“La comunicación digital elimina el encuentro personal, el rostro, la mirada, la presencia física. De ese modo, acelera la desaparición del otro”

(Byung-Chul Han, No cosas. Quiebras del mundo de hoy, Taurus, 2021, p. 74)

Preliminar: una Administración Pública que está perdiendo su razón existencial

Nadie pone en duda que la omnipresencia de lo digital supone innumerables ventajas, también para la ciudadanía, pues hace la vida más fácil en ciertos casos y abre infinidad de posibilidades; pero también, en determinados contextos y depende cómo se aplique, puede empedrar el camino de dificultades y obstáculos. En esta entrada me referiré a este segundo aspecto; pues apóstoles de la digitalización hay infinitos, aunque voces críticas también comienzan a aparecer. Dicho de otra manera, digitalizar se puede hacer de muchos modos; esto es, bien, regular o mal. El sector público, depende qué nivel de gobierno o estructura se analice, agrupa todos esos calificativos. Hay buenas prácticas, y abundan las regulares e, incluso, las malas. A todas estas últimas (regulares y malas) me refiero en esta entrada. 

El acelerado proceso de digitalización unido al contexto pandémico está provocando innumerables efectos silentes (o que aparentemente pasan desapercibidos) sobre el papel de las Administraciones Públicas en la sociedad actual, así como de forma también imperceptible afecta al deterioro permanente de la función existencial de su (tradicionalmente perezosa) burocracia. Este declive se observa sobre todo en un claro y flagrante abandono de las funciones típicas del sector público y, más concretamente, de la también siempre debatida atención/desatención ciudadana por parte de los poderes públicos, a pesar de la cohorte cada vez más numerosa de “servidores” (cargos públicos, directivos, asesores, funcionarios, empleados, etc.) que viven de nóminas públicas. Nunca hubo tantos y se atendió tan poco o tan mal a la ciudadanía. ¿Problema de organización? Sin duda. Pero esos temas tan prosaicos a nadie importan, menos a una política de contingencia.

Sobre estos problemas, primero en lo que afecta a la crisis Covid19 y después por lo que respecta a los retos de la digitalización en las Administraciones Públicas y a sus efectos sobre la atención ciudadana, tuve la ocasión de colaborar en sendos trabajos profesionales con la institución del Ararteko desarrollados en 2020 y 2021, respectivamente. El primero ofreció algunos argumentos para la aprobación ulterior de una Recomendación General 4/2020 (Ararteko Recomendación general 4-2021), que esa institución elaboró precisamente para poner de relieve los atropellos que en la era Covid19 estaban sufriendo determinados colectivos socialmente vulnerables y el resto de ciudadanos por la exigencia (no prevista normativamente) de entablar preceptivamente relaciones digitales y de cita previa (cuyo canal general de obtención también era por lo común digital) para poder relacionarse con las Administraciones Públicas vascas (pero también con el resto, incluida la Administración General del Estado; cuyos abusos en este campo han sido constantemente denunciados).  

El segundo trabajo profesional relacionado con este tema consistió en un extenso (más de 500 páginas) Estudio-Informe del que algunas de sus consideraciones sirvieron para que la citada institución elaborara y editara el pasado mes de septiembre un documento titulado “Administración digital y relaciones con la ciudadanía. Su aplicación a las administraciones públicas vascas” (Ver: ARARTEKO ADMINISTRACION DIGITAL Y RELACIONES CON LA CIUDADANÍA). Este trabajo tenía un enfoque más amplio y superaba los estrechos márgenes del problema en la era Covid19, para adentrarse en las transformaciones que la digitalización estaba teniendo sobre la pérdida paulatina de la razón existencial de la Administración Pública y de su propia burocracia como era la creciente desatención ciudadana que capas cada vez más importantes de la población estaban padeciendo, como consecuencia de una digitalización mal entendida y peor aplicada (digitalizar no es hacer lo mismo que se hacía antes en papel, pero ahora por medios telemáticos para mayor comodidad de la organización y de sus empleados), que estaba incrementando la brecha digital y, sobre todo, haciendo cada vez más inaccesible o inalcanzable, que de todo hay, la Administración Pública a los propios ciudadanos. Allí, además, se contenían algunos análisis de prospectiva que hacían hincapié en que la cosa podía empeorar si no se adoptaban medidas paliativas con cierta urgencia y se reconducían los problemas ya incubados. Nada se está haciendo. La Administración y sus gobernantes, miran siempre para otro lado, en realidad a su ombligo interior (con marcada autocomplacencia) y nunca a su exterior (esto es, a las consecuencias sobre la ciudadanía).

La paradoja del Gobierno Abierto frente a una Administración cada vez más «cerrada» o inaccesible.

El hecho cierto es que, cuando enfáticamente no pocos niveles de gobierno y en innumerables congresos o jornadas se habla un día sí y otro también de las excelencias del Gobierno Abierto, y de las extraordinarias ventajas que ofrece la Administración Digital, la paradoja es que día a día en la dura realidad cotidiana ese archiconocido y divulgado por doquier Gobierno Abierto se muta vergonzantemente en una Administración que se está cerrando a cal y canto. Ya se sabe, como ya escribí en otro lugar, “Gobierno Abierto y Administración cerrada”. Siempre instalados en el reino de las mentiras, convenientemente disfrazadas y empaquetas en las redes sociales. 

El atropello legal y aplicativo que representa la ya consagrada cita previa en cualquier tipo de trámite (incluso en la presentación de escritos en el Registro está a la orden del día: ¿Dónde quedan los plazos?), que no tiene ningún amparo normativo visible y lesiona cuando no impide el ejercicio de innumerables derechos propios de quien es interesado (o lo pretende ser) en un procedimiento administrativo (dejando en puramente retóricas e inaplicadas algunas de las previsiones existenciales de la Ley de Procedimiento administrativo común); ¿por qué se cierra de un portazo la Administración Pública al canal presencial?, obligando a recurrir a canales alternativos (la mayor parte digitales) para obtener (a veces mediante vías espurias) la ansiada cita previa para demandar siquiera sea información sobre los derechos de la ciudadanía, está a la orden del día. Si no vas con «el papel» de la cita los “servicios de seguridad privada” te cierran el acceso o, si consigues superar esas barreras, nadie te atenderá, por muy urgente que sea tu caso. Salvo que “alguien” te franquee el paso. Mejor no seguir por este lado.

Las redes sociales y los diarios digitales o de papel están desde hace tiempo plagados de reportajes y de testimonios de atropellos constantes y permanentes que nadie repara, porque a nadie le interesa: ni a los responsables políticos, ni a los propios funcionarios, ni tampoco a los sindicatos. Todos esos actores viven cómodamente la situación blindándose en que las reglas (¿qué reglas?) o criterios (¿con qué fundamento?) exigen que si usted quiere realizar un trámite deba pasar previamente por las horcas claudinas de la solicitud digital (¿pero no quedamos, según la vigente LPAC, que las personas físicas no obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración pueden ejercer su derecho de opción a hacerlo presencialmente o mediante papel?). La Covid19 y el teletrabajo han sido las excusas perfectas (“de mal pagador”) para blindar más aún las oficinas públicas, que se están convirtiendo de castillos infranqueables donde viven cómodamente políticos, directivos y funcionarios, aislados del mundanal ruido a través de «sus pantallas». La ciudadanía tiene derecho de acceso al bar (hoy día, casi generalizado, con certificado de vacunación), pero no a “su” Administración. Paradojas. Y si usted no tiene competencias digitales necesarias o recursos tecnológicos adecuados (no se olvide que en España más de veinte millones de ciudadanos carecen de competencias digitales básicas, según el índice DESI 2020), búsquese la vida; esto es, acuda a quien le ayude a hacer ese trámite, pague por ello (lo que hacemos muchos) o sencillamente jódase. Literal.

Calvarios personales y otras menudencias. Apostilla.

No insistiré más. Como le ha sucedido a mucha gente, incluso ilustre o formada, como es el caso del magistrado José Ramón Chaves, también me he visto involucrado en la terrible madeja de la burocracia digital. Por razones que no vienen al caso, desde este verano que intenté en pleno mes de agosto obtener una serie de documentos de distintas Administraciones Públicas (tarea imposible en un mes donde todo el mundo está de vacaciones; y la administración a la que debía solicitar que los demandara a las demás daba por respuesta que, si lo hacía, lo cual es una obligación legal, el trámite podría tardar “varios meses”), y, tras explorar la vía electrónica infructuosamente, recurrí ingenuamente a vehicular las demandas por correo o por medio del canal telefónico (que tampoco nadie atendió tras innumerables e infructuosas llamadas), y hasta el día de hoy, mes de diciembre, me he dado reiteradamente de bruces innumerables veces con la arisca, despiadada, absurda en ocasiones, o despótica muchas veces, burocracia digital. Así las cosas, mi paciencia se ha visto totalmente desbordada. Pedí cita previa, que nadie me concedió: no había huecos en las próximas semanas e incluso meses (¿les suena?); llamé reiteradamente por teléfono, y nadie “descolgó” el aparato al otro lado; utilicé el correo electrónico (que nadie respondió). Y el tiempo pasaba. Es verdad que han sido casos contados (diría que decenas), pero significativos como muestra; pues están a la orden del día.  También es cierto que, en otras muchas ocasiones, la cosa funcionó; pero las excepciones son muchas y generan a quien las sufre cuadros de ansiedad enormes y notable indefensión. No se pueden pasar por alto.  

Desde otro ángulo, y en la esfera de mi actividad profesional, las dificultades burocrático-telemáticas también son cada vez más numerosas. La digitalización, más que facilitadora, hay veces que se convierte en una carrera interminable de obstáculos: la propia Administración electrónica se ha configurado generalmente (hay, sin duda, excepciones) como herramienta para garantizar “la pretendida eficacia endógena» de la propia Administración (así me lo confirmó lacónicamente un funcionario de Hacienda en una Jornada); pero sin pensar un ápice en el ciudadano (o, en mi caso, en el proveedor de servicios). Observo con desasosiego creciente que las Administraciones Públicas, por las cosas más nimias, te obligan a realizar un sinfín de trámites electrónicos, muchas veces -de justicia es destacarlo- relativamente sencillos de formalizar, pero que en algunos casos suponen cargas burocrático-administrativas intolerables y costes económicos diferidos o directos sobre lo que a veces debes facturar. Y no es broma: hay actividades formativas que, sinceramente, dada la cuantía de los honorarios y los trámites que comporta la gestión burocrático electrónica, merece mucho más la pena -como ya apuntó en su día el maestro, filósofo y pedagogo Gregorio Luri- declinar impartirla. Pero pedir a la burocracia digital que se ponga en el lugar del otro es como demandar peras al olmo. En efecto, hay muchas ocasiones en que te enfrentas con la sinrazón de que te piden hacer digitalmente lo que antes se hacía por papel (los mismos trámites, las mismas cosas, “porque siempre se ha hecho así”, y “así se seguirá haciendo”, en papel antaño, hoy “digitalmente”), y de ese modo te endosan trámites algunos altamente enojosos (aunque todo depende de qué sede electrónica “te reciba”, pues cada una es un mundo al que te tienes que habituar y familiarizar obligatoriamente, y más aún quien, como es mi caso, trabaja al año con decenas de administraciones; pero también cualquier ciudadano que se relacione electrónicamente con varias organizaciones públicas de ese panorama administrativo atomizado o cantonalizado, también digitalmente, que es España).

Detrás de la pantalla. Transformación aparente y “caspa” burocrático-digital en la España de siempre.

También los ciudadanos tenemos el derecho al pataleo y a decir las cosas altas y claras, sobre todo cuando una insoportable, tiránica y antipática burocracia digital se dedica sistemáticamente a hacerte la vida personal o profesional cuesta arriba (peor incluso que la burocracia tradicional, pues en muchas ocasiones nadie pone cara, oídos y ojos a tus demandas o quejas ni puedes identificar a quién a veces incluso sádicamente se dedica a complicarte la vida detrás de la fría pantalla) . Y luego a los vendedores de humo, que abundan por doquier, se les llena la boca de “administración abierta”, “simplificación de trámites”, “reducción de cargas”; “modernización administrativa”, “derechos digitales” y un sinfín de mentiras piadosas, que ya -salvo ellos y sus adláteres- muy pocos se creen.

En suma, si quiere usted sobrellevar la penitencia digital en sus relaciones con el sector público no le queda otra (quien pueda) que contratar servicios profesionales de alguien que te lleve esos asuntos o perder innumerables horas en los cada vez (no en todos los casos, ciertamente) más enojosos trámites digitales, pagando religiosamente tales prestaciones. Pero eso lo podemos hacer algunos, no el común de los mortales; menos aún quienes se mueven en entornos de vulnerabilidad o de brecha digital. De ellos me he acordado mucho últimamente, sobre todo tras escribir lo que escribí en su día y padecer después en mi carne la desidia y el abandono que implica embozarse en la tramitación electrónica y en las sacrosantas normas legales (aplicadas con un rigor formalista brutal o vulnerándolas, incluso, de forma sistemática en algunos casos, como en la cita previa) para justificar que las cosas se han de hacer así, “como se han hecho siempre” o “como ahora nos conviene”. Mientras tanto, quien ha de “servirte”, se esconde detrás de la pantalla. Y no se le ve. Ni se le oye. Tampoco se le escucha. Carece de ojos y de cara. También de empatía. Media a través de la pantalla. Solo existe virtualmente. ¿Será un robot? Si no lo es, no tardará en serlo. No se da cuenta el ingenuo funcionario, pero está cavando su propia fosa.

A modo de conclusión

Concluyo, estos últimos meses he tenido, en efecto, un sinfín de desencuentros y problemas con las modernas e innovadoras administraciones públicas españolas ya digitalizadas por exigencias normativas inapelables que se siguen rigiendo por interpretaciones rigoristas y formales del marco normativo en las que se escudaba la vieja burocracia, y que continúan aireando por doquier las clásicas trabas hoy día revestidas de ese manto “transformador” que es lo digital, que (en algunos casos) está empeorando cualitativamente la atención ciudadana hasta límites nunca conocidos. Además, lo grave es que tales incidencias las he tenido (como las tienen todos los ciudadanos) con la Administración central, con administraciones autonómicas y con entidades locales; esto es, nadie se libra de esta epidemia de desatención y abandono creciente hacia la ciudadanía.

¿Cómo las he resuelto? Algunas de tales incidencias las he podido resolver gracias a la amable atención -todo hay que decirlo- de algunos directivos (quien pueda llegar a ellos) o de funcionario probos y eficientes que aún se preocupan de la atención ciudadana siquiera sea mediada por la pantalla, en la mayor parte de los casos, sin embargo,  he de confesar que lo he logrado pagando servicios profesionales externos (el método más efectivo, quien pueda hacerlo); otros elevando la voz, algo nunca muy agradable por cierto, o tirando de la ironía; y, en fin, ha habido casos en los que he optado (sí, confieso mi culpa) “por vías paralelas”, pero por pudor y vergüenza prefiero no hacer público cómo he conseguido lo que pretendía (los plazos se agotaban y los derechos o prestaciones a alcanzar se me esfumaban), pues tales “soluciones” hunden sus raíces en la España del favor que magistralmente describiera la literatura costumbrista del siglo XIX; todavía vigente desgraciadamente en sus usos y costumbres en esta tercera década del siglo XXI tan moderna y digitalizada. 

Así las cosas, algo se está haciendo mal, muy mal, hay mucho autobombo y autocomplacencia en la política y en la administración pública en lo que a digitalización respecta, con una función pública cada vez más desprofesionalizada y marcada por ritos formales heredados que traslada al mundo digital las actuaciones esotéricas o absurdas en muchos casos del pasado, también tenemos un creciente (y no sí si recuperable) desapego existencial del sector público ante una desarmada ciudadanía, así como una evidente y manifiesta incomunicabilidad (la interoperabilidad sigue sin funcionar realmente de forma generalizada, a pesar de lo que digan las normas) entre las propias administraciones públicas. Como le gusta decir a este atento y fino jurista que es Diego Gómez, más que como ciudadanos nos están comenzando a tratar como súbditos (en este caso «digitales»), una clara involución. Todo este maltrecho cuadro abona el terreno para que, si no se pone pronto remedio, nada cambie, salvo a peor. ¿Esto es la manida y airada digitalización del sector público? Si es así, pronto comenzaremos a evocar el dicho de «virgencita, virgencita, que me quede como estoy». Digitalizar no es, ni puede ser, hacer desaparecer la atención presencial, cercana y humana, también empática, que la Administración debe siempre prestar a la ciudadanía, particularmente (aunque no solo) a la más vulnerable. Está en su ADN. Y si se elimina, se acabó lo público. Para siempre. Ni más ni menos.    

Preliminar

El conflicto de intereses no es precisamente una categoría que haya tenido excesiva acogida en la regulación normativa en nuestro país, y menos aún en su aplicación práctica o en los instrumentos de autorregulación, hasta ahora muy poco utilizados en el sector público. Es verdad que la legislación del régimen jurídico de altos cargos (también la de representantes locales) ha venido desde los años dos mil haciéndose eco de esta figura, y más recientemente fue la LCSP de 2017 la que  incorporó, en línea con lo establecido en la Directiva (UE) 24/2014, la regulación establecida en el artículo 64, que ha pasado sin pena ni gloria en lo que afecta al régimen de contratación pública, siempre más apegado -como por lo común el resto de la normativa- a todo lo que se refiere a las prohibiciones legales e incompatibilidades o abstenciones y recusaciones, con particular ignorancia de cualquier sistema de prevención que intente mitigar o evitar que tales circunstancias se produzcan. Tampoco la legislación de empleo público (a pesar de que se pretende impulsar, aunque no se tiene más noticia que la realización del trámite de consulta previa, un anteproyecto de ley sobre esta materia) ha sido nada sensible a tal cuestión, salvo algunas menciones directas o indirectas a los conflictos de intereses que aparecen reflejadas en el propio artículo 53 del TREBEP o en la legislación de transparencia y “buen gobierno”, que también ha pasado prácticamente desapercibido tras casi quince años de vigencia de aquella y más de ocho de esta última. Curiosa desmemoria política y funcionarial de normas vigentes, muy propia de este país llamado España.

Una vez más ha tenido que ser el Derecho de la Unión Europea, y por lo que ahora importa la gestión de fondos europeos, quien obligue a poner negro sobre blanco la exigencia que tienen todas aquellas autoridades nacionales (estatal, autonómicas y locales) que gestionen de forma compartida tales recursos financieros procedentes del Presupuesto de la UE, de establecer medidas de prevención, detección y corrección (dicho de otro modo, un sistema de prevención y gestión) de los conflictos de intereses.

No es pretensión de esta breve entrada desarrollar un tema ciertamente complejo, y cuyo tratamiento exhaustivo y riguroso requeriría mucho más espacio y tiempo, sino simplemente coadyuvar a centrar el alcance y sentido de una noción, como la de conflicto de interés, que tiene una importancia capital si se pretende salvaguardar el principio de buena gestión financiera y, asimismo, el principio de protección de los intereses financieros de la Unión cuando un Estado miembro (o cualesquiera de sus poderes públicos) gestione de forma compartida fondos europeos procedentes del Presupuesto comunitario. Esta es, por tanto, la modesta pretensión de las líneas que siguen.

Finalidad de la regulación del conflicto de intereses y a valores a preservar

Ante la casi inexistente cultura preventiva que existe en España y en su sector público, particularmente ausente -salvo aspectos muy puntuales- en el sistema vigente de control interno, conviene precisar, en primer lugar, cuál es la finalidad de regular y exigir la evitación o mitigación del conflicto de intereses cuando están en juego intereses financieros de la Unión (como, por lo demás, debiera ser para cualquier tipo de intereses financieros públicos).

Dicho en términos muy claros, como el propio soft law europeo así lo recoge, la finalidad de prevenir y gestionar el conflicto de intereses es muy obvia: proteger la integridad e imparcialidad de la toma de decisiones relacionadas con la ejecución del presupuesto de la UE, y promover de ese modo la confianza ciudadana en sus instituciones.

Los valores a preservar son muy precisos también: cuando emerge un conflicto de intereses se pone en juego o en entredicho la reputación e imparcialidad del sector público, así como su propia actuación objetiva; pero también se puede llegar a tambalear, como la normativa de la UE también reconoce, la credibilidad del Estado de Derecho y, por consiguiente, se mina ese principio intangible y tan frágil como es la confianza de la ciudadanía en sus instituciones, que tanto tarda en construirse y tan fácil es dilapidar o arruinar. No en vano, la prevención y gestión de los conflictos de intereses es un pilar sustantivo de la Buena Gobernanza.

Regulación europea: el artículo 61 del Reglamento Financiero de 2018. Un apunte.

Aunque con precedentes en el Reglamento Financiero de la UE de 2012, fue el Reglamento de 2018 el que dio una vuelta de tuerca definitiva a la regulación vigente del conflicto de intereses cuando estén en juego recursos financieros de la Unión gestionados de forma compartida por un Estado miembro. Fue, efectivamente, el artículo 61 de tal RF 2018 el que incorporó, al menos, tres grandes novedades. A saber:

La primera -con precedentes ya en la normativa anterior- fue la extensión del ámbito de aplicación a todos los supuestos (antes, con excepciones, solo aplicable a la gestión directa e indirecta) en que se gestionen de forma compartida fondos europeos. Como ya se ha dicho, tras esta ampliación ya no ofrece duda alguna de que cualquier gestión compartida que lleve a cabo el sector público en lo que a la ejecución de fondos europeos respecta, está plenamente sujeto al Derecho de la UE y, más concretamente, al canon de verificación de su cumplimiento que lleven a cabo las instituciones europeas (Comisión, OLAF, Tribunal de Cuentas, etc.).  

La segunda tenía que ver con una clara reformulación de la definición de lo que era el conflicto de intereses y cuál era su alcance; pues no solo se incluían factores tasados que pueden comprometer la imparcialidad y objetividad (afinidad nacional, política, familiar o afectiva, así como intereses económicos), sino una cláusula abierta (“por cualquier otro motivo directo o indirecto de interés personal”), que se abre así a otro tipo de circunstancias, alejadas, en principio, de aspectos subjetivos.  

Y la tercera se situaba en que se incluían como conflicto de intereses más situaciones que las anteriormente previstas; por ejemplo, “las percibidas objetivamente como conflictos de intereses”. Por tanto, un conflicto de intereses puede aparecer incluso cuando una persona no se beneficia directamente de la situación, sino que con su actitud, comportamiento u omisión compromete el ejercicio imparcial de sus funciones. Entra en juego la distinción entre conflictos evidentes y aparentes o potenciales. Aunque esa dimensión objetiva no es plena sino que debe mostrar cierto vínculo subjetivo con la conducta de la persona o- y esto es lo importante- una repercusión sobre dichos aspectos, lo que caso de manifestarse comporta un daño a la imagen institucional. En este caso afecta a la imagen de la UE; sobre la que tienen intereses en su preservación, aspecto este último muy relevante, todos los Estados miembros y no solo a quien ejecuta puntualmente los fondos europeos, menos aún en un caso como el de los fondos NGEU en los que hay una suerte de mutualización de la deuda pública, que como es obvio concierne o afecta a todos los Estados de la Unión; de ahí que la buena gestión financiera y la integridad en la ejecución de los fondos europeos no sea exclusivamente un problema nacional sino que interese a la totalidad de las instituciones europeas y al conjunto de los países que las conforman.

Final: ¿Qué hacer para paliar o evitar la emergencia de situaciones de conflicto de intereses?

Sin duda, la política más eficiente -y hasta ahora la menos practicada entre nosotros- para mitigar la existencia de conflictos de intereses- es la preventiva. Ha sido hasta la fecha la gran olvidada, y ahora parece resucitar por arte de magia de una pírrica disposición normativa recogida en el BOE, cuando ya estaba grabada con letra impresa en el DOUE hace tiempo. Debe ser que quienes nos gobiernan o sus dóciles funcionarios ejecutores solo leen la Gaceta.

Y prevenir supone mejorar la infraestructura ética de las organizaciones públicas y también poner barreras o dificultades para que esas situaciones no puedan emerger. El Derecho, esto es, las leyes y reglamentos juegan un papel importante; pero también tienen un rol relevante los valores, principios y normas de conducta y de actuación; o dicho de otro modo, los instrumentos de autorregulación, también en el ámbito de la contratación pública y de las subvenciones, por no hablar del estatuto de los empleados públicos (con responsabilidades decisoras o capacidad de influencia) y, en especial, de los altos cargos y directivos públicos (es decir, de quien dispone de facultades de decisión o de incidencia en las soluciones que finalmente se adopten).

Hay otros muchos recursos y medios de fortalecer la política preventiva en lo que a la gestión de conflictos de intereses en la gestión de fondos europeos. Por ello, en los planes de medidas antifraude, que todas las entidades públicas deben aprobar, se deben recoger ordenadamente una batería de instrumentos y herramientas dirigidas a reforzar esa cultura preventiva y establecer asimismo unos potentes y diáfanos procedimientos de gestión de los conflictos de intereses que puedan surgir, en aras a paliar los letales efectos que su proliferación podría producir sobre la reputación institucional. Hay que tener en cuenta, además, que la materia de conflictos de intereses es particularmente casuística; por lo que es muy relevante disponer de marcos conceptuales precisos, reglas claras y guías de conducta, así como pautas interpretativas adecuadas y eficientes, por no hablar de órganos que las adopten.

No cabe olvidar que los Estados miembros y sus autoridades públicas están obligados a adoptar -según el Derecho de la UE- las medidas oportunas que estén a su alcance para evitar que tales circunstancias se produzcan, así como incorporar las medidas adicionales que sean necesarias para preservar los intereses financieros de la Unión. En verdad, el principio de buena gestión financiera solo se puede proteger razonablemente cuando -como reconoció el propio TJUE- se adopten por el Estado miembro medidas efectivas de prevención de conflictos de intereses.

Hay dos reglas muy básicas, que todo ejecutor de fondos europeos debe tener presentes: a) Que los Estados miembros cuando gestionen fondos europeos deben incorporar la prevención de los conflictos de intereses en sus sistemas de control interno; y b) que, por tanto, “es responsabilidad de las autoridades nacionales de los Estados miembros (estatales, autonómicas y locales) establecer sistemas de control interno con responsabilidades y funciones claramente asignadas” para evitar precisamente conflictos potenciales o aparentes, cuando no evidentes. No cabe duda que esto, al menos formalmente, es un cambio cualitativo en la forma y modo de entender la gestión pública, y más concretamente la financiera. Veremos qué poso deja en nuestras administraciones públicas todo este nuevo escenario conceptual y normativo, si es que finalmente deja alguno. Malo sería que no lo hiciera.  

“La gobernanza efectiva no aparece como arte de magia cuando se quiere” (Mariana Mazzucato)

Las advertencias que reiteradamente se han expuesto desde diferentes ángulos parece que se van cumpliendo, para desgracias de todos. El sector público no está de momento actuando como tractor de la recuperación. Todo lo más crea empleo de carácter público y, con más frecuencia de la habitual, temporal o interino; esto es, carga el capítulo I de los Presupuestos con más personal que viene a hacer más de lo mismo, con la única vocación de resolver las contingencias más inmediatas. Con una política que vive atrapada en la inmediatez y en el corto plazo, es materialmente imposible que haya organizaciones públicas que salgan de este círculo vicioso. Hoy día, la dirección profesional está olvidada, la estrategia no existe, la planificación está de vacaciones y la previsión de efectivos y de necesidades hace tiempo que se perdió en el laberinto político-burocrático, así como en las letales consecuencias pasadas (y las que vendrán a partir de 2023) de las tasas de reposición presupuestarias.

Los ensayos formales de apostar por criterios de racionalidad en la gestión no están dando, hasta ahora, los resultados queridos. La arquitectura organizativa diseñada por el Real Decreto-ley 36/2020, que pretendía impulsar la recuperación, se ha mostrado retórica y poco efectiva. No basta con predicar la planificación, la captura del talento, la búsqueda de la innovación y la gestión por resultados. Al parecer, lo que era un catálogo de buenos propósitos, no está funcionando adecuadamente. La dirección política y ejecutiva del Plan o el propio diseño del modelo de Gobernanza tampoco funcionan. Además, no parece encontrarse el talento necesario y el músculo de gestión está dormido. Lo relevante en el ámbito de la gestión pública es hacer o aplicar los retos y las ansiadas reformas o transformaciones, no incorporarlos al BOE, que todo lo devora o absorbe, menos los fondos europeos, que al parecer están inmersos en un monumental atasco en su imprescindible ejecución. No están llegando al tejido económico y solo con cuentagotas a los niveles territoriales de gobierno.

Dado que nadie, absolutamente nadie, se ha tomado en serio la necesidad de reformar y transformar el sector público, al objeto de adaptarlo gradualmente a los enormes desafíos presentes y futuros (jubilaciones masivas, obsolescencia funcional, revolución tecnológica, recuperación económica, emergencia climática, relevo generacional, redefinición de nuevos perfiles de empleos, destrucción gradual del sistema de mérito, politización extensiva de la alta Administración, captura sindical y corporativa de la Administración, y un largo etcétera que podría hacerse eterno), el denso y extenso tejido de administraciones públicas territoriales y entidades del sector público que tiene que actuar de consuno como tractores de tal proceso está encontrando serias dificultades para avanzar en su desafío inmediato: la recuperación económica y la transformación del país, a fin de dotarle de la ansiada resiliencia. 

Las causas son innumerables. Una de ellas es la retórica política, que no viene acompañada de hechos. Otra es la incapacidad demostrada de las fuerzas políticas de llegar a acuerdos transversales en un tema ciertamente existencial para el país y sus gentes. También sin duda entre tales causas está que se ha hecho descansar sobre la Administración General del Estado la dirección, el control y supervisión, así como una parte importante de la ejecución del Plan de Recuperación; esto es, un pesadísimo fardo, que ha de cargar con una estructura que desde hace décadas ya no dispone de capacidad ejecutiva efectiva suficiente para tal empeño, al haber sido asumidas buena parte de esas competencias ejecutivas por las Comunidades Autónomas). Mucho tomate a recoger en un huerto tan escaso de brazos. Además, como indiqué en su día, con un modelo de Gobernanza de altísima centralización y de equivocado diseño departamental (o fragmentario) en el marco de una estructura de gobierno elefantiásica. No era fácil que pudiera funcionar, y así parece que está sucediendo, aunque no deba ser motivo de alegría, sino de todo lo contrario. Al país se le atraganta la digestión de los fondos europeos. Y, de no remediarse, urgentemente, el paciente puede acabar en la UCI con una indigestión severa.

Pero tampoco las noticias “por abajo” son halagüeñas. Algunos gobiernos de Comunidades Autónomas, en su siempre reiterado isomorfismo institucional, han replicado ese equivocado modelo de Gobernanza a sus propias estructuras gubernamentales. Otras ni siquiera se han dado aún por enteradas. Las administraciones territoriales (CCAA y entes locales) no tienen certezas de qué van a gestionar y desconocen cuándo y cómo lo tendrán que hacer, así como cuántos recursos financieros aflorarán finalmente. Así es muy difícil organizar un modelo eficiente de planificación, organización y gestión de fondos para la recuperación. Pero, además, se encuentran con los mismos problemas que se pueden detectar en la AGE, aunque en algunos casos corregidos y aumentados.

En efecto, las estructuras políticas y directivas territoriales tienen males similares, o incluso mayores (la politización es en algunos casos, más descarnada, y la profesionalización de su empleo público más baja, por lo común), a los del Estado. La burocracia profesional territorial está también envejecida y mucha de ella en franca retirada (camino de la jubilación), poblada de personal interino o temporal con marcos conceptuales y destrezas reducidos a “su” puesto de trabajo, y que en su mayor parte desempeñan funciones de tramitación o de procedimiento administrativo, con tareas muchas veces rutinarias o repetitivas y con escasa capacidad de iniciativa o innovación, que la organización tampoco ha sabido o querido promover. Si a ello añadimos un modelo organizativo divisional igualmente obsoleto (que solo los gobiernos locales podrían dotarle de la flexibilidad necesaria), probablemente nos dé como resultado una tormenta perfecta que conduzca (crucemos los dedos para que no ocurra) a que la gestión territorial de los fondos europeos entre, asimismo, por lo que a su gestión territorial se refiere, en una espiral de probable ineficacia (gastar por gastar), ineficiencia (malgastar), o, lo que es peor, de dificultades sin fin para cumplir los ansiados hitos y objetivos que anuncia a bombo y platillo el Plan de Recuperación (no llegar a gastar los fondos comprometidos), por  no hablar de las inevitables barreras que se han de poner para frenar efectivamente el fraude y la corrupción.

Tener la capacidad de gestionar cantidades ingentes de dinero público transferido por la UE en tiempo récord requiere, por exigencias de la propia Comisión Europea, dos grandes premisas: excelencia en la gestión (financiera y ejecutiva) e integridad intachable (evitar o mitigar las irregularidades, el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses). Todo ello se concreta en el también relumbrante sistema de gestión del citado Plan, que, de no remediarse rápido con medidas efectivas en su aplicación, corre el riesgo de convertirse en un modelo formal, lo cual sería la antesala de su fracaso. Tampoco es ninguna solución la externalización de la gestión de los fondos (en muchos puntos discutible), descarada o encubierta, que en algunos casos se pretende llevar a cabo. Mucho habrán de cambiar las cosas y en muy poco tiempo para ejecutar con la destreza y diligencia requeridas esos fondos. También los gobiernos territoriales tienen la palabra en este importante reto; debiendo adaptar o transformar sus organizaciones y métodos de gestión para afrontar tales desafíos. 

La ejecución del Plan y la absorción de los fondos europeos parte de la premisa correcta de que hay que invertir en planificación, impulsar nuevos (o no tan nuevos) modelos organizativos y de gestión, así como captar talento interno y apostar por una evaluación basada en los resultados en la gestión. Nada que objetar, siempre que se cumpla. Como expone gráficamente la Orden HFP/1030/2021, el nuevo sistema de gestión de fondos europeos (que se pretende solapar sobre el sistema de gestión tradicional, como una suerte de líneas paralelas) se fundamenta en el principio de compromiso con el resultado. Muy lindos el enunciado y los objetivos expuestos. Ahora se trata de ponerlos en acción. El tiempo se agota y las reformas aún no se advierten. Tal vez todos los actores institucionales debieran pactar de forma concertada cómo hacer frente desde el sector público estatal, autonómico y local, a los inmensos e inmediatos desafíos que plantea el Plan de Recuperación. Este sí que sería un buen objeto para plasmar la verdadera Gobernanza. Y no es un tema baladí. Nos va en ello el futuro del país y de las próximas generaciones, como bien reza el programa de la UE que en julio de 2020 impulsó la aplazada recuperación. Esta vez, sí que es verdad, el tiempo juega en contra. La gran duda que nos asalta es si en el marco de un sistema de gestión “tradicional” (como reza la exposición de motivos de la Orden citada) u obsoleto, como es el actualmente existente, se puede dar a luz un sistema de gestión de fondos europeos eficaz, eficiente e íntegro. Es el gran dilema que debemos resolver en años venideros. De su acierto o fracaso dependerá el mejor o peor futuro de este país.