EL EMPLEO PÚBLICO LOCAL

(Reflexiones en torno al libro de J. Javier Cuenca Cervera, El empleo público local en la España democrática. Una perspectiva institucional, Fundación Democracia y Gobierno Local, Madrid, 2014, 253 pp.)

“No hay democracia local de calidad sin un sistema de mérito que garantice la disposición de un bien público esencial: una burocracia local que, además de eficaz, sea garante de la imparcialidad” (J. Javier Cuenca)

libro-J-CuencaEl empleo público local es una institución frágil. Las claves de esa fragilidad están, sin duda, en su proceso de construcción y en los errores que se han ido acumulando en su diseño normativo-institucional. Analizada, por lo común, desde una perspectiva estrictamente jurídica, hacia falta un nuevo enfoque del problema que sin descuidar los aspectos normativos pusiera el punto de mira en la dimensión institucional.

Y eso es, en efecto, lo que lleva a cabo Javier Cuenca, probablemente el mejor experto en materia de empleo público local en España. La reciente publicación de su tesis doctoral, editada de forma impecable por la Fundación Democracia y Gobierno Local, confirma una tendencia que el profesor Cuenca inició hace muchos años y que tuvo uno de sus puntos más relevantes en la obra que en su día publicó el INAP titulada Manual de Dirección y Gestión de Recursos Humanos en los gobiernos locales (Madrid, 2010), libro de obligado estudio y consulta para todos aquellos que se dedican al empleo público local.

La monografía que ahora se reseña supera con creces, sin embargo, las contribuciones previas de este autor. Se trata de una obra de madurez, de lectura imprescindible para quienes deseen entender el nivel local de gobierno y pretendan comprender cabalmente la compleja y hasta cierto punto desvaída institución del empleo público local.

Con un enfoque metodológico marcado por el sello institucional, digno de ser aplaudido, el profesor Cuenca identifica y desgrana los males que aquejan a esa frágil institución y que, como suele ser común, hunden sus raíces en su proceso de conformación histórica, en el legado normativo-institucional y en una cultura institucional plagada de patologías. Esa tardía y débil configuración de la institución del empleo público local impidió su articulación como freno, en primer plano, a la corporativización y, más adelante, a la politización de nuestras estructuras de gobierno local.

La corporativización fue, asimismo, débil y solo se plasmó en la estructuración de los Cuerpos Nacionales, más adelante reconvertidos en funcionarios con habilitación de carácter nacional. Con momentos de asentamiento y otros de reflujo, dependiendo de las coyunturas políticas. Más intensa fue la tendencia a una marcada politización de las estructuras directivas y del empleo público local, sobre todo a partir de la década de los ochenta. Por otra parte, la función pública “propia” de las entidades locales, cerrada en su propio espacio institucional, tampoco pudo despegar como institución de contrapeso.

La dirección pública fue literalmente absorbida por la política a través de la figura del personal eventual, la libre designación adquirió carta de naturaleza en muchas administraciones locales y la contratación laboral temporal o el nombramiento de personal funcionario interino abrieron en muchos casos la puerta de la incorporación a la Administración Local o a sus entidades instrumentales a personas que no habían acreditado sus competencias profesionales en sistemas abiertos y competitivos.

El principio de mérito desfalleció en un buen número de gobiernos locales. Las presiones políticas o sindicales hicieron el resto. Clientelas, amigos, familiares de quienes mandaban coyunturalmente se incorporaron a las nóminas de la Administración Local. Luego se “aplantillaron”, mediante pruebas selectivas de discutible factura. Se quedaron “de por vida” insertos en sus estructuras. No siempre fue así, pero sí que fue de ese modo en muchos casos.

El empleo público local, en sus primeros pasos, optó por un sesgo claramente funcionarial. Pronto, sin embargo, se abrió un modelo dual, con una vinculación cada vez más numerosa de personal laboral a la Administración Local. La tensión funcionarios/laborales se decantó en muchos casos a favor de esta última opción. Sin embargo, la crisis reciente y la mayor vulnerabilidad del empleo público laboral han hecho volver los ojos hacia una funcionarización intensiva de los laborales. El paraguas de la función pública protege más que el del Derecho Laboral. Hay que guarnecerse de la tormenta presente o futura. La “huída del Derecho Laboral” se impone como meta.

El empleo público local, como bien apunta Javier Cuenca, sufrió otra conmoción institucional de la que no ha podido aún recuperarse. La inacción normativa condujo a una presencia cada vez más intensa de un sistema de relaciones laborales altamente sindicalizado y compartimentado en cada instancia local. Las ventajas retributivas, de condiciones laborales o sociales, se multiplicaron durante los “treinta gloriosos años” que van desde 1980 a 2010. Un empleador (político) débil, así como escasamente responsable con lo público, y un cierto compadreo hicieron el resto. Un modelo insostenible, que aún algunos lo pretenden prolongar como si nada hubiera pasado. Hay quien no ha aprendido nada de la crisis, lo cual es grave.

Pero el problema más serio es, como antes señalaba, el del desfallecimiento del principio de mérito en el acceso al empleo público local y el descuido absoluto sobre su desarrollo profesional ulterior. Este cóctel produce como consecuencia un empleo público local escuálido, con escaso prestigio social y que no ha actuado como freno institucional para amortiguar o impedir algunos sonados casos de corrupción que han anegado el funcionamiento de algunos gobiernos locales. Sin burocracia profesional sólida la corrupción puede fácilmente instalarse en la Administración Pública o en sus aledaños. Siempre ha sido así. Y lo seguirá siendo.

No cabe duda que la política ha optado en estas últimas décadas por construir un empleo público local marcado por una frágil institucionalización. Solo una política miope no apuesta por el fortalecimiento profesional de su organización y de las personas que allí trabajan. Quien recluta un incompetente lo deja para toda la vida en la nómina municipal a costa de los ciudadanos. Nadie se ha tomado en serio la función pública local.

Por lo común, el responsable público local renunció a profesionalizar la dirección pública local, consintió y alentó el ninguneo del sistema de mérito y la expansión del favor en términos de botín o clientela, multiplicó entidades instrumentales en las que los sistemas de acceso eran, por lo común, por la puerta falsa. En fin, creó una institución que presta servicios, pero que ofrece escasa consistencia en términos de solidez institucional (dejemos de lado ahora espacios, que también los hay, donde la profesionalidad y el compromiso contextual son la regla).

¿Cómo fortalecer una institución que muestra tales debilidades? No es tarea sencilla. Y nunca se podrá hacer si la política no decide poner remedio a tales deficiencias. Los últimos vientos normativos nos retrotraen a tiempos pretéritos. Vuelve a triunfar la concepción dicotómica entre politización versus corporativización. De un lado nos vamos al otro, en este movimiento pendular que siempre nos invade en las reformas administrativas que emprendemos. Retorna con fuerza, por tanto, una apuesta decidida por la función pública entendida con un fuerte sello corporativo. Y, sin embargo, lo que se necesita es una reivindicación decidida y sostenible por la profesionalización de la dirección y del sistema de empleo público local. No hay atajos.

Javier Cuenca recoge en un espléndido epílogo algunas de las tendencias que se vislumbran en ese incierto futuro para el empleo público de los gobiernos locales. Lo más descorazonador de todo este proceso es que, a pesar del tiempo transcurrido y de las experiencias vividas, hayamos aprendido tan poco. O, peor aún, que no hayamos querido aprender casi nada.

Un libro que, sin duda, marca un antes y un después en los estudios del empleo público local. Asistí como miembro del tribunal a la defensa de su tesis doctoral. Ya entonces me impresionó el trabajo hecho por el profesor Cuenca. Su relectura me ha gustado más aún. No es un libro académico al uso, tampoco una tesis doctoral convencional (por lo común, muy reducidas en su visión y trabajos “de juventud”, lo que no es el caso). Se trata de un ensayo de enorme calidad, maduro en su concepción, escrito con rigor y muy documentado. Bien harían los politólogos, juristas, sociólogos, economistas e historiadores, en leerlo. Pero sobre todo los políticos.

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