I.- Se cumplen 30 años de la aparición de este libro que aparece en la imagen. Otros tantos también del asesinato del profesor Tomás y Valiente. Y los mismos del nacimiento de nuestra hija. Ese encadenamiento de momentos, entreverando la muerte y la vida, fueron los que me inclinaron a dedicar esa obra a ambos. En fin, y aunque ha llovido mucho, vuelvo sobre un tema recordando algo que no es obvio: sobre la figura de los directivos públicos sigue planeando no poca confusión y muchos equívocos. Intentaré en pocas palabras deshacerlos o contribuir modestamente a ello.

El desconcierto surge en la primera legislación básica de empleo público de 2007, donde apareció la evanescente e imprecisa figura del personal directivo público profesional (artículo 13 del hoy TREBEP). Observen bien que tal regulación se inserta en una ley de función pública (o lo que desde entonces se denomina con esa institución bastarda de empleo público). Y, por consiguiente, tal marco regulador no puede extender su ámbito de aplicación más allá de lo que es la propia estructura de puestos de trabajo de la función pública. Eso explica, en efecto, que las leyes de empleo público o de función pública cuando definen el perímetro de la dirección pública profesional no vayan más allá del nivel orgánico de subdirecciones generales y asimilados; esto es, los órganos directivos de Dirección General, por poner un ejemplo obvio, nunca pueden encuadrarse en tal normativa reguladora de la dirección pública profesional, pues al menos hoy son ámbitos orgánicos propios de la figura de altos cargos y asimilados (que agrupa con comodidad sin par a esos órganos directivos que se regulan en leyes de organización administrativa o mejor dicho de la Administración pública, como la Ley 40/2015, del Estado o las correspondientes leyes de las Comunidades Autónomas). En los niveles de la DPP sigue el imperio, con matices, de la libre designación, en los altos cargos el libre nombramiento y cese.

Lo expuesto ha conducido a que la práctica totalidad de las leyes de las comunidades autónomas y, más recientemente, de la función pública del Estado (Real Decreto-ley 6/2023, Libro II), hayan definido precisamente el perímetro de aplicación del personal directivo profesional limitándolo a quien cubre las subdirecciones generales. Así lo hace, por ejemplo, la regulación indicada en la AGE (artículo 123.3 RDL 6/2023; y Orden TDF 379/2024); o la inmensa mayoría de las leyes autonómicas de desarrollo del TREBEP, salvo la Ley 5/2023, de función pública de Andalucía (que crea forzadamente la figura del “directivo profesional alto cargo” y amplía algo el perímetro de la DPP (alcanzando a ciertos niveles directivos/altos cargos); aunque reenvía para su concreción a un estatuto del directivo público aún no aprobado. La práctica totalidad de las leyes, directa o indirectamente, excluyen, por tanto, de la figura del personal directivo profesional a quienes gozan de la condición de altos cargos.  El Informe CETRA, de la Generalitat de Cataluña (2025), pretende extender la figura del personal directivo profesional también a los directores generales y asimilados, aunque no cuando tengan perfil político (¿?). En cualquier caso, una operación normativa de extensión del perímetro de esa figura exige no solo modificar la Ley de empleo público autonómico (subdirectores) sino también las leyes de organización e incluso del Gobierno y de la Administración. Desconocemos cómo se pretende hacer. Regular esa extensión por reglamento no puede hacerse solo con amparo en el artículo 13 TREBEP.

II.- Por consiguiente, una Ley de función pública o de empleo público es, por definición y ámbito material de aplicación, un marco normativo inapropiado para encajar la figura del personal directivo/alto cargo. Intentar profesionalizar tal figura, teniendo en cuenta que el estatuto de alto cargo que ampara a tales expresiones directivas es de neta extracción política, requiere regularlo en leyes de Administración o de organización administrativa, y exige como prius abordar primero la redefinición (acortando su perímetro) del concepto de alto cargo que, tanto la AGE como las CCAA, han ampliado generosamente (con el fin de disponer de una mayor cuota, esto es, más poltronas, de niveles orgánicos de libre nombramiento y cese políticos), y luego adaptar la legislación de función pública, redefiniendo los niveles orgánicos que entrarán a formar parte de la DPP.  Hacerlo al revés tiene sus límites, como el caso andaluz lo patentiza.

Convendría, por tanto, ser consciente que, sin perjuicio de las inevitables consecuencias que tiene la definición de su régimen jurídico, la dirección pública es ante todo y sobre todo un problema organizativo-estructural, que debería recibir acomodo en primer lugar en las leyes de Administración o de organización, y luego replicar respuestas institucionales en las leyes de función pública. Pero nada de esto se ha hecho así, y la noción de alto cargo ha ido adquiriendo un vigor presencial cada vez más intenso (conforme la politización y ensanchamiento de tales niveles orgánicos crecía por necesidades existenciales de los partidos de colocar a sus huestes), castrando de raíz cualquier ensayo normativo de implantación de estructuras profesionales de naturaleza directiva en el sector público. La política en España nunca se ha creído la DPP.  

III.- Si en el marco normativo estatal y autonómico las cosas parecen estar claras, menos lo están en lo que afecta al régimen local. La heterogeneidad y desorden del sistema normativo local de gobierno aconseja cierta prudencia a la hora de aproximarse a esa realidad. Simplificando ahora las cosas, cabe decir que ni en los municipios de gran población ni en las diputaciones provinciales, cabildos o consejos insulares, como tampoco en las diputaciones forales, el personal directivo de primer nivel (el que culmina la organización administrativa departamental dependiendo inmediatamente de los órganos políticos), esto es, quien cubre la titularidad de esos órganos directivos, tienen por exigencia legal la consideración de directivos públicos profesionales. En ningún enunciado legal se recoge ello; esto es, a ese personal directivo no se le aplica -por definición conceptual ni por ámbito material- el artículo 13 del TREBEP (por cierto, con un trazado que introduce una confusión y llama a equívocos múltiples, al prever no un régimen orgánico sino hacer depender este de la naturaleza del vínculo funcionarial o laboral de quien cubre el nivel directivo correspondiente). Otra cosa es que, en un ejercicio de voluntarismo normativo-reglamentario (a través del ROM o ROP) se hayan querido acotar los márgenes de discrecionalidad en el nombramiento y cese de ese personal directivo, así como ajustarlo a un procedimiento. Pero extender preceptivamente la aplicabilidad de las previsiones del artículo 13 TREBEP a este tipo de personal, por exigencias del propio TREBEP, es sencillamente improcedente: el EBEP nunca puede regular ámbitos materiales que exceden de los estrictos contornos de la función pública. Y los tribunales han caído alguna vez también en este error. Otra cosa es que se autolimite normativamente la discrecionalidad mejorando el sistema de designación y de cese. Algo loable, más no obligatorio, según el marco legal descrito.

Habrá quienes objeten a este razonamiento que en el ámbito local de gobierno la figura del alto cargo no dispone de un espacio normativo propio como sí la tiene el ámbito estatal y autonómico. En verdad, sí la tiene, pero muy mal regulada y de modo fragmentado. La Ley 19/2013, en su título II, incluye a ese personal directivo dentro de la noción de alto cargo. La LBRL, de forma muy poco precisa, habla de órganos directivos de las entidades locales, a los que anuda una serie de exigencias (incompatibilidades, declaraciones de actividades y bienes, etc.). Pero en las entidades locales a las que ahora se tratan, ni los artículos 32 bis y 130, así como tampoco las disposiciones adicionales decimocuarta y decimoctava de la LBRL, se hace mención alguna a que ese personal directivo tenga la condición de profesional. De hecho, se establecen algunas exigencias formales (funcionarios del grupo de clasificación A1) con carácter general para su nombramiento (y no en todos los casos), pero nada más. Ello no impide, reiteramos, que por voluntad normativo-reglamentaria expresa esos márgenes de discrecionalidad en el nombramiento y cese que permite la normativa básica o legal puedan acotarse o condicionarse, en uso de sus potestades normativas y de autoorganización, reforzando los criterios de profesionalización en la cobertura y cese de tales órganos directivos, al objeto de garantizar un mejor desempeño de sus funciones. Mas eso, ni se deriva ni puede hacerlo del art. 13 TREBEP.

Otro problema añadido es cómo se enmarcan retributivamente esos órganos directivos, pues al existir una anomia normativa innegable, la solución tradicional es asignar a tales órganos directivos un nivel retributivo correspondiente al mayor de la escala retributiva funcionarial (NCD 30), dando a entender así que se insertan en la clasificación de niveles de la función pública local, cuando realmente esto no es así ni puede serlo, pues no son órganos directivos de la función pública, sino órganos directivos de la estructura político-gubernamental de la respectiva entidad. Esta confusión -derivada de una clamorosa anomia legislativa- llama además a que se predique la aplicación a tales niveles orgánicos directivos de no pocas reglas aplicables a la función pública, pero tal anomia fruto del desdén del legislador básico o autonómico (que viene de lejos) ha ido introduciendo y (lo que es peor) consolidando en esta cuestión innumerables equívocos. Más valdría utilizar la potestad reglamentaria local para clarificar este y otros extremos y evitar esa confusión entre puestos de la función pública y niveles directivos ajenos a esta.

IV.- Distinto es el caso de los municipios de régimen común (la inmensa mayoría en número), donde el marco normativo básico y las leyes que lo desarrollan introducen también no poca confusión. En lo que afecta al marco básico, la anomia normativa en lo que afecta a la regulación del personal directivo de los municipios de régimen común es casi absoluta: tan solo algunas referencias puntuales en el artículo 75 y en la disposición adicional decimosexta LBRL, parecen dibujar (a veces de forma muy confusa) qué se entiende por personal directivo en estas entidades locales. Algunas regulaciones autonómicas, muy preñadas por esa anomia del legislador básico, han creado ex novo la figura del personal directivo profesional en esas entidades locales (el ejemplo más desarrollado es el de la Ley 2/2016, de instituciones locales vascas, en su título III, capítulo III; que apenas ha sido aplicado). Pero esos órganos directivos municipales en entidades de régimen común entrarían de lleno en la previsión del artículo 13 TREBEP (así como de las leyes autonómicas de desarrollo) y, salvando las distancias, tendrían la consideración de órganos directivos de la función pública (asimilables, al margen de su denominación formal, a los subdirectores estatales o autonómicos en su régimen jurídico).

V.- El barullo normativo expuesto -dejemos de lado ahora los municipios de régimen especial- viene determinado por una cierta indigencia conceptual, pero especialmente por un abandono total o parcial del legislador básico y autonómico local, que huye o ignora los temas organizativos locales de componente directivo. Como se ha reiterado, la dirección pública (sea profesional o no) es, sobre todo, también en el ámbito regulatorio, una decisión organizativa, a la que después se le ha de dar (una vez adoptada) un régimen jurídico. En este país, comenzamos la casa por el tejado y, por lo común, esa forma de construir instituciones parte, por consiguiente, de premisas falsas, lo que las hace especialmente vulnerables. Pero eso es otro tema que hoy no toca.