“No se puede creer en regeneradores, porque fallan los principios motrices para toda regeneración”

(Leopoldo Alas, “Clarín”)

Preliminar

Hace unos días, en su tribuna semanal del diario La Vanguardia, el periodista Fernando Ónega dedicaba su columna a este tema y hacía hincapié en que la futura regeneración de la política que se llevara a cabo en España necesariamente debería prestar atención a las maltrechas instituciones. Hasta ahí, de acuerdo. Mas sorprende cómo un veterano periodista, con suficiente información y un poso de lecturas, todavía pueda predicar ingenuamente algo que en España siempre que se ha intentando se saldó con un sonado fracaso.

La regeneración es, en este país, una noción calcinada por su mal uso y su descarado abuso. Hay que desconfiar, como premisa, si tal regeneración se plantea por la política y afecta a ella misma o a las instituciones que capturan o en las que se instalan. Cuando se ha traído a colación, sus resultados han sido pírricos, por no decir que nada real consiguieron. Hace menos de quince años, con el movimiento del 15M, se habló mucho de ello y se quedó en nada. La nueva política, como siempre había sucedido, envejeció en tiempo récord, y cayó en los mismos males, corregidos y aumentados, que los existentes antaño y ahora propios de la vieja política que siempre nos abraza, y en no pocas veces nos ahoga. Y así seguimos, como siempre, hablando de algo que suena muy bien, como es conjugar el verbo regenerar, pero que nadie se lo toma realmente en serio. En España, reformar y regenerar son dos verbos que la política no conjuga. Y, con esta política cínica, inmoral, llena de imposturas y de una mediocridad supina que nos invade, menos aún.

De regeneración se habló mucho en España tras el terrible impacto del Desastre de 1898. Y ahí quiero volver. Surgió entonces un movimiento llamado regeneracionista que fue impulsado desde círculos políticos e intelectuales, si bien limitados aunque representativos, y tras el aireado Informe sobre Oligarquía y caciquismo presentado en el Ateneo en 1901 por Joaquín Costa, y en el que intervinieron una amplia nómina de académicos e intelectuales, mas también no pocos políticos, el impulso inicial y algunas tibias medidas políticas impulsadas por Silvela, Maura (la pretendida Revolución desde arriba), Canalejas y otros, terminaron dando paso al derrumbe del largo, extenso y ficticio sistema político de la Restauración en 1923 por el golpe militar de Primo de Rivera. El antiparlamentarismo y la antipolítica, tan aireada en las dos décadas previas, abrieron la puerta a ese esperpéntico “Cirujano de hierro” que pretendió representar entonces chapuceramente quien fuera capitán general de Barcelona.

No todos los intelectuales, sin embargo, se alinearon con ese movimiento regenerador. Reconocidos literatos decimonónicos liberales o republicanos, como fueron los casos, respectivamente, de Valera y Clarín, por ejemplo, no mostraron grandes simpatías por ese impulso regenerador que enfebrecía a la intelectualidad del momento, aunque tampoco la gente nueva (la mal llamada “Generación del 98”: José-Carlos Mainer y Jordi Gracia, 1996) se alineó con las tesis de Joaquín Costa, con la excepción de Miguel de Unamuno, adoptando una posición de retraimiento calculado, en algunos casos con movimientos políticos un tanto sorprendentes. El propio Clarín escribía perplejo lo siguiente: «¿Será verdad que Maeztu, un señor Baroja y Martínez Ruiz visitaron a Polavieja ¡a Polavieja! para discutir las ventajas que podría sacar España de la implantación de una dictadura que fuese a un tiempo liberal, técnica y antiparlamentaria?» (1899). Luego estaban, obviamente, los intelectuales y políticos ultraconservadores o neocatólicos, que echaban las culpas de los males de España al liberalismo imperante, a la emergencia del nacionalismo/separatismo y del incipiente aún socialismo. Esos ismos irán conformando los particulares fantasmas de la política en este país durante las siguientes décadas.

“El regenerador” de Leopoldo Alas, “Clarín”

En ese contexto, antes incluso de que finalizara el siglo XIX, el prolífico periodista y crítico Clarín reitera en diferentes artículos su satírica visión frente a cómo pretendía resolver el problema de España ese inicial movimiento regeneracionista, impulsado por Joaquín Costa y algunas fuerzas políticas y sociales de cariz conservador o de centro, aunque también de izquierda templada, con algunos republicanos que se sumaron a la iniciativa. Fue muy duro Clarín con quienes despectivamente denominaba como los hidráulicos, un regeneracionismo teñido de intereses económicos y comerciales, que descuidaba un aspecto central, como era el idealismo de una moral republicana, frente a la indecencia en la que había derivado el denostado sistema político de la Restauración, y olvidaba, sobre todo, la educación como pilar esencial de ese radical cambio de hacer las cosas en España.

En la revista La Vida Literaria en 1899, publica Clarín una magnífica pieza que gráficamente denomina El regenerador, donde con las destrezas literarias y toda la carga de ironía que tenía este gran escritor, que era mucha, dibuja con precisión cómo en España la política tradicional resolvía cotidianamente los asuntos de esa pretendida regeneración en sus maltrechos comportamientos institucionales. Nada nuevo, lo de siempre; pero conviene recordarlo para saber cómo los políticos afrontan en este país tales exigencias y de qué manera las resuelven. Su descripción en nada se aleja de lo que hoy también ocurre. Un breve resumen de lo allí expuesto nos deja muy claro cómo actuaba ese regenerador parvenu. Así lo describía Alas:

“Le sorprendemos en uno de los momentos felices de su vida. Está comiendo en la fonda, en el hotel, como él dice siempre, de primera clase, en la mesa redonda, en la que hay señoras que a él se le antojan duquesas y muchos comisionistas. Está comiendo de gorra. ¿Quién paga? El Municipio. El Regenerador es concejal y está en Madrid, con otros ediles de su pueblo, gestionando el pronto despacho de ciertas gollerías para el Ayuntamiento de la ciudad que le vio nacer”.

Como él mismo pensaba, “comer en la fonda, sin pagar, ¡qué dicha!”. No es como también se describía un “degenerador”, sino un “regenerador”, quien viene (o eso dice) a hacer algo nuevo. Aunque Clarín lo tenía claro, era aquel un representante más de aquella saga tan abundante entonces (y mucho más ahora) de “bandidos de la política”.

En verdad, el regenerador tenía muy claro que “la moral (en política) es un mito”. Y describía su cursus honorum en esa actividad pública que siempre aporta buenas nueces al patrimonio privado:

“Nació -escribía Clarín- en la trastienda de una droguería, y allí se crío y se educó. Desde sus más tiernos años aprendió la diferencia que va desde la tienda a la trastienda. La tienda es el teatro, allí se engaña (a los clientes o ciudadanos), se les da droga maravillosa (promesa electoral), que todo lo cura … En la trastienda se falsifica el producto auténtico, con firma y todo: allí se viste al gato y se le disfraza de liebre”.

“Al llegar a cierta edad el Regenerador se fijó en la política, y le fue (una actividad) muy simpática, por lo mucho que se parecía a una tienda … con su trastienda. Pero él llegaba a la cosa pública en tiempos en que este tráfico estaba muy desacreditado, y en que era lo corriente renegar de la política, para meterse en ella” (¿les suena?).

“Si al principio figuró, en segunda línea, en un partido liberal, abandonó sus filas, cuando comprendió que por ahí no se iba al poder, y aprovechó la ocasión para entrar en un Ayuntamiento (o en un partido) que se declaró ‘enemigo de toda política y puramente administrativo’ (…) Lo había dicho siempre: ‘Menos doctores y más industriales. Menos políticos y más Administración. Comercio, mucho comercio … que es la sangre de los pueblos … Y la mandíbula del lobo, ¡tris tras!, devora la carne en la mesa redonda del hotel … y refiere a los comisionistas que le rodean los planes que el Regenerador abriga para cuando se reúna la gran Convención de los industriales y comerciantes”.

En este punto la crítica de Clarín, sin citarla expresamente, se dirige claramente a la Unión Nacional y a los planes de Costa, pues coinciden temporalmente con la creación de ese partido y de su plataforma. Como reconoció Yvan Lissorgues, quien recopiló y comentó atinadamente buena parte de los escritos políticos de Clarín en sendas publicaciones (1980 y 2007), al profesor y periodista crítico, republicano sincero durante toda su vida, no le agradó esa pretendida regeneración que tomaba visos de ser falsa por insincera, como todas las otras que  continuarían, pues en el marco de unos objetivos que se podían compartir había una “trastienda” evidente de intereses propios o de clase (también política). En el fondo lo que se pretendía era seguir gobernando (o comerciando) en momentos críticos cuando el país se desmoronaba, fruto de la conmoción surgida tras el Desastre del 98, y ello exigía adoptar esas dosis de funambulismo que la mentirosa y prestidigitadora política española siempre tenía en la chistera. Así lo hicieron entonces y así lo seguirán haciendo después. Si, en aquel momento, con ese durísimo contexto político y económico, no fue posible llevar a cabo apenas ninguna regeneración que se precie, cabe imaginar qué suerte correría esa idea en el futuro. Su bastardeo ha sido la regla. Y ahí seguimos.  

A la perspicaz e inteligente mirada de ese gran literato, periodista crítico y analista político que era Clarín, no se le podía engañar con tales remedos. Aunque respetaba a los «regeneradores serios» (ensayistas), desconfiaba de los políticos regeneradores o de quienes se investían así. En uno de sus tempranos paliques (1878), el escritor ya enunciaba la enorme desconfianza que le generaban esos salvadores patrios (que, a partir de entonces tanto abundaron y aún abundan), y que él llamaba gobernantes cismáticos de España, cuyo lema era “¡Salvar al pueblo sin el pueblo!”. Según concluía “ese ha sido siempre el programa de los tiranos y de los déspotas”. Leopoldo Alas, desgraciadamente, no viviría para ver cómo se cumplían sus más sombríos pronósticos. Murió tempranamente en junio de 1901. Ni siquiera participó, a diferencia de sus también ilustres colegas de la Universidad de Oviedo de esa saga inolvidable (Altamira, Buylla, Posada y Sela), en los debates sobre el Informe de Costa a principios de ese mismo año en el Ateneo. Tal vez esa ausencia se debiera a su delicado estado de salud o quizás se produjera por sus enfrentadas tesis a tales propuestas. Nunca lo sabremos.

(A propósito del libro Oposición, Anagrama, 2025)

«Debemos al misticismo esa forma administrativa de la paciencia que se llama el expediente»

(Benito Pérez Galdós, La desheredada)

«Un Estado ingrato, indiferente al mérito, es un Estado salvaje»

(Benito Pérez Galdós, Miau)

Introducción

A diferencia de tiempos pretéritos, aquellas novelas que tienen por objeto el fenómeno burocrático-administrativo, son hoy en día una rara avis. Y no deja de ser paradójico este abandono, más aún en estos últimos tiempos, cuando esos ecosistemas tan opacos como son las Administraciones públicas han ido acumulando casi sin darnos cuenta disfunciones sinfín (elefantiasis organizativa y de personal, dificultades de acceso digital y presencial con desprecio a la ciudadanía, mala administración, politización descarnada en forma de clientelismo, a veces bochornosamente cutre, desprofesionalización, corrupción galopante, endogamia, voracidad sindical, teletrabajo mal aplicado, y un largo etcétera).

Por tanto, el caldo de cultivo potencial que tienen los escritores para ambientar sus novelas en tan hermético y hasta en no pocas ocasiones absurdo mundo político-burocrático del sector público, es amplísimo. A esta retracción actual de los autores para contextualizar novelas en tan singular ambiente, ha podido contribuir, sin duda, la complejidad innata de ese ecosistema político-burocrático y el escaso atractivo de una atmósfera sórdida como medio narrativo; pero también el lenguaje oscuro, incluso con ribetes esotéricos, de las normas y actuaciones de las Administraciones, que solo denominados expertos (esencialmente, juristas) dicen dominar.

Además, en los últimos tiempos, más aún tras las crisis de 2008 y Covid19, el sector público ha perdido buena parte de su legitimación, de sus capacidades ejecutivas y de una digitalización mal entendida, que ha desatendido a la ciudadanía. Los intentos por vender su transparencia, la participación y la integridad, se han quedado en píos deseos. Las plantillas administrativas cada vez están más envejecidas, lo que marca carácter. Por si ello fuera poco, también han crecido en número de efectivos hasta alcanzar grados de obesidad mórbida o de multiplicación de entidades-chiringuitos que solo la complacencia política y el desconocimiento atroz de la ciudadanía y de los propios medios hacen factible su desordenada proliferación. La política burocrático-administrativa se ha hecho relato, esto es, mentira piadosa; mas también endogámica o defensiva de unos privilegios políticos, burocráticos y sindicales que ya no tienen el común de los mortales (sector privado), sin que nadie al parecer se sorprenda. Los Presupuestos Generales del Estado (o de cada entidad) siguen siendo «el restaurante nacional» (o local), del que hablara Galdós.

La literatura burocrático-administrativa en los siglos XIX y XX.

No fueron pocas, en efecto, las obras literarias que en el siglo XIX español pusieron el foco sobre el penoso estado de una aún incipiente y escuálida Administración Pública, plena de disfunciones y enredos de distinta magnitud. Desde las aireadas críticas de Larra, pasando por el tratamiento de la hispana figura del cesante, abordada -entre otros- magistralmente por Mesonero Romanos y Gil de Zárate, llegando al apogeo que de tales cuestiones hizo la enorme figura literaria de Benito Pérez Galdós, en diferentes episodios nacionales y en no pocas de sus obras novelísticas, inspirado en la impronta de su mentor Mesonero en lo que al cesante respecta y en su admirado Balzac, quien escribió en su Comedia Humana una de las obras maestras de la novela burocrático-administrativa, como fue Los empleados, fuente de inspiración, cuando no de plagio inteligente (como diría Valera), en la conocida obra galdosiana de Miau, la producción literaria del siglo XIX fue jugosa en este tipo de novelas. Hubo muchas más, sin duda. También otros autores posteriores, ya en el siglo XX, trazaron argumentos novelísticos con una impronta burocrática más o menos marcada, desde El proceso de Kafka (con acento en el laberinto burocrático judicial) hasta la extraordinaria novela de Sebastian Haffner, Historia de un alemán, por solo traer a colación algunos ejemplos. Stephan Zweig, en algunos de sus libros (por ejemplo, Diarios o en diferentes biografías como las de Fouché o Balzac, entre otras) también se ocupó de este tema.

De todos estos autores, tal vez fue don Benito quien más incidió en el rancio y destartalado sistema burocrático-administrativo español. Que tuvo tal vez un punto de exageración, propio de la novela, es probable, como agudamente percibió el profesor Antonio Jiménez-Blanco en su documentada y extensa recensión a nuestro libro El legado de Galdós (Catarata, 2023) RAAP 115 RECENSIÓN AJB EL LEGADO DE GALDÓS. En cualquier caso, siempre pongo como ejemplo descarnado de lo que era la Administración caciquil del período, en el que imperaba el desorden político de ceses arbitrarios y nombramientos de amigos políticos, el extraordinario episodio nacional O’Donnell, y los desmanes que entonces los padrinos de la revolución de 1854 hicieron en las nóminas públicas. Pero hay otras muchos episodios y obras del autor canario, amén de la siempre citada Miau, en la que los males endémicos de la Administración española decimonónica aparecen una y otra vez. Muchas son las novelas galdosianas en las que este tema forma parte del decorado o del relato.

Menos incisiva fue la generación de 1898 sobre esta materia, pues el foco de sus censuras, en su afán regeneracionista, se centró más en la mirada oligárquica y caciquil, con el foco puesto principalmente en la política y menos en la burocracia y en la Administración (Pío de Baroja, Valle Inclán, Unamuno, etc.).  A partir de entonces, los males burocrático-administrativos, ahogados en una España políticamente enfrentada a cara de perro, dejaron de ser punto central de atención de los novelistas españoles del siglo XX, aunque desde la perspectiva del ensayo el tema siguió atrayendo a algunos literatos que siguieron adentrándose en esas frondosas y sucias corrientes de los fenómenos burocrático-administrativos.

Sara Mesa y la novela burocrático-administrativa en el siglo XXI

Ni que decir tiene que fue a principios de los años 80, fuera de nuestras fronteras, cuando un libro sobre tales cuestiones generó pasión, Sí ministro, que sirvió de guion a una exitosa serie televisiva. En nuestro país, Alejandro Nieto multiplicó sus ensayos describiendo los males de una Administración y de su burocracia durante más de cuatro décadas (por ejemplo: La organización del desgobierno o El desgobierno de lo público, entre otras muchas obras). Desde una óptica politológica y sociológica, cabe traer a colación los más recientes análisis de la Administración de los continuados y certeros ensayos de Carles Ramió. También en España, en 2013, Muñoz Molina se ocupó parcialmente de este tema en su obra Todo lo que era sólido, un ensayo y no una novela. El reconocido administrativista italiano, Luciano Vandelli, en 2015, publicó, con prólogo de Santiago Muñoz Machado, una obra de referencia: Papeles y papeleo. Burocracia y literatura (Iustel), pero donde la noción «literatura», agrupa al ensayo, y no se centra tanto en la novela, que es objeto de estas líneas.

Dejando de lado novelas menos divulgadas, que las hay, a este género y a estos escenarios ya se había aproximado con fuerza en 2019, si bien desde el ensayo periodístico novelado, la escritora Sara Mesa con un brillante opúsculo: Silencio Administrativo, editado por Anagrama. Con clara intuición y buen conocimiento de las disfunciones legales y de funcionamiento del sector público español, la escritora puso el dedo en la llaga y denunció la constante falta de empatía que el sistema normativo y burocrático-administrativo mostraba, con particular crudeza en quienes se hallaban excluidos socialmente.

Esta misma autora, ahora desde la perspectiva más exigente de la novela, vuelve sobre el tema con un enfoque más amplio en su reciente obra titulada, un tanto equívocamente, Oposición (Anagrama, 2024);  pues, en verdad, si bien de ello trata, el núcleo del relato y sobre todo de su atención sobrepasa ese sistema selectivo (hoy casi totalmente por el boyante y tramposo concurso-oposición) para fijar la atención, con una mirada esperpéntica y de crudo realismo, en un dibujo descarnado de ese ecosistema burocrático-administrativo, claustrofóbico y roto por las históricas inercias que se arrastran tanto en el lenguaje como en las formas y en el funcionamiento, unos burócratas y directivos que replican roles sin cuestionar absolutamente nada de lo absurdo que en no pocas ocasiones tales conductas y actuaciones comportan. Un mundo desconocido para el común de los mortales que apenas son capaces de comprender lo que intramuros de esa fortaleza administrativa se esconde y que tanto les afecta.

Sara, la protagonista del relato, es -o así lo parece- la única que intramuros se atreve a cuestionar un medio y unas formas, que evidentemente no entiende. Ingresa, como ahora suele ser habitual en el sector público, con la condición de interina, aunque enchufada, lo que tampoco es extraño. Nada sabe del medio en el que se inserta y nada se le explica en una gélida acogida que no es ni tal, como usualmente se practica en nuestras Administraciones Públicas. La sientan y a “trabajar”, aunque nada haya de hacer realmente. Su ubicación física y los medios que se le proporcionan (recursos informáticos, teléfono; etc.) es su único contacto con su nueva organización. Nadie le dice para qué está allí y solo pasados varios días será recibida por la Asesora Jurídica, quien, tras decirle que su presencia era muy necesaria para aliviar las inmensas cargas de trabado existentes, apenas le balbucea cuáles serán sus hipotéticas futuras funciones en una denominada OMPA (Oficina de Mediación y Protección Administrativa), aún en formación, y que tardará varios meses en ser puesta en marcha. Una Oficina, cuyo fin confesado es ser vehículo institucional de conexión entre la ciudadanía y la Administración (Gobierno Abierto), detectando a través de un buzón de quejas anónimo, los casos de mala administración y permitiendo que se puedan denunciar y, en su caso, corregir (otra cosa es que se puedan tramitar, lo que nunca será fácil; sino todo lo contrario).

El esperpento institucional (abundante en ejemplos empíricos, por otro lado) ya está en marcha. La protagonista, de la que pocas y fragmentarias pinceladas da la escritora en su relato, sobrevive sus primeras semanas y meses en un ecosistema administrativo salpicado de unas acantonadas relaciones funcionariales y personales entre la sorpresa, el desconcierto y las innumerables preguntas que le surgen sobre ese mundo hasta cierto punto incomprensible en el que la han insertado. Mujer joven (¿de la generación Z o millenial?), pronto advierte que se halla en un locus envejecido de personas instaladas, convencionales, como son la mayoría de los funcionarios con los que trata, de otra generación y con los que no conecta. Cobra su primera nómina, sin haber hecho nada, y le sorprende. Mas pronto se habitúa. La Oficina finalmente se pone en marcha, con el consiguiente bombo y plantillo mediático, lo que relata la autora con especial mordacidad, y Sara inicia su pretendida actividad. La función principal de la protagonista es ser receptora de las quejas, canalizarlas por medio de la Asesora Jurídica a un comité de sabios para que este las evalúe y luego vehicular las respuestas (generalmente, de inadmisión) y notificarlas. Pero apenas nadie hace uso de tan magnífico canal propio de una Administración abierta, que en la práctica está herméticamente cerrada. Pasan los meses y las estadísticas son abrumadoramente insignificantes. Tanto ruido para nada. Sara se inquieta, y decide inconscientemente alimentar con quejas suplantadas tan inutilizado sistema -que van subiendo disparatada y divertidamente de tono- , con unas consecuencias que le conducirán -después de algún chivatazo interno o fruto de la imprudencia de su extraña amiga o enemiga informática, Sabina- a la apertura de un expediente disciplinario que se resuelve de forma expeditiva (algo poco real) y con relativa benevolencia, pues el mar de fondo era más espeso de lo que parecía, y había que evitar el escándalo.

Anteriormente, la interina, aconsejada o más bien empujada por una benefactora funcionaria con afinidades electivas con ella (poesía), la Beni, se anima a preparar unas oposiciones para ingresar, así, como funcionaria de carrera en la Administración, una forma de matar el aburrimiento en el tiempo de trabajo, pues apenas tiene nada que hacer, y así solucionar su vida para siempre. La descripción de la espesa atmósfera administrativa y relacional, de las pintorescas figuras que conforman ese ecosistema, los asesores, funcionarios, informáticos, conserje, el fantasmagórico jefe de negociado con su plaza pendiente de amortización y el propio secretario general, Echevarría, presuntamente cargo público de libre designación, y el entorno del propio edificio administrativo de la Consejería (según se dice), es probablemente lo más logrado de la novela. También las situaciones grotescas, no menos reales, que no son pocas, que se suceden en ese oscuro medio administrativo. Los alargados tiempos del desayuno funcionarial,  los siniestros despachos y negociados, las vacaciones y su reparto, la inactividad retribuida siempre, el afán de hacer que se hace sin hacer realmente casi nada o cosas inútiles, los encuentros y eventos en la terraza prohibida, el opaco e incomprensible lenguaje administrativo, y un sinfín de anécdotas, entre las que sobresale la discutida implantación de la cita previa y la rebelión ciudadana por ella, así como otros muchos aspectos, hacen de esta novela una obra divertida en muchos de sus pasajes. Y, si como decía Juan Valera, el fin esencial de la novela es entretener al lector, en este caso se consigue.

La oposición toma pulso central en un relato entreverado con la excelente descripción del edificio administrativo y su fauna, la suplantación de las quejas y la apasionada inicialmente relación de amistad con una joven, contradictoria y compleja funcionaria informática, Sabina (a mi juicio, la parte menos lograda del relato, no por ello menos importante en el desenlace). El argumentario de Beni, también central, para convencer a su pupila de que sacando una oposición su vida estaría arreglada y que se debe luchar por ello (¡Cuánto frío hace fuera de los presupuestos públicos!), el tortuoso camino de estudiar un aburrido y destartalado temario y unos apuntes incomprensibles, el absurdo trazado de unas pruebas que no son fiables ni válidas, sino más viejas que el crimen, y el test de “conocimientos” (¿para qué sirve preguntar -se interroga- cuántos artículos tiene el título preliminar de la Constitución?), los problemas de dicción de la protagonista con su frenillo (transformando la r en d), el escenario real de las pruebas selectivas masivas y su desarrollo, así como la configuración de unas pruebas blandas que permiten acceder a la función pública como si una especie de sorteo público se tratara, son los aspectos más sobresalientes de la novela.

Se trata, en todo caso, y la autora lo recuerda en sus citas iniciales, de una obra de ficción, a la que no cabe exigir comprobación empírica. Pero no impide que en ello haya mucho de verdad. Y nada que objetar al respecto. Aunque puestos a describir desmanes del sector público que pueden dar lugar a abusos se podrían haber encontrado muchos más, amén de los descritos: la politización descarnada, el sindicalismo público voraz y endogámico, el mal uso o (inclusive no pocas veces) abuso del teletrabajo, el ninguneo de parte de la ciudadanía sin recursos ni competencias digitales en el acceso a la Administración (algo se dice), las condiciones inmejorables de trabajo (horarios, vacaciones, permisos y licencias de todo tipo) de las que gozan como prerrogativa eterna los empleados públicos, y un largo etcétera. Pero la autora ha optado por seleccionar aquellos puntos que ella considera críticos. Y nada que objetar

La lección de esta obra en su desenlace -tal vez un tanto ingenuo- es que aún hay personas que viendo cómo el ecosistema burocrático-administrativo es tan rígido, castrante y asfixiante, por mucho que te den la sopa boba todos los meses, una opción vital es salir corriendo y buscar una vida más gratificante fuera (donde tanto frío hace), que viendo lo descrito no es difícil pensar que la haya. El problema es si realmente se encontrará. Un inconformismo mezclado con candor e ingenuidad atraviesa el relato y sobre todo el papel de Sara, la protagonista.

La otra Sara, apellidada Mesa y no Villalba, la autora, ha escrito una obra entretenida y sagaz en no pocos pasajes. Algo desigual y con un mensaje que, en momentos de cuestionamiento frontal del sistema burocrático desde el otro lado del Atlántico, sino se comprende bien, podría dañar más aún la mala imagen o deslegitimación que tiene ya hoy en día la Administración Pública; por otro lado, culpa en buena medida de la incapacidad política y funcionarial, pero también social, para reformarla. Todo ello alimenta los discursos populistas e iliberales de su destrucción o del simple o necio recurso a la motosierra. El problema es que esos mensajes calan en una ciudadanía desinformada o informada por cámaras eco o redes sociales capturadas. Y ahí están el quid de la cuestión. Sara Mesa no tiene la culpa, eso está claro. Tampoco su descarnado, y en no pocas veces real, relato de ficción. Quien sea competente, si alguien se da por aludido, que tome nota. Nadie lo hará. La Administración siempre ha sido impersonal. Y ahí está el nudo, que nadie desata. Detrás del órgano se esconden los desmanes humanos, salvo excepciones tasadas.   

Preliminar

Nadie que tenga un conocimiento cabal del momento actual de la política mundial puede eludir la delicada situación por la que atraviesa el Estado de Derecho Liberal Democrático, y por añadidura su dimensión social. Muy aireados son los ataques autocráticos directos o indirectos, ejercidos por doquier al Estado de Derecho (ver: Applebaum, 2024) y al Poder Judicial (también en países que forman parte de la Unión Europea). El creciente populismo e iliberalismo están haciendo destrozos evidentes, también en Europa. Menos divulgadas son las prácticas indisimuladas de captura de los órganos de control del poder hasta desactivarlos por completo o convertirlos en lo que nunca deben ser: “amigos del poder de turno”, muy propias de nuestro contexto institucional.  Y, en fin, todavía está pasando más de puntillas el inicio de lo que se barrunta como un desmantelamiento progresivo del sistema burocrático profesional como freno al ejercicio arbitrario del poder (también con algunas disparatadas iniciativas en este país), cuya primera pieza de caza mayor es retornar a la politización más burda del servicio civil (función pública) y de los escalones directivos superiores de las Administraciones Públicas, en lógica clientelar de poder o del indisimulado retorno del spoils system.

En efecto, se está alumbrando un sistema sancionado como régimen de pretendida eficiencia político-gubernamental en cuanto que el liderazgo directivo e incluso funcionarial se debe alinear según estos nuevos vientos políticos indiscutiblemente con quien ejerce circunstancialmente el poder y procede, así, a nombrar o cesar a tales funcionarios y cargos directivos, convirtiéndolos en meros ejecutores políticos de sus órdenes sin margen alguno de discrecionalidad técnico-directiva ni responsabilidad por la gestión. Quien llega al poder parece tener patente de corso para destruir el sistema institucional existente y crear un orden pretendidamente nuevo. Es el fin, por tanto, del estatuto de imparcialidad de la función pública, así como de los parámetros de profesionalización, autonomía de gestión y control por resultados (eficiencia de verdad) de la función directiva profesional, que desaparecen, de ese modo, bajo el imperio de la decisión política. Carl Schmitt resucita en los lugares más insólitos. También en la alta Administración estadounidense. Y revestido con ropajes pretendidamente innovadores impulsados por unos tecnoplutócratas con un discurso de una simpleza banal, pero que cala, y mucho.

Estados Unidos como «nuevo» paradigma: el estruendoso retorno del spoils system

Lo que está sucediendo en Estados Unidos desde la segunda llegada de Trump al poder en este ámbito, con medidas gubernamentales intrusivas y desestabilizadoras sobre la Administración Federal, el servicio civil y la alta dirección pública, bendecidas e impulsadas desde la Presidencia de Trump y pilotadas por un aventurero inconsciente de la política como es Musk, es de una gravedad fuera de lo común; pues pervierte todo un sistema gubernamental y administrativo construido pacientemente y con notables dificultades en aquel país a partir de la Pendlenton Act de 1883 (implantación del sistema de mérito en Estados Unidos tras un largo siglo de corrupción), y que, tras numerosos ajustes, ha llegado hasta nuestros días. Como se ha dicho, el poder de los expertos, de los altos funcionarios y su capacidad de freno al poder despótico y a la corrupción, desaparecen de un plumazo. Solo se quieren funcionarios y directivos serviles con el poder de turno (Tom Nichols, 2025).

Tras varias décadas de profesionalización de la función directiva gubernamental en las democracias avanzadas (movimiento que se inicia con el Senior Executive Service durante la presidencia Carter; ver: Villoria y Férez), luego trasladado el modelo con severos ajustes a no pocas democracias avanzadas principalmente de corte anglosajón o nórdico, pero no solo (también a otras de impronta “continental” en el modo de organizar su Administración Pública, tales como Bélgica, Chile, Portugal, etc.), parece haber llegado el turno, en este terrible movimiento pendular de la Historia, a la vigencia y vigor mediático (redes sociales) del retorno a las prácticas clientelares más groseras en el nombramiento y cese del personal funcionario y directivo público en lo que antes conocíamos como democracias avanzadas: despidos masivos, ceses discrecionales y arbitrariedad pura y dura. El cierre de filas y el exterminio del enemigo político es lo que se lleva. Kelsen palidece, Schmitt -como decía más arriba- renace de sus cenizas.

Se puede decir que existe, sin duda, una suerte de cambio de paradigma; aunque, en verdad, creo más bien (puedo estar equivocado) que se trata de una concepción cíclica de la Historia (Giambattista Vico), que nos hace regresar a dónde ya estuvimos, y que tanto tiempo y esfuerzo costó superar. Ciertamente, no será fácil ni rápido que el universo conceptual y el funcionamiento institucional construido laboriosamente primero en la Ilustración y, después, por el Estado Liberal Democrático y de Derecho, así como su importantísima impronta social o de «procura existencial» (Forsthoff), se desmorone o desintegre como un castillo de naipes. Pero nada es infinito en la naturaleza humana. Tampoco eso.

Si el modelo burocrático weberiano se pretendió corregir y mejorar por la denominada Nueva Gestión Pública que dio pie, sin embargo, a innumerables desmanes propios de un rancio neoliberalismo que leyó con renglones torcidos (particularmente, en España; pero también en el Reino Unido, Mazzucato, 2021 y 2023) lo que el New Public Management tenía de valor público (función directiva profesional y gestión por resultados) y orilló cuáles eran sus manifiestos errores (privatizaciones desordenadas e ineficientes y abandono de cuestiones clave como la integridad y transparencia de los gobernantes y directivos), esta última deriva se quiso enmendar mediante lo que pretendía ser una Gobernanza robusta que abría la Administración a la ciudadanía (al menos en hipótesis) y apostaba por el fortalecimiento profesional de las capacidades administrativas y directivas a  través de la mejora permanente de la Gobernanza intraorganizativa, en la que la digitalización y la gestión inteligente de los datos eran, asimismo, piezas claves de la mejora del modelo; pero no su esencia, ni menos aún su sustitución. Instrumentales.

Lo que era un proceso acumulativo de mejora, pero nunca de enmienda absoluta, que hacía convivir compleja, mas necesariamente, el modelo burocrático, la nueva Gestión Pública y la Gobernanza, parece que tiene los días contados. Y eso se observa crudamente en la parte más sensible de la arquitectura institucional del sector público ejecutivo, que no es otra que la que linda y hace de argamasa entre la estructura gubernamental y los niveles directivos del sector público, como pieza de engarce con el sistema de gestión. El asalto a esa zona intermedia, auténtico nervio en el funcionamiento del sector público, parece ser ya una política plenamente sancionada por ese oscuro (sobre todo en sus fines) programa que se encuadra orgánicamente (aunque de forma harto difusa) en el Departamento de Eficiencia Gubernamental de la Administración Trump II, que no se sabe muy bien qué es, pero que vende demagógicamente cuestiones fáciles de comprar por una ciudadanía cada vez más capturada por mensajes simplistas, si bien efectivos: reducción drástica de la burocracia, simplificación, desregulación y eficiencia. Mas su finalidad real es otra, como se ha dicho: “No se busca el mejor gobierno, sino su destrucción” (Nichols).

La politización de la alta función pública (servicio civil) y de la Administración estadounidense, a pesar de los tardíos brotes de profesionalización de las estructuras directivas de las Agencias (a partir de 1980) y de la previa conformación del Servicio Civil, en un largo proceso que va desde finales del siglo XIX hasta el período de Entreguerras, siempre ha sido muy elevada (se computaban en más de 3.000 los puestos directivos y de responsabilidad de la Administración Federal de provisión discrecional por el presidente de turno). Sin embargo, ese ya generoso círculo de discrecionalidad política se pretende ahora abrir en canal. Los altos funcionarios y los directivos solo pueden ser amigos del poder de turno. Nada más.

Lo que se lleva en estos tiempos tan convulsos, principalmente tras la segunda victoria electoral de Trump, es el absoluto retorno a las prácticas clientelares políticas más añejas, revestidas con un manto neotecnológico que le da apariencia de modernidad falsa, pues el fin real es más viejo que el crimen: es la confianza política y solo ella, así como el total alineamiento sin fisuras con la política presidencial en su conjunto, lo que avala el nombramiento y cese de un alto funcionario y directivo público, y por tanto su continuidad. El perfil profesional de los nombrados y en buena medida su ejecutoria en el desempeño del cargo, se muestran aspectos adjetivos, cuando no prescindibles. Los funcionarios y directivos públicos son así soldaditos del poder de turno y su continuidad en el cargo depende de que lo acrediten día a día. El spoils system elevado a doctrina por la presidencia del populista Andrew Jackson (1828-1836) renace de nuevo bajo la presidencia Trump II y su asesor-provocador gubernamental (Elon Musk),  a quienes poco importa lo que es la Administración Pública y para qué sirve en un Estado liberal democrático. Les molesta.

Una España clientelar que no ha hecho los deberes y una Unión Europea cuyas estrategias de fortalecimiento de las capacidades administrativas apenas se cumplen

En España hemos sido incapaces durante las últimas décadas de reforzar el sistema burocrático, que tiene taras casi eternas, tampoco supimos aplicar cabalmente la Nueva Gestión Pública ni mucho menos aquellos instrumentos que la dotaban de fortalezas (dirección pública profesional y evaluación de la gestión por resultados), y, en fin, perdimos el tiempo inútilmente a la hora de implantar, tarde y mal, la Gobernanza Pública, con una transparencia formal y de mentiras, así como sin apenas entender la trascendencia que tenían las políticas de integridad como freno a una corrupción galopante, por no hablar de la imposibilidad de construir una digitalización inclusiva con una transición justa o de fortalecer unas capacidades administrativas que en nuestro sector público están bajo mínimos. Y con tendencia a empeorar hasta límites desconocidos. La desprofesionalización de nuestra función pública y la politización intensiva de nuestra alta Administración, son dos males endémicos que se retroalimentan a sí mismos y lastran cualquier avance del país. La desatención digital propia de una burocracia endógena e indiferente a la ciudadanía y la abrumadora regulación, son enemigos de la democracia, y sus peores embajadores. Al tiempo.

Por consiguiente, aquí estamos (casi) donde estábamos. La España clientelar sigue encontrando un terreno expedito en la ocupación de las instituciones de control y de los niveles de la alta Administración por la lógica partidista. Así que en nuestro país cabe presumir que ni siquiera el ciclo que ahora anega Estados Unidos y que será emulado en no pocos países (me temo que también, con las correcciones que procedan, en algunos estados de la Unión Europea), hará mucho más daño del que nuestra depredadora, sectaria y cainita clase política ya ha hecho en estas últimas décadas y, principalmente, en estos últimos años. Las altas esferas de las Administraciones estatal, autonómicas y locales, están ya ocupadas por criterios exclusiva o predominantemente políticos. Y apenas nada hay, de momento, que haga cambiar este letal diagnóstico. Los intentos reiterados, pero timoratos hasta la extenuación, de iniciar en algunos contextos institucionales el tránsito hacia una dirección pública profesional, hasta la fecha han fracasado por completo. Pero, lo que sí puede empeorar, más aún, es el pésimo estado de nuestro subsistema de función pública, pues las envenenadas y demagógicas recetas contra una inoperante burocracia cada vez más numerosa e ineficiente calan muy fácil en ciertos estratos sociales, así como en las incendiarias y sectarias redes. Y eso es desestabilizador en sí mismo.  También para la democracia y el Estado social.

Nuestra situación de partida es, por tanto, muy mala para resistir esos embates que están atizando sin piedad los cimientos tradicionales de la Administración Pública en los Estados Liberales Democráticos (y el nuestro, dista aún de serlo). Sin embargo, hay varios países de la Unión Europea que apostaron en su día por profesionalizar sus subsistemas de función pública y, en particular, de su función directiva en sus respectivos sectores públicos, y los resultados hasta la fecha son infinitamente mejores que los existentes con los anteriores sistemas en los que primaba la confianza política y la discrecionalidad más absoluta en los nombramientos y ceses. Y, por consiguiente, en esta lucha desigual por mantener los estándares democráticos-institucionales, así como de eficiencia en la gestión (de la buena, no la retórica de Musk o de la motosierra de Milei), la Unión Europea se juega mucho. Y España también. Pero con malas cartas.

No en vano, el último trimestre de 2023, la Comisión Europea, si bien es cierto cuando se encontraba en sus últimos compases de su anterior mandato, aprobó un interesante Programa denominado Compact, donde se recogía una Estrategia europea tendente a fortalecer las capacidades ejecutivas y administrativas del sector público de los países miembros, por medio de tres pilares. El primero de ellos, a mi juicio el más importante, iba dedicado a reforzar las capacidades ejecutivas de las Administraciones Públicas de los Estados miembros, y allí precisamente se hacía mención también a que una de sus líneas de trabajo sería “establecer un programa de la UE sobre dirección en la administración pública”.

Este programa Compact era voluntario y dependía de que cada administración pública solicitara el apoyo técnico y financiero de la Comisión para ejecutarlo. ¿Qué ha hecho España hasta ahora para sumarse a ese carro? Hasta ahora, se conocen algunas iniciativas que desde la AGE (INAP) están liderando, junto con algunos países europeos, programas de competencias directivas y aprendizaje directivo. En las Comunidades Autónomas Compact apenas ha calado hasta la fecha, ni siquiera en aquellas donde se están impulsando estrategias de reforma o de planificación. En cualquier caso, en un momento de amenaza de derrumbe (por el duro ataque político) que ya está sufriendo la función pública y la dirección pública profesional, que tanto tiempo costó insertar allí donde se implantó y cuyos efectos en caso de desaparición pueden ser letales para el sistema político democrático y su efectividad en términos de igualdad, así como de freno al poder y prevención de la corrupción, tal vez convendría que en España de una vez por todas se apostara por la modernidad y no por el regreso, aunque en este país seguimos anclados en este punto -aunque las barnicemos de modernidad aparente- en prácticas ancestrales que hunden sus raíces en el caciquismo decimonónico reconvertido en clientelismo político partidista.

El tema es muy importante. La cruzada antiburocrática lanzada desde los Estados Unidos de Trump y Musk vende un discurso simplista y demagógico, pero que cala con facilidad en determinados ámbitos políticos y sociales, también en el contexto europeo. Hacer frente a esos mensajes populistas y baratos, exige no solo virtuosismo directivo y burocrático en el sector público con una Administración cada vez más profesional e imparcial, que restaure la confianza dañada, sino también una comunicación política eficaz y no demagógica, que ofrezca resultados efectivos a una población cada vez más escéptica frente a las bondades de un creciente sector público y cada vez paradójicamente más digitalizado que, pese al número creciente de efectivos, desatiende y olvida los intereses más inmediatos y la atención presencial necesaria que demanda la ciudadanía.

Si seguimos sin avanzar un ápice en este y en otros puntos, nos quedaremos detenidos para siempre en ese perverso modelo de captura política de la alta Administración, tan implantado por estos pagos y sobre el que la política española de ningún color hace ascos, y que ahora el binomio Trump/Musk pretende incentivar o reinventar, con desconocimiento de su propia Historia gubernamental. Sorprende cómo solo desde la ignorancia son incapaces esos gobernantes (o los nuestros) de echar una mirada al corrupto siglo XIX estadounidense (o también, español) en el que reinó sin apenas freno el spoils system, cuya aplicación castiza en la España del momento fue el conocido sistema de cesantías, como ya expuse en las obras El legado de Galdós. Los mimbres de la política y su cuarto oscuro en España (Catarata, 2023). Instituciones rotas, Separación de poderes, clientelismo y partidos en España (Zaragoza, 2023; RJA Instituciones rotas PDF-VERSIÓN ÍNTEGRA) y Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones (Athenaica, 2024). Lo más triste de esta reflexión es constatar que en este país, al menos en este punto (politización de la Administración), a lo que se quiere retornar en Estados Unidos ya lo tenemos aquí implantado secularmente. Y con unos resultados catastróficos. Una España en la que la política ha priorizado siempre repartir turrones entre los suyos (Valera) o alimentar el comedero público (Galdós) con favores de empleos o su reverso de las cesantías. El regreso en la Historia o el absurdo mantenimiento de un statu quo caduco e ineficiente, lo único que trae es devolver o mantener los viejos demonios. Y ahí seguimos, anclados en el pasado. ¿Hasta cuándo?

“No creo que el marco conceptual que sostiene el valor de la oposición memorística como instrumento de conocimiento del sistema jurídico pueda resistir un debate público de razones rigurosas”

(Javier Hernández García)

El acceso a la judicatura: la primacía tradicional de la oposición libre. Marco introductorio.

Tras más de cuatro décadas de la entrada en vigor de la Constitución y de la LOPJ, es necesario reconocer que los sistemas de acceso a la carrera judicial han sufrido muy pocos cambios en todo este tiempo, mientras que la sociedad y el entorno han dado un vuelco radical. Las competencias que se deben exigir a un juez en 2025 no son las mismas que se requerían hace décadas (Gómez, 2025). La inmovilidad y la resistencia al cambio son notas determinantes de una institución judicial de impronta tradicional y rocosa en su trazado. Un modelo burocrático-corporativo que admite con muchas reticencias la entrada lateral de profesionales externos a la carrera. Es cierto que por la especial naturaleza del poder judicial, y particularmente en este país, siempre sensible frente a interferencias políticas y con afán de garantizar su existencial estatuto de independencia e imparcialidad, es mejor hacer con tal poder pocos experimentos de transformación que no estén plenamente avalados en sus resultados empíricos en la evidencia, por los riesgos que comporta errar y, por tanto, afectar o dañar la confianza pública que la ciudadanía debe tener en esa institución; por cierto, capital para garantizar la libertad y el patrimonio de las personas, así como el correcto funcionamiento del sistema político-institucional, económico y social.

Por lo que afecta a la oposición libre (hasta ahora la puerta casi general de acceso a la judicatura), las innovaciones producidas en estas últimas décadas han sido, efectivamente, insignificantes, al menos en sus efectos. El modelo de oposición a juez sigue descansando en premisas decimonónicas, con unos ejercicios orales cuya estructura consiste en cantar los temas que el sorteo determina en cada caso, previamente memorizados tras un largo período de preparación solitaria (con el único asidero de esta figura tan hispánica y singular que es el preparador). Sorprende que, para quienes desarrollarán su actividad profesional con herramientas principalmente escritas (dictar resoluciones judiciales), no se les evalúe en la fase de oposición en esas destrezas, no existiendo una prueba escrita de composición ni tampoco práctica.

El primer ajuste a ese periclitado modelo se dio hace ya algún tiempo, mediante la incorporación de un test de conocimientos que se despliega sobre el temario, cuya factura sigue priorizando el aprendizaje memorístico, pues en el ámbito jurídico-formal el apoyo más seguro al elaborar un test y evitar su impugnación es volcarlo sobre la literalidad de los enunciados legales.

La doctrina académica y judicial que se ha ocupado de este tema (Iglesias/Bustos, Gómez Martínez, Hernández García, Jiménez Asensio, Saiz Arnaiz, entre otros), ha insistido una y otra vez en lo absurdo de un sistema de acceso a la judicatura (cuya función principal es resolver controversias jurídicas a través de herramientas interpretativas y de la argumentación/motivación) que orilla por completo los ejercicios prácticos o los dictámenes jurídicos, al menos en la fase de oposición libre. Este incoherente agujero se pretendió resolver con la reconfiguración de la Escuela Judicial en la década de los noventa, creando un proceso selectivo compuesto de dos fases: oposición libre y período formativo de Escuela con prácticas en juzgados. En el tiempo de Escuela, a los aspirantes a jueces se les enseña a redactar resoluciones judiciales mediante una suerte, también muy hispana, de la traslación a nuestro contexto del llamado método del caso, con fuerte impronta en el mundo anglosajón y con orígenes en la Universidad de Harvard. En verdad, como con cierta sorna dije en su día, cuando ejercí temporalmente como profesor de esa Escuela Judicial, lo que allí se aplicaba era más bien el método del casillo. Algo muy alejado del modelo matriz. Pero, al menos, se intentó.

El problema fundamental de este “nuevo” diseño selectivo se basa en una premisa falsa. En verdad, no es un proceso selectivo en dos fases (oposición/Escuela y prácticas). La fase de oposición libre es el momento selectivo por excelencia, mientras que la otra, Escuela Judicial/prácticas, no pasa de ser un mero trámite, sin carácter de selección negativa (se cuentan con los dedos de una mano, y sobran varios dedos, los casos en que la no superación del período de Escuela haya significado la exclusión definitiva del candidato). La Escuela es, por tanto, adjetiva. Una fase de aprendizaje que, aun siendo así, se ve más bien como período de descomprensión tras el ingente e irracional esfuerzo realizado por los candidatos en los duros años de preparación de la oposición. Todo lo más reordena el futuro potencial escalafón o, muy excepcionalísimamente, hace repetir la fase de Escuela a algún candidato.

La forma de ganar la oposición consiste en cantar mecánicamente los temas en un tiempo establecido con más contenido y mejor expuestos que el resto de candidatos. Dedicarse a estudiar tales pruebas selectivas, además de la necesaria compañía de un preparador (miembro de la carrera judicial y que cobra a cada aspirante en torno a 250 €, no pocas veces en negro), comporta habitualmente una media temporal de más de 4 años; período de esfuerzo solitario o mantenido por un desigual e ineficiente, amén anecdótico sistema de becas para preparación de las oposiciones, impulsado inicialmente (1983), si la memoria no falla, por el Gobierno Vasco. Lo cierto es que en 2023, según datos del CGPJ, el 94,89 % de los candidatos habían tenido apoyo familiar, mientras que poco más del 5 % recibieron becas (Iglesias/Bustos). Esos datos son reveladores.  

Por consiguiente, tras la reconfiguración del período de Escuela y prácticas, el modelo parecía haber cambiado formalmente, pero en esencia seguía ofreciendo mucho parentesco con el acceso a la judicatura de finales del siglo XIX y del XX. En suma, la oposición era la puerta que se debía franquear para acceder a la judicatura, lo demás era coreografía adjetiva, aunque con más visos de seriedad tras la redefinición de la Escuela Judicial. Y así se entiende que la figura de los preparadores haya aguantado estoicamente el paso del tiempo, como institución informal (ver: Iglesias/Bustos) consustancial a ese sistema, que vicia el modelo formal de acceso, empañando sus resultados, según tales autores, por tres causas: a) Falta de transparencia; b) Barrera económica; y c) Impronta sobre una peculiar cultura judicial. Esa institución informal probablemente sobrevivirá a la nueva reforma que persigue impulsar lo que denomina eufemísticamente  “el fortalecimiento y la democratización” del acceso a la judicatura (Ver: Memoria anteproyecto), a través de un marco normativo con algunos avances y ciertos retrocesos.  

El anteproyecto está en fase de audiencia pública. Después se aprobará como proyecto de ley e iniciará, así, una larga andadura parlamentaria (siempre que no haya disolución de las Cortes). Si finalmente se aprueba el proyecto (y no se transforma en la enésima proposición de ley orgánica para buscar los conocidos atajos), primero deberá pasar la prueba en un Congreso fragmentado con una mayoría parlamentaria volátil y sin consensos transversales, lo que, de mantenerse el muro ideológico construido por el Presidente del Gobierno, será tarea hercúlea, y las cesiones que se habrán de hacer a las fuerzas políticas independentistas/nacionalistas o al populismo de izquierdas, en un tema constitucionalmente tan sensible como este, podrían ser aún más nocivas que algunos de los disparates que en este anteproyecto aparecen ya reflejados (“estabilización”, por ejemplo), edulcorando los aspectos positivos que también se hallan en el texto propuesto, o incluyendo ocurrencias sinfín para “democratizar” más aun el acceso a la judicatura (no se olvide que algunas propuestas de los grupos Sumar o Unidas Podemos tienen ciertos paralelismos con medidas aprobadas en la reforma constitucional mexicana: acceso por expediente académico, por ejemplo). Sin dejar de lado lo que los grupos independentistas pueda reivindicar sobre esta sensible materia para ofrecer sus votos a esa mercancía. Después deberá transitar por un Senado de mayoría conservadora, en el que los intereses corporativos judiciales harán piña; pero, dada la debilidad de la segunda cámara en el proceso legislativo, sin efecto alguno. Y al ser modificación de la LOPJ requerirá una votación final por mayoría absoluta sobre el conjunto del proyecto por parte del Congreso, lo que encarece el precio del pacto. La permanente tensión entre corporativismo y politización (redefinida ahora como “democratización”) de la Justicia se vivirá de nuevo en ese vía crucis parlamentario.

Puntos críticos de la reforma del acceso a la judicatura. Diez líneas fuerza.

Grosso modo estos son los elementos básicos y los puntos críticos de este anteproyecto de reforma de la LOPJ de 21 de enero de 2025 en lo que al acceso a la judicatura respecta:

1.- En el marco de la mal llamada “democratización” de los sistemas de acceso a la carrera judicial, se reconfigura el CEJ (Centro de Estudios Judiciales) como encargado de la preparación oficial para el acceso a la carrera judicial y del sistema de becas para abrir el acceso a tal carrera de otros estratos sociales; función que debería ser propia del CGPJ, que es quien tiene la competencia de selección de jueces. Lo de las becas veremos cómo queda y sobre todo cuántas y a quiénes se adjudican (el precedente más inmediato es la Orden JUS/501/2023, de 19 de mayo; que lo fía todo a las disponibilidades presupuestarias). En estos puntos está el éxito o fracaso del empeño. Más delicado es que se atribuya a ese CEJ, jerárquicamente dependiente del Ministerio y con ubicación en Madrid, la compleja tarea de diseñar (y menos aún de ejecutar) un modelo de preparación (¿universal?) para la carrera judicial. No se espanten si, en la tramitación parlamentaria, se pide la descentralización (al menos a determinadas CCAA) de esas funciones autoasignadas por el anteproyecto al CEJ. Fundir el modelo de acceso a la judicatura con el de la Fiscalía, que fue visto con buenos ojos en algún caso y en otro momento (Saiz Arnaiz 2007), puede ser el pretendido banderín de enganche para otorgar una competencia a quien no la tiene (Ministerio) y desapoderar al Consejo. .

2.- No cabe duda que este rediseño institucional pretende, vanamente a mi juicio, acabar con el turbio y opaco modelo hispánico de “preparador de jueces”, que son por cierto (y estamos hablando de centenares de jueces y magistrados que desempeñan tales funciones paralelas) quiénes más interés tienen por la permanencia del modelo actual de dos ejercicios orales y la no incorporación de un ejercicio práctico, aunque en el caso de que la reforma prospere, tales preparadores también se harán imprescindibles (en un candoroso “registro de preparadores” o de forma oculta) como medio de superar esa prueba práctica, como ya lo hacen con el cuarto turno y lo harán, a pesar de las reticencias corporativas, con el macroproceso de estabilización de jueces sustitutos. En definitiva, esta institución informal es tan sólida y tiene raíces tan profundas que conseguirá que la reforma cambie formalmente el diseño para que todo (con ligeros ajustes) siga prácticamente igual.

3.- En la defensa a ultranza del sistema de oposiciones exclusivamente memorístico y de factura decimonónica siempre ha prevalecido la tesis del «mal menor»: esto es, la oposición memorística evita abrir la puerta a alternativas que aireen el fantasma de la arbitrariedad o, incluso, de la discrecionalidad (lo que es más paradójico, ya que la discrecionalidad técnica es consustancial a los procesos selectivos, y también se aplica consciente o inconscientemente en los ejercicios orales). En ese viejo modelo de oposición solo se han dado, según se decía, tibios cambios: incorporar un test y ahora se quiere introducir un ejercicio práctico. Este imprescindible y tardío cambio que persigue adecuar las pruebas selectivas a las competencias que los aspirantes deben acreditar para el ejercicio de la función judicial, ha levantado incomprensiblemente la animadversión de algunos partidos y de no pocos jueces, así como de algunas de sus asociaciones.

4.- Ciertamente, el actual diseño de la oposición libre a la judicatura tiene ardientes defensores (recientemente, Velilla 2025). También la presidenta del CGPJ, en un contexto en el que hay que enmarcar sus palabras (entrega de despachos en la Escuela Judicial), ha salido en defensa del actual sistema como igualitario y “democrático”. No es prudente, sin embargo, mezclar la legitimación democrática de un sistema de acceso con la profesional, que sin duda la tiene, pero es muy mejorable. Las raíces del problema se hallan en el preámbulo de la Ley Orgánica Provisional del Poder Judicial de 1870, del Sexenio Democrático, momento en el cual se implantó la oposición libre como freno al caciquismo y al clientelismo político entonces imperante por doquier, también en la Justicia. Había, por tanto, que cerrar cualquier portillo a la discrecionalidad política, que alumbraba no pocas veces actos de arbitrariedad, y para ello nada mejor que una oposición libre y exclusivamente memorística (Jiménez Asensio, 2003). Sin trampa ni cartón. Blindados en esa concepción, la judicatura de carrera española sigue huyendo como de un nublado de cualquier innovación selectiva, pues en todas ellas ve marcados riesgos de interferencia política. Como reacción a una politización grosera e intensiva, se configuró un sistema de acceso que, para buena parte de la carrera judicial, tiene algo de sagrado, aunque trastorne radicalmente la fiabilidad y validez de sus pruebas para los fines que se pretenden, negando en consecuencia su evidencia científica y generando no pocos «falsos negativos» (Gorriti, 2018): ¿Cuántos candidatos excelentes potencialmente para ejercer la función judicial quedan fuera por el bajo carácter predictivo que tiene el sistema actual?. Errar o no exponer el enunciado literal de un precepto legal puede suponer la eliminación fulminante de un candidato. No es, pese a la insistencia corporativa, el sistema más objetivo, pues cualquier proceso selectivo riguroso (memorístico o práctico) lo es. La cuestión es otra: ¿Qué sistema es el más fiable y válido empíricamente hablando para predecir la idoneidad de los candidatos al ejercicio de la función judicial?

5.- La distorsión del modelo selectivo de acceso por oposición a la judicatura se produce por raíces históricas, pero también por defectos de su propio diseño. Según decía, es tan grande el esfuerzo temporal y las energías que deben gastar (irracionalmente) los candidatos en la fase de oposición memorística, que se convierte en el momento selectivo por excelencia: la legitimación para el ejercicio de la función judicial materialmente se obtiene superando la oposición, pues ya entonces el candidato es juez de facto o in péctore, dejando la fase de Escuela en un papel secundario y, en todo caso, sin fuerza efectiva para actuar como centro de selección negativa: ¿Cómo suspender en la fase de Escuela a quien ha padecido tantos años de sufrimiento y tras largos años ha «atravesado el Jordán y besado la Tierra prometida” (Nieto)?

6.- La intención del legislador puede ser otra, mas lo cierto es que nada o muy poco de eso cambiará con la reforma actual. El peso selectivo seguirá estando en la oposición, aunque se racionalice (aspecto muy importante) el temario y se incorpore una prueba práctica (por cierto, imprescindible para mejorar la fiabilidad y validez de esos procesos selectivos), rebajando el peso y contenido del oral, y pretendiendo darle un contenido «menos memorístico», lo que para algunos supone -con cierto tono de optimismo- «el certificado de defunción de las pruebas recitativas» (Pasquau, 2025).  Veremos. Aun con todo esto, el singular modelo hispánico de acceso (preparadores) seguirá vivito y coleando, me temo con muy pocas correcciones (registro), condicionando la calidad y cultura judicial existente en España. Esa patología cultural del fenómeno de los preparadores irradia, además, a unos órganos de selección cuya medida de éxito de los aspirantes se reduce siempre a que reciten mucho, bien y en el tiempo establecido. La profesionalización de los órganos de selección se castra por el sistema informal que todo lo contamina. Repensar el acceso debería conducir a redefinir también los órganos de selección.

7.- La validez y fiabilidad predictiva de la oposición mejorará, sin duda, con el tercer ejercicio práctico (hasta ahora inexistente). Ya es hora que, en todo caso, en la oposición se valoren las destrezas necesarias que los futuros jueces han de desplegar a lo largo de su vida profesional (redacción, capacidad argumental e interpretativa, motivación, así como adecuada aplicación de los conocimientos adquiridos a los problemas reales).  De hecho, de toda la batería de diferentes pruebas de acceso está empíricamente demostrado (Gorriti, 2018) que los test de inteligencia y los ejercicios prácticos son las que tienen mayor valor predictivo (fiabilidad y validez); por cierto, mayores que las pruebas de conocimientos (más aún si son exclusivamente memorísticas y no de composición o de diálogo del tribunal con el aspirante). Se mantiene el test general de conocimientos sobre todo el programa. A diferencia de otros países, no se prevén test de inteligencia (los que tienen mayor capacidad predictiva del conjunto de pruebas) ni tampoco test de personalidad (importantísimos para detectar rasgos de personalidad patológicos que deben evitarse sobre todo en quienes deciden sobre la libertad y el patrimonio de las personas, así como sobre otros muchos bienes o valores sensibles vinculados a la dignidad humana).

8.- Eliminado en su día el tercer turno, queda solo en pie el acceso lateral por el que ya no es “cuarto turno” (concurso-oposición) que tuvo también muchas resistencias por su mala aplicación durante determinados momentos. Dejemos de lado el caso del TS (turno de juristas, llamado antes “quinto”, pues más que acceder a la carrera lo hacen a plazas de ese Alto Tribunal). Sin embargo, a través del turno de juristas con más de 10 años de experiencia se ha dado entrada a buenos profesionales en la judicatura. Pero, aun así, este turno sigue viéndose por algunos miembros de la carrera judicial como una suerte de “intrusismo profesional” (Bustos/Iglesias), lo cual no es razonable. Para tales detractores, quienes no han superado la oposición libre no pueden ser nunca jueces de pata negra. El corporativismo judicial muestra aquí su peor cara. La verdadera carta de presentación de un juez debería ser haber superado un proceso selectivo con valor predictivo, su experiencia profesional ulterior y en especial las resoluciones judiciales que dicte, no su capacidad acrítica de memorización de temas sin desarrollar otras herramientas ya citadas (que son imprescindibles para el ejercicio de tan importante función).

9.- Hay en el anteproyecto algunas mejoras en ese cuarto turno que, por cierto, en la fase de oposición tiene una prueba práctica decisiva, que nadie contesta. La novedad más importante es que, al haber caído este turno en desuso por su baja utilización (casi abandono) en favor de la oposición libre, esa falta de convocatorias (estimada en unas 300 plazas) se palia mediante la obligación de convocar todos los años por cada tres plazas de turno libre una por concurso oposición. Y una medida más retorcida (o, al menos, no explicada con rigor) es asignar a quienes accedan a la carrera judicial por este turno un premio de antigüedad, que les abrirá antes la posibilidad de que puedan concursar a plazas gubernativas y ascensos de provisión discrecional, acortando su tiempo de espera. Medida criticada por buena parte del tejido asociativo judicial.  

10.- Y queda la peor cara de la reforma, la más vergonzante. No es otra que la estabilización de jueces sustitutos, condición a la que se accede con muy débiles exigencias (Urías, 2025). Casi 1.000 sobre una plantilla de  más de 5.500 jueces; esto es, en torno a un 18 por ciento de la carrera judicial futura podría estar formada por “jueces estabilizados”, con pruebas de acceso blandas. En efecto, con superar un dictamen y baremar «méritos» (“antigüedad”), todos adentro. Solo las exigencias de un dictamen de factura rigurosa pueden evitar que eso sea un coladero y que el nivel profesional de la judicatura baje varios enteros. Además, parece abrirse la puerta a que juristas con años de experiencia se presentan también a ese proceso de estabilización, con lo cual el “modelo” ha recibido el rechazo total de la carrera judicial, incluso (por motivos contrarios) de las propias asociaciones de jueces sustitutos. El anteproyecto aplica al Poder Judicial el brebaje de la Ley 20/21, aprobada para la estabilización de centenares de miles de empleados en la función pública, que empeoró en su día de forma mayúscula lo establecido en el Real Decreto-ley 14/2020, que se pretendía convalidar. Así, la conversión en Ley y su alteración radical fue el peaje que pagó el Gobierno con fuerte presión e interés de los sindicatos y de las fuerzas políticas nacionalistas (colocar a sus clientelas); lo que, en este caso, se podría repetir y colar de rondón el acceso solo por “concurso” para quienes lleven más de determinado tiempo como jueces sustitutos. Un disparate que, se presume, viene avalado por el TJUE. Mas este órgano jurisdiccional europeo solo establece que deba acabarse con el fraude de la temporalidad de larga duración, pero no dice cómo ha de hacerse. El legislador ha rebajado al máximo aquí las exigencias de acceso. ¿Razones? Pueden intuirlas. Se han explicado muy bien (Beni, 2025).

En fin, estos son los puntos críticos del anteproyecto de Ley. La reforma se viste con el manto de la “democratización” mientras busca erosionar el poder corporativo. No le den más vueltas: aquí no hay más que una lucha a muerte entre politización vs. corporativismo (o viceversa). El temple, hace tiempo que se perdió. Analizar cómo seleccionan los jueces otras democracias avanzadas en la UE nos ayudaría (AAVV: El acceso a la función judicial. Estudio comparado, CGPG, 2002). Está todo inventado. Y, tal vez, aprenderíamos por dónde deben ir las graduales mejoras, imprescindibles para evitar el anquilosamiento  del Poder Judicial, por parafrasear a los maestros García de Enterría y Nieto, ambos nada dados, por cierto, a cambios radicales, menos aún en ese poder tan sensible y tan asediado en nuestros días como es el Judicial, pieza maestra en un sistema constitucional de separación de poderes y necesitado, en todo caso, de un refuerzo innegable en su legitimación profesional, social y política, también ciudadana, proceso en el que la selección de jueces que van a impartir su función durante varías décadas se torna crucial. Se trata de evitar, así, desafueros tan brutales y extremos como la reciente reforma constitucional mexicana. Aquí estamos aún muy lejos de tales aventuras, pero conviene no bajar la guardia. Por si acaso.

Autor: Rafael Jiménez Asensio

Referencias citadas en el texto

Beni, E. (2025): “A por los jueces, oé”, El Nacional, 22 enero.

Gómez Martínez, C. (2025): “Una forma más moderna de hacerse juez”, El País 29 de enero.

Gorriti, M. (2018): “Innovar en selección desde la evidencia empírica y las nuevas competencias”, Revista de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, número especial “Repensar la selección”.

Hernández García, J. (2008): “Hacia la reforma del sistema de acceso a la función judicial”, Revista Jueces para la Democracia, número 63.

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Introducción

Desde que Trump ganó las elecciones presidenciales en noviembre de 2024, la creación del Departamento de Eficiencia Gubernamental (DOGE) ha sido objeto de no pocos análisis. El objetivo de ese Departamento se vistió bajo el manto político de reducción drástica del gasto público (un ambicioso objetivo del 30 por ciento) y de una orientación desreguladora. La eficiencia tomaba la cara de puro recorte, pero aún había muchas sombras por resolver. La toma de posesión del nuevo presidente de EEUU vino acompañada de la Orden Ejecutiva de 20 de enero de 2025 por la que se aprobaba el establecimiento y puesta en marcha del citado DOGE.

El objeto de esta entrada es triple: por un lado, exponer cuál es la estructura y funciones de ese DOGE, a partir de la Orden Ejecutiva de implantación y haciendo referencia sucinta a otras Ordenes Ejecutivas que ha dictado Trump, donde se concretan normativamente ya algunas ideas de la denominada “Agenda DOGE del Presidente”; por otro lado, se pretenden aportar varias miradas de expertos de la Harvard Kennedy School que, en un interesante documento editado hace unos días (What awaits the Departamento of Government Efficiency? HKS experts on prospect for a radical new iniciative; January 15, 2025: https://www.hks.harvard.edu/faculty-research/policy-topics/public-finance/what-awaits-department-government-efficiency-hks), reflexionan sobre algunas de las propuestas que se han difundido en relación con la citada Agenda DOGE. Y esta entrada se cierra con una valoración conclusiva de esta iniciativa, con la duda de si hay una agenda oculta.

Las primeras Órdenes Ejecutivas de la Presidencia Trump sobre la Agenda DOGE

La Orden Ejecutiva de 20 de enero, fecha de su toma de posesión, crea el DOGE. Los fines de ese Departamento se encuadran en tres grandes ámbitos. A saber: a) Implantar la Agenda DOGE del Presidente; b) Modernizar la tecnología y el software federales; y c) Maximizar la eficiencia y la productividad.

El DOGE absorbe las funciones del Servicio Digital de los Estados Unidos creado en su día por la Administración Obama, que ahora pasa a denominarse DOGE, pero mantiene el acrónimo anterior (USDG: United States Digital Service). EL DOGE se adscribe a la Oficina Ejecutiva del Presidente, lo cual denota su importancia. En esa Orden Ejecutiva se prevé la creación en cada Agencia gubernamental de un equipo DOGE compuesto por 4 personas (quien lo lidera, un ingeniero, un experto en RRHH y un abogado). Asimismo, se establece una organización o estructura temporal, que tiene por objeto impulsar y hacer efectiva la Agenda presidencial DOGE, con una duración de 18 meses, que finaliza el 4 de julio de 2026, fecha en la que se conmemora el 250 aniversario de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos, y que se quiere sea el aldabonazo para anunciar los hitos logrados en la configuración de una Administración Federal de nuevo cuño. Como es sabido, el DOGE iba a estar liderado por Elon Musk y Vivek Ramaswany, pero este último se ha apeado de tal empeño al parecer tras algunas diferencias de enfoque con Trump y Musk sobre el papel que tal departamento debía jugar.

En cualquier caso, en diferentes Órdenes Ejecutivas firmadas por Trump ya se advierten algunas líneas fuerzas de lo que será su futura Agenda DOGE y confirman que la dura política de recortes y desregulación no ha hecho sino empezar en la Administración federal estadounidense. Una mera noticia del contenido de algunas de esas Órdenes así nos lo confirma:

• Se impone la prohibición de nuevas regulaciones en el período de transición.
• Se prohíbe asimismo contratar nuevo personal federal mientras el DOGE desarrolla su programa de reducción del tamaño de la Administración (18 meses).
• Se ordena el fin del teletrabajo para los funcionarios. Asistencia obligatoria a las oficinas
• Se agiliza la posibilidad del despido de empleados federales.
• Se terminan todos los programas de diversidad, igualdad e inclusión y accesibilidad (DEIA), también en la Administración federal.
• En materia de contratación de personal se dará prioridad “a las personas comprometidas con la eficiencia del Gobierno federal y con los ideales de la República americana”. Asimismo, se pretende impedir la contratación basada en la raza, sexo o religión, y de aquellas personas que no defiendan la Constitución o no sirvan fielmente al poder ejecutivo.
• Se prevé la retirada de Estados Unidos de la Organización Mundial de la Salud.
• Y, en fin, se regulan las obligaciones y responsabilidades del personal directivo de la Administración federal, previéndose incluso la posibilidad de ceses discrecionales.

La opinión de los expertos: la DOGE vista desde la Kennedy School de Harvard

La Kennedy School de la Universidad de Harvard es una institución de prestigio en el ámbito del sector público estadounidense. Recientemente, ha llevado a cabo una encuesta con diferentes expertos de la entidad universitaria sobre la DOGE y las propuestas hasta entonces esbozadas.

Partiendo de los objetivos de la DOGE (reducir el tamaño de la Administración y el número de personal; reducir asimismo las regulaciones; y recortar hasta dos billones de dólares el presupuesto nacional), la HKS planteó las siguientes, cuestiones: ¿Cómo mejorar la eficiencia de la Administración?, ¿cuál es el alcance de la reforma?, ¿a qué obstáculos se enfrenta?

John Donhaue: Los objetivos blancos ya no existen

Para este experto, “en el mejor de los casos, el gasto no se reducirá radicalmente” (el propio Elon Musk ha rebajado a la mitad recientemente los objetivos de esta reducción: 1 billón de dólares).

Hay muchos fondos presupuestarios cautivos, como seguridad, defensa o deuda, entre otros. Existe despilfarro, aunque muy disperso: “Los objetivos blancos cayeron hace mucho tiempo”.

Frente a la necesidad de ahorrar en burocracia, opina que, si bien la nómina federal se ha reducido drásticamente en los últimos años, “aun así vendría bien un poco de ajuste”. Pero en este punto, a su juicio, “hay que distinguir la grasa de los músculos y los nervios”, una operación de la que duda que quienes van a liderar este proceso tengan las herramientas y conocimientos necesarios para hacerlo. Apuesta, no obstante, por mejorar la estrategia de contratación pública. Y se inclina por delegar tareas públicas al sector privado; mas en este caso hay que hacerlo bien.

Karon Dynan/Daug Elmendorf: La mayor eficiencia no basta por sí sola

Desde una óptica presupuestaria, estos expertos parten de que “reducir el déficit presupuestario incrementado la eficiencia es una idea atractiva”. Advierten de que “la mayor eficiencia por sí sola no mejora habitualmente las cosas”. Tal como dicen, “las grandes organizaciones, con misiones complejas y multifacéticas, necesitan prestar atención a sus formas de funcionamiento y adaptarlas constantemente”.

El objetivo de la DOGE es “la reducción del despilfarro, el fraude y el abuso”, pero ello -según estos expertos- no tendrá un efecto marcado en el déficit.

El 60 por ciento del personal federal trabaja en los departamentos de Defensa, Asuntos de Veteranos y Seguridad Nacional, ámbitos en los que la Administración Trump no va a recortar en principio nada, más bien los reforzará. En verdad, la reducción radical del déficit, “requeriría medidas impopulares de recortes en los beneficios y servicios”. Punto complejo de alcanzar.

Jason Fumon: Tecnología, servicios, incremento y reducción selectiva de sueldos

Este experto parte de que Twitter no es un buen modelo para el sector público federal. Allí Elon Musk redujo en un 80 por ciento los empleos; pero se pregunta: ¿Podría hacer eso en el Gobierno/Administración Federal? Este profesor se muestra escéptico. Y aporta sus razones:

1) El empleo federal se ha mantenido estable durante décadas.

2) Los costes de personal son solo una pequeña parte del gasto

3) La eficiencia implica obtener el mismo o mejor resultado a partir de una cantidad de insumos. Y para lograr ello se exigen: a) Medidas tecnológicas; b) Cambios en la forma de prestar servicios; c) Incrementar el salario de los servidores de élite; y d) Reducir los salarios de los empleados con menos habilidades y experiencia. Unos puntos donde hay coincidencias con otros expertos.  

Stephen Goldsmith: Un Gobierno a dieta puede desempeñar mejor sus funciones

Para este experto, “un debate sobre la eficiencia, si se gestiona bien, podría ser una valiosa contribución para ayudar a nuestro país a vivir dentro de sus posibilidades”.

Parte de que la forma burocrática (por sus capas supervisoras, procedimientos rígidos y resistencia al cambio) está obsoleta. Admite que puede ser un momento histórico para el Gobierno federal frente a los cambios potenciales y las jubilaciones masivas. Y hace una encendida apuesta por transferir las funciones repetitivas a las máquinas.

Y para ese diagnóstico y soluciones se basa en su experiencia como Alcalde de Indianápolis, donde se redujo el tamaño de la Administración, enfrentándose al despilfarro y a los gastos administrativos, reduciendo impuestos, privatizando, y reduciendo la fuerza laboral en un 40 por ciento. Según su criterio, “el Gobierno puede ponerse a dieta y, al mismo tiempo, desempeñar mejor sus funciones básicas”.

Este experto señala, asimismo, que los empleos federales están diseñados para la época analógica, y necesitan nuevas herramientas y otra cultura. Los males están muy identificados: capas de supervisión burocrática (jerarquías), clasificaciones laborales rígidas y reglas sindicales. Todo ello confina a los servidores federales en ineficientes “celdas de actividad”.

Elizabeth Linos: Cualquier desafío social necesita un sector público que funcione

El enfoque de reducción del sector público ha estado presente los últimos 50 años, mas con un éxito limitado. A juicio de esta experta, “el problema no es la ineficiencia galopante o la burocracia inflada, sino la falta de inversión en los elementos básicos de una gobernanza eficaz: personas, procesos y políticas. Para afrontar los desafíos sociales, “necesitamos un gobierno ágil, receptivo, eficiente y eficaz”. La profesora Linos adopta una visión más allá de la DOGE.

A su juicio, la fuerza laboral se enfrenta a una asombrosa crisis de capital humano, con el doble de empleados mayores de 60 años que menores de 30”. Hay, además, una crisis en la atracción de talento joven hacia la Administración federal. Y para paliar esta sangría se requieren adoptar una serie de medidas: 1) Simplificar los procesos de contratación y selección; 2) Reducir drásticamente el tiempo de contratación: 3) Repensar las remuneraciones; 4) Incrementar las oportunidades de crecimiento profesional; 5) Evaluación y cargas de trabajo razonables; y 6) Claridad sobre cómo el trabajo público contribuye a la visión y mejora del Estado. Hay que promover los focos de excelencia y la transparencia operativa (qué se hace, cómo se hace y con qué recursos) con mejoras basadas en la eficiencia, lo que impulsará la confianza pública y atraerá talento al sector público.

Paul Peterson: El triángulo de hierro y la mejora de la eficiencia gubernamental

Este experto arranca con una pregunta: ¿Pueden unos “novatos” destruir el triángulo de hierro”? Este triángulo está conformado: (1) por un conjunto de grupos y organizaciones; (2) los Comités del Congreso; y (3) las Agencias y Departamentos.

Sabido es que Trump siempre tuvo hostilidad hacia “el pantano” o el Estado profundo”, como denomina a Washington. La pregunta es si a través de la DOGE (una entidad sin “autoridad gubernamental para efectuar cambios”), podrá revertir esa situación. De momento, ha elegido para miembros de su Gobierno a un buen número de “novatos” (personas que “no han pisado nunca los pasillos del poder ejecutivo”), 17 sobre 24. El amateurismo se impone. Pero también es conocido que a Trump sus equipos de colaboradores le pueden durar muy poco: en su anterior mandato presidencial, en el primer año despidió a 9 de los 15 jefes de departamento.

Aún así, ha apostado por calmar a los sindicatos, pues parte de su electorado son clases trabajadoras, poniendo a Elizabeth Warren para primar esas relaciones. En todo caso , afirma este experto, esa lucha entre “leales frente al triángulo de hierro” no dará los resultados queridos.

Roger B. Porter: Estas reformas prometen más de lo que pueden conseguir

No cabe duda que la búsqueda de una mayor eficiencia es objetivo de las reformas gubernamentales o administrativas. Lo intentó Reagan con la Comisión Grace, integrada principalmente por líderes empresariales, y en parte fracasó. Clinton, con la “Reinvención del Gobierno” liderada por Al Gore, puso el foco en la simplificación reglamentaria y en medidas de eficiencia. Pero, como dice este experto, “este tipo de reformas a menudo prometen más de lo que pueden cumplir”.

El margen de ahorro en los gastos es, a su juicio, muy limitado, porque más de 2/3 del gasto federal son gastos obligatorios, lo que genera muy poco margen de juego. Por su parte, “crear un régimen regulatorio razonable es un objetivo loable para establecer políticas que a la vez sean sólidas y eficientes”, más “el éxito requiere paciencia, perseverancia y encontrar puntos en común, así como identificar prioridades”.

Malcolm Gorrion: Los vientos desreguladores

A juicio de este experto, la reforma Trump II “puede producir algunas reducciones de gastos, pero su objetivo principal es reducir costes y las restricciones que impone a la regulación de la industria.

A partir de aquí, plantea qué hacer, lo que resuelve sobre cinco líneas de actuación: 1) Equilibrar la retórica (mayores negocios con mayor protección, al mismo tiempo); 2) Distinguir calidad de resultados de procesos (automatización y puntos de contacto únicos); 3) Regulación artesanal (modificación de conductas; “empujoncitos” o nudges, recompensas internas); 4) Estrategia focalizada al riesgo; y 5) “Limpiar el armario de normas obsoletas, redundantes o detalladas.

Final: ¿Cómo valorar la “Agenda Trump” de Eficiencia Gubernamental?

Sin duda, como se ha visto, la Agenda DOGE despierta opiniones encontradas, aunque la apuesta por la eficiencia es aplaudida, si bien con reservas. La cuestión clave es si detrás de ello hay una agenda oculta, aunque los impulsos de recorte de gastos, plantilla y reducción drástica regulatoria parecen mantenerse en estos primeros pasos. La conducta de Trump es imprevisible, aunque cabe presumir que algo habrá aprendido de los innumerables errores de gestión política cometidos en el primer mandato, que por lo que afecta al Gobierno y la Administración fueron descritos magistralmente por Michael Lewis en el libro El quinto riesgo. Un viaje a las entrañas de la Casa Blanca de Trump (Deusto, 2019). En cualquier caso, en este segundo viaje presidencial -como ha apuntado sabiamente Peterson- una vez más se ha rodeado de una tripulación de novatos, esto es, de leales sin experiencia en la gestión pública que tendrán difícil romper ese “triángulo de hierro” antes descrito. Con ello muestra un desprecio a los profesionales de la gestión pública, que le será muy necesario acudir a ellos si quiere que su programa no se hunda. Lo que sí parece obvio es que detrás de esa pretensión de acabar con el despilfarro en el gasto y el fraude y la regulación desmedida, se esconden otros objetivos.

El futuro de la democracia estadounidense pasa porque los sistemas de contrapesos se mantengan en los próximos años y se frene cualquier tendencia hacia el poder despótico; especialmente, por parte del poder judicial; pero también del Servicio Civil. Y aquí se abren serias dudas. Los expertos aconsejan fortalecer la alta Administración en lo que afecta a sus cualificaciones profesionales y remuneraciones para atraer talento. Pero la tendencia puede ser la contraria: capturar esa alta Administración y llenar las plantillas con leales externos o internos a la causa presidencial, quebrando también así esos contrapesos internos. Las primeras medidas adoptadas apuntan en esa dirección. Pero todavía es muy pronto para concluir nada. Sí se advierte una dura política de recortes de gasto y (en la medida de lo posible) de plantillas, una desregulación intensa y un cierre de filas ideológico, junto con una automatización de procesos y sustitución de empleos rutinarios por máquinas, aunque según la evolución de la Inteligencia Artificial en los próximos años, su impacto puede ser enorme. No en vano, todo este arsenal de propuestas está en manos de Elon Musk, con el plácet de los gurús tecnológicos. Otra cosa es cómo cuadrar los imposibles conflictos de intereses de quién es el empresario más rico del país con su papel como líder de la DOGE. Problema no menor.  

A veces, las reformas, cambios o transformaciones del sector público siendo objetivamente necesarias pueden conllevar regresos más que avances. El perímetro funcional y presupuestario de la Administración federal estadounidense se quiere reducir de forma obvia. Un crecimiento desordenado y escasamente eficiente de una burocracia ha provocado una reacción pendular que puede conducir al otro extremo, y los perjudicados de esta aventura todos sabemos quiénes son. Veremos en qué queda. El precedente de todos modos -independientemente de su resultado- marcará un camino que no pocos transitarán, pues cuando Estados Unidos estornuda los países de Occidente (y no solo) se contagian.

«El poder político estriba en el industrialismo, en la buena Administración de la Hacienda y en el ahorro. La carencia de tales virtudes, nuestra escasa laboriosidad y nuestro despilfarro y desorden administrativo, nos tienen descontentos unos de otros, echándonos mutuamente la culpa de recientes mudanzas y desastres»

(Juan Valera)

Preliminar

El pasado mes de octubre se han cumplido dos siglos del nacimiento del gran novelista, epistológrafo y ensayista que fue don Juan Valera. A esas tres facetas citadas del autor se unió su intensa actividad de diplomático y político, actividades que fueron sustancialmente las que nutrieron de recursos su existencia. Juan Valera fue, además un erudito: excelente crítico literario, amante de las lenguas clásicas, historiador, filósofo, poeta, lector empedernido, políglota y autor de extraordinarios cuentos y alguna obra de teatro, amén de periodista e incluso circunstancialmente profesor y miembro de tribunales de cátedras universitarias.

A pesar de todos los detalles que el autor contó sobre sí mismo en su magnífica, inigualable y abundante correspondencia, su vida ofrece aún puntos oscuros. Su “misteriosa e incalificable personalidad”, como la definiera Clarín, abre un mundo de sorpresas a quien se acerca a la vida de tan singular y fascinante personaje. No era, en efecto, don Juan un hombre fácil en su personalidad, que por lo demás fue siempre muy acusada en sus rasgos propios.

La primera idea que tuve al abordar la obra de Valera fue comparar su liberalismo de factura conservadora-centrista con el liberalismo progresista de don Benito Pérez Galdós (que analicé al hilo de su obra en el libro El Legado de Galdós, Catarata, 2023). Fueron ambos dos enormes escritores decimonónicos españoles, que -en las manifestaciones de su personalidad- se asemejaban al aceite y el agua. De esa idea inicial, solo ha quedado una pequeña huella en el artículo publicado recientemente por Letras Libres: Valera y Galdós. Vidas paralelas.

Sin embargo, cuando profundicé en la obra de Juan Valera y especialmente en su correspondencia y en sus ensayos, debo reconocer que me fascinó el personaje, sus andanzas y su extensa y diversificada obra. Algo parecido a lo que le ocurrió a Manuel Azaña -sin pretender ni por asomo compararme con tan ilustre escritor y político- quien repescó del relativo olvido la figura de Valera cuando recibió el premio nacional de Literatura en 1926 por su hasta hace poco inédita obra Vida de Juan Valera. Así, capturado por esa imagen, me adentré en esta semblanza personal y político-diplomática del ilustre egabrense que llevé a cabo en este reciente libro (Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024).

En esta entrada pretendo resaltar en qué medida el pensamiento de Juan Valera sigue teniendo innegable actualidad, especialmente por lo que respecta a su obra ensayística y, más en concreto, a su liberalismo templado, del que fue defensor acérrimo y que ninguno de los partidos españoles decimonónicos centrales de los respectivos sistemas políticos asumió realmente. En este fracaso de sus tesis -y en la prolongación de un sistema oligárquico-caciquil- está incubado también el malogrado Estado Liberal en España, que tan funestas consecuencias tuvo en el siglo XX y, asimismo, en un cada vez más declinante Estado Liberal Democrático puesto en marcha tras la Constitución de 1978.

Del pensamiento de Juan Valera recogido a través de su obra se aprende mucho, mas lo que aquí sigue son solo unos retales incompletos de este modo tan particular de percibir lo que era España, sus partidos y gobernantes (el grupo exiguo), su historia y pesado legado, así como la imposibilidad existencial que tuvo este país durante largo tiempo de ordenar su convivencia y vivir en un necesario sosiego que sembrara la prosperidad de sus pueblos y gentes.

Juan Valera: diplomático y político

Valera desarrolló sus actividades de diplomático y político (que, junto con sus intermitentes contribuciones literarias y ensayísticas, así como piezas periodísticas, ocuparon prácticamente toda su vida profesional) durante los sistemas políticos isabelino y de la Restauración, así como en el paréntesis del sexenio democrático (1868-1874). Vivió los continuos ensayos frustrados de construcción del Estado Liberal en España, que se quedó en mera caricatura. Las heridas abiertas por la tormentosa historia de este país eran muchas, algo que advertirá el escritor en varios momentos de su vida. Algunas venían de lejos. Y don Juan las analizará magistralmente, diferenciando siempre los síntomas de la enfermedad de lo que eran -como él decía- sus propias causas. Ese es el enfoque que aplicó, por ejemplo, a su exquisito y singular análisis sobre el letal fenómeno patrio de la Inquisición, que sembró de fanatismo religioso este país y lo alejó de los vientos europeos de tolerancia religiosa. Fue don Juan un ardiente defensor de la libertad de creencias, en un país entonces casi monolíticamente católico.

Al egabrense, en efecto, le alarmó siempre el fanatismo religioso y, como derivación de este, también el sectarismo político. Su liberalismo templado, o su catolicismo liberal teñido de escepticismo, le alejó de los extremos. España tenía una honda huella de fanatismo e intolerancia que se manifestó con fuerza en el propio siglo XIX (absolutismo y guerras carlistas), y que el infausto siglo XX (hasta 1978) no hizo sino agravar. Expresiones extremas que parecen tomar ahora nuevos vuelos.

El autor escribió que, en punto a estar mal, somos potencia de primer orden: “El malestar de España debe atribuirse a todo el mundo, y no a un grupo exiguo de ambiciosos, aventureros y de necios” (esto es, a los políticos; quien él, al menos con algunos de ellos, salió en su defensa). Valera lúcidamente imputaba también los males del país a una ciudadanía sin pulso. Mas el grupo exiguo era también fuente de corrupción, como lo es aún ahora en demasiados casos, según estamos viendo. Tal como expuso: “Nadie es tan aficionado a contar escándalos y a hablar de los chanchullos de los otros como aquellos que tienen fama de haber chanchulleado. Lo que ansían es que se afirme la creencia de que todos hacen lo mismo”. ¿Les suena?

En 1903, dos años antes de su fallecimiento, en el discurso de los juegos florales de la ciudad de Córdoba, que leyó su hijo Luis, el egabrense hizo autocrítica de su vana dedicación a esa actividad política que nada apenas le reportó, salvo los consabidos turrones (cargos públicos temporales), y le condujo a aplazar siempre su dedicación a las letras: “Ese prurito de notoriedad, el afán de lucirse, es mal gravísimo cuando se apodera de muchas personas y viene a ser a modo de epidemia”. En ese mismo discurso, capta con destreza el autor la esterilidad de esa “política palpitante”, en la que nunca terminó por encajar. Y expone agudamente que las reformas al fin y a la postre nada cambiaban, lo que ya entonces (como ahora) conducía a una esclerosis de la que España nunca sabía salir airosa.

Hay otro discurso tardío de don Juan, el de su recepción final tras años de procrastinación (más bien décadas, pues por dos veces estuvo nominado) en la Academia de Ciencias Morales y Políticas, leído en 1904, a pocos meses de su fallecimiento, donde el egabrense muestra la solidez de sus tesis del liberalismo templado en un marcado elogio a la figura de Antonio Cánovas como pensador político y teórico. Allí refleja Valera auténticas perlas de su pensamiento político, tales como:

“La elevación de un pueblo y su decadencia y ruina no se verifican con tanta rapidez como se cambia una decoración de teatro”

“Nadie, a no estar loco, entenderá nunca por igualdad democrática o ante la ley el que sean iguales todos los hombres en saber, en propiedad o en inteligencia”

“El más hábil y brioso, y el mejor intencionado de los gobernantes, poco o nada logra sin el auxilio, crédito y plena confianza de su pueblo”

Tras los durísimos efectos del Desastre del 98, Valera en ese discurso reiteraba algunas de sus tesis sobre la necesidad que tenía España, en tal momento crítico, de dejar sus luchas fratricidas, que hacían, por un lado, inviable la construcción de un espacio de convivencia común, algo que él -amén de imputar tal fracaso asimismo a una política cainita y a unas luchas sociales que comenzaban a reverdecer en España- achacaba también a unos insanos regionalismos separatistas, que “no proceden solo de medieval atavismo, sino de presumir que en tal o cual región de España nos hemos adelantado y puesto al nivel de los más nobles pueblos y razas, mientras que el resto de los desventurados españoles se hunde cada vez más o se queda a la zaga”; y, por otro, abogaba por la necesidad de abandonar para siempre “nuestra escasa habilidad para producir riqueza, y nuestra falta de circunspección, parsimonia y tino en gastarla”. Males de los que dejó reiterada expresión en su copiosa correspondencia de estos años y en algunas contribuciones periodísticas.

La búsqueda de un escenario político y social español de sosiego y paz, tras el batacazo humillante de la pérdida de las últimas colonias de ultramar, le hacía rehuir, como siempre lo hizo, de las revoluciones y de los extremos; pero en este caso va más lejos. Quizás, en aquel momento crítico y cuando su vida se apagaba, Valera advertía que aquella descentralización interna como solución a un colapso como el del 98,no era -a su juicio- un remedio tan urgente y expeditivo como entonces se pretendía. En todo caso, ese fue un melón que se abrió entonces y aún no se ha cerrado ahora, 125 años después. Mientras tanto pasaron muchas cosas. 

El liberalismo templado de Juan Valera

La evolución política de Valera vino marcada por la contingencia. De visión inicialmente progresista en su juventud, que su padre liberal avant la lettre le recomendó abandonar, transitó por todos los partidos centrales del espacio decimonónico. Se ha dicho con tino que era un liberal con “alma conservadora” (Gregorio Luri). Mas siendo cierto, también lo es que tenía mucho de verso suelto: se inició con titubeos con la Unión Liberal, pasó de allí al moderantismo y retornó de nuevo a la Unión Liberal y de esta formación viajó tras el sexenio democrático al partido liberal. Nunca recaló, aunque estuvo a punto de hacerlo varias veces, en el Partido Conservador de Cánovas, con quien le unía gran amistad literaria, aunque en sus tiempos finales abrazó la causa de Maura. En ocasiones, sus tesis se aproximaron a los progresistas y demócratas (y de ello son vivo testimonio sus discursos parlamentarios sobre la unidad de Italia o la Internacional); en otras, su ideología se tiñó de marcados tintes conservadores. Aunque, sobre todo, fue un liberal con una posición centrada o templada, que huía de los extremos. Su liberalismo centrado se manifiesta en estas palabras: “Creo que, siendo moderado, es el partido medio que se coloca entre los absolutistas y los que propenden ideas revolucionarias”. El justo medio aristotélico guio su política liberal. Intentó, una tanto ingenuamente reconducir el moderantismo hacia el ideario liberal.   Su posición equilibrada representó a lo largo de su vida una muestra fehaciente de un liberalismo consistente, que nunca compró el conservadurismo español, pues este no supo ser una opción ideológica templada, al desconocer que los extremos siempre terminan desgarrando a quienes pretenden convivir ingenuamente con ellos.

Cuando Valera hace balance en 1865 del fracaso político que supuso su vano intento de liberalizar el partido moderado, reflexiona en un discurso parlamentario sobre su papel hasta entonces en la política: “No hay nadie menos a propósito para ser revolucionario y menos revolucionario que yo (…) Soy eminentemente liberal”. La gran enseñanza de ese discurso fue que las circunstancias no deberían nunca mutar radicalmente la esencia ideológica de un partido, sus señas de identidad, a riesgo de convertirlo en algo distinto de lo que fue. No en vano, ese peso de las circunstancias se advierte con fuerza en su mejor novela (Pepita Jiménez), cuando allí escribe: “La profesión, el partido político, la vida entera de muchos hombres pende de casos fortuitos, de lo eventual, de lo caprichoso, y no esperado de la suerte”. Asimismo, está la lección, siempre incumplida por el conservadurismo español, de que su subsistencia política en un sistema parlamentario radicaba en ser fiel a sus principios liberales y desterrar de su práctica política el abrazo del oso al neocatolicismo (o, más tarde, al fascismo o al iliberalismo).

Valera fue, por tanto, enemigo acérrimo de la intolerancia y del fanatismo. Y atacó ambos males con la imagen gráfica de la muralla, que -a su juicio- se pretendía construir (recuérdese el muro actual) como negación del pluralismo o de la libertad de conciencia, por la que tanto batalló don Juan. Las raíces de esa intolerancia son, sin duda, histórico-religiosas; pero la inteligencia e intuición de Valera ubicaban fácilmente ese fenómeno en el terreno de la política española, contaminándola por completo, tanto en los siglos XIX y XX, como desgraciadamente así es también en los últimos tiempos. El egabrense fue un adelantado a la hora de percibir cómo la religión ultramontana y la política extrema, anticipándose a filósofos de la Historia como Eric Voegelin (Las religiones políticas), se retroalimentaban mutuamente en su fanatismo.

Estas reflexiones del profundo y singular pensamiento de Valera, muestran las vigas maestras de su pensamiento liberal. Fue el egabrense un decidido defensor del liberalismo político templado, o si se quiere del liberalismo conservador de factura centrista, que nunca terminó de arraigar en la España del siglo XIX, como no lo hizo plenamente en el siglo XX y tampoco lo parece estar haciendo en este siglo XXI. Aun así, abrazó la Constitución de 1869 y el sufragio universal, lo que le alejará del canovismo. No encajó don Juan en la política de entonces, como no encajaría en la de ahora.

Como escribió Azaña: “Su estatura intelectual y su formación estaban muy por encima del nivel de unos políticos mediocres”. El liberalismo de centro-derecha español -si es que aún pervive- tiene mucho que aprender del pensamiento de este insigne escritor. Ese justo medio, ese centrismo político, ese lugar de encuentro por el que denodadamente luchó el escritor y político egabrense a lo largo de su vida, fue siempre devastado por tendencias extremas de una política sin equilibrios. Y en ese punto sigue este país llamado España, cada vez de forma más acusada. Valera fue lo suficientemente clarividente y profundo en sus análisis para saber que los atajos en la Historia conducían al desastre. El siglo XX avalaría sus tesis. Y el actual, las confirma.

(*) Esta entrada recoge algunos extractos de los textos escritos de las conferencias pronunciadas en actos de celebración del Bicentenario del nacimiento de Juan Valera que se han concretado en las Jornadas sobre el escritor organizadas por la Fundación Ricardo Delgado Vizcaino, en Pozoblanco (Jornadas de Otoño); y por el Ayuntamiento de Córdoba (Jornadas sobre Juan Valera), las dos celebradas en noviembre de 2024. Debo agradecer al Catedrático de Derecho Administrativo y Director de la RAE, Santiago Muñoz Machado, así como al Ayuntamiento de Córdoba, la invitación para participar, respectivamente, en ambos eventos.

A todos que han padecido los efectos de la terrible dana, en especial a los familiares de las víctimas y a toda la ciudadanía de las poblaciones devastadas, doblemente afectados por los fenómenos de una naturaleza que se rebela ante los excesos humanos que han terminado por quebrar su equilibrio y por la incompetencia política y la mala gestión por parte de los responsables públicos de una crisis que se pudo y se debió atenuar en sus terribles efectos de haber funcionado cabalmente los recursos públicos predictores, preventivos de riesgos y de coordinación y gestión de catástrofes que un verdadero Estado que así se precie debe tener siempre activos.

En estos terribles días, tras los brutales efectos de la dana en varias partes del territorio nacional, con particular crudeza (por el número de víctimas y devastación) en la Comunidad Valenciana, los testimonios y las imágenes, así como el consiguiente cabreo ciudadano, se multiplican. Lo que ha quedado meridianamente claro es que en España el Estado no funciona en aquellos momentos críticos en los que se torna más necesario. Se mostró con crudeza sin par en la larga pandemia, pero se hicieron -como ahora se hará, cuando las secuelas del temporal amainen- oídos sordos por parte de una endogámica, amén de sectaria, clase política y de un fragmentado e ineficiente ovillo de administraciones públicas, que funcionan cada una a su bola, también encerradas en su propia endogamia y autocomplacencia, sin nadie que haga de director efectivo de una ruidosa y carísima orquesta de instrumentos desafinados y muchos de ellos inutilizables.

Durante la pandemia me cansé de escribir entradas en mi ya cerrado Blog, La Mirada Institucional, poniendo de relieve una y otra vez que los estúpidos mensajes de unos gabinetes de comunicación de baratijas de los ineficientes políticos españoles, eran un insulto a la inteligencia: “saldremos más fuertes”; “no dejar a nadie atrás”, etc. Todo fue mentira. También se acumularon los cadáveres (muchísimos entonces y centenares ahora), además de quienes, por lo común, menos capacidad de respuesta tenían.

Y, a partir de ahí, los píos y falsos deseos de mejorar el evidente caos de lo público (ya no se puede hablar de “sistema”) y de convertir al sector público en tractor (estúpida expresión) de la recuperación, pronto mostraron sus costuras rotas. El poder central, tras un protagonismo estelar en sus inicios, le vio las orejas al lobo, y se puso de perfil con un burdo e ineficiente sistema denominado con el necio eslogan (otra baratija comunicativa) de cogobernanza. Un auténtico pleonasmo, que esconde no saber qué es la Gobernanza. Se pasó la pelota a esa constelación de lo que se han convertido con el paso del tiempo como cantones autárquicos que se denominan Comunidades Autónomas, donde cada señor feudal hacía de su capa un sayo, solo corregido el despropósito con Comisiones intergubernamentales de pretendida coordinación, más bien gallineros de intereses políticos contrapuestos, donde amigos y enemigos no conciertan nada, pues como ya se sabe -se ha mostrado estos días fehacientemente- se impuso el pérfido refrán de “al enemigo ni agua”. Decenas de miles de personas viven de la política en España y pocas veces a lo largo de la Historia de este país tal política ha sido tan impotente.

En una situación de normalidad, el mal funcionamiento de los servicios públicos ordinarios, esto es, los propios de una situación de normalidad (transporte, sanidad, educación, seguridad ciudadana, justicia, etc.), se advierte de modo individual o localizado, aunque a veces estudios e informes solventes (algunos internacionales, siempre los más objetivos) ponen de relieve que ese irregular y costoso modo de gestión de ciertas políticas es sencillamente bochornoso o poco edificante. Pero al surgir una situación de excepción, como sin duda fue la acaecida en varias Comunidades Autónomas, especialmente en la Comunidad Valenciana, es cuando se pone de manifiesto que la gestión política y ejecutiva de lo público es mucho más lamentable y muestra unos agujeros impropios de cualquier país que pretenda llamarse europeo.   

La política española se halla en la actualidad en el cénit de su ineficiencia e inmoralidad, y solo sabe jugar al ratón y al gato, traducción ingenua de la dura contraposición schmittiana que tanto gusta al poder hoy en día entre amigo y enemigo. Y a esa mala política, enquistada en la cultura de los partidos, trasladada a las instituciones e infestada de “personajes” cuyo único motivo existencial es vivir atados a la poltrona o adosados in aeternum a los presupuestos públicos, a quienes solo les interesa estar en el poder, disfrutar de sus oropeles y repartir prebendas o poltronas entre los suyos y sus amigos políticos.  Hacer política en España es casi siempre eso: pillar para sí y repartir turrones, como escribió Juan Valera, entre sus amigos políticos, familiares y correligionarios. Lo que le pase a la ciudadanía, siempre vista como servidumbre por unos cada vez más indocumentados gobernantes y su cohorte de lacayos del poder, particularmente numerosa entre plumillas, voceros comunicadores a sueldo, les importa a los políticos y a esos últimos un absoluto carajo, como se ha visto de forma evidente estos pasados días. Y no pondré ejemplos, pues son conocidos. La política en España, un Estado clientelar de partidos químicamente puro, consiste, por tanto, en que los abnegados militantes y amigos del poder alcancen a ser posible un sueldo público de 6 dígitos (o se aproximen a ello), roten indefinidamente en la noria de los puestos “de responsabilidad” política o directiva, sepan o no sepan de qué va eso, y que siempre y en todo caso se dediquen en cuerpo y alma a joder al enemigo, también, por ende, al ciudadano, a quien en su foro interno no pocos desprecian. También en sus peores versiones, que cada vez abundan más, los políticos muestran su versión más oscura, preñada de inmoralidad y abuso de poder, sexo y drogas (no sé si de rock and), así como de no pocos casos de corrupción o de conflictos de intereses. Por no seguir. El poder da tono, posición y visibilidad. Eso es lo que buscan.

Y con esos mimbres se dirigen en este país las Administraciones Públicas, un mosaico informe y desordenado al servicio (pretiriendo la Constitución) no tanto de los intereses generales como de quienes gobiernan circunstancialmente cada nivel territorial. Así no es de extrañar que la dirección profesional sea otro eslogan que la política cínica nunca se ha creído y menos practicado. Dirigidos por amateurs, pasa lo que pasa. Y nada es gratis ni en dinero ni en vístimas. Además, disponemos de un modelo (más bien antimodelo) de (des)organización territorial que cuartea hasta hacerlas irreconocibles las competencias sectoriales, con absoluto abandono de las funciones de coordinación, y que cada palo aguante su vela. Con más de diez mil estructuras gubernamentales y otras tantas entidades del sector público, más de tres millones y medio de empleados públicos o del sector público empresarial y fundacional, España es un país desarticulado en cantones territoriales autárquicos, con sus propios jeques y sus respectivos harenes de directivos públicos nombrados por el poder que se prostituyen sin pudor a las órdenes de quien manda (del puto amo o sus análogos). El denominado “sistema administrativo” o el “sistema de función pública” están en proceso de deconstrucción o de derrumbe programado. Las capacidades ejecutivas o administrativas tanto de la Administración del Estado como de las Comunidades Autónomas o entes locales se están paulatinamente desfondando. Los fondos europeos no fluyen, solo en «circuito cerrado». No entraré a exponer aquí las causas de que se haya llegado a tocar fondo (aunque de puede caer más bajo aún), pues lo he hecho en otros muchos sitios. Un empleo público cuarteado, envejecido, vicarial, con estándares de profesionalización y vocación de servicio púbico descendentes, endogámico, bulímico en derechos y anoréxico en valores, contaminado en su imparcialidad por una política depredadora, con tics del viejo corporativismo y presiones fuertes de clientelismo político y sindical (ambos particularmente voraces), escasamente motivado y con bajo sentido de pertenencia, resulta una herramienta muy deficiente y totalmente inadaptada para  afrontar los extraordinarios retos de la recuperación económica, y menos aún los desafíos tecnológicos, de la Agenda 2030 y del cambio climático a los que se enfrentará España en los próximos años y décadas.

Es cierto, sin duda, que han sido los funcionarios públicos de los servicios de emergencia y seguridad, así como los de servicios sociales y defensa, quienes han dado una mejor imagen de compromiso abnegado estos días. Lo de siempre. Pero aquí también hay luces y sombras, que ahora no procede comentar. Por su parte, alcaldes y alcaldesas, y sus respectivos equipos de gobierno, se han desvivido por atenuar los devastadores efectos de la situación sobre una población inerte, además en un momento en que la Administración Local está totalmente fuera de la agenda política y el municipalismo en caída libre. Pero no se trata de ensalzar héroes, que los hay, sino de mostrar las deficiencias de algo que ya no se le puede llamar ni siquiera como “sistema”. Lo público estos días se ha derrumbado en su imagen y en sus obras. Se ha deslegitimado a ojos de la población. Han dado un espectáculo lamentable. La extraordinaria solidaridad ciudadana ha atenuado algo -con sus limitadas herramientas y su denodado voluntarismo- la inacción, falta de coordinación, impericia directiva o gestora de unos poderes públicos, que solo se denominan así ya porque se nutren de unos presupuestos alimentados precisamente con el esfuerzo y trabajo de una desarmada ciudadanía a la que han abandonado a su propia suerte.

Hay quienes piensan que esto tendrá un antes y un después. Y que habrá reacciones desde la política. Lo dudo. No pasó en la pandemia y mucho me temo tampoco pasará ahora. Hemos llegado a un punto de no retorno, de mala política y mala Administración sistémica (esto último lo reconocen incluso las defensorías del pueblo) que nadie sabe ni quiere reparar, pues eso requiere otra forma de hacer política, unas profundas reformas del sector público, así como decisiones valientes (esto es, políticos con coraje) y liderazgos éticos, que -con todos mis respetos- no aparecen por ningún lado. Ni están, ni se les espera. Un escenario horrible para un Estado con unos fallos sistémicos cada vez más graves; pero especialmente para una ciudadanía española que no se merece tal dejadez irresponsable, este maltrato, ni el delictivo abandono de la que ha sido objeto. Tal vez, ese pueblo al que tanto se apela, algún día estallará. Como dijo el ensayista y urbanista Paul Virilio, “toda revolución se hace en la ciudad”. Así ha sido siempre, y tales procesos surgieron a veces por cuestiones de mucho menor impacto que las acaecidas estos días, de una gravedad supina. Tomen nota.

(A propósito de la eliminación de las mayorías cualificadas en los órganos de control)

“Aunque en un tiempo se entendía que el principio de la mayoría absoluta era el más adecuado relativamente para realizar la idea de la democracia, hoy, por el contrario, se reconoce que en ciertos casos el principio de mayoría cualificada puede constituir un camino más derecho para la idea de la libertad”.

“La mayoría y la minoría deben ser capaces de entenderse mutuamente si quieren vivir en armonía”

(Hans Kelsen)

La modificación de las reglas de juego y, en particular, de las mayorías requeridas para los nombramientos de los órganos de dirección de Radio Televisión Española es un paso más en la marcada tendencia iliberal que en este país ha tomado velocidad de crucero y lleva camino de llevarse por delante -si no se lo ha llevado ya- todo el sistema institucional. Es obvio que el Gobierno PSOE-Sumar, más todos los partidos adláteres, bajo la batuta de su Presidente y del complejo Moncloa, está promoviendo numerosas prácticas iliberales cada día más evidentes. Sin duda, cambiar para su propio beneficio y por su también propio antojo político las mayorías cualificadas requeridas para la conformación de esos órganos es una clara manifestación de ello. Hizo amagos con el CGPJ, pero la vigilancia europea, les atenazó. Ahora lo han culminado: romper la regla de la mayoría cualificada, consensuada desde los inicios, es un punto muy grave, probablemente sin retorno hacia la tiranía de la mayoría contingente, que deja al país ayuno de los necesarios consensos, que uno y otro son incapaces de construir.

Pero esto no es nuevo. Como ha recordado Elisa de la Nuez, una operación similar, menos ruidosa por su localismo, la llevó a cabo el Gobierno de Ayuso en Madrid, también en la televisión pública. Esas reglas de mayoría cualificada se cambiaron asimismo caprichosamente para proveer el cargo de Director de la Agencia Antifraude en la Comunidad Valenciana, con unas consecuencias letales, como es conocido, que han derrumbado literalmente el prestigio laboriosamente trabado estos últimos años de la citada institución. Y los (malos) ejemplos se podrían multiplicar.  No es de recibo, por tanto, echarse las manos a la cabeza cuando esto pasa en las instituciones centrales del Estado, llamando iliberales (que lo son) a tales medidas, y ponerse la venda en los ojos cuando sucede en las Comunidades Autónomas gobernadas “por los nuestros”, que son muy “liberales” de boquilla y, en verdad, sus acciones de gobierno están salpicadas asimismo de prácticas de iliberalalismo constantes.

Conviene refrescar un poco la memoria de nuestros ineptos gobernantes, de uno y otro lado, con algunos conceptos básicos que ya parecen estar absolutamente olvidados, sobre todo por quienes no leen más que los guiones de sus asesores de comunicación, y estos últimos, por lo común, no suelen leer a nadie. Ya Jefferson advertía que las mayorías pueden actuar despóticamente en determinados contextos. En sus escritos políticos insiste mucho en poner freno a la tiranía de la mayoría concretada en los Parlamentos. Más recientemente, Hans Kelsen -a quien pocos políticos y periodistas habrán leído- en su imprescindible obra Esencia y valor de la democracia hacía una defensa encendida del principio de mayoría cualificada como medio de articular consensos institucionales transversales que refuercen la libertad y el pluralismo. Dos valores constitucionales, reflejados en el frontispicio (artículo 1.1) de nuestra Carta Magna preterida hasta el infinito en nuestros días y fundamento del Estado Constitucional Democrático y Social de Derecho que, unos y otros, están desmontando pieza a pieza.

Ya expuse en su día que, como el debate político, y también periodístico, es tan pobre en España, era preciso recordar, siquiera sea telegráficamente y de modo incompleto, algunas premisas muy básicas de la concepción kelseniana de los fundamentos de la relación entre mayorías/minorías para poder entender mejor lo que está pasando. Aunque, dicho sea de paso, esta pedagogía constitucional o política, que tanta falta nos hace, de nada sirva en un país de políticos y asesores de comunicación iletrados, así como de periodistas banderizos. Recordaba el ilustre autor austriaco que “todo el procedimiento parlamentario (…) tiende a la consecución de transacciones” (resaltado por el autor). Y que, en ello, a su juicio, estribaba “el verdadero sentido del principio de mayoría en la democracia genuina”. No era ningún ingenuo Hans Kelsen, y también advertía de los riesgos que comportaba el obstruccionismo parlamentario (lo que aquí conocemos como práctica de bloqueo). Y así decía: “Los derechos concedidos a las minorías pueden ser utilizados por éstas para entorpecer e incluso imposibilitar la realización de determinados propósitos de la mayoría mediante la paralización transitoria del mecanismo parlamentario”.

Con estos mimbres conceptuales, bien puede concluirse que el sistema político y constitucional español, y particularmente sus actores políticos (los partidos) no apuestan ni han apostado realmente nunca por construir una democracia genuina, con una arquitectura institucional de mayorías reforzadas que, si bien se mantuvo en el tiempo durante algunas décadas, la lectura simplista y jacobina (en su peor expresión) de la legitimidad de la mayoría parlamentaria contingente está destruyendo notablemente nuestras instituciones centrales, pero también en las autonómicas, y todo el equilibrio que ello comporta. Corren malos tiempos para las mayorías cualificadas, expresión puntual del derrumbe cada vez más manifiesto del liberalismo democrático en España (también, con intensidades varias, en otras democracias occidentales), como no pocos ensayistas están poniendo de relieve con tino en estos últimos tiempos.

El problema de prescindir de las reglas institucionales consolidadas a capricho de la contingencia política es grave, pero también denota una clara cortedad de miras políticas; pues tales partidos que esas medidas proponen, piensan  neciamente que los gobiernos (o sus mayorías circunstanciales) gozan de eternidad, y que promoviendo el cambio de las mayorías cualificadas o eliminando las absolutas resuelven el problema, sin advertir que atenazan y encadenan su propio futuro político, pues llegará un día, más tarde o temprano, que serán desalojados del poder, salvo que conviertan el país (que algunos lo pretenden) en una Venezuela, en una Rusia o en un Estado fallido, que todo puede ser. Pero sobre todo hacen un flaco favor al país y a su sistema institucional, ya que alimentan el ese orangután iliberal que, sin apenas darnos cuenta, nos está devorando y, de no adoptar medidas inmediatas, nos puede descuartizar.

En efecto, como también escribí en su día, desarmar de garantías a las minorías, amén de antidemocrático como diría Kelsen, es al fin y a la postre un boomerang que con el tiempo se termina volviendo contra quienes, por razones de contexto político puntual, promueven ese torpe y chapucero desarreglo institucional, que premia el presente y penaliza el futuro de quienes lo promueven. Lo que pase en el futuro nadie lo sabe; pero con esas reformas las nuevas mayorías políticas que se conformen (algún día lo harán) dispondrán de todos los resortes absolutos del poder, que solo la ingenuidad o ignorancia de quienes hoy en día gobiernan y les apoyan les están entregando en bandeja de plata.

El problema de este país llamado España es que la tradición liberal-democrática es muy pobre, y la arquitectura del sistema de separación de poderes realmente apenas ha funcionado nunca (como puse de relieve en el libro Instituciones rotas, ver PDF al final). Además, para complicar el cuadro los actuales partidos del Gobierno (Sumar, sin duda; pero también el actual Partido Socialista), no tienen ningún gramo de simpatía a que existan pesos y contrapesos del poder y menos aún a respetar el pluralismo político tal como es concebido por la Constitución, no su versión empobrecida que maniqueamente se nos intenta vender como baratija comunicativa (esto es, el pluralismo de la mayoría parlamentaria contingente y precaria, así como el ostracismo absoluto del enemigo político).

Tampoco los partidos políticos “de la investidura” tienen ningún apego a la causa democrática-liberal, ni siquiera por quienes fueron partidos históricamente liberales, que ya han renunciado de facto a serlo convertidos en partidos de funcionarios y repartidores o receptores de subvenciones o con vocación de serlo (como el PNV o la vieja CiU, hoy transformada en Junts, y alejada también de tales parámetros; algo a lo que aspiran los restantes: ERC, Bildu, BNG, UP, etc.).

El populismo se impone, así, en todas las formaciones política. También de forma acusada en los partidos de la oposición política. El partido mayoritario de la oposición, como se ha dicho, está ejerciendo prácticas iliberales manifiestas en algunos de los lugares en los que gobierna. Y su ideario político cada día está más lejos del liberalismo político, que no ha terminado de cuajar nunca en esa formación política, manchada hoy día por un ultraliberalismo económico que desgraciadamente cala fácil por su simplicidad, y que es manifiestamente iliberal en sus esencias, alejado efectivamente de esa democracia genuina kelseniana a la que hacía referencia. Y no digamos nada de Vox, una formación política iliberal en sus esencias, con un ideario autoritario y coaligada con formaciones de la derecha extrema más dura en el Parlamento europeo, de la que nada cabe esperar en lo que a la renovación de las instituciones democráticas respecta.

Con este pésimo cuadro, dibujado apresuradamente, vuelven a tomar protagonismo las palabras de un liberal decimonónico, escritor muy culto, político sin encaje y diplomático español, como fue Juan Valera, a quien he dedicado recientemente un libro biográfico en el Bicentenario de su nacimiento (Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024). Este insigne ensayista ya advertía en el último tercio del siglo XIX que construyendo murallas (o lo que ahora se denomina el muro) este país llamado España acabaría muy mal, como así fue. Y además siempre defendió la idea de que el liberalismo político, fuera este progresista o conservador, no podía abrazarse a las expresiones ideológicas más extremas (carlistas, ultracatólicos, republicanos cantonalistas, etc.), pues al fin y a la postre ese abrazo del oso terminaría devorándoles, como así le sucedió a la (precaria y nunca asentada) derecha liberal española (que apenas consiguió emerger) o al progresismo y republicanismo liberal democrático que terminó fagocitado asimismo por sus extremos. Como decía Tocqueville, la Historia es una galería de cuadros con muy pocos originales y muchas copias.    

ADENDA: En verdad, sin que ello impugne la reflexión de Tocqueville, sí que hay algo de «original» en ese modo de proceder en la política española actual en tales órganos de control. Los partidos gubernamentales utilizan esos órganos de control no solo para dar poltronas a los suyos y a sus socios circunstanciales, sino también, y ese es el salto cualitativo, para transformar esas instituciones de control del poder en órganos de desactivación del papel de la oposición (minoría) y de autocomplacencia siempre con el poder de turno y las mayorías que le avalan. Ya no se puede hablar, por tanto, de «degradación», sino de absoluta perversión del sistema institucional. En esto de hacer trampas en el solitario y manipular las cosas, este país es único. ¡Admirable!

PDF LIBRO EN ABIERTO: Instituciones rotas. Separación de poderes, clientelismo y partidos en España RJA Instituciones rotas PDF-VERSIÓN ÍNTEGRA

LIBRO Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024. Extracto promoción libro: https://www.athenaica.com/libro/juan-valera_158057/

«No olvidéis que estamos en guerra. Y no olvidéis que la política de guerra es una política anormal. Nosotros hemos tenido los medios (de excepción) en nuestras manos, y los hemos usado con toda moderación, prefiriendo que nos creyeran débiles a que nos creyeran crueles. Además de estos medios, se necesitan fines políticos. (Y, así, os proponemos) no una República de partido, sino una República nacional» (Castelar)

Preliminar

Mucho se ha escrito sobre la sesión de las Cortes de aquel infausto día 2 de enero de 1874 que, en plena madrugada del día 3, tras un debate parlamentario maratoniano iniciado el día anterior, y después de la censura al Presidente Castelar por 120 votos contra 100 a las 7 de la mañana, irrumpió del general Pavía en las Cortes, acabando de un plumazo con una todavía en ciernes Primera República Federal en España, que había consumido todos y cada uno de sus últimos cartuchos, asediada aún por la sublevación del cantón de Cartagena, por una guerra carlista que ocupaba partes importantes del territorio nacional y, en fin, por el conflicto cubano. Como reconoció Jover Zamora, el cuadro no dejaba de ser paradójico: la España septentrional (País Vasco y Cataluña), perforada por el conflicto carlista; y la España meridional echada en manos de la demagogia cantonalista-federal. Construir una República con esos mimbres, era complejo.

Así las cosas, el gobierno Castelar, último presidente de esa República que conoció cuatro mandatarios en poco más de diez meses (Figueras, Pi i Margall, Salmerón y el propio Castelar), se consumió entre sus propias contradicciones e innumerables tensiones, y la República murió sin apenas resistencia alguna.

La sesión del 2 de enero de 1874: la intervención de Castelar: 3 ideas fuerza.

El Diario de Sesiones de las Cortes Generales de ese día 2 de enero (Diario de las Sesiones Constituyentes de la República Española, núm. 99, pp. 2453-2519), es una fuente insustituible para conocer el estado del problema (Nieto), pero requeriría hacer uso de un número de caracteres excesivo, impropio de un breve comentario como el que anima estas líneas. Mas esa sesión parlamentaria tenía el mar de fondo de dar cuenta por parte del Gobierno Castelar de las acciones realizadas en el período de interregno de casi cuatro meses en el que las sesiones de las Cortes habían estado suspendidas con el objetivo de restablecer el orden público alterado de forma grave, y frente al cual el anterior presidente Salmerón no se sintió con fuerzas para reprimir tal estado de cosas y procedió a presentar su dimisión, debiendo asumir el cargo quien entonces era presidente de las Cortes, Castelar, quien en el cierre de ese debate parlamentario, en un magnífico discurso (sabido eran las dotes oratorias que tenía), en respuesta a las críticas de Salmerón por sus actuaciones gubernamentales, alegó lo siguiente:  

“El Sr. Salmerón se encontró el mes y medio de Gabinete, con que no podía vencer ciertos escrúpulos nacidos de su conciencia. Y entonces, Sres. Diputados, yo, que me encontraba en la presidencia de esta Cámara, con una beatitud perfecta, sin responsabilidad ninguna (…) tuve que bajar de mi Olimpo y tuve que venir a este potro. Y bajé ¿por qué?, ¿por elección mía? (…) ¡Ah no, Sres. Diputados! Bajé en cumplimiento de un deber doloroso; bajé porque yo no podía (…) rehuir grandes y tremendas responsabilidades”

Emilio Castelar, republicano con evidente pedigrí y solvencia, fue objeto en esa sesión de duros ataques desde (no solo) la izquierda federal, por la mano dura aplicada durante esos meses con el fin de salvar la República. Se le imputaron contradicciones entre su ideario republicano anterior y las acciones gubernamentales llevadas a cabo en ese período. Imputaciones de las que se defendió enérgicamente. Ciertamente, Castelar había hecho uso de la pena de muerte como medio expeditivo para reconducir la situación, buscó involucrar a los militares en la defensa de la República (lo que, como es obvio, no consiguió) y apostó por una apertura de la República a partidos y expresiones ideológicas de distinto signo. Su apuesta por un republicanismo conservador frente a un necesario republicanismo progresista (defendió ardientemente que ambas expresiones ideológicas convivieran bajo la República) no fue entendida por quienes, a su juicio, optaron por salidas políticas más demagógicas.

Castelar se enfrentó, en efecto, con varios diputados republicanos, que, incluso, le descalificaron políticamente con trazos gruesos. Vivió la desagradable situación de disentir frontalmente de quien era su amigo (ambos contendientes parlamentarios invocaron ese vínculo recíproco), Salmerón. Más que un disentimiento político fue la carta de defunción de la Primera República, aunque ya se mascaba en el ambiente que los “jamases” del General Pavía de que no optaría por el golpe de Estado, que expuso al propio presidente del Ejecutivo, eran una mera pantomima. Y en el debate parlamentario ese temor flotó en el ambiente. Al verse acorralado, Castelar optó por una táctica que fue muy atacada por sus opositores y por parte de la historiografía (por todos, Fontana). Mas haciendo historia del fracaso de la República, echó mano de ese sentido de la realidad, del que hablara Isaiah Berlin, que debe tener todo estadista, yreflejó en su discurso final tres ideas que, a pesar del tiempo transcurrido, son sin duda muy importantes para comprender la imposibilidad de la política en España para reconducir un momento crítico, que no todos los parlamentarios vieron ni vivieron igual.

1.- La primera fue la defensa a ultranza que hace Emilio Castelar de su posición republicana, inspirada en un ideario conservador (siempre defendió que en la República debía haber un partido republicano conservador y otro progresista). No le dolían prendas en caracterizarse a sí mismo como conservador. Le dolía particularmente que sus antaño compañeros en la causa pusieran en duda su republicanismo: “¡Venir a decirme a mí que yo inspiro recelo a un partido por el cual he pasado toda suerte de amarguras y he sido condenado a garrote vil por la tiranía de los Borbones!”. Censuraba a sus detractores ser “unos republicanos (que) se encontraban de parte de la utopía socialista, y prometían no sé qué edenes que no han podido atraer a la tierra, a pesar de haber estado en el Gobierno”. Él se consideraba republicano liberal individualista, defensor de la propiedad y de orientación conservadora. No lo ocultaba. La estrategia seguida de aislamiento por parte los federalistas radicales, no le había hecho mella alguna, pues según Castelar “con mi coalición han venido la libertad, la democracia y la República”. No obstante, esta fe de liberalismo, se veía un tanto ensombrecida por su defensa a ultranza en ese mismo debate de la República, incluso por encima de la democracia (“yo pongo la República sobre la libertad; yo pongo la República sobre la democracia”), lo que abrió un polémico precedente para el devenir ulterior de la II República en la figura de Azaña (ver, Manuel Zafra: Republica antes que democracia, CEPC, 2022).

2.- La segunda era la constatación de que la República había comenzado con muy mal pie, pues la trajeron los radicales y no tanto los republicanos, tras la abdicación del rey Amadeo de Saboya, agravada con la primera crisis que a las dos semanas escasas se produjo. A partir de ahí comenzó una retahíla sucesiva de presidencias del Consejo, cuatro, que ya denotaban lo mal que iban las cosas, circunstancias empeoradas por los movimientos cantonales, la insurrección carlista y la indisciplina militar. Rota tempranamente la primera coalición de radicales/republicanos, el 24 de febrero, cuando la República se había proclamado el 11 del mismo mes, Castelar ya anunció a la mayoría republicana entonces “el abismo a que se arrastraba a la República”. En su discurso final, incidió en algo más importante: los hombres que ocuparon sucesivamente la presidencia del Ejecutivo se habían quemado y, como él mismo reconoció, ya no había recambio:

“Yo le dije que teníamos pocos hombres que pudieran representar grandes agrupaciones; que estos hombres se gastarían muy pronto, que el poder los habría de desacreditar injustamente uno a uno, y que el día en que tres o cuatro de estos hombres estuviesen imposibilitados o desacreditados, moriría con ellos la República”. Y concluía este argumento del siguiente modo: “Pues ya estamos descreditados todos, todos sin excepción. Meceos, meceos en vuestras ilusiones: somos más impopulares que los conservadores; más que los moderados y más que los radicales”. El cierre venía de la mano de constatar que, quemados ya los cuatro presidentes republicanos, la duda era qué va a pasar mañana: “¿Dónde está el sucesor?”. No lo habría. El golpe de Estado lo impidió brutalmente. Como reconoció el propio Galdós, cuando ello escribió ya republicano (1911), la ineptitud de la clase política del momento fue manifiesta.  

Y la tercera reflexión que hizo Castelar en este discurso fue la constatación, en un ejercicio de realismo político, de que el proyecto de Constitución federal había quedado finiquitado por la aceleración de los acontecimientos y las gravísimas perturbaciones del orden público:

“¿La federal? Ya hablaremos más tarde; no vale la pena; el más federal tiene que aplazarla por diez años. (Un señor diputado: ¿Y el proyecto?) ¿El proyecto? Lo quemasteis en Cartagena. (Grandes aplausos). No me diréis que no soy franco (…) Ya sé que me llamaréis apóstata, inconsecuente, traidor; pero yo creo Sres. Diputados que hay una porción de ideas muy justas que son en este momento histórico irrealizables, y no quiero, no, perder por utopías la República”.

El abrupto final de la “non nata” República Federal: las miradas de Valera y Galdós.

De nada sirvió. La votación parlamentaria le derrotó. Y con ello vino el golpe final a la República federal. Y un interregno de un Gobierno de transición hacia no se sabía entonces dónde (República unitaria, monarquía o carlismo), que, tras otro golpe militar, abrió de par en par las puertas a la Restauración borbónica. Tanto Benito Pérez Galdós como Juan Valera se hicieron eco de ese momento, que ambos vivieron o revivieron en sus respectivos escritos. Ambos enfoques de este crucial período los he tratado en sendos ensayos (El legado de Galdón, Catarata, 2023; y recientemente: Juan Valera. Liberalismo político en la España de los turrones, Athenaica, 2024).

Por un lado,Juan Valera hizo la crónica inmediata de tal acontecimiento en un extenso artículo publicado en la Revista de Política Interior de la Revista España. La tensión entre continuar “la dictadura de Castelar” para mantener una República unitaria y restablecer la tranquilidad mermada por la revuelta cantonal y la guerra carlista, o alternativamente buscar el relevo otra vez con Salmerón y Pí i Margall, con la apuesta cantonal, fue creciendo. Y el ejército era obvio que veía con mejores ojos la primera solución, que no pudo ser. Como escribió Juan Valera, “la última sesión de aquellas Cortes fue una lenta y angustiosa agonía (…) Los no federales anunciaban con voz fatídica la próxima muerte: (…) pero ni Salmerón ni sus amigos querían creerlo”. Y prosigue este autor: “Castelar, que estuvo admirable, verdaderamente sublime de elocuencia, de patriotismo, de valor cívico, y de candor desinteresado”, no obstante, quedó derrotado, por la “inflexibilidad estoica del Sr. Salmerón, y con su desconocimiento de la realidad de las cosas” (DeCoster, Obras desconocidas de Juan Valera, 1964, pp. 459-469). Sin embargo, la apuesta por una República unitaria (y no federal), también fracasaría.

La mirada de Galdós fue mucho más retrospectiva y se desplegó en sendos Episodios Nacionales, como fueron La primera República y desde Cartago a Sagunto, escritos ambos en 1911, cuando el escritor canario militaba en las filas republicanas. Aun así, don Benito se muestra crítico en algunos pasajes con la experiencia federal-cantonal de la efímera República. El cantón de Cartagena, y su principal líder es flanco de sus dardos: “Te mandé a la correría de Contreras por el Mediterráneo para que vieras por ti mismo la incapacidad de esta gente (…) De nada valen los corazones valientes si las cabezas están vacías”. El prometido “Paraíso federal” es también objeto de su ojo crítico: “Tanto sentimentalismo me parece de muy mal agüero”. Los acontecimientos y el terrible desenlace de la noche y madrugada del 2-3 de enero, fueron muy bien descritos en el segundo de los episodios citados. Pero lo determinante, a ojos de Galdós, era lo lejos que había llegado el sectarismo político. Así se expresaba un federalista radical en lo que era “la más clara expresión de odio que unos y otros se tenían”, como describe don Benito: “Entre una República que no sea Federal y la Monarquía, preferimos la Monarquía”. Está todo dicho.

El descrédito de la forma de gobierno republicana por los desmanes radicalistas afectó también directamente al total desapego en España durante más de un siglo hacia la organización federal. Este era el balance galdosiano del problema descrito: “Di a tus amigos los republicanos que lloren sus yerros y procuren enmendarlos para cuando la rueda histórica les traiga por segunda vez al punto de …”. Tampoco la segunda vez pudo ser. Los errores también en ese momento fueron notables. No era de extrañar por tanto que el republicanismo, como reconoció también Galdós, estuviera, así, condenado a una “larguísima noche”. Aún no ha amanecido.

El final de la primera república apenas tuvo contestación alguna, como tanto Valera como Galdós escribieron sobre ello. Juan Valera describió el final de la federal como un alivio ciudadano (“en la inmensa mayoría de los españoles ha sido recibida con júbilo la noticia del acto de fuerza”). Por lo cual, el autor, casi pedía disculpas (no era buena carta de presentación alabar indirectamente un golpe). Galdós, más circunspecto, lo describe, por boca de su protagonista, en estos términos: “En las calles no advertí el menor síntoma de inquietud ni emoción por lo que había pasado”. Seguía, en todo caso, el sitio al cantón de Cartagena y la guerra carlista. La situación de excepción se prolongaría durante varios meses. La desordenada primera experiencia federal (de revolución cantonal) acabó de la peor de las maneras posibles y sin apenas nadie que la llorara. Y ese complejo contexto y fatal desenlace, pasarán honda factura.

Lo que aquí sigue es una síntesis de algunas ideas (ver PDF) de una ponencia presentada en un Curso de Verano (UPV/EHU) sobre «Regeneración democrática y Administración Pública». Como,  dada su extensión,  la inmensa mayoría no la leerá, se han redactado estas páginas, para al menos difundir algunas de sus conclusiones.  

Veamos primero la dimensión cuantitativa (aproximada) del problema. Las Administraciones Públicas son (salvo los pequeños municipios), estructuras institucionales que, en el conjunto de España, disponen de miles cargos públicos en sus órganos de gobierno, también miles de asesores o personal de confianza, decenas de miles de altos cargos y personal asimilado en el sector público institucional del Estado y administraciones territoriales, así como decenas de miles de puestos directivos que se cubren por libre designación entre personal funcionario o empleado público en tales organizaciones públicas. Los cargos políticos se cuentan también por decenas de miles. En un estudio (Gómez Yáñez y Navarro, 2019), se cuantificaban en más de 800.000 (pero allí se computaban también electos locales sin sueldo, solo con dietas).

Estos cargos públicos se cubren por los partidos de forma habitualmente discrecional, inicialmente entre militantes y, cuando ello no es posible, entre personas próximas políticamente (personal o familiarmente) a quienes ejercen el poder. Ser designado a tales cargos requiere, sobre todo, disponer de la confianza política de quien les nombra. Esta es la clave: son puestos de confianza. Y, como dijo, un responsable público al nombrar a un familiar: “En quien voy a confiar yo más que en mi hermano”. Asunto cerrado.

Por lo común, salvo en algunos altos cargos de la Administración del Estado, no se requiere para su nombramiento ningún requisito de cualificación profesional. Muchas de las personas que dirigen el sector público son -algo que puede sorprender al profano- amateurs en ese campo de actividad, algunos de ellos sin titulación universitaria o sin experiencia laboral; esto es, aprenden -si es que lo hacen- con el tiempo y los errores. La profesionalización cada vez más intensa de la política, implica que los miembros de los partidos rotan de una responsabilidad a otra, moviéndose en tales menesteres por ese sexto sentido de la supervivencia política. No hay aprendizaje previo ni formación especializada. Se aterriza en el cargo y allí uno se bandea como puede.

Los actuales “partidos de cargos públicos” (en sus ejecutivas u órganos del partido son casi todos cargos públicos) cuando ejercen altas cotas de poder tienen innegables dificultades para encontrar perfiles que se adecuen mínimamente a las exigencias competenciales básicas que el nivel de responsabilidad exige en cada caso. En esos supuestos, recurren a funcionarios de “su cuerda política” o próximos ideológicamente al partido; pero los niveles más altos de responsabilidad ejecutiva los procuran cubrir, salvo excepciones puntuales, con militantes de pata negra, que no den sustos políticos ni se desvíen de la ortodoxia del partido. Aun así, hay ámbitos de gobierno en los que la búsqueda de perfiles técnico-políticos se hace imprescindible si no se quieren tener problemas en la gestión cotidiana. 

España es el país de la Unión Europea (tal vez en disputa con Italia) en el que la Administración Pública tiene una mayor presencia de cargos de designación política, lo que es un incentivo importante para los partidos, que así pueden atender los innumerables apetitos de sus respectivas clientelas. Ese número ha ido creciendo conforme avanzaba el tiempo. La densa estructura territorial del país, con diferentes niveles de gobierno, ha alimentado ese desmesurado crecimiento del número de cargos públicos. Los respectivos Gobiernos han ido engordando artificialmente hasta el punto de aproximarse algunos a situaciones orgánicas de obesidad mórbida (el Gobierno central ha tenido en los dos últimos mandatos veintidós carteras ministeriales, lo cual es una absoluta exageración para las competencias efectivas; algunos gobiernos autonómicos también han multiplicado sus departamentos). Esta partenogénesis estructural da pie, asimismo, a una multiplicación de los niveles orgánicos directivos, generando más necesidades de cuadros de ese carácter que los aparatos de los partidos deben satisfacer. Y lo hacen mal o como buenamente pueden.  

No solo han crecido el número de gobiernos y sus estructuras internas de altos cargos, sino también se ha densificado el sector público institucional con la multiplicación de entidades públicas cuyas estructuras de gobierno y directivas son cubiertas por exclusivos criterios de confianza política (entre los militantes, cargos quemados o amigos del poder). Ese sector público a veces se asemeja a la cueva de Alí Babá: altísimas retribuciones a sus directivos (muchos sin capacidad ejecutiva alguna), empleos que se reparten entre las clientelas, contrataciones amañadas, etc. El control de esas entidades, aunque existe, es muy laxo y tardío. Además, hay que añadir los miles de asesores (personal eventual), que nombran los diferentes gobiernos. Moncloa, sin ir más lejos, tiene quinientos asesores presidenciales. En fin, una exageración, para la descoordinación existente entre departamentos, que son silos incomunicados. No se exige nada para ser asesor, lo que da lugar a abusos escandalosos. 

Al haber muy pocas reglas, los partidos en España tienden a la ocupación intensiva de la alta Administración, desplazando a la función pública de esos ámbitos, sin perjuicio de que en ocasiones los cubran con funcionarios, pero por criterios de designación política, ajenos a los principios que rigen la función pública. La alta Administración es, así, un espacio que en este país ha sido invadido por la política partidista. La metafísica de la confianza (Longo) es la que da pie a tales nombramientos, y la pérdida de aquella a los consabidos ceses.  

La multiplicación gradual de  órganos en las Administraciones Públicas de cobertura política o de provisión por libre designación, no es una opción neutra en términos de reforma o regeneración democrática. Sus raíces, como se desarrolla en esta ponencia, se hallan en la España decimonónica y en su compleja evolución posterior, donde el Estado Liberal fracasó en su empeño de implantarse y ello tuvo serios efectos sobre la Administración Pública, que se convirtió desde los primeros pasos en patrimonio de los gobernantes de turno. Sin cultura democrático-liberal, la política invadió las estructuras administrativas adentrándose en sus primeros momentos hasta sus niveles más ínfimos, creando un sistema caciquil-gubernativo de nombramientos funcionariales que permanecían en su cargo mientras los políticos que designaban se hallaban en el poder. Finalizado su mandato, los funcionarios nombrados por ellos eran cesados por los que llegaban que, a su vez, nombraban a sus amigos políticos.

Este sistema de cesantías impidió la profesionalización de la Administración, que fue efectiva solo en determinados cuerpos especiales de la Administración del Estado (acceso por oposición). Con razón, el sistema de cesantías fue calificado como una aplicación castiza del spoils system (Nieto). La Administración estaba, entonces, perforada por la política y por recomendaciones para conseguir un turrón (un empleo público), algo perseguido por miles de aspirantes cuya gran aspiración era disfrutar temporalmente de un sueldo público.

La presencia del caciquismo, en connivencia con las influencias gubernamentales, condicionó la construcción de una Administración decimonónica (las cesantías llegan hasta el Estatuto Maura de 1918). Los escasos ensayos de configurar una función pública profesional fracasaron. Y se implantó una cultura del favor que llega hasta nuestros días.

Paradójicamente, fue durante los dos períodos dictatoriales (Primo de Rivera y Franco) cuando se ensayó, con diferente intensidad, la construcción de una función pública profesional (local en 2024-2025, y de la Administración del Estado en 1964), con una marcada impronta corporativa. La alta función pública se convirtió entonces en cantera de altos cargos y de ministros ante la debilidad de los partidos del sistema para proveer tales cuadros. Tras iniciales períodos de depuración funcionarial, de “oposiciones patrióticas” y de autarquía, la Administración franquista, con la reforma tecnocrática (1956-1964), reforzó y legítimo profesionalmente los altos cuerpos del Estado. Esos orígenes marcaron su estela tras la Constitución de 1978. La izquierda era reacia al peso del corporativismo funcionarial, lo que se concretó en la reforma de 1984; pero siguió echando mano, por obvias necesidades, de determinados cuerpos de élite; mientras que la derecha mimó especialmente a otros altos cuerpos, de los que siempre extrajo cuadros políticos importantes.

A partir de 1978, los sucesivos gobiernos fueron incapaces de vertebrar una función pública bajo parámetros nuevos, y la institución vivió de la herencia de la reforma tecnocrática de 1964, remozada con las incorporaciones de 1984. Solo en 2007 (EBEP) se aprueba un marco normativo básico, con fuerte contenido dispositivo, cuyo fracaso (inaplicación) ha sido sonado. En las estructuras organizativas tampoco hubo mejoras sustantivas: el modelo departamental y la Administración institucional son herencias del pasado, así como las estructuras internas de los ministerios o departamentos, con muy pocas novedades. El sector público, por su parte, bebe de las fuentes normativas diseñadas en 1958 (LEEA). Sí que se incorporaron, años después, las entidades públicas empresariales, las administraciones “independientes” (1997) y las agencias para la mejora de los servicios públicos (2005). Pero la reforma de 2015 del régimen jurídico del sector público se sustentaba, con adaptaciones de contexto, sobre las viejas premisas. La Administración electrónica se inaugura legalmente en 2007, y se consolida formalmente a partir de 2015 (en 2021, materialmente), pero con una digitalización endogámica que crea exclusión digital y desatención ciudadana a amplios colectivos. De simplificación y supresión de cargas administrativas llevamos hablando hace casi veinte años, con muy escasos avances.

Las tesis que en ese texto (PDF) se mantienen son esquemáticamente las siguientes:

1.- La acusada penetración de la política en la Administración no solo tiene efectos cuantitativos, sino también cualitativos: achata el rol de la alta función pública, que se convierte en vicarial o instrumental, sin autonomía propia ni capacidad de retroalimentar a la política. Rompe o daña irreversiblemente, además los controles internos (antesala corrupción). El partidismo se contagia a la alta función pública y empaña su imparcialidad. La profesionalidad e imparcialidad se ven como un estorbo por una política que va a lo suyo.

2.- Dado el inmenso número de cargos públicos de extracción política, lo realmente importante para ellos es seguir a pies juntillas las directrices del Gobierno o del partido. Cualquier desviación de tales exigencias comporta el cese discrecional. La fidelidad partidista perruna es una de las máximas de la supervivencia del político profesional. El nivel profesional de tales altos cargos es, a veces, bajísimo o ajeno a sus competencias; sobre todo de quienes proceden del partido o partidos. Su sentido institucional es nulo.

3.- Vivir “de la política” (en expresión de Max Weber) implica, por tanto, tener claras esas reglas. Si se obedece y las cosas salen mal, siempre el partido/entidad de beneficencia busca una salida al cargo cesado, para que en otro ámbito siga enchufado a los presupuestos públicos y tenga cubiertas sus necesidades existenciales. Si se discrepa o se cometen errores serios, al impulsar políticas no avaladas por el partido, el desamparo político se impone.

4.- Este contexto tan perverso produce lo que Ortega y Gasset denominaba como “políticos pusilánimes”; esto es, políticos cuya única finalidad es aguantar en el poder y que, por tanto, ni tienen proyecto ni arriesgan, solo obedecen, por lo que la parálisis se impone o, todo lo más, se hace política cosmética con vacíos relatos de asesores de comunicación.

5.- Las consecuencias de todo ello son bien obvias, las reformas del sector público, en cuanto que exigen decisiones críticas en las que inevitablemente hay ganadores y también perdedores (el win-win no funciona aquí o es simplemente falso), no se acometen o se paralizan o ralentizan de inmediato. El miedo a la contestación interna o social, más cuando las elecciones se aproximan, atenaza las energías de cambio. Las congela. No hay ya políticos con coraje para afrontar las transformaciones necesarias. Una especie en extinción. 

6.- La Administración Pública, así, se muestra una y otra vez incapaz de reformarse, modernizarse o transformarse. Esas tendencias llevadas a cabo por la política (la piedra de Sísifo), se inician, arrancan, fracasan y, más temprano que tarde, regresan al sitio de partida, así permanentemente. Una reforma seria de la Administración exige un cambio institucional profundo, tiempo y unas reglas de nuevo cuño, que nadie se atreve a formular y, cuando surgen las primeras dificultades, menos aún a ejecutar: una política pusilánime que busca contentar a todos, es incapaz absolutamente de llevar a cabo esa transformación.

7.- Mientras tanto, la Administración se muestra cada vez más inadaptada para atender los grandes desafíos a los que se enfrenta la sociedad. Su cada vez más deficiente funcionamiento le aproxima al colapso (Ramió, 2024). Ni tiene la necesaria capacidad estratégica ni tampoco las capacidades administrativas exigidas para ese empeño, que han sido anuladas a lo largo del tiempo por el desdén y la omnipresencia de la política. Para ello, la política pusilánime cuenta con un aliado: el sindicalismo del sector público. La alta protección y las condiciones de trabajo en el sector público, adormecen a un empleo público cada vez más endogámico, que ha perdido ya su razón de ser y solo mira a su ombligo.

8.- Sin embargo, lo más grave no es eso, sino -como se expone en el texto y en su propio enunciado- el silente retorno del pasado a la propia Administración Pública, que no solo está paralizada, sino que muestra cómo hábitos periclitados regresan con fuerza al ámbito de lo público. Es el caso, por ejemplo, de las evidentes similitudes entre los viejos partidos de notables y los partidos de cargos públicos (concepción patrimonial de la Administración, exacerbado clientelismo y nepotismo) y en la cada vez mayor presencia de la política en los ámbitos tradicionales de gestión, cortocircuitando la Administración profesional e imparcial. Con malos argumentos “democráticos”, se cuestiona de raíz el mérito y la capacidad en aras a un falso igualitarismo que destruye más aún los débiles cimientos de la función pública. La cultura del esfuerzo se pretende exterminar en el acceso a la función pública, sustituida por sucedáneos que están lejos de ofrecer resultados efectivos. Siempre hay puertas traseras. Por otro lado, la cruzada que desde la política gubernamental se ha iniciado a partir de 2021 contra los altos cuerpos del Estado ha ido in crescendo y puede tener consecuencias muy serias para el futuro del país, al menos tal como lo hemos conocido hasta la fecha.

9.- La Administración del Estado representa -si exceptuamos las FCSE y el Ejército- un 8 por ciento del total del empleo público, su prestigio tradicional se basaba en sus cualificaciones técnico-profesionales, sobre todo de la alta función pública. Esto puede tener fecha de caducidad. El acceso a tales estructuras de élite no puede ser blando. Aunque deba ser distinto o mejorado, por razones obvias. Mientras tanto, las Administraciones territoriales, además de una fuerte penetración de la política, tienen unas debilidades consustanciales propias de su arquitectura autárquica, con una función pública más vicarial aún, déficits de capacidades administrativas muy serias, lo que llama a la externalización intensiva de los servicios cualificados. Hay, además, una fortísima presencia de empleo público temporal que se ha querido atajar con un discutible sistema de acceso (más bien de ordenación de la entrada por los años de servicios prestados), mal llamado de “estabilización”, que tendrá muy serias consecuencias futuras sobre la imposibilidad de articular unas estructuras funcionariales y directivas profesionales e imparciales, que den la respuesta necesaria a los enormes desafíos a los que el sector público territorial se enfrenta y enfrentará.

10.- Con estos mimbres, pretender que la Administración Pública sea la locomotora de transformación de la sociedad, es un pío deseo. Sin una renovación previa de la política y del sistema institucional (algo impensable, pues son los propios partidos quienes han de promoverla), lo máximo que se logrará serán reformas puntuales de corte incremental en cuanto a gasto público, sin mejoras efectivas sobre el funcionamiento del sector público y de sus servicios o prestaciones. La política sigue fiándolo todo (su captación de votos) a las subvenciones o al reparto del dinero público; pero ello implica disponer de poder de gasto, margen que no todas las Administraciones tendrán ni mucho menos. Y, además, como expuso Alexis de Tocqueville, no hay nada más difícil de gobernar que un pueblo de solicitantes.

TEXTO COMPLETO (PROVISIONAL) DE LA PONENCIA:

CURSO VERANO UPV-EHU REVISIÓN 2