Encuadre

Esta reflexión ofrece una mirada alejada de los análisis al uso, ya que pretende no solo mostrar unos síntomas, sino identificar algunas de las posibles causas de los males derivados de una situación coyuntural explosiva manifestada hace más de cinco semanas en la ciudad autónoma de Ceuta. Ideas que surgen tras la relectura parcial de la obra ya clásica de Mintzberg, El poder en la organización; libro que, paradójicamente, apenas trata de la Administración, pero cuyo contenido sugiere muchas cosas aplicables a nuestro ecosistema público.

Las instituciones y las organizaciones son espacios de poder y de lucha por el poder. No es ninguna novedad. La política no se entiende sin el poder. Mas la Administración pública es un locus en el que, por su posición vicarial, se manifiestan innumerables tensiones y conflictos, que muchas veces muestran auténticas guerras de poder. Cuando política y administración van de la mano, y ambas respetan recíprocamente sus respectivos espacios y competencias, los roces se atemperan y los conflictos se reconducen, evitando estallidos. Pero ese combate por el poder, más en unas organizaciones públicas como las españolas en las que la política tiene una marcada tendencia patrimonial y clientelar, con su búsqueda permanente de anular o controlar la Administración Pública como institución imparcial y meritocrática, nunca cesa. En ocasiones, esa tensión se revela de modo descarnado. Y ello se da cuando el sentido institucional se disipa, y las estructuras organizativas ante su permanente abandono político muestran su obsolescencia.

Algo de eso está pasando desde hace décadas en España, aunque incrementado su impacto en los últimos años. La crisis extrema por la invasión orquestada en Ceuta ha puesto de relieve la desnudez de la política gubernamental española, absolutamente incapaz de prevenir ni tampoco de gestionar un conflicto de tales magnitudes. Tal situación crítica deslegitima el papel del Gobierno, pero arrastra también -factor preocupante por afectar al nervio estable del Estado- el de la Administración y de otras instituciones, que solo han podido responder con la impotencia. La transformación de la Administración es siempre tarea pendiente. Y este Gobierno la ha ninguneado irresponsablemente hasta meter en un cajón su proyecto más acabado de adaptación: Consenso por una Administración Abierta, que no se lo creyó nunca. Todo impostura.

Cabe resaltar que “el poder se distribuye entre mucha gente, pero el poder de la presidencia solo lo ostenta una persona” (Mintzberg). Gracián, en su obra El Político, expuso que “la capacidad es el fundamento de la política. La incapacidad crea monstruos”. Ceuta es uno de ellos. Ha sido creado, en efecto, por zombis gubernamentales que, anulados por el calor, por su incompetencia o por pactos ocultos, en plena vacancia estival y sin liderazgo ni coordinación efectivas, han dado la imagen de no saber qué hacer con sus atribuciones. La soberanía estatal y el ejercicio de sus funciones no vacan. El Estado, salvo que se quiera regresar a la España sin pulso de Silvela, no admite interrupciones en su funcionamiento. Menos cuando hay una gran crisis.

Según la tesis de Mintzberg, los compromisos con la organización y sus valores se incrementan conforme son más elevadas las responsabilidades jerárquicas en tales estructuras. De ser así, la vinculación con los valores públicos debería ser más intensa en los niveles político-directivos del Gobierno y de la Administración del Estado. Eso aquí no es ni ha sido así (casi) nunca. Con unas estructuras tan porosas a la política clientelar, parece obvio que el sentido institucional se ha evaporado en sede gubernamental. Aunque ha aparecido, con sus limitaciones, en la función pública. La estrategia gubernamental actual ha sido promover con descaro el imperio de la politización bajo la pretensión de quebrar así un hipotético poder corporativo, en vez de reforzar el estatuto de imparcialidad y la profesionalización, así como su diversidad, de la alta función pública del Estado. Ello no impide reconocer que, en la propia Administración, también por tendencia histórica, impulso o apoyo de la política “del otro lado”, no pocas veces el corporativismo impera con fuerza, y tales estructuras funcionariales se conforman en ese caso como organizaciones cerradas o burocráticas. La tensión entre politización y corporativismo en la Administración del Estado ha sido una constante, con resultados muy dispares según el tiempo histórico. Ahora la política aprieta, y luego se querrá restaurar el poder político-corporativo. Ese desgarro secular que padece la alta Administración nadie lo sabe superar con una sana reforma.

Un contexto de crisis de “arena política total”

Las luchas por el poder en las organizaciones son, en efecto, una constante. Mintzberg hace uso de la noción arena política, que califica como un “espectáculo circense con muchos escenarios”. Según sus palabras, la organización toma la forma de “una arena política” cuando es “un sistema atrapado en sus propios conflictos”. Si el conflicto se manifiesta en su punto más álgido, el autor utiliza la expresión de arena política total. Es ese el caso que aquí interesa, y se da cuando la organización se halla inmersa en una grave crisis, en la que la jerarquía de autoridad se tambalea, ya sea porque pierde el control o ya sea por negligencia o por incompetencia. La cuestión es cómo influye ese contexto crítico sobre la organización o la Administración del Estado.

Ni que decir tiene que, conforme el conflicto se muestra mayor intensidad, la organización puede quedar incapacitada o bloqueada, hasta tal punto de no “conseguir objetivo alguno”, pudiendo llegar incluso a la parálisis, situación en la que todo el mundo “parece salir perjudicado”. Si la crisis se anquilosa y se prolonga, como consecuencia de decisiones ejecutivas tardías o aplazadas, los efectos son letales: “pocas son las organizaciones que pueden soportar por un plazo largo de tiempo un conflicto intenso”. Solo lo pueden hacer cuando el conflicto se modera. Si las tensiones no cesan “las arenas políticas totales pueden terminar fácilmente con la existencia de la organización”. Ciertamente, el análisis de Mintzberg está pensando en empresas y no en organizaciones públicas cuya perennidad (aunque en declive obvio y con deslegitimación evidente) está (casi) garantizada. Reconducir el conflicto “al orden preexistente” en este caso resulta complejo, pues la solución tradicional (reparto) puede generar un efecto llamada multiplicador y desatar peores escenarios futuros. Nudo de una complejidad extrema.

Una aplicación la invasión de la ciudad autónoma de Ceuta

Las instituciones en España están sufriendo -como consecuencia de ese grave contexto- un acelerado y serio proceso de erosión. La política ha entrado en bancarrota y la Administración se muestra impotente, incapaz -por desdén o incapacidad gubernamental- de ofrecer soluciones cabales a una ciudad rota y de prestar sus servicios y funciones de forma mínimamente aceptable y digna.  Obviamente, tras esa gravísima crisis, el primer y más evidente descrédito ha sido, al margen de la pésima imagen de España como país, el de la presidencia y de su gobierno, incapaces de prevenir y evitar la invasión y también impotentes de gestionarla una vez producida; con fallos estrepitosos y continuados en el tiempo. Un problema enquistado de tal magnitud no se resuelve con un refuerzo del relato, como pretenden vendedores de humo de una comunicación de pura bisutería política; sino con liderazgo efectivo, alineamiento política-gestión, rigor político y buena gestión. La presidencia del Gobierno y el Ejecutivo no solo no han desplegado decisiones adecuadas, sino que han creado condiciones adversas (por omisión y a veces por acción), pretiriendo incluso que las Administraciones públicas ejerzan cabalmente sus responsabilidades públicas, y sometiendo a ese territorio y su población a una situación de abandono y de estrés existencial insostenible.

El resultado de esa cadena de errores mayúsculos es que se ha creado una arena política total (inmenso pantano enmohecido de mala política e incapacidad gestora), cuya salida no se visualiza a corto plazo, menos aún con una política polarizada hasta extremos inconcebibles, y donde nadie regala nada, pues solo se quiere ver la muerte súbita o a plazos del enemigo político. La polarización desgarra la propia Administración, pues pretende que, como soldadito parcial, el funcionario esté en una de las trincheras, quebrando su imparcialidad, objetividad y profesionalidad. De ahí al colapso y deslegitimación de los servicios públicos solo hay un paso, que si no se da aún es porque una parte importante de la función pública actúa con profesionalidad y sentido de pertenencia, aunque han surgido ya brotes de burocracia defensiva.

La presencia del Estado en la ciudad autónoma se ha tambaleado y sus efectos siguen siendo aún devastadores. Y eso es muestra de debilidad extrema. Difícilmente la situación podrá remontarse sin una clara asunción de responsabilidades y un enérgico, consensuado y coordinado plan de choque en el que intervengan de consuno todos los actores políticos e institucionales. Escenario improbable a día de hoy, pues se suma un gobierno incapaz, una Administración cuestionada y desapoderada, así como una oposición que solo busca atajos y descarta complejas soluciones de reparto “temporal”. Salida tampoco compartida por la UE. Si grave es la crisis, no lo es menos el dilema.

Final

Esto viene de lejos. Atrapada entre dos trincheras ideológicas incomunicadas (“el muro”), la política lleva tiempo renunciando a que en España haya una Administración íntegra, eficiente e imparcial. Los actuales gobernantes, además, han errado en su estrategia, si por tal se entiende el descrédito continuo de la alta función pública del Estado. En este caso, han ido más lejos: para atenuar o salvar sus responsabilidades políticas, han cuestionado (e incluso culpabilizado) directamente a instituciones del Estado que tienen como misión esencial prestar los servicios de información vinculados con la defensa del Estado (CNI), la seguridad pública a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad, o la impartición de justicia (Tribunal Supremos y Audiencia Nacional). No es la primera vez, pero en este complejo y sensible contexto internacional debilitar más de lo que están (que ya es mucho) la Administración del Estado y el poder judicial, es un error de cálculo político mayúsculo, que pone en entredicho no solo la legitimidad del propio Estado (quien lo gobierna, la erosiona), sino que enfrenta cainitamente política y gestión, y que, en un conflicto enquistado de tal gravedad, requiere alineamiento y no colisión frontal o sumisión inaceptable. Rota la expectativa de pacto político y roto el imprescindible alineamiento entre política y gestión, así no se saldrá nunca de esa empantanada arena política total en la que España está inmersa. Quienes vengan, tras esta pasión por la politización descarada, restaurarán el poder corporativo funcionarial en su dimensión de tradicional contubernio con las estructuras políticas gobernantes. Tampoco eso resolverá los sempiternos problemas de la Administración española que, tras el síntoma de Ceuta, nos muestran fehacientemente (algo que ya sabíamos) que están enquistados. La impotencia de un Estado cada vez más frágil seguirá manifestándose mientras no se capte de una vez por todas que solo una política capaz, responsable e íntegra y una función púbica profesional, imparcial e inclusiva, ambas correcta y respetuosamente alineadas, podrán sacar a España del túnel en el que se halla desde hace más de un siglo.