TRANSFORMACION DIGITAL, INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (Comentarios a la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial)

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“Las tecnologías de la información y, en concreto, la Inteligencia Artificial puede suponer una gran revolución para los procesos productivos y los métodos de trabajo de la Administración” (Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial) 

Ayer, 2 de diciembre de 2020, se hizo pública la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, concreción en nuestro país del Libro Blanco sobre la Inteligencia Artificial: un enfoque europeo orientado a la excelencia y la confianza [COM(2020) 65 final], donde se recogían las enormes ventajas que puede acarrear la IA, pero asimismo se advertía allí de los innumerables riesgos que también puede comportar. Y no conviene olvidarlos. 

Por su parte, el documento Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial es un largo texto (90 páginas) que, en línea con otros documentos oficiales aparecidos recientemente, está muy cargado de autocomplacencia y bastante menos de identificación de problemas, aunque algunos tímidamente esboza. En todo caso, dice muchas cosas importantes, aunque en algunas otras guarde un prudente (o aplazado) silencio.

La única pretensión de estas líneas es comentar cuáles son algunas de las ideas-fuerza de su contenido, particularmente en lo que afectan a las Administraciones públicas y asimismo al empleo público, aunque tampoco cabe ocultar que buena parte de los ejes y acciones que allí se contienen están muy vinculados en una línea de continuidad, primero, con el Plan España Digital 2025 (del cual puede decirse que es una concreción en distintas de sus facetas) y, segundo, con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, puesto que la transformación digital (en sentido amplio) es una de los pilares en los que se apoyan las futuras inversiones de los fondos europeos Next Generation UE.

A estas alturas pocas personas mínimamente informadas dudan de que los impactos de la digitalización y de la IA sobre la Administración pública, los servicios públicos y las relaciones entre ciudadanía y administraciones, van a sufrir cambios radicales en los próximos años, también en lo que a la configuración de la función pública o empleo público respecta. La revolución tecnológica implicará disrupción organizativa, de procesos y de gestión de personas. Las organizaciones que no se preparen adecuadamente para ello, sufrirán de forma más intensa sus consecuencias. Una lectura atenta del citado documento rápidamente advierte sobre las transformaciones que están en marcha, por mucho que aún no pocos pretendan desconocerlas u orillarlas. Es una advertencia hacia los escépticos o “negacionistas”, que de todo hay. Y su implantación irá bastante más rápida de los que, quienes ganando tiempo, esperan que a ellos no les pille.

Este proceso de digitalización imparable, que se ha acelerado tras la crisis Covid19 y se impulsará mucho más tras la ingente cantidad de fondos públicos europeos dedicados a esa transformación, tiene en la IA “un alto potencial de aplicación en diferentes áreas de la actividad profesional y de servicios”, impactando especialmente -según se indica- “en la productividad empresarial y de la administración pública, optimizando recursos y automatizando procesos”.

España, una vez más de forma complaciente, se nos dice que parte de una posición favorable para abordar esta revolución tecnológica (infraestructuras), pero se detectan  algunos retos, entre los que se encuentra, por lo que ahora importa, la debilidad (ya expuesta por el Índice DESI 2020) del capital humano en materia de competencias digitales. Por lo que una de las líneas de actuación es mejorar tales competencias, pero otro -no menos importante- resulta de la pretensión de “mejorar la eficiencia y productividad de los servicios públicos”.

Y, la citada Estrategia se articula en torno a una seis Ejes, que son los siguientes:

  • Impulsar la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en Inteligencia Artificial
  • Promover el desarrollo de capacidades digitales, potenciar el talento
  • Desarrollar plataformas de datos e infraestructuras tecnológicas que den soporte a la IA
  • Integrar a la IA en las cadenas de valor para transformar el tejido económico.
  • Potenciar el uso de la IA en la Administración Pública y en las misiones estratégicas nacionales.
  • Establecer un marco ético y normativo que refuerce la protección de los derechos individuales y colectivos, a efectos de garantizar la inclusión y el bienestar social.

Aunque todos ellos tienen relación más o menos mediata o inmediata con las Administraciones públicas, más aún en un marco de elaboración de proyectos de inversión en los que la colaboración público-privado es elemento central de la asignación de fondos europeos, hay uno de ellos (el 4) que está monográficamente dedicado a la Administración Pública, pero referencias a esta y a su papel en el proceso de digitalización se encuentran a lo largo y ancho del documento (por ejemplo, el Eje 2 es importantísimo en este campo), puesto que la premisa de partida (otra cosa es que se cumpla efectivamente) es que la Administración pública debe ser un elemento tractor en ese proceso de digitalización, algo muy difícil de materializarse cuando aún el estado de su “tendido electrónico” es más bien precario, habiéndose diferido la aplicabilidad plena de la Ley 39/2015 en estas materias hasta el 2 de abril del próximo año. Tampoco en competencias digitales, al margen del manejo de los programas y aplicativos que tenga cada entidad pública, destaca la Administración Pública, con unos recursos humanos mucho más envejecidos que la media de edad de la sociedad española (diez años) y con dificultades de adaptación en esta materia. Y no digamos nada de la atención telemática, cuyos agujeros negros se han mostrado con toda su crudeza en la etapa Covid19, con una desatención ciudadana mayúscula (véase, a tal efecto, la Recomendación 4/2020, del Ararteko; por no hacer alusión a los constantes reportajes en medios de comunicación que ponen de relieve el pésimo funcionamiento de algunas estructuras administrativas en lo que a gestión se refiere).

Mucho por hacer, por tanto. Tal vez, casi todo en algunos casos, en otros mucho menos. Pero el tractor de la Administración Pública tiene, efectivamente, algo que podrá mover la digitalización e impulsar la innovación en este terreno: y no es otro que los fondos o recursos financieros (el poder “de la bolsa” del que hablaba El Federalista, en este caso en manos del Ejecutivo) que regarán la geografía peninsular de dinero público que, este sí, se pretende que actúe de palanca de la recuperación económica con el efecto multiplicador que comportará su destino hacia proyectos generadores de empleo. Aunque los proyectos de digitalización, al menos a corto plazo, no generarán empleos nuevos, salvo en muy pequeña proporción, sino más bien reducirán los existentes conforme la robótica de procesos asuma las tareas rutinarias y repetitivas que en todas las Administraciones públicas siguen desempeñando una legión de funcionarios o empleados públicos cuyos puestos de trabajo están condenados sin amnistía a la paulatina desaparición, además con cierta rapidez temporal, por lo antes expuesto.

Esta es la paradoja de la transformación digital, se pretende que sea palanca de recuperación económica y sus efectos (sin duda ventajosos), pero a su vez tendrá otras secuelas menos queridas. Como siempre se ha dicho, habrá ganadores y perdedores. Quienes desempeñen puestos de trabajo objetivamente automatizables y no dispongan de otras competencias profesionales se encontrarán entre los segundos, y quienes aporten valor añadido a las máquinas (por simplificar) propio de la creatividad de sus tareas o de competencias digitales avanzadas, estarán entre los primeros. También en el sector público, aunque en el empleo público la inamovilidad funcionarial o la fijeza laboral puede ser una fuente de dolores de cabeza monumentales y de la existencia a medio plazo de recursos humanos sin apenas tareas (u ociosos), que podría dar lugar a una Administración Pública (dejemos ahora de lado los servicios de salud y educativos) más ineficiente aún de lo que es, o, cuando menos, a unas organizaciones públicas con un esquema dual de funcionamiento: una parte pequeña con altas competencias tecnológicas, habilidades blandas y perfiles competitivos (esto es, el talento joven que se capte; y sin computar dentro de éste las “nuevas” incorporaciones, derivadas de los disfuncionales procesos de estabilización); y otra parte, mucho más amplia, de empleados públicos con competencias desfasadas, probablemente inadaptadas a las necesidades de los nuevos perfiles de los puestos de trabajo o empleos del futuro que requerirán competencias digitalizadas avanzadas y pensamiento computacional, que solo algunos pocos de estos empleados públicos, mediante procesos de aprendizaje intensísimo en contenidos y tiempo, también permanentes, podrán seguir y adaptarse a los requerimientos de cada momento. De todo ello, aunque trata mucho de Administración y de empleo, nada habla la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial, pues -aspecto muy importante, por cierto- se ocupa del futuro, pero no del pasado ni menos aún de lo más trascendental del proceso de transformación digital en la Administración Pública: cómo se hará la transición para que la Administración acompañe adecuadamente la implantación y desarrollo de los procesos de digitalización/IA en sus respectivas estructuras y qué funciones y tareas deberán desarrollar los funcionarios del futuro una vez que abandonen (o sean apartados de) las que ejercen tradicionalmente. Este es el verdadero problema, y no otro, de las administraciones públicas, al menos en los próximos diez años. Por mucho que se dibujen escenarios de futuro, la realidad terminará bajándolos al suelo, al duro suelo. En el que uno siempre se da de bruces.   

No cabe duda de que, como expone el documento, la importancia de esta tecnología en el sector público es determinante, pues, entre otras cosas, la IA se proyectará sobre la gestión administrativa interna (primero en su vertiente de automatización o de robótica de procesos y después en soluciones de inteligencia también cognitiva), también en los procesos de toma de decisiones. Una vez más se echa mano de la retórica y gastada expresión: “En medio de esta transformación, la Administración no puede quedarse atrás”. No por mucho decirlo, se evitará. En realidad, la Administración será, principalmente, impulsora de esta tecnología. Pero, si se analiza el problema de forma inteligente, también podría mejorar sus procedimientos, automatizarlos y hacerlos más eficiente, pero siempre a costa de que las tareas que hoy se realizan por personas sean materializadas en su ejecución por máquinas.

De las líneas de actuación de la IA sobre la Administración Pública, interesa ahora destacar la que tiene por objeto “agilizar trámites, automatizar procesos mediante la implantación de robots, permitir una mejor interrelación con la ciudadanía a través de asistentes virtuales o chabots, (así como) reforzar la seguridad”. No sólo los procedimientos se automatizarán, sino también las relaciones con la ciudadanía a través (entre otros medios) de esos asistentes virtuales. La deshumanización del trato Administración/ciudadanos tiene, a juicio de la Estrategia, ventajas para estos. Cabe dudar cuando menos que una Administración sin empatía ni contacto visual ni físico preste mejores servicios y, sobre todo, haga más felices a la ciudadanía. La comunicación digital, como ha expuesto recientemente Byung Chul-Han, “es una comunicación extensiva; en lugar de crear relaciones, se limita a establecer conexiones” (La desaparición de los rituales, Herder, 2020, p. 18). Pero son signos de modernidad virtual, que es lo que se lleva. El problema es que la brecha digital, aunque se cita, realmente se ignora, pues pretender que toda la ciudadanía utilice “sus” dispositivos móviles para relacionarse telemáticamente con la Administración no deja de plantear, cuando menos, serias dudas sobre su viabilidad inmediata e incluso mediata. Pero apóstoles hay de todo lo que sea nuevo, aunque chirríe.

Se insiste, no obstante, en que la IA supondrá mejora de los servicios a la ciudadanía. Transformará los servicios públicos. Optimizará sus recursos. También el tiempo. Eliminará el que los empleados públicos deban dedicarse a ejercer tareas rutinarias o repetitivas, pudiendo dedicar su tiempo y esfuerzos a tareas de valor añadido (¿cuáles?, ¿con qué formación?, ¿con qué competencias?). Lo dice muy claro el documento: La robótica virtual tiene el potencial de ‘realizar tareas repetitivas’ eliminando la carga del funcionariado y permitiendo reorientar su trabajo, aportando más valor. El problema es qué valor añadido y por cuántas horas o unidad de tiempo. Nada que objetar, siempre y cuando se gestione la transición, verdadero talón de Aquiles de este proceso de transformación, donde los problemas -sencillamente trazados sobre el papel- pueden convertirse en verdaderas pesadillas para quienes los gestionen.

En fin, como aperitivo, es suficiente. La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial tiene la virtud de poner negro sobre blanco para quien lo quiera leer y entender que la Administración Pública de los próximos años será radicalmente distinta a la que hoy en día conocemos. Al menos cambiarán sus procedimientos, aunque también se anima a que haya cambios en las estructuras (mediante esa constante llamada a la colaboración público-privada y a la instauración de fórmulas organizativas más versátiles, como los consorcios, que sean capaces de establecer una interlocución entre dos mundos ahora distanciados por un muro casi insalvable: el sector público y el sector privado). La clave de que la Administración Pública se transforme a fuerza de que la tecnología la mueva, está, sin embargo, en las personas, en sus competencias y en sus mentalidades. También en las estructuras.

La Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial dibuja bien el futuro y la necesidad de que desde el sistema educativo se refuercen las competencias digitales y el pensamiento computacional (aunque orilla muchas dudas, solo tratadas parcialmente en el Eje 5), apuesta porque se impulsen las titulaciones STEM y los conocimientos digitales en ciencias sociales, se inclina por reforzar por la formación profesional tecnológica, también porque se forme continuamente a los empleados públicos en competencias y recursos  tecnológicos y en IA, cuya aceleración y cambios disruptivos serán (casi) imparables. Todo eso está muy bien, es necesario, y probablemente a muchos políticos, directivos y funcionarios les abra finalmente los ojos (si no los habían abierto ya). Pero, insisto, sin una correcta, valiente y ordenada estrategia de transición de la transformación digital y de IA en sus impactos sobre la organización y las personas, el tractor de la Administración Pública, una vez agotado el gasóleo de los fondos europeos para estas finalidades (allá por 2024-2025), puede quedar inmovilizado en la mitad del camino. Y descansar allí por un buen tiempo, hasta que lo lleven al desguace; pues repararlo en ese caso tendrá todo apunta costes inasumibles. 

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