DILEMA JUDICIAL ¿DISOLUCIÓN O MOCIÓN DE CENSURA? (ACTUALIZACIÓN)

asamblea madrid

BREVE RESEÑA DEL AUTO DE MEDIDAS PROVISIONALÍSIMAS DEL TSJ MADRID1615737980-auto-seccion-octava-medida-provisionalisima-asamblea-de-madrid

Denegadas las medidas cautelarísimas,  porque niega el periculum in mora por lo que afecta a los intereses en conflicto al considerar que, formalmente, el acto no es una disposición de carácter general sino un acuerdo (acto) y, en consecuencia, la tensión entre los dos institutos (disolución y moción) se resuelve, en este estadio de medidas cautelarísimas, a favor de fumus de buen derecho que tiene el acuerdo adoptado. Por tanto cabe estimar que el TSJ Madrid hace una interpretación finalista y no exclusivamente formal del enunciado legal que determinaba -según el articulo 2 de la Ley 5/1990- “la entrada en vigor” al día siguiente, basándose  en la interpretación de la técnica de disolución en su trazado institucional y de la regulación estatutaria. Se trata, por tanto, de un problema de eficacia y no de validez. Algo que se venía indicando en este comentario como una posible opción. Aplica, por consiguiente, ese  fumus boni iuris del acuerdo para no conceder las medidas cautelarísimas solicitadas, aunque queden algunas dudas, como se exponía también en este post,  que por razones del contexto se ha tenido que hacer “por entregas”. La comunicación formal de la disolución (“a efectos informativos”) a la Asamblea se hizo después de la presentación de las mociones, como se relata en los hechos o antecedentes de la resolución y así se dejaba constancia en la documentación entregada por la Asamblea y en el escrito de interposición del recurso ¿Qué consecuencias puede tener eso en el fondo? Intuyo que “un tirón de orejas” al ejecutivo autonómico por su falta de diligencia o de deferencia institucional y poco más. Aunque, como el proceso judicial está aún vivo, siempre caben sorpresas.

ADAPATACIÓN DEL POST: EL VIERNES 12 DE MARZO, POR LA TARDE  

Lo redactado esta misma mañana requiere, avanzada la tarde, alguna puntualización. Hemos tenido acceso, gracias a la amable deferencia de Jesús Colás, al escrito interpuesto por la Asamblea de Madrid ante el Tribunal Superior de Justicia, en el que se solicitan una serie de medidas cautelarísimas frente al Decreto de disolución de la Asamblea. Se adjunta en este enlace  recurso_asamblea_81f2-1. Sin entrar a analizar los argumentos esgrimidos en el escrito, conviene resaltar que el argumento central es que el decreto de disolución se trata de una disposición de carácter general, aunque alega subsidiariamente que si fuera un acto las consecuencias serían las mismas, pues la línea de ataque es que hasta su publicación en el Boletín Oficial no produce efectos jurídicos. Lo importante del escrito es que establece una cronología detallada de los hechos tal como se sucedieron. Y ello puede tener cierta relevancia. La Asamblea afirma, de forma muy velada (tal vez debió ser el argumento central del escrito) que no tuvo constancia documental de la disolución hasta que le fue comunicada por el Gobierno, algo que se produce con posterioridad a la formalización de las mociones de censura. Evidentemente, al tratarse de una medida cautelar no se puede ni debe entrar en el fondo. Pero este post va sobre el fondo del asunto, aunque esté condicionado por las formas. En todo caso, la duda que surge es hasta qué punto la eficacia del acto está condicionada a la comunicación o notificación formal de su adopción por deferencia institucional lógica hacia la Asamblea (Parlamento), como bien me apuntaba a vuela pluma la atinada reflexión del profesor Luciano Parejo. Tal vez, el Gobierno debió ser más diligente y formalista y no limitarse exclusivamente a adoptar el acuerdo de disolución, sino también a comunicarlo inmediatamente a la Asamblea por los canales institucionales pertinentes o, en su caso, a publicar de inmediato el decreto de disolución en una edición especial del Boletín. Qué consecuencias puede tener ese “descuido” en cuanto a la validez y eficacia del acuerdo no es fácil de determinar a priori. Pero puede abrir el terreno de juego. Lo que sigue son sólo las apreciaciones hechas al hilo de unos acontecimientos precipitados y, en cuanto tal, también preñadas de contexto y aceleración. Nunca buena para el sosiego que merece la reflexión jurídica. 

POST INICIAL 

El entuerto planteado en la Comunidad de Madrid sobre si debe primar el acuerdo de disolución de la Asamblea por la Presidenta de la Comunidad adoptado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma a propuesta de su presidenta el 10 de marzo, pero publicado mediante Decreto en el Boletín Oficial el 11 de marzo, o las mociones de censura planteadas por dos grupos parlamentarios (al parecer momentos después de adoptarse el acuerdo y antes de que este se publicara) con la finalidad de que la Cámara retirase la confianza a la presidenta y se la otorgara a otro candidato, plantea un dilema que la jurisdicción contencioso-administrativa y, en su caso, el Tribunal Constitucional, deberán resolver. Otra cosa es que, como ha reconocido el profesor José María Morales y ahora no interesa, la Asamblea de Madrid se pueda personar ante la jurisdicción contencioso-administrativa en defensa de “su competencia” ante un acuerdo del Ejecutivo madrileño formalizado como Decreto. Se habrá de plantear con carácter previo un examen sobre la legitimación de la Asamblea para recurrir tal acto que, según informa hoy mismo la prensa, en el recurso planteado se considera una “disposición de carácter general”. Tal vez esta cuestión evite entrar en el fondo del asunto, que es el que ahora se trata.

Evidentemente, para resolver este dilema se debe tener en cuenta el marco normativo, concretamente los principios y reglas en los que se sustenta la solución al problema, llevando a cabo una interpretación que, simplificando mucho las cosas, deberá ser predominantemente formal o material. La doctrina académica se ha dividido entre ambos enfoques, aunque unos y otros han hecho uso, a veces entreverado, de ambos planos.

Desde un punto de vista formal, resulta impecable la tesis esgrimida por el profesor Presno Linera, así como de otras personas que la han secundado. Más cuando se cita como argumento de autoridad las tesis del profesor Ignacio de Otto, expuestas en su imprescindible libro sobre el sistema de fuentes. Sucede, no obstante, que en el presente caso no hablamos propiamente de normas jurídicas en el sentido de fuente del Derecho, sino más bien de un acuerdo de un Consejo de Gobierno que se formaliza jurídicamente a través de un Decreto. Son cosas distintas. Y conviene tenerlo presente. No obstante, la argumentación formal o de lege data tiene otro apoyo sustantivo, y no es otro que la propia redacción del artículo 2 de la Ley 5/1990, donde se explicita que el Decreto de disolución se publicará en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y entrará en vigor en el momento de su publicación”. Efectivamente, este argumento formal, en el que se apoyan quienes defienden la primacía temporal de las mociones de censura interpuestas (e inicialmente admitidas a trámite por la Mesa de la Asamblea), parecería ser determinante. Sin embargo, también se le pueden encontrar algunas objeciones: realmente un acuerdo gubernamental no tiene entrada en vigor (la Ley autonómica no estuvo aquí muy afortunada), dado que no tiene contenido normativo stricto sensu, aunque sí despliega efectos jurídicos, y estos no son otros que la disolución de la Cámara y el inicio del cómputo para la celebración de las elecciones una vez disuelta la Asamblea, es obvio que la publicidad formal sea un requisito de su eficacia. Tal vez, como luego se indica, convenga diferenciar bien la validez del acuerdo y su eficacia.

Desde un punto de vista material, las tesis esgrimidas, aunque con algún razonamiento formal, se apoyan en una panoplia de argumentos cuyo hilo conductor es que la decisión gubernamental, a propuesta de la presidencia, ya estaba adoptada, como al parecer se certifica, y que, por tanto, ya a partir de ese momento no se pueden presentar mociones de censura ni ser admitidas a trámite por la Mesa en la medida en que la decisión ya estaba acordada, aunque no publicada. Véase la aportación al respecto de Ignacio Gomá. Y, asimismo, la expuesta por el profesor Díez Revorio. O, esta otra, de Monsieur de Villefort a la que he tenido acceso más tarde y plantea el mismo dilema con una cronología de los hechos. Realmente, resulta difícil que la Mesa de la Asamblea tuviera constancia documental fehaciente (aunque sí probablemente informal) de que tal acuerdo se había adoptado, puesto que no había sido publicado, ni por tanto remitido al órgano parlamentario, con lo cual la inicial admisión a trámite, una vez comprobado que los escritos de interposición de las mociones de censura reunían todos y cada uno de los requisitos formales, no sería en términos formales impropia sino ajustada a Derecho, pues la Cámara aún no estaba disuelta. Otra cosa es la finalidad de las mociones de censura impulsadas: ¿se hicieron como respuesta al acuerdo de disolución de la Cámara o lo fueron siendo conscientes de que, al no estar publicado el decreto de disolución, no tenía vigencia y, por tanto, no era válido? Conviene diferenciar de modo preciso eficacia o aplicabilidad de validez. Tal vez aquí estén las soluciones al problema. El acuerdo de Gobierno, si se adoptó formalmente, es válido desde ese momento. Otra cosa son sus efectos jurídicos que se posponen hasta el momento en que se publica el Decreto (si el acuerdo es un acto, como así parece, su validez produce efectos desde que se dicta; mientras que su eficacia puede quedar demorada a la publicación posterior: artículo 39.1 y 2 de la LPAC). La Asamblea no se disuelve hasta ese momento. Otra cosa es cómo “dialoguen” acuerdo de disolución e interposición de mociones de censura en ese ínterin. Y si estas pueden plantearse en ese período de tránsito desde la adopción del acuerdo a su publicación.

Ni qué decir tiene que los tribunales deberán resolver este dilema. Y para eso están, dado que su función existencial no es otra que dirimir las controversias o conflictos jurídicos con base en la interpretación de las normas, pero también de sus principios. Antes, por tanto, de aplicar las reglas contenidas en el Estatuto o en la citada Ley, conviene preguntarse cuál es la finalidad de establecer esa prohibición constitucional, estatutaria y legal de disolver una Cámara cuando ya está en trámite una moción de censura. Sin duda no es otra que impedir que la moción de censura quede desvirtuada y que ese poder omnímodo que, como decía Bahegot, en un sistema parlamentario refuerza al premier, hasta el punto de que “es una criatura que tiene el poder de destruir a su propio artífice” (esto es, a la Cámara que le dio vida), se imponga incluso sobre un derecho de las minorías parlamentarias de destruir la confianza otorgada y construir una nueva.

En los sistemas parlamentarios hay una regla que es muy precisa: que una vez presentadas las mociones de censura, no pueda disolverse la Asamblea, puesto que ello significaría vaciar de sentido tal iniciativa parlamentaria mediante una estratagema institucional que comportaría un fraude constitucional. Ahora bien, ¿si el acuerdo ha sido formalmente adoptado y así se explicita públicamente (en una rueda de prensa), pueden posteriormente presentarse mociones de censura antes de que se publique el decreto de disolución de la Asamblea?, ¿hay en este caso un ejercicio correcto de las facultades parlamentarias o no se plantea, también, una utilización torticera de la moción de censura que pretende desactivar la facultad presidencial de disolver la Asamblea? Todo ello conduce jurídicamente a una solución que debe fundarse en una interpretación armónica y finalista de ambos institutos jurídicos: disolución y moción de censura. Ambos tienen su propio radio de actuación y sus límites. El primero dota a la presidencia de poderes (casi) omnímodos en lo que a su disolución respecta (con los límites ya expuestos, más los temporales). El segundo refuerza la estabilidad gubernamental con su dimensión “constructiva” y da prioridad a su tramitación frente a disoluciones ulteriores utilizadas como medio de obstrucción a la actividad de las minorías parlamentarias. Pero su planteamiento no garantiza su éxito, depende de las mayorías.

El dilema político-institucional es muy obvio: ¿Quién o quiénes tiene la facultad de destruir ese vínculo de confianza establecido entre la Cámara y la presidencia? En verdad, ese vínculo se puede romper en este caso tanto unilateralmente por quien ostenta la Presidencia previa deliberación en el Consejo de Gobierno o por medio del triunfo de una moción de censura que debe venir acompañada de candidato alternativo a la presidencia, que en tal caso saldría investido, siempre que obtenga la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea. El problema se reconduce, por tanto, al dilema expuesto: si tiene prioridad el criterio formal estricto (por un lado, la entrada en vigor del Decreto y, por otro complementariamente, la aplicación del criterio cronológico), el laxo (eficacia del acuerdo desde su adopción), o deben aplicarse también criterios interpretativos materiales o finalistas.    

Ciertamente, puede parece un problema jurídico de enjundia. En realidad, no lo es tanto. Ahora bien, al haber tesis tan contrapuestas e intereses políticos “tan elevados”, la conflictividad jurisdiccional está servida, así como la batalla judicial se presume larga. Y serán los tribunales de justicia o, en su caso, el Tribunal Constitucional, los que diriman este nuevo esperpento propio de una política endogámica, como la española, que vive absolutamente alejada de lo que son las necesidades de la ciudadanía en uno de los momentos más graves de nuestra existencia individual y colectiva. La irresponsabilidad de la política y sus corifeos mediáticos es insuperable. Otra patata caliente para la justicia.

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