo fácilmente deriva –como se puede ver en el caso de España- en una presencia elevada de la politización del órgano (reparto de vocalías entre los partidos políticos). No es fácil buscar puntos de equilibrio, pero habría que intentarlo.

Dicho en términos más precisos, ni el Poder judicial puede ser comprendido como una manifestación exclusiva de jueces y magistrados elegidos por el Parlamento, ni tampoco como un poder auto-elegido por los propios jueces y magistrados, cuyos problemas y temas interesan solo a la comunidad de juristas y no al resto de los ciudadanos. En ninguna de las dos soluciones convencionales se aporta savia nueva al problema originario de la legitimidad democrática del Poder judicial. Decir lo contrario es engañarse.

Por tanto, estos órganos de gobierno o de autogobierno del Poder judicial parten de un déficit de legitimación, solo paliado en parte (y con las disfunciones expuestas) por su extracción parlamentaria. Sin embargo, la intervención parlamentaria puede derivar fácilmente en un problema más que en una solución. En efecto, esta intervención de la política en tales nombramientos, como es el caso de España, ha dado unos resultados pésimos y conducido al órgano constitucional (CGPJ) a un grado de deslegitimación social y política particularmente intenso en algunos momentos de su existencia. La solución alternativa que se propone, la elección directa de sus miembros exclusiva (o parcialmente) por jueces y magistrados, tampoco refuerza la legitimidad democrática de la institución (más bien la reduce), aunque evita los efectos perversos de una politización mal entendida, pero asienta firmemente el corporativismo judicial hasta límites poco razonables.

Como bien expuso Alejandro Nieto, en España es difícil hablar propiamente de la existencia de un Poder judicial, “por mucho que lo diga la Constitución”, pues en verdad lo que se tiene es “un simple servicio público denominado Administración de Justicia”. Así, “una institución que carece de independencia y está atendida por funcionarios públicos no puede reconocérsele en verdad la condición de Poder constitucional”. A todo ello, además, se añade un marco contextual que agrava notablemente el diagnóstico, puesto que –como también precisa el profesor Nieto- “la administración de justicia ha estado siempre patrimonializada por dos grupos concurrentes: el político y el corporativo. Políticos y funcionarios –concluye- han considerado a la Justicia como un patrimonio propio y sin escrúpulos la han instrumentalizado a su favor, aunque nunca de igual manera y en las mismas proporciones”

Las respuestas o soluciones institucionales frente a estos problemas no son fáciles de aportar. En el caso de España –tal como veíamos- la situación es diametralmente distinta. El diseño constitucional del modelo es muy malo, realmente pésimo: con veinte vocales (12 elegidos entre jueces y magistrados, 8 elegidos por las Cámaras entre “juristas de reconocida competencia” con más de 15 años de actividad profesional), quienes elegirán una Presidencia (ahora también, tras la última reforma, una Vicepresidencia). Esa estructura institucional conforma un órgano elefantiásico para el desarrollo de unos cometidos funcionales bastantes pírricos. Las propuestas que se están barajando de reforma en este último período en el mercado político siguen imbuidas por el péndulo de corporativización/politización. Las fuerzas políticas no saben salir de esa dicotomía diabólica. Y los medios de comunicación se contaminan de ella.

La elección asimismo de los 12 jueces y magistrados por las Cámaras se impuso, en efecto, en el año 1985 como algo no prohibido expresamente por la Constitución (como recordó en su día el Tribunal Constitucional en su sentencia 108/1986), pero ello tuvo como consecuencia inevitable la captura total del órgano de autogobierno judicial por la política: se produjo un reparto grosero de los puestos de vocales del Consejo entre las asociaciones judiciales afines o próximas a los dos partidos mayoritarios, así como el reparto subsiguiente del resto de sillas entre “juristas de reconocida competencia” con vínculos estrechos (cuando no puros militantes de los partidos o “ex altos cargos” de la Administración correspondiente) de aquéllos vocales con los grupos políticos que proponían su nombramiento. El resto, como consecuencia inevitable de ese modelo “politizado” de nombramiento, ha sido un cúmulo de crisis institucionales (algunas de una importancia inusitada), que han terminado por erosionar completamente la pobre y desvaída imagen que la ciudadanía tenía de tal institución. El problema se complica en el actual contexto, puesto que son muchas más las fuerzas que quieren participar en el reparto y pocos los sillones a ocupar (8 de juristas “de reconocido prestigio”). Un sistema que tiende al chalaneo.

Uno de los roles típicos de estos Consejos de la Magistratura es, precisamente, el de garantizar un reclutamiento o una selección de los jueces no condicionada por el propio Ejecutivo. Allí donde hay Consejos de la Magistratura, al menos en Europa, estas instituciones juegan un papel importante (en algunos casos exclusivos) en los procesos de selección de jueces. Esto es así en Bélgica, Francia e Italia, por ejemplo. Algo más matizado, por la convergencia con la pruebas de acceso a la “carrera fiscal”, en España, donde el papel del Consejo (competente en la selección de jueces) se comparte con el del Ministerio de Justicia (competente en la selección de fiscales). Y aquí se mezcla todo. Una vez más el principio de separación de poderes sale perdiendo. Pero hay modelos de Consejos que ponen más el énfasis en la política de nombramientos para las altas responsabilidades judiciales como son las correspondientes a los tribunales superiores. En ambos casos, nombramientos iniciales o “promociones” (dado que estamos ante un sistema de carrera, con pocas excepciones), el papel del Consejo es determinante en los modelos burocráticos de la judicatura.

Cabe concluir. Y, para ello, volvamos de nuevo la mirada hacia España. El modelo institucional del Consejo del Poder Judicial, un órgano constitucional sin memoria histórica (se renueva en su totalidad cada cinco años) y con número exagerado de vocales que “deliberan” y no ejecutan (a pesar de la reciente creación de la Comisión Permanente), ha mostrado fehacientemente sus enormes limitaciones[2]. Su funcionamiento ha estado marcado por una politización intensiva, aunque a veces silente o poco expresa, si bien en momentos puntuales descarada o evidente. Además, en estos momentos lleva varios meses en prórroga sin que se atisbe su próxima renovación. Este es un país de instituciones en funciones. La parálisis manda.

Pero los remedios a esa politización no pueden hallarse en acentuar su carácter corporativo, como frecuentemente se invoca (y así se hacía en una reciente proposición de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ). Posiblemente en este caso los jueces y magistrados estén “más cómodos” gestionando ellos mismos su propio estatuto y la política judicial (“los trapos sucios se limpian en casa”), cómo si ambas cosas no afectaran a la ciudadanía. Pero ese modelo endogámico no mejorará la calidad democrática ni la confianza de los ciudadanos en esa institución judicial, que sigue mostrando signos acentuados de ocultismo, por mucha propaganda de transparencia que se airee. Ninguna de las dos soluciones es idónea en estos momentos.

Hay que buscar fórmulas de elección de vocales del Consejo de Poder Judicial que no esté preñadas por la política, ya sea asignando tales cometidos a una Comisión independiente o ya sea también estableciendo exigencias profesionales para poder aspirar a tales puestos, que no sean solo años de ejercicio profesional, sino especialmente una acreditación de competencias profesionales, entre las que cabría destacar los puestos de gestión profesional en el ámbito de la Justicia o de la Administración Pública o, en su caso, privada. Hay que crear Comisiones de propuesta de candidatos que lleven a cabo esas funciones con independencia e imparcialidad. O atribuir tales funciones a un órgano ya existente (por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno o el Defensor del Pueblo, siempre que sus titulares se elijan por los mismos procedimientos), dotándolo de medios. En todo caso, se han de establecer requisitos que impidan acceder a tales designaciones a aquellas personas que hayan pertenecido o pertenezcan a partidos políticos o sindicatos, o que hayan desempeñado cargos representativos de carácter electivo o cargos de designación política en las Administraciones Públicas o en órganos constitucionales o autoridades independientes. Ello cerrará el paso a muchas personas, pero al menos hará efectivo el principio de imparcialidad objetiva, logrando que la ciudadanía no dude en ningún caso de la legitimidad de tal institución por las sospechas fundadas o no de parcialidad en el ejercicio de tales cargos de quien llega a tals responsabilidades con mochila política incluída. Solo con estas medidas daríamos un paso de gigante en la renovación (o regeneración) democrática de nuestras instituciones. Ahora representada por el CGPJ.

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13 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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