«Tenemos menos necesidad de normas que de ejemplos» (Plinio)

(Citado por Holbach, «Etocracia», Laetoli, p. 181)

Está comprobado que en esta sociedad instantánea propia de las redes y de los mensajes apocados, la única forma de atraer al lector es despertar su curiosidad inmediata con una pregunta elíptica. No pretendo eso. Lo que aquí sigue es más sencillo. Y la idea me surgió a raíz de un comentario que hice a unas interesantes apreciaciones de Patricia Iglesias Rey, Letrada Mayor del Concello de Contas de Galicia, en Linkedin. Allí, esta letrada se hacía eco de los impactos que para las Administraciones Públicas podía tener el Reglamento (UE) 2021/241, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, donde se regula el procedimiento y reglas que regirán la distribución más importante de los fondos anticíclicos recogidos en el programa Next Generation EU. Desarrollo ahora ese escueto comentario.

El Gobierno de España estuvo aplicado. Presentó a la Comisión antes del 15 de octubre de 2020 un proyecto de su archiconocido Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (“España puede”). Tramitó, con premura, aunque dilatada su elaboración en el tiempo y con redacción un tanto ambigua, un real decreto-ley para agilizar y facilitar la absorción de los fondos europeos (36/2020, de 30 de diciembre). Inició una alocada carrera de contactos con grandes grupos empresariales y financieros (la manida colaboración público-privada), promovió manifestaciones de interés y puso en marcha su maquinaria político-administrativa, para impulsar los PERTE y construir en tiempo, con constante diálogo con la Comisión, el definitivo plan de recuperación y resiliencia que se debe presentar antes del 30 de abril de 2021. El diálogo interno ha sido mucho menos institucionalizado y probablemente con infinitas carencias.

Pero, mientras todo esto sucedía, se estaba gestando el citado Reglamento (UE) del MRR. Y, tal vez empujado por el dictamen 6/2020 del Tribunal de Cuentas europeo emitido sobre el proyecto, la redacción final de la norma europea contiene innumerables referencias a la necesidad de prevenir y perseguir efectivamente el fraude, la corrupción, los conflictos de intereses o la doble financiación. En los considerandos hay, al menos, siete referencias algunas de ellas muy extensas (véanse los numerales 18, 39, 40, 53, 54, 55 y 72). Por sólo traer colación un ejemplo, véase lo que al respecto afirma el considerando 53 en relación con el principio de buena gestión financiera de los fondos europeos procedentes de este MRR:

“Los Estados miembros deben adoptar las medidas adecuadas para garantizar que el uso de los fondos en relación con las medidas financiadas con el Mecanismo se ajuste al Derecho aplicable de la Unión y nacional. En particular deben velar porque se prevengan, detecten y corrijan el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, y porque se evite la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión. Debe existir la posibilidad de suspender o resolver los acuerdos relacionados con la ayuda financiera, así como reducir la ayuda financiera cuando el Estado miembro de que se trate no haya ejecutado satisfactoriamente el plan de recuperación y resiliencia o en caso de irregularidades graves, tales como fraude, corrupción o conflictos de intereses en relación con las medidas financiadas por el Mecanismo (…)”

Más claro el agua: España (entendida como el conjunto de sus instituciones públicas que gestionen fondos europeos) debe establecer mecanismos o sistemas que salvaguarden esa prevención frente a tales malas prácticas, las detecten y, en su caso, las corrijan. Las llamadas a esta idea son, como decía, constantes y reiterativas, también en el articulado del Reglamento (UE) sobre el MRR; por ejemplo, en su artículo 18, cuando se regula detenidamente qué debe contener el Plan de Recuperación y Resiliencia que se ha de presentar. Y allí se recoge, en su apartado 4, letra r), lo siguiente:

(El Plan de Recuperación deberá contener) “Una explicación del sistema adoptado por el Estado miembro para prevenir, detectar y corregir los conflictos de intereses y casos de corrupción y fraude en la utilización de los fondos concedidos en el Marco del Mecanismo, y las disposiciones tomadas con el fin de evitar la doble financiación procedente del Mecanismo y de otros programas de la Unión”

La claridad de la regla es meridiana. Y no vale para satisfacer sus exigencias la pobre referencia que aparece en el artículo 3.2 j) del real decreto-ley 36/2020 (por cierto, norma básica aplicable a todas las administraciones públicas) de que, uno de los principios en los que se deberá inspirar la buena gestión de los fondos europeos, es la prevención eficaz de los conflictos de interés, el fraude y las irregularidades. Este principio es una llamada a que se adopten medidas por parte de los poderes públicos de “prevención eficaz”, pero no concreta nada. El problema del real decreto-ley 36/2020 es que, poco más de un mes después, con la entrada en vigor del Reglamento regulador del Mecanismo, se quedó obsoleto en este y en otros puntos.  Se debe interpretar a partir del Reglamento (UE).

Y no se llamen a engaño, una prevención eficaz de la gestión de fondos europeos sólo se consigue articulando sistemas de integridad institucional de carácter holístico, que impliquen la articulación de un conjunto de recursos dirigidos a la mejora de la infraestructura ética de las organizaciones públicas (plan de integridad, códigos de conducta, sistemas de difusión, canales de queja y denuncia, órgano de resolución de conflictos y dilemas con autonomía funcional, sistema de evaluación, adaptación permanente, modelos de compliance para empresas públicas, canales internos de denuncias de acuerdo con la Directiva 2019/1937, sistemas de calidad institucional, EFQM, que incluyan la integridad como vector y un sistema de transparencia efectivo). También la integridad se salvaguarda estableciendo la obligación de elaborar un mapa de riegos que, en el ámbito de los fondos europeos, están muy identificados: gestión económico-financiera, subvenciones públicas, contratación pública, instrumentos de colaboración público/privado y, en menor medida, gestión de recursos humanos. La Ley de Contratos del Sector Público sí que hace referencia al principio de integridad y regula los conflictos de interés (aunque hay mucho por hacer en este campo), pero la Ley General de Subvenciones ignora ese problema. Y ese vacío es muy grave, sino se cubre con normas o mediante la autorregulación (códigos de conducta).

No basta, por tanto, con hacer una exposición de las leyes vigentes, tal como hiciera en su día el Gobierno de España en la misión de GRECO a este país en 2019 para justificar que se cumplen las medidas preventivas para salvaguardar la integridad en la Administración General del Estado (Informe julio 2019). Tampoco sirve con alegar que se tienen en marcha proyectos de ley o reglamentarios (tales como en materia de lobbies, estatuto denunciante o transparencia). Las leyes son necesarias, pero no suficientes. Ni siquiera la llamada a los tribunales de justicia o la detección posterior (sea por los tribunales de cuentas o por las agencias antifraude) de las irregularidades cometidas sirve para prevenir sino para corregir (aunque esas instituciones también promueven la cultura de la prevención). Cuando se detecta un fraude, conflicto de interés o irregularidad, nada tiene remedio. El mal ya está hecho. Hay que invertir y mucho en prevención. Lo que exige el Reglamento (UE) del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia es que se adopte un sistema de prevención de esos riesgos, que son elevadísimos en ámbitos tales como, por ejemplo, la gestión financiera, las subvenciones públicas y la contratación pública, tres pilares sustantivos del proceso de absorción de los fondos europeos. El flujo financiero de fondos europeos en los próximos años va a ser de tal calibre que cualquier medida preventiva es poca. Evitemos los sustos ulteriores.

En España la corrupción ha atizado fuerte y, a pesar de ello, no se han adoptado medidas preventivas más allá del recurso siempre socorrido a endurecer las leyes o incorporar nuevas regulaciones que siempre se publican, pero que muchas veces no se aplican. Como ya apuntó el Informe de evaluación del GRECO (Grupo de Estados contra la corrupción del Consejo de Europa) de 2019, es necesario reforzar los mecanismos de autorregulación en materia de integridad y, en consecuencia, habría que apostar decididamente por construir sistemas holísticos encaminados a ese fin. Hay algunos ejemplos, aunque son anecdóticos aún, de buenas prácticas en este ámbito. El propio Informe del GRECO cita algunos (Comunidad valenciana y País Vasco). Reforzar la integridad institucional es un complemento necesario, más aún imprescindible ante el relativo relajamiento de algunos controles internos tal como puso de relieve y censuró parcialmente el (escondido) dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de decreto-ley sobre la gestión de fondos europeos, y las medidas previstas en el IV Plan de Gobierno Abierto del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (2020) en esta materia están programadas para ser aplicadas cuando buena parte de la gestión de estos fondos esté ya tramitada, y algo similar sucede con los canales internos del estatuto del denunciante, cuya ley no estará aprobada antes de mediados de 2022. En el momento que sean aplicables esas medidas, ya será tarde. Y esto en la Unión Europea lo van a ver muy claro. No hace falta ser un lince para darse cuenta.

El Plan de Recuperación y Resiliencia que presente el Gobierno de España a la Comisión debería incluir, por tanto, una batería de medidas lo más precisas posibles que aboguen por la implantación de sistemas de integridad institucional en todas las Administraciones Públicas que gestionen fondos europeos, donde se incluya la obligación de aprobar tales mecanismos preventivos que sirvan como carta de presentación y refuercen institucionalmente un Plan que no sólo movilizará miles de millones de euros en recursos públicos y que pretende servir de multiplicador del crecimiento económico y el empleo, sino que también persigue que esa gestión de los fondos esté diametralmente alejada de las prácticas de fraude, conflictos de intereses y corrupción.

No cabe duda que de la inyección de esos fondos europeos depende en gran medida la recuperación económica y social del país. Si la marca España quiere tener crédito en Bruselas y que su Plan sea validado por las instituciones europeas, definir unas medidas de integridad institucional es una tarea tan urgente como todas las demás. No se debería presentar un Plan de Recuperación que no contemple estos extremos. Sería jugar con fuego. Aunque hasta ahora ni por parte del Gobierno de España ni por los demás niveles de gobierno se le haya prestado la más mínima atención es este problema, pues la mirada está puesta en otros flancos mucho más prosaicos (obtener recursos como sea). Mal haría el Gobierno si presenta un Plan de Recuperación sin un ambicioso conjunto de medidas institucionales de refuerzo encaminadas a prevenir eficazmente el fraude, los conflictos de intereses y las irregularidades. Si así lo hace, se equivocará. Y más temprano que tarde lo pagaremos caro, tanto las generaciones presentes como las futuras.