CASTILLOS DE NAIPES. LA FRAGILIDAD INSTITUCIONAL EN ESPAÑA

Edita Tirant lo Blanch, colección Ágora, València, 2026. Autor: Rafael Jiménez Asensio

“Toda política democrática debe ser concebida en función de instituciones impersonales. El problema del control de los gobernantes es, en esencia, un problema institucional; en pocas palabras, el problema de idear instituciones capaces de impedir que los malos gobernantes hagan demasiado daño”

(Karl Popper, La sociedad abierta y sus enemigos, Paidós, 1992)

“Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no logran estar a la altura de las expectativas que se atribuyen legítimamente a sus puestos de responsabilidad. Cuando las instituciones fallan, quienes fallan en realidad son seres humanos de carne y hueso, y no unas abstracciones mentales”

(Hugh Heclo, El sentimiento institucional, Paidós, 2010)

ÍNDICE

PRESENTACIÓN.

I.- LIBERALISMO POLÍTICO E INSTITUCIONES EN ESPAÑA.

II.- SEPARACIÓN DE PODERES Y PODER JUDICIAL.

III.- EL BORRADO DEL PARLAMENTO: LA QUIEBRA DE LAS FORMAS DEL PODER.

IV.- LA TRANSFORMACIÓN (IMPOSIBLE) DEL SECTOR PÚBLICO

V.- PARTIDOS E INSTITUCIONES DE CONTROL

VI.- ESPAÑA: LA CORRUPCIÓN QUE NUNCA CESA.

VII.- LAS DISFUNCIONES DEL ESTADO AUTONÓMICO

PRESENTACIÓN

En las primeras décadas del siglo XX, Larra escribió que España tenía cuasi instituciones. Décadas después, Galdós hizo reiteradas alusiones en sus Episodios Nacionales a la idea de que sin sólidas instituciones España nunca saldría adelante. Un diagnóstico premonitorio que se anticipaba en más de cien años a la Agenda 2030, que en su objetivo de desarrollo sostenible 16 partió -como es sabido- de la necesidad de que los países apostaran por instituciones sólidas, es decir, por una Buena Gobernanza. A esta idea también se refirió la Comisión Europea, al defender que sin calidad institucional los estados miembros no podrían afrontar los retos de futuro que este siglo XXI exige. No cabe insistir que sin ese fortalecimiento institucional la legitimación de los poderes democráticos y la confianza de los ciudadanos en sus gobernantes se desmorona. Algo de eso está sucediendo en nuestros días. Las democracias liberales europeas, y la española (por razones obvias) de forma más aguda, se hallan en una compleja encrucijada. La desconfianza en la política ha hecho mella en las instituciones. Y nadie sabe cómo salir de este círculo vicioso. La política española en los siglos XIX y XX permaneció ajena a esos cantos de sirena de mejora institucional, y en el siglo XXI, a pesar de la retórica gubernamental, tampoco se ha sabido dar con la tecla para reformar cabalmente el dañado y preterido ecosistema institucional.

En España, la aprobación de la Constitución de 1978 y el posterior ingreso (1 de enero de 1986) en la Comunidad Económica Europea (luego Unión Europea), representó, por fin, la hora de construir unas estables y sólidas instituciones. Y, aunque no sin dificultades, las instituciones de la esperanzada España democrática se fueron edificando y comenzaron su compleja andadura. El sistema institucional, además, se fue enriqueciendo con el paso del tiempo. Los primeros pasos de esa construcción institucional fueron razonables. Mas los partidos políticos, inicialmente débiles, volvieron gradualmente a las andadas, orillando en algunos casos el respeto y el sentido institucional que debía marcar su acción de gobierno. Sin apenas percibirlo, se fue imponiendo el control e incluso la ocupación más o menos descarada de esas instituciones. La lógica clientelar resucitaba décadas después de fenecido el viejo caciquismo decimonónico, ahora convertido en un clientelismo político cada vez más desenfadado. Lo expuso con elegancia el profesor Bustos, al identificar el mal dela nueva democracia española: “Se puede resumir en la forma defectuosa con que los partidos políticos españoles han desempeñado su papel de intermediación entre los ciudadanos y el ejercicio del poder”. España, con una larga tradición clientelar y corporativa, no supo evitar en esos primeros años de la renovada democracia que tales patologías se insertaran en su sistema institucional. Así, frente a la ventana de oportunidad de construir instituciones sólidas, el resultado obtenido fue muy distante: se edificó una institucionalidad muy frágil o precaria. Y fruto de nuestra histórica impotencia a la hora de reformar las instituciones, solo supimos construir una suerte de castillos de naipes; esto es, terminamos conformando unas instituciones carentes de solidez y demasiado dependientes de los partidos y de las tempestades políticas que recurrentemente las azotaban.

Fue Emerson quien escribió con acierto que “una institución es la sombra alargada de un hombre”. Por tanto, el éxito o fracaso de las instituciones depende, en última instancia, de lo que Schumpeter definió como el “material humano” que en cada caso exista. Y así no cabe extrañarse de que,si las personas que engrosan ese tejido orgánico están ayunas de sentido institucional, el fracaso del modelo sea inevitable. Lo expresó en términos también muy diáfanos Hugh Heclo, quien en 2010 intuyó las grietas que se estaban abriendo en el edificio institucional estadounidense, que no preludiaban (como así ha sido) nada bueno: “Los fallos institucionales -y la desconfianza que generan- son consecuencia de que una serie de personas no están a la altura de sus responsabilidades”. Ni más ni menos. En España, tal vez por mala suerte o quizá por una notable incomprensión de la trascendencia que las instituciones tienen para el buen funcionamiento de la sociedad, una parte significativa de las personas que han conducido las riendas de nuestras instituciones no ha estado a la altura de tales responsabilidades. A muchas de ellas les ha deslumbrado la púrpura del poder olas innumerables ventajas o prerrogativas anudadas a su ejercicio; y muy pocos gobernantes o miembros de tales instituciones han desempeñado sus responsabilidades con estándares morales elevados, con la objetividad y la imparcialidad que tales funciones requieren, y en no pocos casos apenas han acreditado, esto es lo más grave, el sentido institucional que exige un cumplimiento cabal de las tareas asignadas. Ha habido notables excepciones, pero el daño a la imagen institucional de reiteradas prácticas depredadoras por parte de algunos políticos y partidos han sido letales para la erosión de la confianza ciudadana en el Estado constitucional democrático. Y la confianza en las instituciones, como escribió Rosanvallon, es un intangible que se pierde muy fácilmente, mientras que cuesta muchísimo tiempo reconstruir.

El sistema institucional español, aunque no nos agrade manifestarlo tan crudamente, adolece, por tanto, de innumerables vicios. La mayor parte heredados de un legado patológico del que no hemos sabido desprendernos. Los distintos epígrafes que conforman este breve libro pretenden ofrecer una visión crítica no solo del (mal) estado de la cuestión sino también persiguen explicar cómo hemos llegado a tal grado de deterioro institucional. Se esbozan tímidamente, asimismo, algunos remedios como contrapunto a un análisis -he de confesar- poco dado al optimismo. Sin una honda cultura institucional, de la que, desgraciadamente, están ayunas buena parte de las personas que ejercen responsabilidades partidistas y públicas en España, es impensable crear una sociedad democrática avanzada. Una seria advertencia de la que nadie parece tomar nota.

Agradezco al profesor Manuel Arias Maldonado la oportunidad que me brindó de volver a analizar estos problemas gracias a una amable invitación para participar en un Coloquio en el Centro Cultural La Malagueta (octubre de 2024). De esas reflexiones proceden algunas ideas aquí recogidas. Otras muchas son nuevas. Debo asimismo agradecer a Juan Romero (como coordinador de esta colección) las facilidades mostradas para editar este trabajo, y también la inestimable ayuda de Fernando Flores. Agradecimiento que hago extensivo a Salvador Vives y a la editorial Tirant lo Blanch.  

Donostia-San Sebastián/Ezcaray, enero de 2026.