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UNA VUELTA DE TUERCA A LA DIRECCIÓN PÚBLICA

 

direccion publica

 

“El cambio empieza por arriba” (G. Hamel)

A Fernando Monar, que nunca pierde la esperanza de ver algún día cristalizar la Dirección Pública Profesional en España.

El Instituto Andaluz de Administración Pública organiza, junto con la Asociación de Dirección Pública Profesional, el I Congreso Internacional sobre Dirección Pública, y ambas entidades me emplazan a que primero presencial y luego virtualmente diserte sobre la Dirección Pública. Lo que sigue es un mero aperitivo de lo que allí expondré (28 octubre/2 diciembre). Correctamente, como ha escrito Fernando Monar, ese I Congreso se enmarca en la Agenda 2030 y, más en concreto, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 (fortalecimiento de las instituciones), pues sin Dirección Pública Profesional el avance (“la ejecución” contenida en el ODS 17) hacia el cumplimiento de esos objetivos será más lento y, posiblemente, más tortuoso.

No os ocioso comenzar diciendo que cualquier organización pública dispone de estructuras directivas. Una organización sin dirección es un cuerpo sin cabeza. Y una organización con una dirección inadecuada es una estructura con mala cabeza, de la cual poco o nada bueno cabe esperar. “Una organización es la sombra del que la dirige”, como expuso con acierto Pascual Montañés. Cualquier institución pública tiene, en primer lugar, una estructura política (gobierno y aledaños), de la que ahora no toca ocuparse. Asimismo, en toda organización de ciertas dimensiones hay direcciones ejecutivas que ofrecen terminologías diferenciadas según entornos. Pero, a poco compleja que sea la organización, ese nivel directivo frecuentemente se subdivide en una estructura superior (en contacto epidérmico con la política) y otra de naturaleza intermedia (o de dimensión más operativa). Ambas son estratégicas y de una importancia fuera de lo común para que las organizaciones funcionen. Por la naturaleza de las cosas la dirección pública es ante todo y sobre todo organización. O dicho de otro modo, si se quiere tener organizaciones eficientes es necesario, en primer lugar, un buen diseño de estructuras directivas, tanto orgánico como funcional. Pero ahí no acaba todo. Más bien empieza.

La Dirección Pública, una vez diseñada organizativamente, debe cobrar vida. Y el pulso de la dirección depende directamente de la persona que cubre o despliega sus funciones. La institucionalización de la Dirección Pública es, junto con la dimensión organizativa, la clave de bóveda del modelo. Depende cómo y con quién se cubran esos niveles directivos el éxito o el fracaso estará anunciado. Y en esa cobertura (adecuación de la persona al nivel orgánico directivo) entran básicamente tres criterios de designación: el político, el corporativo-burocrático o el profesional.

Si la forma de cobertura es política, la persona que ejerza esas funciones será designada esencialmente mediante un sistema de discrecionalidad absoluta. Se habla entonces de libre nombramiento y libre cese por parte de la autoridad u órgano encargado de su provisión. En este caso la designación no requiere ningún requisito o exigencia, solo disponer de la confianza política del órgano que designa. Estos nombramientos políticos sitúan a la Dirección Pública en el ámbito o espacio de la política, lejos por tanto de la Administración Pública profesional y superpuesta (que no alineada) con las estructuras burocráticas-funcionariales. Bien es cierto que, en algunos casos, para llevar a cabo tales nombramientos se pueden exigir el cumplimiento de determinados requisitos para que pueda hacerse efectiva la designación (como titulación o condición funcionarial, así como experiencia), pero la presencia de tales requisitos (a no confundir con las competencias) no impide calificar al nombramiento como discrecional políticamente, si bien sujeto a tales exigencias. Por consiguiente, aunque el libre nombramiento deba recaer necesariamente sobre funcionarios no se puede hablar de “profesionalización” del modelo, pues la discrecionalidad en la designación y cese de tales niveles directivos representa, como expuso Quermonne, un sistema de spoils system “de circuito cerrado”).

Si la forma de cobertura es burocrática, la persona que vaya a ejercer esas funciones directivas se designará mediante los sistemas de provisión previstos en la normativa de función pública. Puede haber modelos de alta profesionalización con estos sistemas de dirección pública burocrática o corporativa, y es importante recordarlo. Francia tiene un modelo del alta Administración muy singular predominantemente cubierto por altos funcionarios (procedentes de la ENA o de la Politécnica). Alemania se asienta, asimismo, sobre una alta función pública profesionalizada (pues ser funcionario público es una posición de prestigio y allí llegan los mejores perfiles profesionales), salvo los “funcionarios políticos”, que son numéricamente escasos y que ocupan posiciones de segundo nivel en las estructuras ministeriales. En nuestro país el sistema burocrático solo impera en la alta función pública (dirección pública intermedia); esto es, cuando se cubren esos niveles directivos básicos (subdirecciones o jefaturas de servicio) entre funcionarios hay que acudir a los procedimientos de provisión que se establezcan en las leyes. Y son principalmente dos: concurso (sistema ordinario) y libre designación (sistema excepcional). El concurso tiene también la modalidad de concurso específico. El TREBEP abrió la posibilidad de un tercer sistema de provisión (artículo 13), habitualmente ignorado; o cuando se ha transitado se ha convertido en un sucedáneo de la libre designación, perfeccionada algo en origen (nombramiento con determinadas exigencias) y nada en el final (cese discrecional). Eso no es Dirección Pública Profesional ni nada que se le parezca. Sin embargo, tal como se indicaba, estos sistemas de provisión solo se utilizan en nuestras Administraciones Públicas para proveer niveles orgánicos directivos de la alta función pública (dirección intermedia), pero no los de la alta Administración (dirección superior). Además, es muy frecuente que el sistema dominante de provisión de esos niveles directivos intermedios sea la libre designación, con su contrapunto del libre cese. En estos casos también se trata de un sistema discrecional, aunque el nombramiento deba recaer inexcusablemente en funcionarios públicos que acrediten cumplir los requisitos de las respectivas convocatorias (puestos de trabajo), si bien el cese sigue siendo libre (con escasas restricciones formales).

Si se opta por la forma de cobertura profesional las claves, sin embargo, son distintas; al menos conceptualmente hablando. La Dirección Pública Profesional (DPP) descansa sobre un modelo previamente institucionalizado (a través de normas: sea Ley o Reglamento), que se concreta ulteriormente en la previa definición del perfil de competencias requerido para el desempeño de las funciones del órgano directivo (asunto organizativo) y, posteriormente, mediante la convocatoria de un procedimiento competitivo y abierto para que concursen las personas que reúnan los requisitos exigidos, así como acrediten poseer las competencias requeridas a través del examen de la trayectoria profesional de los candidatos y de la superación de las pruebas objetivas que se realicen. El modelo puro de Dirección Pública Profesional descansa sobre el nombramiento del mejor candidato, quien suscribirá un acuerdo de gestión con el órgano que lo designe, será evaluado periódicamente en el ejercicio de sus funciones directivas, recibirá parte de sus retribuciones en función del mayor o menor cumplimiento de objetivos y, en fin, solo podrá ser cesado por no alcanzar los resultados previamente establecidos en el acuerdo de gestión. Ese modelo puro existe en algunos países (por ejemplo, Senior Civil Service del Reino Unido), sin embargo se ha ido imponiendo –sobre todo en Administraciones de corte continental (Bélgica, Chile o Portugal)- un modelo mixto de Dirección Pública Profesional en el que se establece un período de nombramiento (3 o 5 años) y que, durante su vigencia, la persona designada no puede ser cesada, salvo que no cumpla los objetivos establecidos.

En las Administraciones Públicas y en las entidades del sector público español los niveles directivos superiores se cubren habitualmente por criterios políticos o, en algunos casos (AGE), salvo excepciones tasadas, esa designación política debe proyectarse sobre funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1. Pero que el nombramiento se proyecte con la exigencia de que deba recaer en funcionario público no le resta un ápice al carácter político de la designación. El mero hecho de ser funcionario A1 no representa que la persona designada disponga de las competencias mínimas o básicas para ejercer función directiva: se puede ser un excelente funcionario técnico y, a la vez, un pésimo directivo. La Dirección Pública Superior en España ofrece, por tanto, un modelo altamente politizado, solo corregido tímidamente con reservas de designación de determinados ámbitos directivos a favor de funcionarios, y es el que nos acompaña desde 1978. Con este sistema convivimos y sin él no se explicarían muchos de los escándalos de corrupción que han anegado a la Administración Pública estos últimos años: establecer sistemas de “carreras cruzadas” (de la función pública a la política y viceversa), frente a los modelos de “carreras separadas”, es un factor que, como demostraron Lapuente y Dalhstrom, alimenta o facilita que anide la corrupción. Los controles se obturan mediante la aparentemente imperceptible influencia  de la metafísica de la confianza política que abraza y captura la provisión de los niveles directivos, como díria Francisco Longo.

Los niveles directivos intermedios (o de segundo nivel) en las Administraciones Públicas españolas se cubren también, en su mayor parte, por procedimientos de provisión de libre designación entre funcionarios públicos (A1); aunque en algunos casos puntuales esa provisión se hace por concurso específico (por ejemplo, Administración Vasca para las Jefaturas de Servicio). Es un sistema de dirección pública intermedia atado, salvo alguna excepción como la citada, a la discrecionalidad de la autoridad que tiene la competencia de los nombramientos y ceses. Su profesionalidad está muy cuestionada por los amplios márgenes de discrecionalidad que siguen sobreviviendo en el nombramiento y en el cese.

Por consiguiente, la Dirección Pública Profesional en rigor no ha sido implantada hasta la fecha de forma efectiva en ninguna de nuestras Administraciones Públicas ni tampoco en las entidades de su sector público.  Dicho en términos conceptualmente correctos: no puede haber DPP donde no hay procesos competitivos abiertos, pero tampoco donde se prevé el libre cese de las personas designadas, aunque estas hayan alcanzado esos niveles directivos tras procesos competitivos formales. En verdad, el enfoque normativo seguido aquí (tanto con el EBEP como el de las leyes autonómicas de desarrollo) ha sido erróneo (al ubicar el problema en la normativa del empleo público y con un sesgo dominante de régimen jurídico), la voluntad política hasta ahora inexistente, y el resultado obvio: España es el país de los cinco de mayor tamaño de la Unión Europea (por no decir de toda la UE) que tiene una alta Dirección Pública (de primer y segundo nivel) con estándares más bajos de profesionalización y, por tanto, con una mayor presencia de la politización o de los nombramientos discrecionales en tales estructuras. Nótese que estamos hablando, entre todos los niveles de gobierno, de varias decenas de miles de puestos de naturaleza directiva.

¿Cómo darle la vuelta a este estado de cosas? No es fácil. Si la política no ve el valor añadido que para ella tiene profesionalizar la dirección pública, esta nunca se implantará. El marco normativo tampoco ayuda. La cultura jurídico-administrativa dominante, es un fuerte lastre, como ha puesto de relieve recientemente un sugerente estudio sobre “Reformas administrativas” del profesor Velasco Caballero. Así, con este estado de cosas, se constata una evidencia: nada ha cambiado realmente en los últimos cuarenta años en este ámbito, salvo que el problema ha adquirido dimensiones cuantitativas mucho más grandes. El reino de la politización y de la discrecionalidad se ha ido ensanchando.

Por ser propositivo, aunque (tras casi tres décadas estudiando y escribiendo sobre esta cuestión) me venza el escepticismo: las únicas vías de dar algunos pasos en el proceso gradual de implantación de la DPP descansan, a mi juicio, conjuntamente sobre dos premisas. La primera es que haya el suficiente liderazgo político como para alterar los actuales equilibrios de poder que se asientan en una colonización intensiva de la alta administración por la política (algo nada fácil, pues afecta a privilegios y espacios de poder políticos y personales que habrán de desocuparse políticamente y, por tanto, sustituir a los “colonizadores políticos” por personas que acrediten criterios profesionales). La segunda es que, a imagen y semejanza del modelo de DPP existente en Portugal, se regule a través de una Ley un Sistema de Alta Dirección Pública el acceso a la función directiva por medio de criterios profesionales y que, tal sistema, aglutine a los dos niveles directivos básicos de cada Administración  Pública (Direcciones Generales y Subdirecciones o niveles directivos intermedios que esistan en su lugar; por ejemplo, “Jefaturas de Servicio”). Se trata de regular  un modelo institucional común de DPP (salvo algunas peculiaridades singulares) que abarque a los niveles superiores e intermedios de la dirección pública (sustrayendo el nivle superior de esa perversa categoría hispana que son “los altos cargos”), y estableciendo un órgano independiente que lleve a cabo la convocatoria de la provisión de tales niveles directivos y gestione imparcialmente el proceso de acreditación de competencias directivas proponiendo a los órganos competentes la designación una terna de candidatos para que sobre ese círculo de personas se proceda a formalizar el correspondiente nombramiento.

Cierto es que, como cualquier regulación institucional que afecta a un espacio ocupado actualmente por la política o por criterios discrecionales, el diablo estará en los detalles y habrá que afinar mucho el alcance y sentido de esa regulación. Y no cabe obviar unas resistencias numantinas de la política, que impidan o vacíen la efectividad del modelo que finalmente se adopte. Teniendo en cuenta este complejo contexto, una opción pragmática inicial tal vez sería, al menos, fortalecer el sistema de designación profesional de la dirección pública intermedia (alta función pública) y establecer unos requisitos y exigencias mínimos (titulación, experiencia acreditada en funciones directivas, idiomas, etc.) para poder cubrir niveles directivos superiores. Al menos hacer algo y no dejar pasar el tiempo inútilmente. Logrado esto, el siguiente paso sería profesionalizar el nivel directivo superior, que es el que está en contacto epidérmico con la política. El más complejo por ese parentesco y porque actualmente está cubierto por criterios de designación política. Descolonizar políticamente la alta Administración, si somos realistas, será un objetivo a cumplir a medio/largo plazo. Y siempre que haya liderazgo político que avale esa operación, Si no, mejor ni intentarlo.

Cualquier paso que se dé en ese sentido será un avance. La profesionalización, de la dirección pública, por pequeña que sea, dado que es una garantía de continuidad al margen de la dependencia del cordón umbilical de la política (de los vaivenes y tampestades de la política), ofrece soluciones cabales de continuidad institucional y de mantenimiento de la acción pública, incluso en estos momentos eternos que estamos viviendo de no gobierno (o de Gobierno permanentemente en funciones), como ya sucedió en Bélgica. La ciudadanía y sus necesidades no pueden consentir que la parálisis política atenace no solo al nivel gubernamental sino a la práctica totalidad de las estructuras de la Alta Administración, que es como decir a la Administración entera. Y eso es lo que está pasando actualmente en la Administración General del Estado y, en cierta medida, por contagio, en otros niveles de gobierno. Pero la cosa no parece tener remedio inmediato, menos aún si los futuros gobiernos de coalición (que serán la tónica dominante) tienen como misión principal repartirse también el botín de “los altos cargos” y de las entidades del sector público. Así que paciencia estoica. Esto va para largo.

Olvidémonos, por ahora, de formalizar acuerdos de gestión y evaluar las competencias de los directivos públicos profesionales. Si no hemos sido capaces hasta la fecha de incorporar a las Administraciones Públicas una mínima cultura de gestión, sistemas de evaluación del desempeño, así como un trabajo por objetivos y resultados, difícilmente lo podremos lograr en ese estrato directivo. Vayamos paso a paso. Mejoremos los procesos de designación de tales niveles directivos, pongamos un período de plazo en el cual tales profesionales no podrán ser cesados discrecionalmente, y, una vez conseguidas estas importantes metas, abramos la posibilidad de incorporar otras herramientas al diseño definitivo de la Dirección Pública Profesional, para ir haciéndola efectiva en todos los sentidos. Ya sería un avance. Mejor eso, por poco que sea, que quedarse siempre con los brazos cruzados mirando a la luna o a las estrellas. Aunque si les soy sincero, albergo serias dudas de que un sistema de tales características, ni siquiera con las mínimas exigencias que he expuesto, se implante. Me encantaría equivocarme.

 

 

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13 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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