Introducción

Desde que Trump ganó las elecciones presidenciales en noviembre de 2024, la creación del Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE) ha sido objeto de no pocos análisis. El objetivo de ese Departamento se vistió bajo el manto político de reducción drástica del gasto público (un ambicioso objetivo del 30 por ciento) y de una orientación desreguladora. La eficiencia tomaba la cara de puro recorte, pero aún había muchas sombras por resolver. La toma de posesión del nuevo presidente de EEUU vino acompañada de la Orden Ejecutiva de 20 de enero de 2025 por la que se aprobaba el establecimiento y puesta en marcha del citado DOGE.

El objeto de esta entrada es triple: por un lado, exponer cuál es la estructura y funciones de ese DOGE, a partir de la Orden Ejecutiva de implantación y haciendo referencia sucinta a otras Ordenes Ejecutivas que ha dictado Trump, donde se concretan normativamente ya algunas ideas de la denominada “Agenda DOGE del Presidente”; por otro lado, se pretenden aportar varias miradas de expertos de la Harvard Kennedy School que, en un interesante documento editado hace unos días (What awaits the Departamento of Government Efficiency? HKS experts on prospect for a radical new iniciative; January 15, 2025: https://www.hks.harvard.edu/faculty-research/policy-topics/public-finance/what-awaits-department-government-efficiency-hks), reflexionan sobre algunas de las propuestas que se han difundido en relación con la citada Agenda DOGE. Y esta entrada se cierra con una valoración conclusiva de esta iniciativa, con la duda de si hay una agenda oculta.

Las primeras Órdenes Ejecutivas de la Presidencia Trump sobre la Agenda DOGE

La Orden Ejecutiva de 20 de enero, fecha de su toma de posesión, crea el DOGE. Los fines de ese Departamento se encuadran en tres grandes ámbitos. A saber: a) Implantar la Agenda DOGE del Presidente; b) Modernizar la tecnología y el software federales; y c) Maximizar la eficiencia y la productividad.

El DOGE absorbe las funciones del Servicio Digital de los Estados Unidos creado en su día por la Administración Obama, que ahora pasa a denominarse DOGE, pero mantiene el acrónimo anterior (USDG: United States Digital Service). EL DOGE se adscribe a la Oficina Ejecutiva del Presidente, lo cual denota su importancia. En esa Orden Ejecutiva se prevé la creación en cada Agencia gubernamental de un equipo DOGE compuesto por 4 personas (quien lo lidera, un ingeniero, un experto en RRHH y un abogado). Asimismo, se establece una organización o estructura temporal, que tiene por objeto impulsar y hacer efectiva la Agenda presidencial DOGE, con una duración de 18 meses, que finaliza el 4 de julio de 2026, fecha en la que se conmemora el 250 aniversario de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, y que se quiere sea el aldabonazo para anunciar los hitos logrados en la configuración de una Administración Federal de nuevo cuño. Como es sabido, el DOGE iba a estar liderado por Elon Musk y Vivek Ramaswany, pero este último se ha apeado de tal empeño al parecer tras algunas diferencias de enfoque con Trump y Musk sobre el papel que tal departamento debía jugar.

En cualquier caso, en diferentes Órdenes Ejecutivas firmadas por Trump ya se advierten algunas líneas fuerzas de lo que será su futura Agenda DOGE y confirman que la dura política de recortes y desregulación no ha hecho sino empezar en la Administración federal estadounidense. Una mera noticia del contenido de algunas de esas Órdenes así nos lo confirma:

• Se impone la prohibición de nuevas regulaciones en el período de transición.
• Se prohíbe asimismo contratar nuevo personal federal mientras el DOGE desarrolla su programa de reducción del tamaño de la Administración (18 meses).
• Se ordena el fin del teletrabajo para los funcionarios. Asistencia obligatoria a las oficinas
• Se agiliza la posibilidad del despido de empleados federales.
• Se terminan todos los programas de diversidad, igualdad e inclusión y accesibilidad (DEIA), también en la Administración federal.
• En materia de contratación de personal se dará prioridad “a las personas comprometidas con la eficiencia del Gobierno federal y con los ideales de la República americana”. Asimismo, se pretende impedir la contratación basada en la raza, sexo o religión, y de aquellas personas que no defiendan la Constitución o no sirvan fielmente al poder ejecutivo.
• Se prevé la retirada de Estados Unidos de la Organización Mundial de la Salud.
• Y, en fin, se regulan las obligaciones y responsabilidades del personal directivo de la Administración federal, previéndose incluso la posibilidad de ceses discrecionales.

La opinión de los expertos: la DOGE vista desde la Kennedy School de Harvard

La Kennedy School de la Universidad de Harvard es una institución de prestigio en el ámbito del sector público estadounidense. Recientemente, ha llevado a cabo una encuesta con diferentes expertos de la entidad universitaria sobre la DOGE y las propuestas hasta entonces esbozadas.

Partiendo de los objetivos de la DOGE (reducir el tamaño de la Administración y el número de personal; reducir asimismo las regulaciones; y recortar hasta dos billones de dólares el presupuesto nacional), la HKS planteó las siguientes, cuestiones: ¿Cómo mejorar la eficiencia de la Administración?, ¿cuál es el alcance de la reforma?, ¿a qué obstáculos se enfrenta?

John Donhaue: Los objetivos blancos ya no existen

Para este experto, “en el mejor de los casos, el gasto no se reducirá radicalmente” (el propio Elon Musk ha rebajado a la mitad recientemente los objetivos de esta reducción: 1 billón de dólares).

Hay muchos fondos presupuestarios cautivos, como seguridad, defensa o deuda, entre otros. Existe despilfarro, aunque muy disperso: “Los objetivos blancos cayeron hace mucho tiempo”.

Frente a la necesidad de ahorrar en burocracia, opina que, si bien la nómina federal se ha reducido drásticamente en los últimos años, “aun así vendría bien un poco de ajuste”. Pero en este punto, a su juicio, “hay que distinguir la grasa de los músculos y los nervios”, una operación de la que duda que quienes van a liderar este proceso tengan las herramientas y conocimientos necesarios para hacerlo. Apuesta, no obstante, por mejorar la estrategia de contratación pública. Y se inclina por delegar tareas públicas al sector privado; mas en este caso hay que hacerlo bien.

Karon Dynan/Daug Elmendorf: La mayor eficiencia no basta por sí sola

Desde una óptica presupuestaria, estos expertos parten de que “reducir el déficit presupuestario incrementado la eficiencia es una idea atractiva”. Advierten de que “la mayor eficiencia por sí sola no mejora habitualmente las cosas”. Tal como dicen, “las grandes organizaciones, con misiones complejas y multifacéticas, necesitan prestar atención a sus formas de funcionamiento y adaptarlas constantemente”.

El objetivo de la DOGE es “la reducción del despilfarro, el fraude y el abuso”, pero ello -según estos expertos- no tendrá un efecto marcado en el déficit.

El 60 por ciento del personal federal trabaja en los departamentos de Defensa, Asuntos de Veteranos y Seguridad Nacional, ámbitos en los que la Administración Trump no va a recortar en principio nada, más bien los reforzará. En verdad, la reducción radical del déficit, “requeriría medidas impopulares de recortes en los beneficios y servicios”. Punto complejo de alcanzar.

Jason Fumon: Tecnología, servicios, incremento y reducción selectiva de sueldos

Este experto parte de que Twitter no es un buen modelo para el sector público federal. Allí Elon Musk redujo en un 80 por ciento los empleos; pero se pregunta: ¿Podría hacer eso en el Gobierno/Administración Federal? Este profesor se muestra escéptico. Y aporta sus razones:

1) El empleo federal se ha mantenido estable durante décadas.

2) Los costes de personal son solo una pequeña parte del gasto

3) La eficiencia implica obtener el mismo o mejor resultado a partir de una cantidad de insumos. Y para lograr ello se exigen: a) Medidas tecnológicas; b) Cambios en la forma de prestar servicios; c) Incrementar el salario de los servidores de élite; y d) Reducir los salarios de los empleados con menos habilidades y experiencia. Unos puntos donde hay coincidencias con otros expertos.  

Stephen Goldsmith: Un Gobierno a dieta puede desempeñar mejor sus funciones

Para este experto, “un debate sobre la eficiencia, si se gestiona bien, podría ser una valiosa contribución para ayudar a nuestro país a vivir dentro de sus posibilidades”.

Parte de que la forma burocrática (por sus capas supervisoras, procedimientos rígidos y resistencia al cambio) está obsoleta. Admite que puede ser un momento histórico para el Gobierno federal frente a los cambios potenciales y las jubilaciones masivas. Y hace una encendida apuesta por transferir las funciones repetitivas a las máquinas.

Y para ese diagnóstico y soluciones se basa en su experiencia como Alcalde de Indianápolis, donde se redujo el tamaño de la Administración, enfrentándose al despilfarro y a los gastos administrativos, reduciendo impuestos, privatizando, y reduciendo la fuerza laboral en un 40 por ciento. Según su criterio, “el Gobierno puede ponerse a dieta y, al mismo tiempo, desempeñar mejor sus funciones básicas”.

Este experto señala, asimismo, que los empleos federales están diseñados para la época analógica, y necesitan nuevas herramientas y otra cultura. Los males están muy identificados: capas de supervisión burocrática (jerarquías), clasificaciones laborales rígidas y reglas sindicales. Todo ello confina a los servidores federales en ineficientes “celdas de actividad”.

Elizabeth Linos: Cualquier desafío social necesita un sector público que funcione

El enfoque de reducción del sector público ha estado presente los últimos 50 años, mas con un éxito limitado. A juicio de esta experta, “el problema no es la ineficiencia galopante o la burocracia inflada, sino la falta de inversión en los elementos básicos de una gobernanza eficaz: personas, procesos y políticas. Para afrontar los desafíos sociales, “necesitamos un gobierno ágil, receptivo, eficiente y eficaz”. La profesora Linos adopta una visión más allá de la DOGE.

A su juicio, la fuerza laboral se enfrenta a una asombrosa crisis de capital humano, con el doble de empleados mayores de 60 años que menores de 30”. Hay, además, una crisis en la atracción de talento joven hacia la Administración federal. Y para paliar esta sangría se requieren adoptar una serie de medidas: 1) Simplificar los procesos de contratación y selección; 2) Reducir drásticamente el tiempo de contratación: 3) Repensar las remuneraciones; 4) Incrementar las oportunidades de crecimiento profesional; 5) Evaluación y cargas de trabajo razonables; y 6) Claridad sobre cómo el trabajo público contribuye a la visión y mejora del Estado. Hay que promover los focos de excelencia y la transparencia operativa (qué se hace, cómo se hace y con qué recursos) con mejoras basadas en la eficiencia, lo que impulsará la confianza pública y atraerá talento al sector público.

Paul Peterson: El triángulo de hierro y la mejora de la eficiencia gubernamental

Este experto arranca con una pregunta: ¿Pueden unos “novatos” destruir el triángulo de hierro”? Este triángulo está conformado: (1) por un conjunto de grupos y organizaciones; (2) los Comités del Congreso; y (3) las Agencias y Departamentos.

Sabido es que Trump siempre tuvo hostilidad hacia “el pantano” o el Estado profundo”, como denomina a Washington. La pregunta es si a través de la DOGE (una entidad sin “autoridad gubernamental para efectuar cambios”), podrá revertir esa situación. De momento, ha elegido para miembros de su Gobierno a un buen número de “novatos” (personas que “no han pisado nunca los pasillos del poder ejecutivo”), 17 sobre 24. El amateurismo se impone. Pero también es conocido que a Trump sus equipos de colaboradores le pueden durar muy poco: en su anterior mandato presidencial, en el primer año despidió a 9 de los 15 jefes de departamento.

Aún así, ha apostado por calmar a los sindicatos, pues parte de su electorado son clases trabajadoras, poniendo a Elizabeth Warren para primar esas relaciones. En todo caso , afirma este experto, esa lucha entre “leales frente al triángulo de hierro” no dará los resultados queridos.

Roger B. Porter: Estas reformas prometen más de lo que pueden conseguir

No cabe duda que la búsqueda de una mayor eficiencia es objetivo de las reformas gubernamentales o administrativas. Lo intentó Reagan con la Comisión Grace, integrada principalmente por líderes empresariales, y en parte fracasó. Clinton, con la “Reinvención del Gobierno” liderada por Al Gore, puso el foco en la simplificación reglamentaria y en medidas de eficiencia. Pero, como dice este experto, “este tipo de reformas a menudo prometen más de lo que pueden cumplir”.

El margen de ahorro en los gastos es, a su juicio, muy limitado, porque más de 2/3 del gasto federal son gastos obligatorios, lo que genera muy poco margen de juego. Por su parte, “crear un régimen regulatorio razonable es un objetivo loable para establecer políticas que a la vez sean sólidas y eficientes”, más “el éxito requiere paciencia, perseverancia y encontrar puntos en común, así como identificar prioridades”.

Malcolm Gorrion: Los vientos desreguladores

A juicio de este experto, la reforma Trump II “puede producir algunas reducciones de gastos, pero su objetivo principal es reducir costes y las restricciones que impone a la regulación de la industria.

A partir de aquí, plantea qué hacer, lo que resuelve sobre cinco líneas de actuación: 1) Equilibrar la retórica (mayores negocios con mayor protección, al mismo tiempo); 2) Distinguir calidad de resultados de procesos (automatización y puntos de contacto únicos); 3) Regulación artesanal (modificación de conductas; “empujoncitos” o nudges, recompensas internas); 4) Estrategia focalizada al riesgo; y 5) “Limpiar el armario de normas obsoletas, redundantes o detalladas.

Final: ¿Cómo valorar la “Agenda Trump” de Eficiencia Gubernamental?

Sin duda, como se ha visto, la Agenda DOGE despierta opiniones encontradas, aunque la apuesta por la eficiencia es aplaudida, si bien con reservas. La cuestión clave es si detrás de ello hay una agenda oculta, aunque los impulsos de recorte de gastos, plantilla y reducción drástica regulatoria parecen mantenerse en estos primeros pasos. La conducta de Trump es imprevisible, aunque cabe presumir que algo habrá aprendido de los innumerables errores de gestión política cometidos en el primer mandato, que por lo que afecta al Gobierno y la Administración fueron descritos magistralmente por Michael Lewis en el libro El quinto riesgo. Un viaje a las entrañas de la Casa Blanca de Trump (Deusto, 2019). En cualquier caso, en este segundo viaje presidencial -como ha apuntado sabiamente Peterson- una vez más se ha rodeado de una tripulación de novatos, esto es, de leales sin experiencia en la gestión pública que tendrán difícil romper ese “triángulo de hierro” antes descrito. Con ello muestra un desprecio a los profesionales de la gestión pública, que le será muy necesario acudir a ellos si quiere que su programa no se hunda. Lo que sí parece obvio es que detrás de esa pretensión de acabar con el despilfarro en el gasto y el fraude y la regulación desmedida, se esconden otros objetivos.

El futuro de la democracia estadounidense pasa porque los sistemas de contrapesos se mantengan en los próximos años y se frene cualquier tendencia hacia el poder despótico; especialmente, por parte del poder judicial; pero también del Servicio Civil. Y aquí se abren serias dudas. Los expertos aconsejan fortalecer la alta Administración en lo que afecta a sus cualificaciones profesionales y remuneraciones para atraer talento. Pero la tendencia puede ser la contraria: capturar esa alta Administración y llenar las plantillas con leales externos o internos a la causa presidencial, quebrando también así esos contrapesos internos. Las primeras medidas adoptadas apuntan en esa dirección. Pero todavía es muy pronto para concluir nada. Sí se advierte una dura política de recortes de gasto y (en la medida de lo posible) de plantillas, una desregulación intensa y un cierre de filas ideológico, junto con una automatización de procesos y sustitución de empleos rutinarios por máquinas, aunque según la evolución de la Inteligencia Artificial en los próximos años, su impacto puede ser enorme. No en vano, todo este arsenal de propuestas está en manos de Elon Musk, con el plácet de los gurús tecnológicos. Otra cosa es cómo cuadrar los imposibles conflictos de intereses de quién es el empresario más rico del país con su papel como líder de la DOGE. Problema no menor.  

A veces, las reformas, cambios o transformaciones del sector público siendo objetivamente necesarias pueden conllevar regresos más que avances. El perímetro funcional y presupuestario de la Administración federal estadounidense se quiere reducir de forma obvia. Un crecimiento desordenado y escasamente eficiente de una burocracia ha provocado una reacción pendular que puede conducir al otro extremo, y los perjudicados de esta aventura todos sabemos quiénes son. Veremos en qué queda. El precedente de todos modos -independientemente de su resultado- marcará un camino que no pocos transitarán, pues cuando Estados Unidos estornuda los países de Occidente (y no solo) se contagian.

«El poder político estriba en el industrialismo, en la buena Administración de la Hacienda y en el ahorro. La carencia de tales virtudes, nuestra escasa laboriosidad y nuestro despilfarro y desorden administrativo, nos tienen descontentos unos de otros, echándonos mutuamente la culpa de recientes mudanzas y desastres»

(Juan Valera)

Preliminar

El pasado mes de octubre se han cumplido dos siglos del nacimiento del gran novelista, epistológrafo y ensayista que fue don Juan Valera. A esas tres facetas citadas del autor se unió su intensa actividad de diplomático y político, actividades que fueron sustancialmente las que nutrieron de recursos su existencia. Juan Valera fue, además un erudito: excelente crítico literario, amante de las lenguas clásicas, historiador, filósofo, poeta, lector empedernido, políglota y autor de extraordinarios cuentos y alguna obra de teatro, amén de periodista e incluso circunstancialmente profesor y miembro de tribunales de cátedras universitarias.

A pesar de todos los detalles que el autor contó sobre sí mismo en su magnífica, inigualable y abundante correspondencia, su vida ofrece aún puntos oscuros. Su “misteriosa e incalificable personalidad”, como la definiera Clarín, abre un mundo de sorpresas a quien se acerca a la vida de tan singular y fascinante personaje. No era, en efecto, don Juan un hombre fácil en su personalidad, que por lo demás fue siempre muy acusada en sus rasgos propios.

La primera idea que tuve al abordar la obra de Valera fue comparar su liberalismo de factura conservadora-centrista con el liberalismo progresista de don Benito Pérez Galdós (que analicé al hilo de su obra en el libro El Legado de Galdós, Catarata, 2023). Fueron ambos dos enormes escritores decimonónicos españoles, que -en las manifestaciones de su personalidad- se asemejaban al aceite y el agua. De esa idea inicial, solo ha quedado una pequeña huella en el artículo publicado recientemente por Letras Libres: Valera y Galdós. Vidas paralelas.

Sin embargo, cuando profundicé en la obra de Juan Valera y especialmente en su correspondencia y en sus ensayos, debo reconocer que me fascinó el personaje, sus andanzas y su extensa y diversificada obra. Algo parecido a lo que le ocurrió a Manuel Azaña -sin pretender ni por asomo compararme con tan ilustre escritor y político- quien repescó del relativo olvido la figura de Valera cuando recibió el premio nacional de Literatura en 1926 por su hasta hace poco inédita obra Vida de Juan Valera. Así, capturado por esa imagen, me adentré en esta semblanza personal y político-diplomática del ilustre egabrense que llevé a cabo en este reciente libro (Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024).

En esta entrada pretendo resaltar en qué medida el pensamiento de Juan Valera sigue teniendo innegable actualidad, especialmente por lo que respecta a su obra ensayística y, más en concreto, a su liberalismo templado, del que fue defensor acérrimo y que ninguno de los partidos españoles decimonónicos centrales de los respectivos sistemas políticos asumió realmente. En este fracaso de sus tesis -y en la prolongación de un sistema oligárquico-caciquil- está incubado también el malogrado Estado Liberal en España, que tan funestas consecuencias tuvo en el siglo XX y, asimismo, en un cada vez más declinante Estado Liberal Democrático puesto en marcha tras la Constitución de 1978.

Del pensamiento de Juan Valera recogido a través de su obra se aprende mucho, mas lo que aquí sigue son solo unos retales incompletos de este modo tan particular de percibir lo que era España, sus partidos y gobernantes (el grupo exiguo), su historia y pesado legado, así como la imposibilidad existencial que tuvo este país durante largo tiempo de ordenar su convivencia y vivir en un necesario sosiego que sembrara la prosperidad de sus pueblos y gentes.

Juan Valera: diplomático y político

Valera desarrolló sus actividades de diplomático y político (que, junto con sus intermitentes contribuciones literarias y ensayísticas, así como piezas periodísticas, ocuparon prácticamente toda su vida profesional) durante los sistemas políticos isabelino y de la Restauración, así como en el paréntesis del sexenio democrático (1868-1874). Vivió los continuos ensayos frustrados de construcción del Estado Liberal en España, que se quedó en mera caricatura. Las heridas abiertas por la tormentosa historia de este país eran muchas, algo que advertirá el escritor en varios momentos de su vida. Algunas venían de lejos. Y don Juan las analizará magistralmente, diferenciando siempre los síntomas de la enfermedad de lo que eran -como él decía- sus propias causas. Ese es el enfoque que aplicó, por ejemplo, a su exquisito y singular análisis sobre el letal fenómeno patrio de la Inquisición, que sembró de fanatismo religioso este país y lo alejó de los vientos europeos de tolerancia religiosa. Fue don Juan un ardiente defensor de la libertad de creencias, en un país entonces casi monolíticamente católico.

Al egabrense, en efecto, le alarmó siempre el fanatismo religioso y, como derivación de este, también el sectarismo político. Su liberalismo templado, o su catolicismo liberal teñido de escepticismo, le alejó de los extremos. España tenía una honda huella de fanatismo e intolerancia que se manifestó con fuerza en el propio siglo XIX (absolutismo y guerras carlistas), y que el infausto siglo XX (hasta 1978) no hizo sino agravar. Expresiones extremas que parecen tomar ahora nuevos vuelos.

El autor escribió que, en punto a estar mal, somos potencia de primer orden: “El malestar de España debe atribuirse a todo el mundo, y no a un grupo exiguo de ambiciosos, aventureros y de necios” (esto es, a los políticos; quien él, al menos con algunos de ellos, salió en su defensa). Valera lúcidamente imputaba también los males del país a una ciudadanía sin pulso. Mas el grupo exiguo era también fuente de corrupción, como lo es aún ahora en demasiados casos, según estamos viendo. Tal como expuso: “Nadie es tan aficionado a contar escándalos y a hablar de los chanchullos de los otros como aquellos que tienen fama de haber chanchulleado. Lo que ansían es que se afirme la creencia de que todos hacen lo mismo”. ¿Les suena?

En 1903, dos años antes de su fallecimiento, en el discurso de los juegos florales de la ciudad de Córdoba, que leyó su hijo Luis, el egabrense hizo autocrítica de su vana dedicación a esa actividad política que nada apenas le reportó, salvo los consabidos turrones (cargos públicos temporales), y le condujo a aplazar siempre su dedicación a las letras: “Ese prurito de notoriedad, el afán de lucirse, es mal gravísimo cuando se apodera de muchas personas y viene a ser a modo de epidemia”. En ese mismo discurso, capta con destreza el autor la esterilidad de esa “política palpitante”, en la que nunca terminó por encajar. Y expone agudamente que las reformas al fin y a la postre nada cambiaban, lo que ya entonces (como ahora) conducía a una esclerosis de la que España nunca sabía salir airosa.

Hay otro discurso tardío de don Juan, el de su recepción final tras años de procrastinación (más bien décadas, pues por dos veces estuvo nominado) en la Academia de Ciencias Morales y Políticas, leído en 1904, a pocos meses de su fallecimiento, donde el egabrense muestra la solidez de sus tesis del liberalismo templado en un marcado elogio a la figura de Antonio Cánovas como pensador político y teórico. Allí refleja Valera auténticas perlas de su pensamiento político, tales como:

“La elevación de un pueblo y su decadencia y ruina no se verifican con tanta rapidez como se cambia una decoración de teatro”

“Nadie, a no estar loco, entenderá nunca por igualdad democrática o ante la ley el que sean iguales todos los hombres en saber, en propiedad o en inteligencia”

“El más hábil y brioso, y el mejor intencionado de los gobernantes, poco o nada logra sin el auxilio, crédito y plena confianza de su pueblo”

Tras los durísimos efectos del Desastre del 98, Valera en ese discurso reiteraba algunas de sus tesis sobre la necesidad que tenía España, en tal momento crítico, de dejar sus luchas fratricidas, que hacían, por un lado, inviable la construcción de un espacio de convivencia común, algo que él -amén de imputar tal fracaso asimismo a una política cainita y a unas luchas sociales que comenzaban a reverdecer en España- achacaba también a unos insanos regionalismos separatistas, que “no proceden solo de medieval atavismo, sino de presumir que en tal o cual región de España nos hemos adelantado y puesto al nivel de los más nobles pueblos y razas, mientras que el resto de los desventurados españoles se hunde cada vez más o se queda a la zaga”; y, por otro, abogaba por la necesidad de abandonar para siempre “nuestra escasa habilidad para producir riqueza, y nuestra falta de circunspección, parsimonia y tino en gastarla”. Males de los que dejó reiterada expresión en su copiosa correspondencia de estos años y en algunas contribuciones periodísticas.

La búsqueda de un escenario político y social español de sosiego y paz, tras el batacazo humillante de la pérdida de las últimas colonias de ultramar, le hacía rehuir, como siempre lo hizo, de las revoluciones y de los extremos; pero en este caso va más lejos. Quizás, en aquel momento crítico y cuando su vida se apagaba, Valera advertía que aquella descentralización interna como solución a un colapso como el del 98,no era -a su juicio- un remedio tan urgente y expeditivo como entonces se pretendía. En todo caso, ese fue un melón que se abrió entonces y aún no se ha cerrado ahora, 125 años después. Mientras tanto pasaron muchas cosas. 

El liberalismo templado de Juan Valera

La evolución política de Valera vino marcada por la contingencia. De visión inicialmente progresista en su juventud, que su padre liberal avant la lettre le recomendó abandonar, transitó por todos los partidos centrales del espacio decimonónico. Se ha dicho con tino que era un liberal con “alma conservadora” (Gregorio Luri). Mas siendo cierto, también lo es que tenía mucho de verso suelto: se inició con titubeos con la Unión Liberal, pasó de allí al moderantismo y retornó de nuevo a la Unión Liberal y de esta formación viajó tras el sexenio democrático al partido liberal. Nunca recaló, aunque estuvo a punto de hacerlo varias veces, en el Partido Conservador de Cánovas, con quien le unía gran amistad literaria, aunque en sus tiempos finales abrazó la causa de Maura. En ocasiones, sus tesis se aproximaron a los progresistas y demócratas (y de ello son vivo testimonio sus discursos parlamentarios sobre la unidad de Italia o la Internacional); en otras, su ideología se tiñó de marcados tintes conservadores. Aunque, sobre todo, fue un liberal con una posición centrada o templada, que huía de los extremos. Su liberalismo centrado se manifiesta en estas palabras: “Creo que, siendo moderado, es el partido medio que se coloca entre los absolutistas y los que propenden ideas revolucionarias”. El justo medio aristotélico guio su política liberal. Intentó, una tanto ingenuamente reconducir el moderantismo hacia el ideario liberal.   Su posición equilibrada representó a lo largo de su vida una muestra fehaciente de un liberalismo consistente, que nunca compró el conservadurismo español, pues este no supo ser una opción ideológica templada, al desconocer que los extremos siempre terminan desgarrando a quienes pretenden convivir ingenuamente con ellos.

Cuando Valera hace balance en 1865 del fracaso político que supuso su vano intento de liberalizar el partido moderado, reflexiona en un discurso parlamentario sobre su papel hasta entonces en la política: “No hay nadie menos a propósito para ser revolucionario y menos revolucionario que yo (…) Soy eminentemente liberal”. La gran enseñanza de ese discurso fue que las circunstancias no deberían nunca mutar radicalmente la esencia ideológica de un partido, sus señas de identidad, a riesgo de convertirlo en algo distinto de lo que fue. No en vano, ese peso de las circunstancias se advierte con fuerza en su mejor novela (Pepita Jiménez), cuando allí escribe: “La profesión, el partido político, la vida entera de muchos hombres pende de casos fortuitos, de lo eventual, de lo caprichoso, y no esperado de la suerte”. Asimismo, está la lección, siempre incumplida por el conservadurismo español, de que su subsistencia política en un sistema parlamentario radicaba en ser fiel a sus principios liberales y desterrar de su práctica política el abrazo del oso al neocatolicismo (o, más tarde, al fascismo o al iliberalismo).

Valera fue, por tanto, enemigo acérrimo de la intolerancia y del fanatismo. Y atacó ambos males con la imagen gráfica de la muralla, que -a su juicio- se pretendía construir (recuérdese el muro actual) como negación del pluralismo o de la libertad de conciencia, por la que tanto batalló don Juan. Las raíces de esa intolerancia son, sin duda, histórico-religiosas; pero la inteligencia e intuición de Valera ubicaban fácilmente ese fenómeno en el terreno de la política española, contaminándola por completo, tanto en los siglos XIX y XX, como desgraciadamente así es también en los últimos tiempos. El egabrense fue un adelantado a la hora de percibir cómo la religión ultramontana y la política extrema, anticipándose a filósofos de la Historia como Eric Voegelin (Las religiones políticas), se retroalimentaban mutuamente en su fanatismo.

Estas reflexiones del profundo y singular pensamiento de Valera, muestran las vigas maestras de su pensamiento liberal. Fue el egabrense un decidido defensor del liberalismo político templado, o si se quiere del liberalismo conservador de factura centrista, que nunca terminó de arraigar en la España del siglo XIX, como no lo hizo plenamente en el siglo XX y tampoco lo parece estar haciendo en este siglo XXI. Aun así, abrazó la Constitución de 1869 y el sufragio universal, lo que le alejará del canovismo. No encajó don Juan en la política de entonces, como no encajaría en la de ahora.

Como escribió Azaña: “Su estatura intelectual y su formación estaban muy por encima del nivel de unos políticos mediocres”. El liberalismo de centro-derecha español -si es que aún pervive- tiene mucho que aprender del pensamiento de este insigne escritor. Ese justo medio, ese centrismo político, ese lugar de encuentro por el que denodadamente luchó el escritor y político egabrense a lo largo de su vida, fue siempre devastado por tendencias extremas de una política sin equilibrios. Y en ese punto sigue este país llamado España, cada vez de forma más acusada. Valera fue lo suficientemente clarividente y profundo en sus análisis para saber que los atajos en la Historia conducían al desastre. El siglo XX avalaría sus tesis. Y el actual, las confirma.

(*) Esta entrada recoge algunos extractos de los textos escritos de las conferencias pronunciadas en actos de celebración del Bicentenario del nacimiento de Juan Valera que se han concretado en las Jornadas sobre el escritor organizadas por la Fundación Ricardo Delgado Vizcaino, en Pozoblanco (Jornadas de Otoño); y por el Ayuntamiento de Córdoba (Jornadas sobre Juan Valera), las dos celebradas en noviembre de 2024. Debo agradecer al Catedrático de Derecho Administrativo y Director de la RAE, Santiago Muñoz Machado, así como al Ayuntamiento de Córdoba, la invitación para participar, respectivamente, en ambos eventos.

A todos que han padecido los efectos de la terrible dana, en especial a los familiares de las víctimas y a toda la ciudadanía de las poblaciones devastadas, doblemente afectados por los fenómenos de una naturaleza que se rebela ante los excesos humanos que han terminado por quebrar su equilibrio y por la incompetencia política y la mala gestión por parte de los responsables públicos de una crisis que se pudo y se debió atenuar en sus terribles efectos de haber funcionado cabalmente los recursos públicos predictores, preventivos de riesgos y de coordinación y gestión de catástrofes que un verdadero Estado que así se precie debe tener siempre activos.

En estos terribles días, tras los brutales efectos de la dana en varias partes del territorio nacional, con particular crudeza (por el número de víctimas y devastación) en la Comunidad Valenciana, los testimonios y las imágenes, así como el consiguiente cabreo ciudadano, se multiplican. Lo que ha quedado meridianamente claro es que en España el Estado no funciona en aquellos momentos críticos en los que se torna más necesario. Se mostró con crudeza sin par en la larga pandemia, pero se hicieron -como ahora se hará, cuando las secuelas del temporal amainen- oídos sordos por parte de una endogámica, amén de sectaria, clase política y de un fragmentado e ineficiente ovillo de administraciones públicas, que funcionan cada una a su bola, también encerradas en su propia endogamia y autocomplacencia, sin nadie que haga de director efectivo de una ruidosa y carísima orquesta de instrumentos desafinados y muchos de ellos inutilizables.

Durante la pandemia me cansé de escribir entradas en mi ya cerrado Blog, La Mirada Institucional, poniendo de relieve una y otra vez que los estúpidos mensajes de unos gabinetes de comunicación de baratijas de los ineficientes políticos españoles, eran un insulto a la inteligencia: “saldremos más fuertes”; “no dejar a nadie atrás”, etc. Todo fue mentira. También se acumularon los cadáveres (muchísimos entonces y centenares ahora), además de quienes, por lo común, menos capacidad de respuesta tenían.

Y, a partir de ahí, los píos y falsos deseos de mejorar el evidente caos de lo público (ya no se puede hablar de “sistema”) y de convertir al sector público en tractor (estúpida expresión) de la recuperación, pronto mostraron sus costuras rotas. El poder central, tras un protagonismo estelar en sus inicios, le vio las orejas al lobo, y se puso de perfil con un burdo e ineficiente sistema denominado con el necio eslogan (otra baratija comunicativa) de cogobernanza. Un auténtico pleonasmo, que esconde no saber qué es la Gobernanza. Se pasó la pelota a esa constelación de lo que se han convertido con el paso del tiempo como cantones autárquicos que se denominan Comunidades Autónomas, donde cada señor feudal hacía de su capa un sayo, solo corregido el despropósito con Comisiones intergubernamentales de pretendida coordinación, más bien gallineros de intereses políticos contrapuestos, donde amigos y enemigos no conciertan nada, pues como ya se sabe -se ha mostrado estos días fehacientemente- se impuso el pérfido refrán de “al enemigo ni agua”. Decenas de miles de personas viven de la política en España y pocas veces a lo largo de la Historia de este país tal política ha sido tan impotente.

En una situación de normalidad, el mal funcionamiento de los servicios públicos ordinarios, esto es, los propios de una situación de normalidad (transporte, sanidad, educación, seguridad ciudadana, justicia, etc.), se advierte de modo individual o localizado, aunque a veces estudios e informes solventes (algunos internacionales, siempre los más objetivos) ponen de relieve que ese irregular y costoso modo de gestión de ciertas políticas es sencillamente bochornoso o poco edificante. Pero al surgir una situación de excepción, como sin duda fue la acaecida en varias Comunidades Autónomas, especialmente en la Comunidad Valenciana, es cuando se pone de manifiesto que la gestión política y ejecutiva de lo público es mucho más lamentable y muestra unos agujeros impropios de cualquier país que pretenda llamarse europeo.   

La política española se halla en la actualidad en el cénit de su ineficiencia e inmoralidad, y solo sabe jugar al ratón y al gato, traducción ingenua de la dura contraposición schmittiana que tanto gusta al poder hoy en día entre amigo y enemigo. Y a esa mala política, enquistada en la cultura de los partidos, trasladada a las instituciones e infestada de “personajes” cuyo único motivo existencial es vivir atados a la poltrona o adosados in aeternum a los presupuestos públicos, a quienes solo les interesa estar en el poder, disfrutar de sus oropeles y repartir prebendas o poltronas entre los suyos y sus amigos políticos.  Hacer política en España es casi siempre eso: pillar para sí y repartir turrones, como escribió Juan Valera, entre sus amigos políticos, familiares y correligionarios. Lo que le pase a la ciudadanía, siempre vista como servidumbre por unos cada vez más indocumentados gobernantes y su cohorte de lacayos del poder, particularmente numerosa entre plumillas, voceros comunicadores a sueldo, les importa a los políticos y a esos últimos un absoluto carajo, como se ha visto de forma evidente estos pasados días. Y no pondré ejemplos, pues son conocidos. La política en España, un Estado clientelar de partidos químicamente puro, consiste, por tanto, en que los abnegados militantes y amigos del poder alcancen a ser posible un sueldo público de 6 dígitos (o se aproximen a ello), roten indefinidamente en la noria de los puestos “de responsabilidad” política o directiva, sepan o no sepan de qué va eso, y que siempre y en todo caso se dediquen en cuerpo y alma a joder al enemigo, también, por ende, al ciudadano, a quien en su foro interno no pocos desprecian. También en sus peores versiones, que cada vez abundan más, los políticos muestran su versión más oscura, preñada de inmoralidad y abuso de poder, sexo y drogas (no sé si de rock and), así como de no pocos casos de corrupción o de conflictos de intereses. Por no seguir. El poder da tono, posición y visibilidad. Eso es lo que buscan.

Y con esos mimbres se dirigen en este país las Administraciones Públicas, un mosaico informe y desordenado al servicio (pretiriendo la Constitución) no tanto de los intereses generales como de quienes gobiernan circunstancialmente cada nivel territorial. Así no es de extrañar que la dirección profesional sea otro eslogan que la política cínica nunca se ha creído y menos practicado. Dirigidos por amateurs, pasa lo que pasa. Y nada es gratis ni en dinero ni en vístimas. Además, disponemos de un modelo (más bien antimodelo) de (des)organización territorial que cuartea hasta hacerlas irreconocibles las competencias sectoriales, con absoluto abandono de las funciones de coordinación, y que cada palo aguante su vela. Con más de diez mil estructuras gubernamentales y otras tantas entidades del sector público, más de tres millones y medio de empleados públicos o del sector público empresarial y fundacional, España es un país desarticulado en cantones territoriales autárquicos, con sus propios jeques y sus respectivos harenes de directivos públicos nombrados por el poder que se prostituyen sin pudor a las órdenes de quien manda (del puto amo o sus análogos). El denominado “sistema administrativo” o el “sistema de función pública” están en proceso de deconstrucción o de derrumbe programado. Las capacidades ejecutivas o administrativas tanto de la Administración del Estado como de las Comunidades Autónomas o entes locales se están paulatinamente desfondando. Los fondos europeos no fluyen, solo en «circuito cerrado». No entraré a exponer aquí las causas de que se haya llegado a tocar fondo (aunque de puede caer más bajo aún), pues lo he hecho en otros muchos sitios. Un empleo público cuarteado, envejecido, vicarial, con estándares de profesionalización y vocación de servicio púbico descendentes, endogámico, bulímico en derechos y anoréxico en valores, contaminado en su imparcialidad por una política depredadora, con tics del viejo corporativismo y presiones fuertes de clientelismo político y sindical (ambos particularmente voraces), escasamente motivado y con bajo sentido de pertenencia, resulta una herramienta muy deficiente y totalmente inadaptada para  afrontar los extraordinarios retos de la recuperación económica, y menos aún los desafíos tecnológicos, de la Agenda 2030 y del cambio climático a los que se enfrentará España en los próximos años y décadas.

Es cierto, sin duda, que han sido los funcionarios públicos de los servicios de emergencia y seguridad, así como los de servicios sociales y defensa, quienes han dado una mejor imagen de compromiso abnegado estos días. Lo de siempre. Pero aquí también hay luces y sombras, que ahora no procede comentar. Por su parte, alcaldes y alcaldesas, y sus respectivos equipos de gobierno, se han desvivido por atenuar los devastadores efectos de la situación sobre una población inerte, además en un momento en que la Administración Local está totalmente fuera de la agenda política y el municipalismo en caída libre. Pero no se trata de ensalzar héroes, que los hay, sino de mostrar las deficiencias de algo que ya no se le puede llamar ni siquiera como “sistema”. Lo público estos días se ha derrumbado en su imagen y en sus obras. Se ha deslegitimado a ojos de la población. Han dado un espectáculo lamentable. La extraordinaria solidaridad ciudadana ha atenuado algo -con sus limitadas herramientas y su denodado voluntarismo- la inacción, falta de coordinación, impericia directiva o gestora de unos poderes públicos, que solo se denominan así ya porque se nutren de unos presupuestos alimentados precisamente con el esfuerzo y trabajo de una desarmada ciudadanía a la que han abandonado a su propia suerte.

Hay quienes piensan que esto tendrá un antes y un después. Y que habrá reacciones desde la política. Lo dudo. No pasó en la pandemia y mucho me temo tampoco pasará ahora. Hemos llegado a un punto de no retorno, de mala política y mala Administración sistémica (esto último lo reconocen incluso las defensorías del pueblo) que nadie sabe ni quiere reparar, pues eso requiere otra forma de hacer política, unas profundas reformas del sector público, así como decisiones valientes (esto es, políticos con coraje) y liderazgos éticos, que -con todos mis respetos- no aparecen por ningún lado. Ni están, ni se les espera. Un escenario horrible para un Estado con unos fallos sistémicos cada vez más graves; pero especialmente para una ciudadanía española que no se merece tal dejadez irresponsable, este maltrato, ni el delictivo abandono de la que ha sido objeto. Tal vez, ese pueblo al que tanto se apela, algún día estallará. Como dijo el ensayista y urbanista Paul Virilio, “toda revolución se hace en la ciudad”. Así ha sido siempre, y tales procesos surgieron a veces por cuestiones de mucho menor impacto que las acaecidas estos días, de una gravedad supina. Tomen nota.

(A propósito de la eliminación de las mayorías cualificadas en los órganos de control)

“Aunque en un tiempo se entendía que el principio de la mayoría absoluta era el más adecuado relativamente para realizar la idea de la democracia, hoy, por el contrario, se reconoce que en ciertos casos el principio de mayoría cualificada puede constituir un camino más derecho para la idea de la libertad”.

“La mayoría y la minoría deben ser capaces de entenderse mutuamente si quieren vivir en armonía”

(Hans Kelsen)

La modificación de las reglas de juego y, en particular, de las mayorías requeridas para los nombramientos de los órganos de dirección de Radio Televisión Española es un paso más en la marcada tendencia iliberal que en este país ha tomado velocidad de crucero y lleva camino de llevarse por delante -si no se lo ha llevado ya- todo el sistema institucional. Es obvio que el Gobierno PSOE-Sumar, más todos los partidos adláteres, bajo la batuta de su Presidente y del complejo Moncloa, está promoviendo numerosas prácticas iliberales cada día más evidentes. Sin duda, cambiar para su propio beneficio y por su también propio antojo político las mayorías cualificadas requeridas para la conformación de esos órganos es una clara manifestación de ello. Hizo amagos con el CGPJ, pero la vigilancia europea, les atenazó. Ahora lo han culminado: romper la regla de la mayoría cualificada, consensuada desde los inicios, es un punto muy grave, probablemente sin retorno hacia la tiranía de la mayoría contingente, que deja al país ayuno de los necesarios consensos, que uno y otro son incapaces de construir.

Pero esto no es nuevo. Como ha recordado Elisa de la Nuez, una operación similar, menos ruidosa por su localismo, la llevó a cabo el Gobierno de Ayuso en Madrid, también en la televisión pública. Esas reglas de mayoría cualificada se cambiaron asimismo caprichosamente para proveer el cargo de Director de la Agencia Antifraude en la Comunidad Valenciana, con unas consecuencias letales, como es conocido, que han derrumbado literalmente el prestigio laboriosamente trabado estos últimos años de la citada institución. Y los (malos) ejemplos se podrían multiplicar.  No es de recibo, por tanto, echarse las manos a la cabeza cuando esto pasa en las instituciones centrales del Estado, llamando iliberales (que lo son) a tales medidas, y ponerse la venda en los ojos cuando sucede en las Comunidades Autónomas gobernadas “por los nuestros”, que son muy “liberales” de boquilla y, en verdad, sus acciones de gobierno están salpicadas asimismo de prácticas de iliberalalismo constantes.

Conviene refrescar un poco la memoria de nuestros ineptos gobernantes, de uno y otro lado, con algunos conceptos básicos que ya parecen estar absolutamente olvidados, sobre todo por quienes no leen más que los guiones de sus asesores de comunicación, y estos últimos, por lo común, no suelen leer a nadie. Ya Jefferson advertía que las mayorías pueden actuar despóticamente en determinados contextos. En sus escritos políticos insiste mucho en poner freno a la tiranía de la mayoría concretada en los Parlamentos. Más recientemente, Hans Kelsen -a quien pocos políticos y periodistas habrán leído- en su imprescindible obra Esencia y valor de la democracia hacía una defensa encendida del principio de mayoría cualificada como medio de articular consensos institucionales transversales que refuercen la libertad y el pluralismo. Dos valores constitucionales, reflejados en el frontispicio (artículo 1.1) de nuestra Carta Magna preterida hasta el infinito en nuestros días y fundamento del Estado Constitucional Democrático y Social de Derecho que, unos y otros, están desmontando pieza a pieza.

Ya expuse en su día que, como el debate político, y también periodístico, es tan pobre en España, era preciso recordar, siquiera sea telegráficamente y de modo incompleto, algunas premisas muy básicas de la concepción kelseniana de los fundamentos de la relación entre mayorías/minorías para poder entender mejor lo que está pasando. Aunque, dicho sea de paso, esta pedagogía constitucional o política, que tanta falta nos hace, de nada sirva en un país de políticos y asesores de comunicación iletrados, así como de periodistas banderizos. Recordaba el ilustre autor austriaco que “todo el procedimiento parlamentario (…) tiende a la consecución de transacciones” (resaltado por el autor). Y que, en ello, a su juicio, estribaba “el verdadero sentido del principio de mayoría en la democracia genuina”. No era ningún ingenuo Hans Kelsen, y también advertía de los riesgos que comportaba el obstruccionismo parlamentario (lo que aquí conocemos como práctica de bloqueo). Y así decía: “Los derechos concedidos a las minorías pueden ser utilizados por éstas para entorpecer e incluso imposibilitar la realización de determinados propósitos de la mayoría mediante la paralización transitoria del mecanismo parlamentario”.

Con estos mimbres conceptuales, bien puede concluirse que el sistema político y constitucional español, y particularmente sus actores políticos (los partidos) no apuestan ni han apostado realmente nunca por construir una democracia genuina, con una arquitectura institucional de mayorías reforzadas que, si bien se mantuvo en el tiempo durante algunas décadas, la lectura simplista y jacobina (en su peor expresión) de la legitimidad de la mayoría parlamentaria contingente está destruyendo notablemente nuestras instituciones centrales, pero también en las autonómicas, y todo el equilibrio que ello comporta. Corren malos tiempos para las mayorías cualificadas, expresión puntual del derrumbe cada vez más manifiesto del liberalismo democrático en España (también, con intensidades varias, en otras democracias occidentales), como no pocos ensayistas están poniendo de relieve con tino en estos últimos tiempos.

El problema de prescindir de las reglas institucionales consolidadas a capricho de la contingencia política es grave, pero también denota una clara cortedad de miras políticas; pues tales partidos que esas medidas proponen, piensan  neciamente que los gobiernos (o sus mayorías circunstanciales) gozan de eternidad, y que promoviendo el cambio de las mayorías cualificadas o eliminando las absolutas resuelven el problema, sin advertir que atenazan y encadenan su propio futuro político, pues llegará un día, más tarde o temprano, que serán desalojados del poder, salvo que conviertan el país (que algunos lo pretenden) en una Venezuela, en una Rusia o en un Estado fallido, que todo puede ser. Pero sobre todo hacen un flaco favor al país y a su sistema institucional, ya que alimentan el ese orangután iliberal que, sin apenas darnos cuenta, nos está devorando y, de no adoptar medidas inmediatas, nos puede descuartizar.

En efecto, como también escribí en su día, desarmar de garantías a las minorías, amén de antidemocrático como diría Kelsen, es al fin y a la postre un boomerang que con el tiempo se termina volviendo contra quienes, por razones de contexto político puntual, promueven ese torpe y chapucero desarreglo institucional, que premia el presente y penaliza el futuro de quienes lo promueven. Lo que pase en el futuro nadie lo sabe; pero con esas reformas las nuevas mayorías políticas que se conformen (algún día lo harán) dispondrán de todos los resortes absolutos del poder, que solo la ingenuidad o ignorancia de quienes hoy en día gobiernan y les apoyan les están entregando en bandeja de plata.

El problema de este país llamado España es que la tradición liberal-democrática es muy pobre, y la arquitectura del sistema de separación de poderes realmente apenas ha funcionado nunca (como puse de relieve en el libro Instituciones rotas, ver PDF al final). Además, para complicar el cuadro los actuales partidos del Gobierno (Sumar, sin duda; pero también el actual Partido Socialista), no tienen ningún gramo de simpatía a que existan pesos y contrapesos del poder y menos aún a respetar el pluralismo político tal como es concebido por la Constitución, no su versión empobrecida que maniqueamente se nos intenta vender como baratija comunicativa (esto es, el pluralismo de la mayoría parlamentaria contingente y precaria, así como el ostracismo absoluto del enemigo político).

Tampoco los partidos políticos “de la investidura” tienen ningún apego a la causa democrática-liberal, ni siquiera por quienes fueron partidos históricamente liberales, que ya han renunciado de facto a serlo convertidos en partidos de funcionarios y repartidores o receptores de subvenciones o con vocación de serlo (como el PNV o la vieja CiU, hoy transformada en Junts, y alejada también de tales parámetros; algo a lo que aspiran los restantes: ERC, Bildu, BNG, UP, etc.).

El populismo se impone, así, en todas las formaciones política. También de forma acusada en los partidos de la oposición política. El partido mayoritario de la oposición, como se ha dicho, está ejerciendo prácticas iliberales manifiestas en algunos de los lugares en los que gobierna. Y su ideario político cada día está más lejos del liberalismo político, que no ha terminado de cuajar nunca en esa formación política, manchada hoy día por un ultraliberalismo económico que desgraciadamente cala fácil por su simplicidad, y que es manifiestamente iliberal en sus esencias, alejado efectivamente de esa democracia genuina kelseniana a la que hacía referencia. Y no digamos nada de Vox, una formación política iliberal en sus esencias, con un ideario autoritario y coaligada con formaciones de la derecha extrema más dura en el Parlamento europeo, de la que nada cabe esperar en lo que a la renovación de las instituciones democráticas respecta.

Con este pésimo cuadro, dibujado apresuradamente, vuelven a tomar protagonismo las palabras de un liberal decimonónico, escritor muy culto, político sin encaje y diplomático español, como fue Juan Valera, a quien he dedicado recientemente un libro biográfico en el Bicentenario de su nacimiento (Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024). Este insigne ensayista ya advertía en el último tercio del siglo XIX que construyendo murallas (o lo que ahora se denomina el muro) este país llamado España acabaría muy mal, como así fue. Y además siempre defendió la idea de que el liberalismo político, fuera este progresista o conservador, no podía abrazarse a las expresiones ideológicas más extremas (carlistas, ultracatólicos, republicanos cantonalistas, etc.), pues al fin y a la postre ese abrazo del oso terminaría devorándoles, como así le sucedió a la (precaria y nunca asentada) derecha liberal española (que apenas consiguió emerger) o al progresismo y republicanismo liberal democrático que terminó fagocitado asimismo por sus extremos. Como decía Tocqueville, la Historia es una galería de cuadros con muy pocos originales y muchas copias.    

ADENDA: En verdad, sin que ello impugne la reflexión de Tocqueville, sí que hay algo de «original» en ese modo de proceder en la política española actual en tales órganos de control. Los partidos gubernamentales utilizan esos órganos de control no solo para dar poltronas a los suyos y a sus socios circunstanciales, sino también, y ese es el salto cualitativo, para transformar esas instituciones de control del poder en órganos de desactivación del papel de la oposición (minoría) y de autocomplacencia siempre con el poder de turno y las mayorías que le avalan. Ya no se puede hablar, por tanto, de «degradación», sino de absoluta perversión del sistema institucional. En esto de hacer trampas en el solitario y manipular las cosas, este país es único. ¡Admirable!

PDF LIBRO EN ABIERTO: Instituciones rotas. Separación de poderes, clientelismo y partidos en España RJA Instituciones rotas PDF-VERSIÓN ÍNTEGRA

LIBRO Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024. Extracto promoción libro: https://www.athenaica.com/libro/juan-valera_158057/

«No olvidéis que estamos en guerra. Y no olvidéis que la política de guerra es una política anormal. Nosotros hemos tenido los medios (de excepción) en nuestras manos, y los hemos usado con toda moderación, prefiriendo que nos creyeran débiles a que nos creyeran crueles. Además de estos medios, se necesitan fines políticos. (Y, así, os proponemos) no una República de partido, sino una República nacional» (Castelar)

Preliminar

Mucho se ha escrito sobre la sesión de las Cortes de aquel infausto día 2 de enero de 1874 que, en plena madrugada del día 3, tras un debate parlamentario maratoniano iniciado el día anterior, y después de la censura al Presidente Castelar por 120 votos contra 100 a las 7 de la mañana, irrumpió del general Pavía en las Cortes, acabando de un plumazo con una todavía en ciernes Primera República Federal en España, que había consumido todos y cada uno de sus últimos cartuchos, asediada aún por la sublevación del cantón de Cartagena, por una guerra carlista que ocupaba partes importantes del territorio nacional y, en fin, por el conflicto cubano. Como reconoció Jover Zamora, el cuadro no dejaba de ser paradójico: la España septentrional (País Vasco y Cataluña), perforada por el conflicto carlista; y la España meridional echada en manos de la demagogia cantonalista-federal. Construir una República con esos mimbres, era complejo.

Así las cosas, el gobierno Castelar, último presidente de esa República que conoció cuatro mandatarios en poco más de diez meses (Figueras, Pi i Margall, Salmerón y el propio Castelar), se consumió entre sus propias contradicciones e innumerables tensiones, y la República murió sin apenas resistencia alguna.

La sesión del 2 de enero de 1874: la intervención de Castelar: 3 ideas fuerza.

El Diario de Sesiones de las Cortes Generales de ese día 2 de enero (Diario de las Sesiones Constituyentes de la República Española, núm. 99, pp. 2453-2519), es una fuente insustituible para conocer el estado del problema (Nieto), pero requeriría hacer uso de un número de caracteres excesivo, impropio de un breve comentario como el que anima estas líneas. Mas esa sesión parlamentaria tenía el mar de fondo de dar cuenta por parte del Gobierno Castelar de las acciones realizadas en el período de interregno de casi cuatro meses en el que las sesiones de las Cortes habían estado suspendidas con el objetivo de restablecer el orden público alterado de forma grave, y frente al cual el anterior presidente Salmerón no se sintió con fuerzas para reprimir tal estado de cosas y procedió a presentar su dimisión, debiendo asumir el cargo quien entonces era presidente de las Cortes, Castelar, quien en el cierre de ese debate parlamentario, en un magnífico discurso (sabido eran las dotes oratorias que tenía), en respuesta a las críticas de Salmerón por sus actuaciones gubernamentales, alegó lo siguiente:  

“El Sr. Salmerón se encontró el mes y medio de Gabinete, con que no podía vencer ciertos escrúpulos nacidos de su conciencia. Y entonces, Sres. Diputados, yo, que me encontraba en la presidencia de esta Cámara, con una beatitud perfecta, sin responsabilidad ninguna (…) tuve que bajar de mi Olimpo y tuve que venir a este potro. Y bajé ¿por qué?, ¿por elección mía? (…) ¡Ah no, Sres. Diputados! Bajé en cumplimiento de un deber doloroso; bajé porque yo no podía (…) rehuir grandes y tremendas responsabilidades”

Emilio Castelar, republicano con evidente pedigrí y solvencia, fue objeto en esa sesión de duros ataques desde (no solo) la izquierda federal, por la mano dura aplicada durante esos meses con el fin de salvar la República. Se le imputaron contradicciones entre su ideario republicano anterior y las acciones gubernamentales llevadas a cabo en ese período. Imputaciones de las que se defendió enérgicamente. Ciertamente, Castelar había hecho uso de la pena de muerte como medio expeditivo para reconducir la situación, buscó involucrar a los militares en la defensa de la República (lo que, como es obvio, no consiguió) y apostó por una apertura de la República a partidos y expresiones ideológicas de distinto signo. Su apuesta por un republicanismo conservador frente a un necesario republicanismo progresista (defendió ardientemente que ambas expresiones ideológicas convivieran bajo la República) no fue entendida por quienes, a su juicio, optaron por salidas políticas más demagógicas.

Castelar se enfrentó, en efecto, con varios diputados republicanos, que, incluso, le descalificaron políticamente con trazos gruesos. Vivió la desagradable situación de disentir frontalmente de quien era su amigo (ambos contendientes parlamentarios invocaron ese vínculo recíproco), Salmerón. Más que un disentimiento político fue la carta de defunción de la Primera República, aunque ya se mascaba en el ambiente que los “jamases” del General Pavía de que no optaría por el golpe de Estado, que expuso al propio presidente del Ejecutivo, eran una mera pantomima. Y en el debate parlamentario ese temor flotó en el ambiente. Al verse acorralado, Castelar optó por una táctica que fue muy atacada por sus opositores y por parte de la historiografía (por todos, Fontana). Mas haciendo historia del fracaso de la República, echó mano de ese sentido de la realidad, del que hablara Isaiah Berlin, que debe tener todo estadista, yreflejó en su discurso final tres ideas que, a pesar del tiempo transcurrido, son sin duda muy importantes para comprender la imposibilidad de la política en España para reconducir un momento crítico, que no todos los parlamentarios vieron ni vivieron igual.

1.- La primera fue la defensa a ultranza que hace Emilio Castelar de su posición republicana, inspirada en un ideario conservador (siempre defendió que en la República debía haber un partido republicano conservador y otro progresista). No le dolían prendas en caracterizarse a sí mismo como conservador. Le dolía particularmente que sus antaño compañeros en la causa pusieran en duda su republicanismo: “¡Venir a decirme a mí que yo inspiro recelo a un partido por el cual he pasado toda suerte de amarguras y he sido condenado a garrote vil por la tiranía de los Borbones!”. Censuraba a sus detractores ser “unos republicanos (que) se encontraban de parte de la utopía socialista, y prometían no sé qué edenes que no han podido atraer a la tierra, a pesar de haber estado en el Gobierno”. Él se consideraba republicano liberal individualista, defensor de la propiedad y de orientación conservadora. No lo ocultaba. La estrategia seguida de aislamiento por parte los federalistas radicales, no le había hecho mella alguna, pues según Castelar “con mi coalición han venido la libertad, la democracia y la República”. No obstante, esta fe de liberalismo, se veía un tanto ensombrecida por su defensa a ultranza en ese mismo debate de la República, incluso por encima de la democracia (“yo pongo la República sobre la libertad; yo pongo la República sobre la democracia”), lo que abrió un polémico precedente para el devenir ulterior de la II República en la figura de Azaña (ver, Manuel Zafra: Republica antes que democracia, CEPC, 2022).

2.- La segunda era la constatación de que la República había comenzado con muy mal pie, pues la trajeron los radicales y no tanto los republicanos, tras la abdicación del rey Amadeo de Saboya, agravada con la primera crisis que a las dos semanas escasas se produjo. A partir de ahí comenzó una retahíla sucesiva de presidencias del Consejo, cuatro, que ya denotaban lo mal que iban las cosas, circunstancias empeoradas por los movimientos cantonales, la insurrección carlista y la indisciplina militar. Rota tempranamente la primera coalición de radicales/republicanos, el 24 de febrero, cuando la República se había proclamado el 11 del mismo mes, Castelar ya anunció a la mayoría republicana entonces “el abismo a que se arrastraba a la República”. En su discurso final, incidió en algo más importante: los hombres que ocuparon sucesivamente la presidencia del Ejecutivo se habían quemado y, como él mismo reconoció, ya no había recambio:

“Yo le dije que teníamos pocos hombres que pudieran representar grandes agrupaciones; que estos hombres se gastarían muy pronto, que el poder los habría de desacreditar injustamente uno a uno, y que el día en que tres o cuatro de estos hombres estuviesen imposibilitados o desacreditados, moriría con ellos la República”. Y concluía este argumento del siguiente modo: “Pues ya estamos descreditados todos, todos sin excepción. Meceos, meceos en vuestras ilusiones: somos más impopulares que los conservadores; más que los moderados y más que los radicales”. El cierre venía de la mano de constatar que, quemados ya los cuatro presidentes republicanos, la duda era qué va a pasar mañana: “¿Dónde está el sucesor?”. No lo habría. El golpe de Estado lo impidió brutalmente. Como reconoció el propio Galdós, cuando ello escribió ya republicano (1911), la ineptitud de la clase política del momento fue manifiesta.  

Y la tercera reflexión que hizo Castelar en este discurso fue la constatación, en un ejercicio de realismo político, de que el proyecto de Constitución federal había quedado finiquitado por la aceleración de los acontecimientos y las gravísimas perturbaciones del orden público:

“¿La federal? Ya hablaremos más tarde; no vale la pena; el más federal tiene que aplazarla por diez años. (Un señor diputado: ¿Y el proyecto?) ¿El proyecto? Lo quemasteis en Cartagena. (Grandes aplausos). No me diréis que no soy franco (…) Ya sé que me llamaréis apóstata, inconsecuente, traidor; pero yo creo Sres. Diputados que hay una porción de ideas muy justas que son en este momento histórico irrealizables, y no quiero, no, perder por utopías la República”.

El abrupto final de la “non nata” República Federal: las miradas de Valera y Galdós.

De nada sirvió. La votación parlamentaria le derrotó. Y con ello vino el golpe final a la República federal. Y un interregno de un Gobierno de transición hacia no se sabía entonces dónde (República unitaria, monarquía o carlismo), que, tras otro golpe militar, abrió de par en par las puertas a la Restauración borbónica. Tanto Benito Pérez Galdós como Juan Valera se hicieron eco de ese momento, que ambos vivieron o revivieron en sus respectivos escritos. Ambos enfoques de este crucial período los he tratado en sendos ensayos (El legado de Galdón, Catarata, 2023; y recientemente: Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024).

Por un lado,Juan Valera hizo la crónica inmediata de tal acontecimiento en un extenso artículo publicado en la Revista de Política Interior de la Revista España. La tensión entre continuar “la dictadura de Castelar” para mantener una República unitaria y restablecer la tranquilidad mermada por la revuelta cantonal y la guerra carlista, o alternativamente buscar el relevo otra vez con Salmerón y Pí i Margall, con la apuesta cantonal, fue creciendo. Y el ejército era obvio que veía con mejores ojos la primera solución, que no pudo ser. Como escribió Juan Valera, “la última sesión de aquellas Cortes fue una lenta y angustiosa agonía (…) Los no federales anunciaban con voz fatídica la próxima muerte: (…) pero ni Salmerón ni sus amigos querían creerlo”. Y prosigue este autor: “Castelar, que estuvo admirable, verdaderamente sublime de elocuencia, de patriotismo, de valor cívico, y de candor desinteresado”, no obstante, quedó derrotado, por la “inflexibilidad estoica del Sr. Salmerón, y con su desconocimiento de la realidad de las cosas” (DeCoster, Obras desconocidas de Juan Valera, 1964, pp. 459-469). Sin embargo, la apuesta por una República unitaria (y no federal), también fracasaría.

La mirada de Galdós fue mucho más retrospectiva y se desplegó en sendos Episodios Nacionales, como fueron La primera República y desde Cartago a Sagunto, escritos ambos en 1911, cuando el escritor canario militaba en las filas republicanas. Aun así, don Benito se muestra crítico en algunos pasajes con la experiencia federal-cantonal de la efímera República. El cantón de Cartagena, y su principal líder es flanco de sus dardos: “Te mandé a la correría de Contreras por el Mediterráneo para que vieras por ti mismo la incapacidad de esta gente (…) De nada valen los corazones valientes si las cabezas están vacías”. El prometido “Paraíso federal” es también objeto de su ojo crítico: “Tanto sentimentalismo me parece de muy mal agüero”. Los acontecimientos y el terrible desenlace de la noche y madrugada del 2-3 de enero, fueron muy bien descritos en el segundo de los episodios citados. Pero lo determinante, a ojos de Galdós, era lo lejos que había llegado el sectarismo político. Así se expresaba un federalista radical en lo que era “la más clara expresión de odio que unos y otros se tenían”, como describe don Benito: “Entre una República que no sea Federal y la Monarquía, preferimos la Monarquía”. Está todo dicho.

El descrédito de la forma de gobierno republicana por los desmanes radicalistas afectó también directamente al total desapego en España durante más de un siglo hacia la organización federal. Este era el balance galdosiano del problema descrito: “Di a tus amigos los republicanos que lloren sus yerros y procuren enmendarlos para cuando la rueda histórica les traiga por segunda vez al punto de …”. Tampoco la segunda vez pudo ser. Los errores también en ese momento fueron notables. No era de extrañar por tanto que el republicanismo, como reconoció también Galdós, estuviera, así, condenado a una “larguísima noche”. Aún no ha amanecido.

El final de la primera república apenas tuvo contestación alguna, como tanto Valera como Galdós escribieron sobre ello. Juan Valera describió el final de la federal como un alivio ciudadano (“en la inmensa mayoría de los españoles ha sido recibida con júbilo la noticia del acto de fuerza”). Por lo cual, el autor, casi pedía disculpas (no era buena carta de presentación alabar indirectamente un golpe). Galdós, más circunspecto, lo describe, por boca de su protagonista, en estos términos: “En las calles no advertí el menor síntoma de inquietud ni emoción por lo que había pasado”. Seguía, en todo caso, el sitio al cantón de Cartagena y la guerra carlista. La situación de excepción se prolongaría durante varios meses. La desordenada primera experiencia federal (de revolución cantonal) acabó de la peor de las maneras posibles y sin apenas nadie que la llorara. Y ese complejo contexto y fatal desenlace, pasarán honda factura.

Lo que aquí sigue es una síntesis de algunas ideas (ver PDF) de una ponencia presentada en un Curso de Verano (UPV/EHU) sobre «Regeneración democrática y Administración Pública». Como,  dada su extensión,  la inmensa mayoría no la leerá, se han redactado estas páginas, para al menos difundir algunas de sus conclusiones.  

Veamos primero la dimensión cuantitativa (aproximada) del problema. Las Administraciones Públicas son (salvo los pequeños municipios), estructuras institucionales que, en el conjunto de España, disponen de miles cargos públicos en sus órganos de gobierno, también miles de asesores o personal de confianza, decenas de miles de altos cargos y personal asimilado en el sector público institucional del Estado y administraciones territoriales, así como decenas de miles de puestos directivos que se cubren por libre designación entre personal funcionario o empleado público en tales organizaciones públicas. Los cargos políticos se cuentan también por decenas de miles. En un estudio (Gómez Yáñez y Navarro, 2019), se cuantificaban en más de 800.000 (pero allí se computaban también electos locales sin sueldo, solo con dietas).

Estos cargos públicos se cubren por los partidos de forma habitualmente discrecional, inicialmente entre militantes y, cuando ello no es posible, entre personas próximas políticamente (personal o familiarmente) a quienes ejercen el poder. Ser designado a tales cargos requiere, sobre todo, disponer de la confianza política de quien les nombra. Esta es la clave: son puestos de confianza. Y, como dijo, un responsable público al nombrar a un familiar: “En quien voy a confiar yo más que en mi hermano”. Asunto cerrado.

Por lo común, salvo en algunos altos cargos de la Administración del Estado, no se requiere para su nombramiento ningún requisito de cualificación profesional. Muchas de las personas que dirigen el sector público son -algo que puede sorprender al profano- amateurs en ese campo de actividad, algunos de ellos sin titulación universitaria o sin experiencia laboral; esto es, aprenden -si es que lo hacen- con el tiempo y los errores. La profesionalización cada vez más intensa de la política, implica que los miembros de los partidos rotan de una responsabilidad a otra, moviéndose en tales menesteres por ese sexto sentido de la supervivencia política. No hay aprendizaje previo ni formación especializada. Se aterriza en el cargo y allí uno se bandea como puede.

Los actuales “partidos de cargos públicos” (en sus ejecutivas u órganos del partido son casi todos cargos públicos) cuando ejercen altas cotas de poder tienen innegables dificultades para encontrar perfiles que se adecuen mínimamente a las exigencias competenciales básicas que el nivel de responsabilidad exige en cada caso. En esos supuestos, recurren a funcionarios de “su cuerda política” o próximos ideológicamente al partido; pero los niveles más altos de responsabilidad ejecutiva los procuran cubrir, salvo excepciones puntuales, con militantes de pata negra, que no den sustos políticos ni se desvíen de la ortodoxia del partido. Aun así, hay ámbitos de gobierno en los que la búsqueda de perfiles técnico-políticos se hace imprescindible si no se quieren tener problemas en la gestión cotidiana. 

España es el país de la Unión Europea (tal vez en disputa con Italia) en el que la Administración Pública tiene una mayor presencia de cargos de designación política, lo que es un incentivo importante para los partidos, que así pueden atender los innumerables apetitos de sus respectivas clientelas. Ese número ha ido creciendo conforme avanzaba el tiempo. La densa estructura territorial del país, con diferentes niveles de gobierno, ha alimentado ese desmesurado crecimiento del número de cargos públicos. Los respectivos Gobiernos han ido engordando artificialmente hasta el punto de aproximarse algunos a situaciones orgánicas de obesidad mórbida (el Gobierno central ha tenido en los dos últimos mandatos veintidós carteras ministeriales, lo cual es una absoluta exageración para las competencias efectivas; algunos gobiernos autonómicos también han multiplicado sus departamentos). Esta partenogénesis estructural da pie, asimismo, a una multiplicación de los niveles orgánicos directivos, generando más necesidades de cuadros de ese carácter que los aparatos de los partidos deben satisfacer. Y lo hacen mal o como buenamente pueden.  

No solo han crecido el número de gobiernos y sus estructuras internas de altos cargos, sino también se ha densificado el sector público institucional con la multiplicación de entidades públicas cuyas estructuras de gobierno y directivas son cubiertas por exclusivos criterios de confianza política (entre los militantes, cargos quemados o amigos del poder). Ese sector público a veces se asemeja a la cueva de Alí Babá: altísimas retribuciones a sus directivos (muchos sin capacidad ejecutiva alguna), empleos que se reparten entre las clientelas, contrataciones amañadas, etc. El control de esas entidades, aunque existe, es muy laxo y tardío. Además, hay que añadir los miles de asesores (personal eventual), que nombran los diferentes gobiernos. Moncloa, sin ir más lejos, tiene quinientos asesores presidenciales. En fin, una exageración, para la descoordinación existente entre departamentos, que son silos incomunicados. No se exige nada para ser asesor, lo que da lugar a abusos escandalosos. 

Al haber muy pocas reglas, los partidos en España tienden a la ocupación intensiva de la alta Administración, desplazando a la función pública de esos ámbitos, sin perjuicio de que en ocasiones los cubran con funcionarios, pero por criterios de designación política, ajenos a los principios que rigen la función pública. La alta Administración es, así, un espacio que en este país ha sido invadido por la política partidista. La metafísica de la confianza (Longo) es la que da pie a tales nombramientos, y la pérdida de aquella a los consabidos ceses.  

La multiplicación gradual de  órganos en las Administraciones Públicas de cobertura política o de provisión por libre designación, no es una opción neutra en términos de reforma o regeneración democrática. Sus raíces, como se desarrolla en esta ponencia, se hallan en la España decimonónica y en su compleja evolución posterior, donde el Estado Liberal fracasó en su empeño de implantarse y ello tuvo serios efectos sobre la Administración Pública, que se convirtió desde los primeros pasos en patrimonio de los gobernantes de turno. Sin cultura democrático-liberal, la política invadió las estructuras administrativas adentrándose en sus primeros momentos hasta sus niveles más ínfimos, creando un sistema caciquil-gubernativo de nombramientos funcionariales que permanecían en su cargo mientras los políticos que designaban se hallaban en el poder. Finalizado su mandato, los funcionarios nombrados por ellos eran cesados por los que llegaban que, a su vez, nombraban a sus amigos políticos.

Este sistema de cesantías impidió la profesionalización de la Administración, que fue efectiva solo en determinados cuerpos especiales de la Administración del Estado (acceso por oposición). Con razón, el sistema de cesantías fue calificado como una aplicación castiza del spoils system (Nieto). La Administración estaba, entonces, perforada por la política y por recomendaciones para conseguir un turrón (un empleo público), algo perseguido por miles de aspirantes cuya gran aspiración era disfrutar temporalmente de un sueldo público.

La presencia del caciquismo, en connivencia con las influencias gubernamentales, condicionó la construcción de una Administración decimonónica (las cesantías llegan hasta el Estatuto Maura de 1918). Los escasos ensayos de configurar una función pública profesional fracasaron. Y se implantó una cultura del favor que llega hasta nuestros días.

Paradójicamente, fue durante los dos períodos dictatoriales (Primo de Rivera y Franco) cuando se ensayó, con diferente intensidad, la construcción de una función pública profesional (local en 2024-2025, y de la Administración del Estado en 1964), con una marcada impronta corporativa. La alta función pública se convirtió entonces en cantera de altos cargos y de ministros ante la debilidad de los partidos del sistema para proveer tales cuadros. Tras iniciales períodos de depuración funcionarial, de “oposiciones patrióticas” y de autarquía, la Administración franquista, con la reforma tecnocrática (1956-1964), reforzó y legítimo profesionalmente los altos cuerpos del Estado. Esos orígenes marcaron su estela tras la Constitución de 1978. La izquierda era reacia al peso del corporativismo funcionarial, lo que se concretó en la reforma de 1984; pero siguió echando mano, por obvias necesidades, de determinados cuerpos de élite; mientras que la derecha mimó especialmente a otros altos cuerpos, de los que siempre extrajo cuadros políticos importantes.

A partir de 1978, los sucesivos gobiernos fueron incapaces de vertebrar una función pública bajo parámetros nuevos, y la institución vivió de la herencia de la reforma tecnocrática de 1964, remozada con las incorporaciones de 1984. Solo en 2007 (EBEP) se aprueba un marco normativo básico, con fuerte contenido dispositivo, cuyo fracaso (inaplicación) ha sido sonado. En las estructuras organizativas tampoco hubo mejoras sustantivas: el modelo departamental y la Administración institucional son herencias del pasado, así como las estructuras internas de los ministerios o departamentos, con muy pocas novedades. El sector público, por su parte, bebe de las fuentes normativas diseñadas en 1958 (LEEA). Sí que se incorporaron, años después, las entidades públicas empresariales, las administraciones “independientes” (1997) y las agencias para la mejora de los servicios públicos (2005). Pero la reforma de 2015 del régimen jurídico del sector público se sustentaba, con adaptaciones de contexto, sobre las viejas premisas. La Administración electrónica se inaugura legalmente en 2007, y se consolida formalmente a partir de 2015 (en 2021, materialmente), pero con una digitalización endogámica que crea exclusión digital y desatención ciudadana a amplios colectivos. De simplificación y supresión de cargas administrativas llevamos hablando hace casi veinte años, con muy escasos avances.

Las tesis que en ese texto (PDF) se mantienen son esquemáticamente las siguientes:

1.- La acusada penetración de la política en la Administración no solo tiene efectos cuantitativos, sino también cualitativos: achata el rol de la alta función pública, que se convierte en vicarial o instrumental, sin autonomía propia ni capacidad de retroalimentar a la política. Rompe o daña irreversiblemente, además los controles internos (antesala corrupción). El partidismo se contagia a la alta función pública y empaña su imparcialidad. La profesionalidad e imparcialidad se ven como un estorbo por una política que va a lo suyo.

2.- Dado el inmenso número de cargos públicos de extracción política, lo realmente importante para ellos es seguir a pies juntillas las directrices del Gobierno o del partido. Cualquier desviación de tales exigencias comporta el cese discrecional. La fidelidad partidista perruna es una de las máximas de la supervivencia del político profesional. El nivel profesional de tales altos cargos es, a veces, bajísimo o ajeno a sus competencias; sobre todo de quienes proceden del partido o partidos. Su sentido institucional es nulo.

3.- Vivir “de la política” (en expresión de Max Weber) implica, por tanto, tener claras esas reglas. Si se obedece y las cosas salen mal, siempre el partido/entidad de beneficencia busca una salida al cargo cesado, para que en otro ámbito siga enchufado a los presupuestos públicos y tenga cubiertas sus necesidades existenciales. Si se discrepa o se cometen errores serios, al impulsar políticas no avaladas por el partido, el desamparo político se impone.

4.- Este contexto tan perverso produce lo que Ortega y Gasset denominaba como “políticos pusilánimes”; esto es, políticos cuya única finalidad es aguantar en el poder y que, por tanto, ni tienen proyecto ni arriesgan, solo obedecen, por lo que la parálisis se impone o, todo lo más, se hace política cosmética con vacíos relatos de asesores de comunicación.

5.- Las consecuencias de todo ello son bien obvias, las reformas del sector público, en cuanto que exigen decisiones críticas en las que inevitablemente hay ganadores y también perdedores (el win-win no funciona aquí o es simplemente falso), no se acometen o se paralizan o ralentizan de inmediato. El miedo a la contestación interna o social, más cuando las elecciones se aproximan, atenaza las energías de cambio. Las congela. No hay ya políticos con coraje para afrontar las transformaciones necesarias. Una especie en extinción. 

6.- La Administración Pública, así, se muestra una y otra vez incapaz de reformarse, modernizarse o transformarse. Esas tendencias llevadas a cabo por la política (la piedra de Sísifo), se inician, arrancan, fracasan y, más temprano que tarde, regresan al sitio de partida, así permanentemente. Una reforma seria de la Administración exige un cambio institucional profundo, tiempo y unas reglas de nuevo cuño, que nadie se atreve a formular y, cuando surgen las primeras dificultades, menos aún a ejecutar: una política pusilánime que busca contentar a todos, es incapaz absolutamente de llevar a cabo esa transformación.

7.- Mientras tanto, la Administración se muestra cada vez más inadaptada para atender los grandes desafíos a los que se enfrenta la sociedad. Su cada vez más deficiente funcionamiento le aproxima al colapso (Ramió, 2024). Ni tiene la necesaria capacidad estratégica ni tampoco las capacidades administrativas exigidas para ese empeño, que han sido anuladas a lo largo del tiempo por el desdén y la omnipresencia de la política. Para ello, la política pusilánime cuenta con un aliado: el sindicalismo del sector público. La alta protección y las condiciones de trabajo en el sector público, adormecen a un empleo público cada vez más endogámico, que ha perdido ya su razón de ser y solo mira a su ombligo.

8.- Sin embargo, lo más grave no es eso, sino -como se expone en el texto y en su propio enunciado- el silente retorno del pasado a la propia Administración Pública, que no solo está paralizada, sino que muestra cómo hábitos periclitados regresan con fuerza al ámbito de lo público. Es el caso, por ejemplo, de las evidentes similitudes entre los viejos partidos de notables y los partidos de cargos públicos (concepción patrimonial de la Administración, exacerbado clientelismo y nepotismo) y en la cada vez mayor presencia de la política en los ámbitos tradicionales de gestión, cortocircuitando la Administración profesional e imparcial. Con malos argumentos “democráticos”, se cuestiona de raíz el mérito y la capacidad en aras a un falso igualitarismo que destruye más aún los débiles cimientos de la función pública. La cultura del esfuerzo se pretende exterminar en el acceso a la función pública, sustituida por sucedáneos que están lejos de ofrecer resultados efectivos. Siempre hay puertas traseras. Por otro lado, la cruzada que desde la política gubernamental se ha iniciado a partir de 2021 contra los altos cuerpos del Estado ha ido in crescendo y puede tener consecuencias muy serias para el futuro del país, al menos tal como lo hemos conocido hasta la fecha.

9.- La Administración del Estado representa -si exceptuamos las FCSE y el Ejército- un 8 por ciento del total del empleo público, su prestigio tradicional se basaba en sus cualificaciones técnico-profesionales, sobre todo de la alta función pública. Esto puede tener fecha de caducidad. El acceso a tales estructuras de élite no puede ser blando. Aunque deba ser distinto o mejorado, por razones obvias. Mientras tanto, las Administraciones territoriales, además de una fuerte penetración de la política, tienen unas debilidades consustanciales propias de su arquitectura autárquica, con una función pública más vicarial aún, déficits de capacidades administrativas muy serias, lo que llama a la externalización intensiva de los servicios cualificados. Hay, además, una fortísima presencia de empleo público temporal que se ha querido atajar con un discutible sistema de acceso (más bien de ordenación de la entrada por los años de servicios prestados), mal llamado de “estabilización”, que tendrá muy serias consecuencias futuras sobre la imposibilidad de articular unas estructuras funcionariales y directivas profesionales e imparciales, que den la respuesta necesaria a los enormes desafíos a los que el sector público territorial se enfrenta y enfrentará.

10.- Con estos mimbres, pretender que la Administración Pública sea la locomotora de transformación de la sociedad, es un pío deseo. Sin una renovación previa de la política y del sistema institucional (algo impensable, pues son los propios partidos quienes han de promoverla), lo máximo que se logrará serán reformas puntuales de corte incremental en cuanto a gasto público, sin mejoras efectivas sobre el funcionamiento del sector público y de sus servicios o prestaciones. La política sigue fiándolo todo (su captación de votos) a las subvenciones o al reparto del dinero público; pero ello implica disponer de poder de gasto, margen que no todas las Administraciones tendrán ni mucho menos. Y, además, como expuso Alexis de Tocqueville, no hay nada más difícil de gobernar que un pueblo de solicitantes.

TEXTO COMPLETO (PROVISIONAL) DE LA PONENCIA:

CURSO VERANO UPV-EHU REVISIÓN 2

Presentación

En el género ensayístico abundan las reflexiones sobre la política, pero menos las que ponen el foco en los atributos que han de tener los grandes políticos. Bien es cierto que eso no ha sido siempre así. Dejando de lado ahora a los clásicos (Plutarco, por ejemplo), la abundante literatura renacentista y de la era moderna anterior a las revoluciones liberales, manifestada por ese género denominado “los espejos del príncipe” (El político, de Gracián y en las obras de Maquiavelo) o, más tardíamente, por la filosofía moral escocesa (Adam Smith), así como por el difundido Breviario de los políticos del cardenal Mazarino, entre otros muchos, sí que centró la atención sobre los políticos, sus cualidades y, en su caso, sus virtudes. Pero en los siglos XIX y XX tales enfoques decayeron, siendo sustituidos por análisis centrados en los partidos políticos, en la esencia de la propia política o, más tardíamente, aunque con precedentes (Mosca, por ejemplo), sobre la clase política y la profesión de político. Sobre este último punto escribí hace años en mi Blog anterior (La mirada institucional) varias entradas, entre las que recojo ahora dos: https://rafaeljimenezasensio.com/2017/08/23/la-politica-como-profesion-i/; y https://rafaeljimenezasensio.com/2017/08/23/la-politica-como-profesion-y-ii/

Bien es cierto que las cualidades de los políticos, sobre todo estadistas, fueron objeto de particular atención por la historiografía, sobre todo biográfica, pero siempre centrada en períodos históricos concretos o en figuras puntuales. Menos abundan, en efecto, los análisis que, con carácter general o buscando un ejemplo, intentan extraer qué atributos tiene o debe tener un político para ser considerado un estadista de relieve.

Y, en este punto, me quiero detener en un somero análisis comparativo de dos grandes pensadores: Ortega y Berlin. Tomaré como referencia únicamente algún ensayo de ambos. Sobre Ortega me detendré en su conocido artículo “Mirabeau o el político”. Y en el caso de Berlin analizaré dos artículos (“El sentido de la realidad” y “El juicio político”). Persigo con ello identificar los puntos de coincidencia y las diferencias entre ambas miradas en relación con la figura del político, siendo conscientes de que la contribución de Ortega es de 1927, mientras que la de Berlin es posterior en el tiempo. Con lo cual, algunas apreciaciones del filósofo español deben ser enmarcadas en ese contexto temporal, anterior en todo caso a la explosión de los totalitarismos y de los líderes de ese cariz, como fueron -entre otros- Hitler y Stalin.

Ortega y Gasset. Mirabeau y el político   

La reflexión de Ortega tiene un marcado carácter biográfico de ese personaje político desbordante, “titánico” y apasionado hasta la médula que fue Mirabeau. Es un trabajo sencillamente magnífico. Hace más de cuatro años Letras Libres publicó una breve y excelente pieza del escritor mexicano Hugo Hiriart, titulada El político: https://letraslibres.com/revista/el-politico/. Allí el escritor se hacía eco de algunas de las ideas de Ortega expresadas en el artículo citado. Partía de la distinción orteguiana entre el político como arquetipo y como ideal. A Mirabeau, Ortega lo encajaba en el primero. Para el profesor lo relevante no era que el político fuera gran estadista y buena persona (con conducta moral intachable), a imagen y semejanza de las tesis de Adam Smith en su Teoría de los sentimientos morales, pues eso era un tipo ideal, sino que lo determinante consistía en que el político fuera un gran hombre, que creará cosas, organizara el Estado. Contraponía los políticos pusilánimes (una especie que entonces y hoy abunda) frente al político magnánimo. Descartaba Ortega que “virtudes pequeñas” como la honradez, la veracidad o la templanza sexual (ausentes en la tormentosa vida de Mirabeau) fueran necesarias para coronar a un político como genio. Adviértase, en todo caso, de cuándo se redactó ese trabajo: en 1927.

Ortega disculpaba los acumulados y reiterados “vicios” del venal y sensual (“atleta del amor”, como se autodefinía) en su alocada e inestable vida (lleno de deudas, líos de faldas y años de presidio) antes de llegar a ser parlamentario en la Asamblea revolucionaria francesa. Un hombre con altura y gran cabeza, cara salpicada por la viruela y unas desordenadas melenas, que le daban aspecto de león; dotado de excelentes cualidades oratorias e innumerables y desordenadas lecturas detrás. Una persona en las antípodas de la aparente atracción física, pero que atraía como un imán, dotado de un “torrencial activismo”, orientado siempre hacia una vida ejecutiva (“vivir, para él, no es pensar, sino hacer”), impulsivo sin contemplaciones hasta el punto de actuar carente de cualquier escrúpulo (diferencia aquí Ortega entre “inmoralidad” y “falta de escrupulosidad”, atribuyendo al noble y parlamentario revolucionario francés esta última). Tal como escribió el filósofo madrileño: “Un hombre escrupuloso no puede ser un hombre de acción”. O, en otros términos: “Si se quieren grandes hombres, no se les pidan virtudes cotidianas”.

Compara constantemente Ortega la figura del político con la del intelectual (“o se viene al mundo a hacer política o se viene a hacer definiciones”). Como escribió Mirabeau de sí mismo: “Hay hombres que es preciso ocupar”. En suma, la actividad (o la “acción”, como diría Hanna Arendt) lo puede todo y es lo más característico de un gran hombre político. La propia mentira o “la afición a la farsa” que acreditó Mirabeau a lo largo de su vida (“una y otra vez lo sorprenderemos mintiendo descaradamente”; según se dice hasta el final de sus días), es mirada de forma complaciente por el filósofo; mientras que al intelectual tal forma de actuar le repugna moralmente; aunque, entonces, como decía Ortega, “la verdad es que ni la mentira cuesta nada al político ni la veracidad al intelectual”.

La descripción orteguiana del personaje es notable: “La impulsividad, turbulencia, histrionismo, imprecisión, pobreza de intimidad, dureza de piel, son las condiciones orgánicas, elementales, de un genio político”. Y ellas se hallaban en Mirabeau. Pero Ortega no olvida cómo la política, “una actividad tan compleja”, requiere además otras muchas propiedades; por ejemplo, tacto y astucia. Sin embargo, con ello tampoco emerge un político como genio. Exige, además, un sentido de la justicia (que lo relativiza) y sobre todo “una idea clara de lo que se debe hacer desde el Estado en una nación”, así como acreditar “fuerza vital, intelección y agudeza”. Toma como ejemplo a César, dotado de una ejemplar “agudeza intelectual”. Y esboza, aunque no lo desarrolla, la idea de que un político al menos debe tener “intuición”. La conclusión que extrae no puede ser más que un tanto paradójica, pues tras oponer los caracteres políticos e intelectuales, da la impresión de que (fruto quizás de su experiencia vital) se aproxima a una síntesis: “No se pretenda excluir del político la teoría: la visión puramente intelectual. A la acción, tiene en él que preceder una prodigiosa contemplación: sólo así será una fuerza dirigida y no un estúpido torrente, que bate dañino los fondos del valle”.

Isaiah Berlin: El sentido de la realidad y el político

Los dos ensayos de Berlin citados, aunque con precedentes, vieron la luz en la década de los sesenta del siglo XX. Su enfoque es propio de la historia de las ideas políticas, ámbito en el que el autor fue un auténtico maestro. Habían pasado, además, muchas cosas desde que Ortega escribiera su opúsculo, pues como dice Berlin: “Quedaba claro que hombres lo suficientemente enérgicos y sin escrúpulos podían reunir un grado suficiente de poder material para transformar sus mundos de un modo mucho más radical del que se había pensado que era posible hasta entonces”. Los crímenes del nazismo y del estalinismo habían conmocionado al mundo y a sus conciencias. Del mismo modo que lo tratara Ortega, Berlin -aquí muy tributario del fantástico epílogo de Guerra y Paz de Tolstoi- escribe que “cada persona y época tiene, por lo menos, dos planos: una superficie superior, pública, iluminada, fácilmente perceptible; y, por debajo de ella, una senda hacia características cada vez menos evidentes”. Cómo leer esos acontecimientos y circunstancias en ese doble piso es la clave de la política y también de los intelectuales y de los historiadores, pero sus perspectivas y lecciones se alejan en la práctica por las marcadas diferencias entre ambas actividades. En el primer ensayo citado (El sentido de la realidad, Taurus, 2017), Berlín tiene unas páginas memorables sobre esa distinción (pp. 65-67). De esas reflexiones, solo interesa ahora destacar cómo entiende el gran ensayista “el oficio de estadista”, pues tal como expone el arte de gobernar y transformar las sociedades “no se asemeja ni a la erudición de los académicos ni al conocimiento científico”. Según este autor, a diferencia del intelectual, “lo que en los estadistas se califica de cordura, experiencia política, es más comprensión que conocimiento”; esto es, son capaces de comprender las relaciones entre el plano superior con el inferior, del que hablara Tolstoi; donde están comprendidas todas las clases de habilidades de un talento político: “facultades de observación, conocimiento de hechos, sobre toda experiencia; en suma, un sentido de la oportunidad”. A ello se añade “un elemento de improvisación, de tocar de oído, de ser capaz de valorar la situación, de saber saltar y cuándo quedarse quieto”. En conclusión, “un sentido de la realidad”, que se alimenta en ser capaz de detectar “el conocimiento de individuos”. Y en un gran político entra, así, en juego la intuición que lee bien esos planos ocultos de los problemas sociales: “Admiramos con razón a esos estadistas que consiguen realizar sus planes con más éxitos que otros, debido a un superior sentido de los perfiles de esos factores desconocidos o apenas conocidos”. No obstante, Berlin reconoce también la importancia que el factor suerte (azar) puede jugar en determinados casos.

En el siguiente ensayo (El juicio político), el ensayista letón se aventura a intentar describir qué caracteres debe tener un genio político (el gran estadista). A diferencia de Ortega, Berlin tiene otros referentes alejados de Mirabeu (a quien no cita), y entre ellos destaca el perfil de Bismarck, “el estadista más eficaz de todo el siglo XIX”, con dotes políticas innegables: “Tuvo éxito porque tenía el don particular de usar su experiencia y su observación para adivinar correctamente cómo resultarían las cosas”. En realidad, lo que el ensayista letón defendía es el “don de la percepción”, un talento que, “cuanto más fino, cuanto más increíblemente agudo que es”, resulta ajeno al poder de abstracción y análisis, propio del científico o del intelectual. Vuelve Berlin a resaltar ese conocimiento “semininstintivo” que busca no solo en la superficie, sino en el plano inferior de las cosas, el subterráneo (Tolstoi reaparece de nuevo: El erizo y el zorro, escrito en 1953, y el “sentido de la realidad” del autor ruso, marcó esa interpretación). Confronta, así, a “los reformadores temerarios” que ignoran los elementos imponderables (Robespierre, Lenin, Hitler, Stalin), y confía más en los empiristas audaces (Napoleón, Cavour, Lincoln, Lloyd George o Franklin Roosevelt), “porque vemos que comprenden su elemento”, que es la esencia del talento político. Y concluye: “Esto no es un contraste entre conservadurismo y radicalismo, o entre cautela y audacia, sino entre tipos de talento”. Las artes de la vida, no menos la política, “resultan poseer sus propios métodos y técnicas especiales, sus propios criterios de éxito y fracaso”.

Final

A pesar de las distancias temporales en que ambos marcos reflexivos fueron expuestos, la concepción de lo que sea un político “arquetípico” o un “genio” en tales lides, ofrecen en Ortega y Berlin similitudes o paralelismos, aunque también ciertas diferencias. Entre estas últimas se halla el papel del intelectual en relación con la política, pues no cabe olvidar que, al menos en una parte sustantiva de su vida (1914-1932) Ortega estuvo activo en política a través de sus iniciativas y escritos periodísticos o ensayos (por ejemplo, la Liga de educación política en 1914) e, incluso, una persona comprometida políticamente (en el partido reformista de Melquiades Álvarez o de forma más efímera y tardía, pero más intensa, con la Agrupación al Servicio de la República); algo que fue de forma más matizada, Isaiah Berlin, un modelo de profesor (por ejemplo, de Oxford), aunque hizo sus incursiones en la politología, analista de la realidad política, profundo intelectual, pero también activista a favor de los derechos humanos. Este último dejó muy claro que, entre la actividad política y la científica o intelectual, la sima era insalvable, y que difícilmente con los sólidos mimbres de la última se podía triunfar en la primera (algo que lo confirmaría Ignatieff, biógrafo de Berlin, en su experiencia política narrada magníficamente en su libro Fuego y cenizas).

Vivieron, es cierto, momentos distintos, aunque parcialmente paralelos. No obstante, a pesar de las diferencias (que también se ahondan en el plano de los escrúpulos), la contribución intelectual de Ortega al contorno de un político con genio ofrecía algunos paralelismos incipientes con las tesis finales de Berlin: Mirabeau también leyó correctamente el momento cuando defendió contra viento y marea la Monarquía constitucional como solución que -de haberse podido llevar a cabo- hubiera ahorrado no pocas desgracias a Francia que los hechos futuros confirmaron, en línea con el utopismo censurado por el autor letón; pero también por Ortega al describir a Mirabeau: “El revolucionario es lo inverso de un político; porque al actuar obtiene todo lo contrario de lo que se propone”. Como concluía nuestro filósofo: “Toda revolución, inexorablemente -sea roja, sea blanca- provoca una contrarrevolución”.  La concepción política de la magnanimidad y el papel de la intuición histórica en la acción política, que se hallan en la construcción orteguiana, también son pilares -sobre todo la última- del constructo berliniano. En el fondo ambos, con distinta intensidad e impacto, abrazaron el liberalismo político en momentos ciertamente adversos. Y de ello dejaron honda huella en sus respectivas obras.

“L’execució no és cosa subalterna. És, en el Govern, el factor de primer ordre”

(Francesc Cambó, Memòries (1876-1936), Editorial Alpha, 2008, p. 466)

Presentación

Cuando Cataluña reinicia un nuevo ciclo gubernamental, tal vez resulte oportuno volver la mirada a quien fuera uno de los impulsores del catalanismo político a inicios del siglo XX. La labor de Francesc Cambó es muy conocida en sus facetas de político, escritor, financiero y empresario e, inclusive, mecenas; sin embargo, ha sido menos divulgada su visión sobre la Administración y la función pública, así como su empeño personal por una gestión pública eficiente e íntegra, que aporta una concepción de modernidad a la que la Cataluña y la España de entonces (y la de ahora) han prestado poca atención práctica. Su labor como representante municipal destejiendo redes de corrupción que estaban asentadas en el Ayuntamiento, su apuesta decidida con Prat de la Riba por construir y hacer funcionar la Mancomunidad catalana, bien liderada por el autor de La nacionalitat catalana, así como sus fructíferos, aunque breves, desempeños ministeriales en los ramos de Fomento (1918) y Hacienda (1921-22), fueron fases de su vida político-administrativa a las que conviene, también hoy en día, prestar atención; pues su obra, aunque incompleta, abrió sendas de transformación que aún no se han transitado con la energía debida en Cataluña. Y algunas de las lecciones que se pueden extraer de su práctica gubernamental y gestora son sencillamente interesantes, al menos para valorarlas en su justa medida.  

Un político responsable, enérgico y entregado

Aunque la figura de Cambó ha sido fruto de no pocas controversias, dada su singular trayectoria política y los evidentes errores que cometió en distintas fases de su vida, lo que aquí se quiere poner de relieve es únicamente su punto de vista sobre la Administración y función pública. Fue Francesc Cambó, al margen de filias y fobias, un político serio y riguroso en sus planteamientos y actitudes, comprometido en el ejercicio de sus funciones, enemigo del caciquismo y de las prácticas clientelares, aunque en determinadas fases de su vida política tuvo que convivir con esas lacras, responsable cabal en el ejercicio de sus tareas gubernamentales y, lo que es más importante, gran trabajador e innovador en muchos de los ámbitos de la vida pública.

Frente a una España estancada, no cabe duda que su catalanismo político, aunque para algunos tensara los frágiles cimientos de una España desangrada tras el Desastre del 98, fue en muchos aspectos, especialmente en los que aquí se tratan y al menos en los años que van desde 1901 a 1922, una expresión de relativa modernidad. Quiso compaginar la grandeza de Cataluña y su autonomía política con una España diferente, pretendiendo liderar un cambio que no fue tal. Cuando menos, lo intentó. Muchos de los problemas endémicos detectados entonces siguen, con esos u otros rasgos, actualmente en pie. Y uno de ellos es que, sin duda, la actual Comunidad Autónoma de Cataluña, con su cada vez mayores cotas de autogobierno y sus laberínticas estructuras, no ha sido capaz hasta la fecha de construir una Administración Pública despolitizada y ajena a las prácticas clientelares de unos u otros, y tampoco ha creado una cultura de gestión, dirección y función pública eficiente e imparcial. De ahí, que todavía en 2024, muchas de sus reflexiones sobre estos temas sigan en pie.

La inexistencia (entonces) de vocaciones funcionariales en Cataluña y la necesidad de construir una Administración profesional

Son muchas las referencias puntuales que hizo Cambó a estas cuestiones, especialmente en sus intervenciones políticas o durante el ejercicio de los diferentes cargos de gestión municipales o estatales que desempeñó. En sus Memorias se hace eco de una conferencia que impartió el 9 de abril de 1912 a las juventudes de la Lliga; como él dijo entonces, “la más brillante de todas las juventudes políticas de Cataluña y España entera”, en la que recalaban, a su juicio, “los jóvenes más inteligentes, los más cultos, (y) los de más temperamento político”. En esa disertación se ocupó de una cuestión clave que había comentado con Prat de la Riba: “La tendencia de los catalanes a huir de los cargos burocráticos y de toda profesión ligada a los servicios estatales”. Así, el político catalanista dejaba claro que, “fuera de la carrera consular y en menor grado la universitaria, los catalanes estaban ausentes de todos los demás servicios estatales: Diplomacia, Ejército, Judicatura, etc.”. Para Cambó esa ausencia tenía dos graves consecuencias (que se irían incrementado con el paso del tiempo, y que a fecha de hoy tampoco se han erradicado): “La primera es que en todos los centros burocráticos reina un espíritu de hostilidad hacia Cataluña y (de) todas las cosas que pudieran interesar a los catalanes; la segunda (no menos importante), que el día en que Cataluña obtuviera algún grado de autonomía no habría personal con aptitudes burocráticas para administrarla”. Se opone el político catalán a lo que él considera como “la vieja tradición del catalanismo folclórico, que rechazaba toda función pública” y que algunos catalanistas como él no cejaron de censurar, si bien con poco éxito. El nacionalismo esencialista impuso un criterio de desatención del problema funcionarial, con muy graves consecuencias. Sin una Administración eficaz, según Cambó, no había solución alguna para la autonomía catalana.

Poca atención se ha prestado a ese certero análisis, y si bien es cierto que los tiempos han cambiado muchísimo y que la actual y mastodóntica Administración catalana tiene más de 220.000 efectivos, no lo es menos que su grado de profesionalización e imparcialidad dista muchísimo de acogerse a estándares comparativos de otras democracias avanzadas ni tampoco (con todas sus deficiencias, que no son pocas) a los de una alta función pública de la Administración General del Estado o de algunas otras (muy pocas, por cierto, y no precisamente las más aireadas) Administraciones autonómicas, que también ofrecen claros síntomas de agotamiento y de inadaptación, pero cuyos niveles de efectividad son algo mayores que los existentes en la Administración de la Generalitat. Los grados de clientelismo político, agudizados por un auténtico tobogán de cambios políticos constantes desde hace años y por unos procesos selectivos blandos o poco efectivos, han creado una dirección pública dependiente estrechamente del favor político y una burocracia territorial con innumerables taras y poco efectiva, aunque el número de vocaciones funcionariales haya crecido en los últimos 30 años en Cataluña de forma llamativa. Ante esa plétora de vocaciones falsas, no parece, sin embargo, que hoy en día el sector público atraiga en Cataluña a los jóvenes más inteligentes y más cultos, a los que se refería Cambó, sino más bien, con las excepciones debidas, a bastantes medianías que hallan su salida personal y profesional en compromisos políticos o sindicales más o menos larvados, en interinidades de acceso barato, o en un ansiado trabajo funcionarial razonablemente retribuido y muy poco o nada exigente. Y no digamos nada en lo que a la alta dirección pública se refiere, politizada hasta los tuétanos; un mal endémico sin fácil solución, como por lo demás es así en el resto de España. Si  mi memoria no me falla, en Cataluña se viene hablando de profesionalizar la dirección pública desde 2003: ¡Han pasado más de 20 años de quietud pasmosa!

Energía gestora y nombramiento de altos cargos por criterios profesionales 

Si algo caracterizó a la controvertida figura de Cambó fue su indudable energía gestora, con una capacidad innegable y un compromiso institucional más que evidente, tanto en su inicial desempeño de concejal en el Ayuntamiento de Barcelona como en sus breves, pero efectivos, destinos ministeriales. El político catalán siempre tuvo buenas dotes organizativas (también electorales) y especial sensibilidad para tales cuestiones, en nada menores.

Tal como relata en sus Memorias, cuando arriba al Ayuntamiento de Barcelona (en 1901 logra su condición de electo) su objetivo es “estudiar la Casa y sus problemas”, para después buscar soluciones. Así, confiesa que “es por eso que en el reparto de cargos no tuve ninguna pretensión y acepté la misión que nadie quería: la de estudiar el problema del personal y de proponer todo un plan de reorganización”. El secretario del Ayuntamiento, José Gómez del Castillo, al ser castellano, temía por su continuidad. Sin embargo, Cambó detectó que, al igual que otros muchos altos funcionarios de la Casa, era un profesional responsable y, según escribió, “a partir de entonces, se produjo una estrecha amistad y fue para mí un colaborador de una lealtad insuperable”. Cambó tuvo la inteligencia y la profunda mirada de darse cuenta que sin una correcta organización y una buena dirección y burocracia profesional ninguna política efectiva se podía hacer en el Ayuntamiento, que fue su escuela política. Reiteraría ese análisis y esa política en sus desempeños ministeriales, con particular éxito y aceptación por parte de la tecnoestructura. Además, fue un enemigo implacable, “de la tradición caciquil imperante en Barcelona” y de los numerosos focos de corrupción que anegaban a la política municipal, ya fuera por parte de los representantes de los partidos dinásticos o de los republicanos lerrouxistas. Su objetivo era muy obvio: “Hacer posible que hubiera una burocracia competente y honrada que atenuara los grandes estragos” que producían la corrupción y el caciquismo. Una visión también de innegable modernidad.

En el primer gobierno de concentración, tras la triple crisis de 1917, Cambó estuvo ausente por voluntad propia, lo que consideró más tarde como un error suyo, pues intervenir por terceras personas no era lo adecuado: “Entonces aprendí para siempre que querer influir en un gobierno a través de tercera persona es tarea vana”. Algunas indicaciones a su correligionario y amigo Ventosa, ministro de Hacienda, este las tomaba como “un intento de tutela, que le molestaba”. Con el nuevo Gobierno Nacional de 1918 que lideró Maura (con quien le unía un aprecio recíproco), Cambó asumió ya la cartera de Fomento, un Ministerio importante. Su política de nombramientos no pudo ser más afortunada. Mantuvo a algunos altos cargos de trayectoria irreprochable y “el resto de (altos) cargos los dio a funcionarios competentes y honestos. De todo ello dejó testimonio en su libro Vuit mesos al Ministeri de Foment. No cabe duda que, como el propio Cambó un tanto autocomplacientemente reconocía en sus Memorias, “esa falta de espíritu caciquil (al que estaban acostumbrados los funcionarios con los sucesivos cambios de Gobierno) me ganó la estima del personal”. Su obra en el Ministerio fue breve, pero intensa y gozó siempre del apoyo de los altos funcionarios que se alinearon con su política dando los necesarios impulsos en su gestión.

Su gestión como ministro de Hacienda en otro Gobierno Maura durante el año 1921 y 1922 siguió las mismas pautas descritas: una medida política de nombramientos, con algunos perfiles técnicos fieles a su política (Bertran y Sedó) junto con la confirmación de algunos altos cargos (Dirección de lo Contencioso) y el nombramiento de tres Directores Generales seleccionados entre el personal técnico, “de la más alta reputación, tanto en competencia como en honestidad”. Todo ello, según sus propias palabras, “produjo un magnífico efecto entre los funcionarios” y cortó de raíz los brotes de indisciplina interna, atajando asimismo “todos los actos de favoritismo y todas las injusticias que habían fomentado el descontento”. Afrontó, asimismo, “la supresión de trámites inútiles e incluso perturbadores permitiendo una reducción de personal”. Nombró como Jefe de Personal a una persona íntegra, atajó los innumerables “nombramientos de periodistas (asesores) y protegidos de personalidades políticas que figuraban en el escalafón sin hacer ningún servicio (entre ellos el famoso “Montecristo”), e impuso la norma de que todo el personal del Ministerio debía hallarse en las oficinas a las 9 de la mañana. En fin, una gestión enérgica y responsable, planteada además en el momento oportuno: al inicio del mandato. Como escribió: “Uno de los motivos del mal gobierno de España ha consistido en el hecho de que sus Ministros han sido más proyectistas que ejecutores”. Y concluía: “Todos mis éxitos, tanto a Fomento como a Hacienda, consistieron en eso; yo no me limitaba a proyectar y decretar, sino que me ocupaba de la ejecución de los Decretos que había aprobado y de los proyectos de Ley que había hecho aprobar”. Sin duda, como él mismo decía, “la ejecución no es cosa subalterna: es, en el Gobierno, factor de primer orden”. No en vano, parafraseando a Napoleón consideraba la gestión como “el factor esencial y, los hombres que no tenían facultades de ejecución, los denominaba despectivamente (el emperador francés) los ideólogos políticos”.

Ciertamente, sorprende que, más de 100 años después de impulsar tales ideas fuerza, sigan sin ser, en el fondo, aplicadas a la realidad gubernamental y administrativa catalana. El reloj burocrático y directivo de su sector público está detenido desde entonces y nadie sabe ni quiere ponerlo en marcha, aunque algunos ayuntamiento catalanes (por ejemplo, Mataró o San Cugat) estén al menos poniendo las primeras piedras de una transformación de sus organizaciones. No hace falta ir muy lejos, por tanto, para captar buenas ideas.

En fin, el nuevo Gobierno de la Generalitat, uno de cuyos ejes de actuación futura es la transformación del sector público catalán, podría mirar en el espejo de estas lecciones de Cambó, pues siguen plenamente vigentes y se pueden resumir en los siguientes puntos:

1. La política sin gestión es una tarea vacía, pierde buena parte de su esencia.
2. El político con responsabilidades de Gobierno debe prestar atención especial a los aspectos organizativos y al sistema burocrático; aspectos ingratos, complejos y difíciles, pero imprescindibles para hacer efectiva una buena política.
3. Las primeras decisiones gubernamentales son críticas y marcan el buen o mal resultado de una gestión política futura. Su aplazamiento es falta de coraje político.
4. Las decisiones enérgicas, se deben tomar al principio. Si no se hace así, los problemas se enquistan y se pudren. Y luego no tienen solución.
5. Detectar, mantener y estimular el talento interno en la organización y en el propio sistema burocrático es clave, así como atraer la inteligencia y el compromiso público.
6. Seleccionar los cargos directivos entre personas cualificadas técnicamente y mantener a quienes han ejercido bien sus funciones, es un paso determinante de legitimación interna y de efectividad política, así como de buena gestión.
7. Apostar por la integridad y honestidad, la simplificación de trámites, y el cumplimiento estricto de las obligaciones directivas y funcionariales, son la argamasa de una buena gestión pública y de un más que probable éxito político-gubernamental.

Lecciones muy sencillas y claras. Solo hace falta aplicarlas. Tarea hercúlea que, en cualquier caso, exige un elevado consenso político, visión estratégica, determinación gubernamental, energía directiva y compromiso funcionarial. El ABC de la buena gestión pública. Con frecuencia olvidado. 

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[1] Esta entrada es una visión ampliada de una tribuna de opinión publicada en abierto en El Confidencial los días 17 y 18 de agosto de 2024. Agradezco a Ángel Villarino su difusión en ese medio.

Ver: https://blogs.elconfidencial.com/espana/tribuna/2024-08-17/cataluna-catalanismo-politica-cambo_3944112/

“Caurà’l dret, enmudirà la llengua, s’esborrarà fins el recort de la seva existència, mes per dessota de les ruïnes seguirà bategant l’esperit del poble presoner del dret y la llengua y el poder d’un altre poble, però lluitant sempre y espiant l’hora de fer sortir altre cop a la llum del dia la seva personalitat característica”

“Caerá el derecho, enmudecerá la lengua, se borrará hasta el recuerdo de su existencia, mas por debajo de las ruinas seguirá latiendo el espíritu del pueblo, prisionero del derecho y la lengua y el poder de otro pueblo, pero luchando siempre y aguardando la hora de hacer salir otra vez a la luz del día su personalidad característica”

(Enric Prat de la Riba, La nacionalitat catalana/La nacionalidad catalana, Biblioteca Nueva, 1998, p. 92)

Introducción

Tiempo de relecturas. Como decía Royard-Collard, « je ne lis pas, je relis ».  Fascinante tarea, más cuando se entrevera con un presente que también fue pasado y que será futuro.

Hace 26 años, mis entonces compañeros catalanes del Departamento de Derecho Constitucional de la UPF, sensibles a mis excursiones por la Historia de las ideas, me reglaron el libro La nacionalitat catalana, de Prat de la Riba, en edición bilingüe. Lo leí entonces y lo he releído ahora. En esa obra se contiene la cita que abre esta entrada, una reflexión que luego se reproduciría en otros términos más políticos por Francesc Cambó y que en boca de este político (sin duda inspirada en el libro de Prat de la Riba) se haría famosa por lo que de predicción sobre el ser de Cataluña representaba a las puertas de una terrible contienda cainita como fue la Guerra Civil española. En efecto, en un discurso parlamentario en las Cortes republicanas de 1934, Cambó decía:

“Porque no os hagáis ilusiones. Pasará este Parlamento, desaparecerán todos los partidos que están aquí representados, caerán regímenes, pero el hecho vivo de Cataluña subsistirá”.

La cita está tomada de la obra de Borja de Riquer, Cambó. El último retrato (Crítica, 2022, p. 388). En verdad, esta entrada pretendía abordar un análisis de la citada obra, tras su relectura reciente. Pero, la también relectura de la obra de Enric Prat de la Riba, junto con las Memòries (1876-1936) de Francesc Cambó (Alpha, Barcelona, 2008), además de iniciar la relectura de la extensa biografía en tres tomos de Jesús Pabón sobre Cambó  (Alpha, 1952), que leí tempranamente cuando estaba enzarzado con la edición del libro sobre mi tesis doctoral, me han hecho corregir mis intenciones iniciales y, como consecuencia del pulso político inmediato que nuestra atención anega, he optado finalmente por dedicar este espacio a exponer algunas ideas en torno a los primeros e incipientes pasos del catalanismo político, momento en el que allá por los años 1898-99 se planteó abiertamente la reivindicación, luego no atendida, de un Concierto económico para Cataluña. Tendría consecuencias.

Tal como reconocía Tocqueville, en su magna obra El Antiguo Régimen y la Revolución, escrita ya en su madurez intelectual (1856), “la Historia es una galería de cuadros donde hay pocos originales y muchas copias”. La demanda del Concierto se volvió a plantear a finales de la década de los setenta del siglo XX, pero los políticos nacionalistas de entonces no consideraron adecuado asumir el riesgo financiero unilateral que comportaba tal régimen económico. Tampoco los catalanistas políticos finiseculares decimonónicos hicieron, en verdad, una bandera exclusiva de tal reivindicación, pues tal demanda fue liderada principalmente por sectores industriales y comerciantes a fin de atenuar los presumibles impactos tributarios que implicarían las fatales consecuencias del Desastre del 98.

Ciertamente, poco o nada tiene que ver el contexto actual con el pretérito, pues el liderazgo de tal demanda es actualmente del catalanismo independentista, con claros objetivos de disponer de más recursos por parte de la Hacienda Pública catalana (más poder de caja para una política territorial y clientelar), aunque tampoco tal iniciativa la verán mal los sectores financieros, industriales y empresariales catalanes siempre que atenúe sus actuales gabelas tributarias o mejore sus expectativas inversoras en comparación con las existentes en la Hacienda común. Pero cuando menos me ha parecido curioso e interesante plantear este tema, enmarcado en lo que es la crisis entonces existente de la idea de España como consecuencia de los efectos del Desastre del 98. El contexto actual, ya anticipo, es muy distinto, la idea de España -al menos de momento- está consolidada en un escenario de la Unión Europea y, sin perjuicio de sus enormes déficits estructurales y también no menos letales dudas que plantea su futuro inmediato y mediato, contrasta con una Cataluña en franca decadencia en estos momentos, que ya no es -al menos tanto como lo fue- el motor (casi) exclusivo de industrialización de España, aunque siga manteniendo un importante y nada despreciable peso económico-financiero. Algo ha cambiado profundamente desde entonces, y no solo es el paso inevitable del tiempo.

Los orígenes de catalanismo político y el Desastre del 98

No cabe duda que el catalanismo cultural y lingüístico estaba plenamente incubado a finales del XIX. El catalanismo político había recibido un impulso evidente con las Bases de Manresa (1892). Sin embargo, su expresión orgánica y menos aún su batalla electoral, en un sistema atravesado por arraigadas prácticas de caciquismo electoral, estaba aún lejos de lograrse. La obra de Almirall fue, asimismo, un detonante. Pero sin el estrepitoso derrumbe de los fragmentarios restos imperiales de España tras el Desastre del 98, nada hubiera sido igual. El país se sumió en una profunda crisis de identidad. Y la necesidad de repensarlo todo, tanto la política como el Estado, se fue abriendo paso. En ese marco, las reivindicaciones, aun incipientes, del catalanismo político encontraron un buen huerto para ser plantadas, si bien la impotencia de la política del turno pacífico para impulsar medidas audaces de regeneracionismo institucional fue manifiesta. Y las plantas fueron marchitando, con algunos frutos, tardíos y menores, que terminaron apareciendo (Mancomunidad catalana). Conviene detenerse en el contexto, pues da algunas claves.

Aunque el profesor Borja de Riquer, extraordinario conocedor de ese período, ha reformulado algunas de las tesis más bien muy benevolentes que sobre Francesc Cambó formuló en su día Jesús Pabón, así como  cuestionó la autocomplacencia y sus no menores olvidos que el político catalán mostró en sus Memorias, o la hagiográfica mirada que Josep Pla escribió (por encargo del biografiado) a finales de la segunda década del siglo XX sobre Cambó en tres tomos, no es menos cierto que todas esas obras (sin duda, entre ellas las De Riquer y Pabón) también dan algunas claves importantes para entender este importante período de la Historia de España y de la emergencia del catalanismo político.

La evidente y humillante derrota frente a Estados Unidos en 1898 comportó la caída del Gobierno Sagasta.  Pero antes incluso, a finales de aquel infausto año, uno de los generales del Desastre, García Polavieja, se convirtió en adalid o símbolo de una pretendida e instantánea regeneración. Ciertamente, había tenido la capacidad predictiva de intuir lo que venía, si bien no fue el único ni mucho menos. En un ensayo reciente que he llevado a cabo, cuyo libro aparecerá en septiembre (Juan Valera. Un liberal conservador en la España de los turrones Athenaica, 2024), el diplomático y escritor, buen conocedor de la realidad cubana al haber sido embajador en Washington, ya anticipó el desastre y la más que previsible pérdida de la isla caribeña. La intuición de Polavieja fue un punto más allá, al escribir que “en vez de querer impedir a todo trance la independencia de Cuba, que empeño vano sería, (había que) prepararnos para ella”. El hecho evidente es que la autonomía llegó tarde y el Desastre ya se mascaba. Y nadie quiso o pudo prepararse para la independencia de la isla.

El impacto de la derrota fue brutal. Aunque en las calles y vida de sus gentes se disimulara, lo que no hacía sino tapar la evidencia. En ese contexto, una comisión de “cinco presidentes” de entidades catalanas, por iniciativa de los polaviejistas, fueron a visitar a la Regente, todo ello en un marco de desorientación del país y de desmoralización general. Uno de aquellos mandatarios catalanes era el afamado doctor Robert, quien plantea ante la Regente las demandas. El primer gobierno Silvela, formado en marzo de 1899, acogió formalmente esa necesidad de regeneración. Entonces el doctor Robert aún no era catalanista. Su conversión, como el propio Cambó recuerda en sus Memorias, muy dadas siempre a la autoalabanza, fue gracias a su constancia en convertirle a la incipiente causa catalanista. Como dice Pabón, “Cambó le acabó de catequizar”. Lo realmente importante es que el doctor Robert, persona de elevado prestigio profesional y de honestidad a carta cabal, fue nombrado (entonces los designaba el Gobierno) Alcalde de Barcelona. Su inicial apoliticismo fue dando paso a un cada vez mayor compromiso catalanista.

Pues bien, dentro de las demandas que los presidentes formularon a la Regente y trasladaron luego al Gobierno Silvela, que las asumió en principio, se recogía -como recuerda De Riquer- una amplia descentralización administrativa, que comportaba la creación de una Diputación catalana, así como un concierto económico, aparte de reivindicaciones propias del Derecho civil catalán y de mayor protagonismo la lengua propia. El Gobierno Silvela incorporó como Ministros al propio general Polavieja y a Durán y Bas. Sin embargo, el calamitoso estado de las finanzas tras el Desastre y el empeño del Ministro de Hacienda de incorporar nuevos tributos para hacer frente a esa situación financiera hizo pronto olvidar tales compromisos. La propuesta de descentralización administrativa fue muy tibia, mientras que el Concierto Económico, a imagen y semejanza del que disponían los territorios vascos, fue enterrado sin discusión.

Tal parálisis comportó, por un lado, que el general Polavieja dimitiera en septiembre de 1899 y Durán y Bas hiciera lo mismo como Ministro de Justicia en el mes de octubre. La política fiscal del Ministro Villaverde tuvo consecuencias más drásticas, puesto que la iniciativa de aprobar un régimen de concierto económico era principalmente una propuesta del empresariado y de las clases medias, que temían que una reforma fiscal les acribillara entonces a impuestos, como así sucedió. La respuesta social, aunque también política, fue la negativa a pagar tales tributos (Tancament de caixes), un movimiento impulsado por los gremios que se negaban a pagar tales contribuciones. La contestación fue in crescendo, incluso con canciones callejeras y xiuladas a los políticos (fueron manifiestas en la visita de Dato en 1900). Una de aquellas canciones decía:

Treballem a Barcelona

Per mantener els de Madrid

Pro ha vingut la resistencia

I poden dir: Bona nit!

Cambó, entonces aún un joven político en formación, ya apostó en algunos de sus tempranos artículos periodísticos por un nuevo “enfoque fundamental de la política”, consistente en entreverar Tradición y Libertad, enjuague del que nacería el nuevo catalanismo, no sabemos con qué dosis mayor de ambos elementos. El movimiento del “cierre de cajas” terminó con embargos a los insumisos, que el propio Alcalde de Barcelona debía firmar, lo que condujo también a su dimisión. El doctor Robert ya estaba alineado con el catalanismo. Su muerte prematura e inesperada en 1902 fue una gran pérdida para el catalanismo por el enorme prestigio que atesoraba.

El contexto en política lo marca todo

Es necesario enmarcar esos hechos en el contexto, que al fin y a la postre define la realidad del problema. No hay que ser muy incisivos a la hora de deducir que las simpatías políticas del temprano catalanismo político iban dirigidas hacia los insurgentes cubanos, como así lo expone Cambó en sus Memorias. La Unión Catalanista, en junio de 1898, ya había calentado motores, como recuerda Pabón: “Ahora verá (el pueblo catalán) cuán peligroso es para su prosperidad el actual desequilibrio existente entre nuestra gran fuerza económica y nuestra nulidad política dentro de España”. Tras la discutida guerra, vino el Desastre y la repatriación de “aquellos millares de cadáveres vivientes”, que desmentían “los milagros de la unidad y de la centralización” (Doménech), y que varaban en el puerto de Barcelona. Joan Maragall escribió entonces su Cant del retorn:

Tornen de batalles // Venin de la guerra, //i ni portem armes, penons ni clarins

Se impone, entonces, un sentimiento de que lo catalán está atrapado en un cuerpo inerte, sin vida, que es la España de entonces. Una vez más el poeta Joan Maragall, lo expresa con crudeza: “Aquí hay algo vivo, gobernado por algo muerto, porque lo muerto pesa más que lo vivo y va arrastrándolo en su caída”. Parece evidente que, en ese particular contexto, “el catalanismo crece” (Pabón). Encuentra, por fin, un terreno fértil sobre el cual cultivar sus aspiraciones frustradas; pues la España finisecular es, efectivamente, un cuerpo apenas con vida. Además, los errores en cadena de una clase política turnista (y sin capacidad alguna de regeneración efectiva) agravará los iniciales síntomas de un problema sin saber encontrar ninguna solución, solo remedios paliativos tardíos, de contingencia y nada eficientes. Allí se incubó también todo. Y luego se enredó, por una persistente cadena de fatales errores.

Las elecciones legislativas de 1901 con los escaños de los “cuatro presidentes” ya agrupados en la Lliga Regionalista, fue el primer y decidido paso. Las elecciones municipales del mismo año permitieron la entrada de los catalanistas (y entre ellos de Cambó) en el Ayuntamiento de Barcelona (una ventana política extraordinaria) frente al particular predominio tradicional de los partidos dinásticos o republicanos. Hubo tiempo de penitencia por la fuerte irrupción del lerrouxismo. Años más tarde la creación de la candidatura electoral Solidaridad Catalana (1907), tras los incidentes de 1905-06, promovida por Salmerón y aceptada por Cambó y Prat de la Riba, dio más peso aún a un catalanismo incipiente, que ya venía sufriendo desde sus primeros pasos las tensiones entre los “evolucionistas” (Cambó y Prat) frente a los catalanistas más apolíticos o que se negaban a participar en un sistema político altamente corrompido. Luego vendrían los desgarros, que algunos llegan hasta hoy (aunque los evolucionistas hoy en día son testimoniales frente los esencialistas o lo que hoy conocemos como independentista, que compiten entre ellos un tanto infantilmente por acreditar quién es más puro en sus esencias). Pero eso es otra historia, que ahora no interesa.  Lo cierto es que el Concierto Económico se planteó entonces y no tuvo concreción alguna. Los partidos dinásticos, como expuso Borja de Riquer, “no podían asumir las demandas económicas del empresariado catalán”, tampoco lo hicieron con las políticas. Pero el peso determinante de la lucha por el Concierto Económico (nada que ver con la actualidad, al menos formalmente) fue casi exclusivamente empresarial y no tanto política, aunque también.   

(A propósito del libro de Ernst Fraenkel, El Estado dual. Contribución a la teoría de la dictadura, Trotta, 2022)

Por razones que no vienen al caso, este libro, como tantos otros, llevaba tiempo en lista de espera en mi estantería de novedades. Liberado de cargas más prosaicas, me sumergí en su lectura. Y debo reconocer de entrada que es probablemente uno de los ensayos sobre el fenómeno del nacionalsocialismo que más me ha impactado. Había leído recientemente Las religiones políticas de Eric Voeglin, de la misma casa editorial, cuyo primer ensayo también vio la luz en plena vigencia nacionalsocialista, y hace años transité por los ensayos de Hanna Arendt, Popper y el ensayo de Sebastian Haffner (Historia de un alemán), por no hablar de los innumerables libros de historia del período que también leí o de las obras de los juristas del Derecho Público alemán y pensadores de Entreguerras que estudié en su día con especial atención.

Acierta el prologuista y traductor, Jaime Nicolás Muñiz, cuando afirma que, a través de esta obra, un autor más bien desconocido (o poco conocido, salvo en círculos muy especializados) debe entrar en la nómina de los clásicos más ilustres del período junto con Berlin o Popper. Puede ser una afirmación un tanto exagerada, pero El Estado dual es, en efecto, un ensayo deslumbrante. Escrito, además, desde “la emigración interna”, como explica Jaime Nicolás, en una Alemania cada vez más inhabitable. Su autor, además, en aquellos años era un abogado en ejercicio, si bien con formación académica acreditada, socialdemócrata, judío de origen pero no de convicciones prácticas, al que el régimen nazi fue cercando hasta hacer inevitable su huida del país en 1938. Salió de Alemania pocos días antes de ser detenido (había orden expresa). Salvó la vida y con él se llevó un manuscrito de su obra a Estados Unidos, donde, tras no pocas peripecias y muchos remedos, fue publicada en inglés en 1941. Y ese es el texto que se publica. Luego retraducido al alemán y más tarde al italiano (por Norberto Bobbio). Finalmente, décadas después por iniciativa del profesor Laporta y la generosidad de Nicolás Muñiz, vio la luz en castellano, gracias a la editorial Trotta.

El libro se abre con una reseña biográfica del autor en el prólogo, que encuadra muy bien el contexto de la obra. Y las consabidas explicaciones del traductor sobre los términos empleados en lengua castellana, que no son los mismo de las ediciones alemana e italiana. Pero de inmediato se adentra en la densidad de sus mensajes. No es un libro de lectura fácil para el público no especializado, pero se aprende mucho. El Estado dual es una obra de Derecho, tanto público como privado, con innumerables referencias jurisprudenciales que algunas de ellas ponen los pelos de punta sobre cómo el nacionalsocialismo terminó capturando el mensaje de los jueces y su propia arquitectura argumental. Pero también es una obra de Teoría político-constitucional, de Historia de las ideas políticas, de Ciencia Política e, incluso, de Filosofía política y del Derecho, cuando no de pensamiento político. En suma, su lectura supone un auténtico banquete para la inteligencia, pues abre mil ventanas a ámbitos poco transitados por los ensayos al uso. Estimulante en grado sumo.

El libro arranca magistralmente con la necesaria cita de la Ordenanza de necesidad para la protección del Pueblo y del Estado de 28 de febrero de 1933, dictada por Hitler tras el incendio del Reichtag (incluida en el Anexo III de la obra), pues esta y no otra era la Constitución del régimen nazi a partir de entonces. La Constitución de Weimar se ahorcó a sí misma con el fatídico artículo 48 (medidas de excepción). Esa Ordenanza supuso sustraer a buena parte del sector político del imperio de la ley. Así, “el sector político del Tercer Reich constituye un vacío jurídico”. Entre el 30 de enero y el 24 de marzo de 1933, Hinderburg “dejó sentadas las bases del nacionalsocialismo a través de estas tres actuaciones: 1) El nombramiento de Hitler como Canciller del Reich; 2) La proclamación del estado de excepción (Ordenanza de necesidad); y 3) La firma de la Ley de plenos poderes. A partir de ahí entró Alemania, sino lo estaba ya, en un largo y tenebroso túnel.

Fácilmente se pasó de la dictadura provisional a una dictadura permanente y anticonstitucional, con un Estado desarmado para frenarla. Convertido en el Führer y canciller del Reich, Hitler fue cerrando el círculo. El Derecho alemán reclinó también gradualmente y dio paso a un confuso sistema en el que había una “imposibilidad de diferenciar con claridad entre Estado y Partido, en lo atinente a la titularidad del poder ejecutivo”; confusión de la que no se pudo liberar tampoco el poder judicial, que se vio arrastrado por esa normativa de excepción perpetua.

Quizás sea en los preliminares del libro donde se sientan certeramente las bases del problema: la disolución del Estado de Derecho. Aunque la Constitución de Weimar, correctamente interpretada, exigía que la utilización del estado de sitio tuviera tres premisas para ser aplicado: 1) orden constitucional amenazado o perturbado; 2) propósito de restablecerlo; y 3) vigencia temporal hasta el restablecimiento de la normalidad constitucional; lo que hizo Hitler fue dar un auténtico golpe de Estado a través de su partido con evidentes resultados: a) La alteración del orden la causan ellos; b) Se sirven del estado de sitio para aniquilar el Estado de Derecho; y c) Su fin y sus proclamas son constituir Alemania como “una isla de paz” en medio de un mundo trastornado por los conflictos”. El ardid ya estaba inventado: en 1848 Mittermaier, un jurista liberal de prestigio, ya señaló: “Al partido gobernante … no le resulta difícil servirse de la agitación que él mismo ha favorecido como pretexto para suspender las leyes”. Sin duda, como señala Fraenkel, hasta desde el campo nacionalsocialista se reconoció que “el incendio del Reichtag llegó muy oportunamente y que la dictadura comisarial que le siguió brindó la ansiada oportunidad para acabar con el Estado de Derecho”. El modelo de golpe de Estado, también tenía precedentes en 1851, con el establecimiento de la dictadura plebiscitaria de Napoleón III. De él dijo Marx, que “identifica su persona con ‘el orden’ para poder identificar ‘el orden’ con su persona”. Y no busquen paralelismos, los hay muchos. Es cierto que ya Carl Schmitt, en 1932, ya presagió los mimbres de una “democracia plebiscitaria”, antesala de la dictadura.

Sentadas las bases, afincado el arresto preventivo, lo que era una Ordenanza de necesidad contra los comunistas («Al objeto de hacer frente a los actos comunistas de violencia que ponen en peligro al Estado») fue abriéndose paso sin pausa hacia todos los colectivos que no eran propiamente hablando de la raza aria ni comulgaban con el ideario del nacionalsocialismo. Las barreras legales se derrumbaron. La tutela judicial efectiva fue negada, también de forma gradual pero irreversible a quienes el régimen consideraba enemigos del pueblo alemán (testigos de Jehová, contrarios a la vacunación, judíos de cualquier condición, etc.). La jurisprudencia de los tribunales fue manipulando el perímetro objetivo de “comunistas” a todos aquellos que con sus creencias, actuaciones u omisiones acreditaran ser (o se estimara que eran) enemigos del pueblo alemán (esto es, de los nazis). El silencio sepulcral se impuso. Quien pudo huyó, quien no, cayó en las garras de un régimen inmoral e indecente que negaba su existencia.

Lo más sorprendente y fascinante jurídicamente de este libro es cómo el autor analiza minuciosamente, mediante el análisis de innumerables casos y sus correlativas sentencias, el tránsito de un ordenamiento jurídico de la normalidad hacia un sistema que expande la excepción cada vez hacia un círculo más amplio de sujetos afectados. Esa convivencia o yuxtaposición entre un ordenamiento jurídico previo (y no modificado) que seguía existiendo, y seguía siendo aplicado (por ejemplo, en el ámbito societario mercantil o en las relaciones laborales, aunque con modulaciones sinfín) y un régimen de excepción, es la clave del título del libro: El Estado dual. Así nace la compleja convivencia entre (los restos del) Estado de Derecho y las normas de excepción, que son ya permanentes y cuyo perímetro de intervención cada vez se amplía más, también con el beneplácito de interpretaciones amables o forzadas del poder judicial y sus tribunales, aunque con algunas manifiestas e imposibles resistencias.

De ahí surge la distinción clave del libro entre “Estado de normas” (Estado de Derecho o sus restos) y “Estado de medidas” (Estado del Partido). En estos términos se manifiesta el autor: “Estado de normas y Estado de medidas no son poderes que se complementan recíprocamente, sino formas alternativas de ejercicio del poder. Y la cuestión clave es si había o no límites a ese “Estado de medidas” (Estado del Partido). Antes de adentrarse por estos meandros el libro aborda uno de los temas nucleares: el papel de la política y del Partido en ese sistema jurídico. Así afirma: “En el Estado de Derecho, los tribunales controlan la Administración desde el punto de vista de la legalidad; en el Tercer Reich, las autoridades policiales controlan los tribunales desde el criterio de la oportunidad”. Y lo ilustra con un sencillo caso: ¿Puede la policía obligar a izar una bandera con la cruz gamada cuando esa izada no constituye una obligación jurídica? Evidentemente, sí: “No izarla podría ser un indicio de falta de formación nacionalsocialista, lo que se propone remediar con el internamiento en un campo de detención”.

La doctrina calentaba motores. En su libro Ley y jueces, Hans Frazen, quien había sido ministro nacionalsocialista, lo expone categóricamente: “Hay muchas normas en las que no se inserta un principio de justicia y solo se pueden explicar a través de un principio bien distinto, la política (…) La acción política se produce exclusivamente para combatir al enemigo, o, dicho en positivo, con la finalidad de salvaguardar la existencia propia”. La discriminación “moral” del enemigo era la base de todo. Es más, “el Estado de medidas (del Partido o de la política de este) no solo complementa al Estado de normas (Estado de Derecho) y se impone sobre él, sino que también se sirve de la ideología del Estado de normas para ocultar sus objetivos políticos bajo el manto del Estado de Derecho. No hay otras palabras para definir ese juicio. La conclusión, también del propio autor, era terrible: “Es político lo que las instancias políticas declaran político”. Y los casos judiciales que analiza con su fino bisturí, son también aterradores.

Retorna Fraenkel a Carl Schmitt, jurista ideólogo del nacionalsocialismo por aquellos tiempos, y a su Teología política, donde claramente expone que “las circunstancias” son las que mandan en su famosa y reiterada frase: “Soberano es quien decide sobre el estado de excepción”. Pero de ello deduce el autor algo más importante a nuestros efectos: “La presunción de la competencia radica en el Estado de normas (Estado jurídico) mientras que la competencia sobre la competencia se ubica en el Estado de medidas (Estado de Partido o político)”. Es obvio que el primero termina arrodillándose frente al segundo. Las tesis de Schmitt resuenan de nuevo al definir que, a partir de la existencia de ese Estado de normas (que aún aguanta, cada vez más debilitado) no da pie a un Estado totalitario cualitativo, sino solo cuantitativo, pues deja subsistir algunos espacios de libre emprendimiento empresarial y una esfera pública que no es ciertamente estatal”. Ha de tenerse en cuenta que el libro El estado dual se cerró en 1938, este dato es muy importante para calificar el totalitarismo del sistema nazi, que fue in crescendo. En fin, el régimen fue cerrando el círculo contra aquellas fuerzas, colectivos y personas que no se encuadraban en la noción “fuerzas constructivas del pueblo”: todas ellas quedarán fuera de la tutela del Estado. A la intemperie. 

Sentadas las bases conceptuales, la obra se desliza hacia ámbitos sumamente interesantes, pero que no puede ser tratados aquí. Analiza el “Estado normativo” y cómo el Estado dual estaba afectando a sus cimientos, comenzado por la división de poderes. El Poder ejecutivo se sustrae de ello, pues el Estado “de medidas” (Partido) condiciona la aplicabilidad de las normas, reforzando la arbitrariedad a través de una justicia sometida a inmensas presiones. Por ejemplo: “Los tribunales han acabado capitulando ante instancias políticas. Para los judíos se ha vuelto irrelevante requerir la tutela de los tribunales”. Una y otra vez, sobre todo a partir de 1936, les fue negada. Se despedían a los trabajadores judíos y se les cerraba cualquier posibilidad existencial. Los tribunales que titubeaban, estuvieron expuestos a furibundos ataques nazis. Se desposeyó a los judíos de su condición de personas en sentido jurídico. Era su muerte civil, anticipo del exterminio. Particular atención mereció la libertad de prensa, que sería fuertemente limitada u “ordenada”: “No hay ninguna otra profesión más próxima a los bordes de lo ‘político’ que el periodismo. Había que callar esa voz o disciplinarla. Y así se hizo.

La Parte II del libro requeriría una entrada o reseña específica, pues se refiere a “La Teoría Jurídica del Estado Dual”. Con cita inicial de Agustín de Hipona: “Si se prescinde de la justicia, ¿qué son los reinos sino grandes latrocinios?”; en esta parte el autor acredita sobradamente una magnífica y sólida formación jurídica y filosófica. El desprecio del nazismo por el pensamiento liberal, la bancarrota de las idées générals (C. Schmitt), la negación del valor del Derecho por sí mismo (Hitler), la destrucción del acervo de valores éticos de la cultura occidental, y el espléndido y atractivo capítulo de “La lucha del nacionalsocialismo contra el Derecho Natural”, así como el combate contra las religiones (“una religión ajustada a las exigencias de un Estado basado en la idea de raza constituye un ejemplo de paganismo”),  conforman una mirada sugestiva e inquietante. Lo justo o lo injusto, al fin y a la postre, lo define el Führer: “El Estado es una comunidad de seres vivos física y anímicamente homogéneos. Los Estados que no sirven a ese fin no son sino fenómenos malogrados, abortos”.

Y, en fin, la parte III está dedicada a “La realidad jurídica del Estado dual”. Se abre con cita de Renan (“Las instituciones perecen por sus victorias”). En esta parte explora la importante idea de “comunidad”, que atrae incluso a no nacionalsocialistas; afirmando que lo que se ha producido en Alemania es una “simbiosis entre la idea romántica de comunidad y el capitalismo militante”. Contrapone la tradición germánica del Estado dual con la anglosajona y estadounidense, donde no había arraigado tal noción:

Esta obra se cierra magníficamente con unas reflexiones finales sobre “El concepto de lo político en la teoría nacional socialista”. Allí se dice: “En el pensamiento nacionalsocialista el ‘enemigo’ es un elemento constitutivo de su concepción política”. La tesis del socialismo democrático de tradición racionalista de la política (“el arte de plasmar las tendencias sociales en forma jurídicas”), se ve desbordada por el pensamiento de Rudolf Smend sobre el poder político en el Estado constitucional, y del propio Schmitt, para quien “la existencia del enemigo constituye el elemento esencial de la actividad política”. Ello conduce derechamente a “falta de objeto” de la política. Los valores tradicionales no suman, y solo se aspira al “poder por el poder”. Tremenda idea hoy en día también comprada por la política. Lo expresaban muy claramente unos jefes nacionalsocialistas cuando se les interrogaba que quieren hacer con el poder una vez conquistado: “Mantenernos en el poder”.  Confluye, así, “la constatación de esa coexistencia de racionalidad e irracionalidad característica del Estado dual”, que sirvió de ropaje para combinar espuriamente la “arbitrariedad en lo político con la pretendida racionalidad en lo económico”. El capitalismo alemán se entregó a esa religión. Con funestos resultados.

En suma, una obra sumamente recomendable para quienes sientan pasión por el Derecho, la Ciencia Política o la filosofía política, en el marco de la defensa del Estado Democrático y Social de Derecho, frente al brutal ataque entonces del totalitarismo. Útil también en nuestros días en esta compleja Europa. y difícil España. Esa es la gran lección del libro (Muriel), que nos permite comprender la fragilidad, pero asimismo la importancia, de la democracia y del Estado de Derecho. Sin tales presupuestos civilizadores, no somos nada.