(Fotografía cedida por Fernando Escorza Muñoz. Reservados los derechos de reproducción)

4.- (Manuel Arias Maldonado) ¿Y por qué nadie parece dispuesto a emprender la modernización de la administración pública? A los votantes quizá no les consuele saber que hay cosas que han cambiado en ella para bien, probado que cuando hay una emergencia el sistema no funciona y uno solo puede ser atendido por un funcionario solicitando antes cita previa; por no hablar —aunque quizá este sea otro problema distinto— de las trabas burocráticas que aquejan sectores como la vivienda o de la captura partidista de la administración por medio de las figuras del personal de libre designación y otras formas de promoción interna. Tampoco los sindicatos parecen especialmente interesados en proceder a una modernización que, sin duda, haría mucho bien al país. ¿Crees que es un empeño quijotesco de cuya realización es mejor olvidarse?

Un país de espaldas a las reformas administrativas

(Rafael Jiménez Asensio) España ha sido un país incapaz de reformar su Administración y sector público. Y, como expuso en su día Michel Crozier, “todo sistema sobre el que no se interviene se degrada”. Y eso es lo que nos está pasando. En verdad, la tarea de reformar la Administración es muy compleja y se debe tener detrás un diagnóstico muy elaborado, una hoja de ruta muy precisa, esto es, visión estratégica y, sobre todo, liderazgo político y ejecutivo de primer nivel. Además, cualquier proceso de transformación serio del sector público implica un largo período temporal, al menos dos legislaturas o mandatos, lo cual, hoy en día, son unas condiciones nada fáciles de que se den (prácticamente imposibles). Asimismo, se exige una elevada capacidad de concertación política, sindical y ciudadana. Con esta política tan cortoplacista y polarizada que tenemos, unos liderazgos que solo piensan en mantener el poder o alcanzarlo (no se sabe muy bien para qué, salvo para mantenerse allí en su propio beneficio); y, en fin, con esta política liliputiense, estancada y nada audaz, invertir en la modernización del sector público es una línea de actuación por la que en verdad muy pocos políticos apuntan. Y, en serio, prácticamente ninguno, al menos en nuestro país.

En verdad, España, dentro de las tres grandes oleadas de reformas del sector público promovidas por las democracias avanzadas (reforma administrativa, modernización y transformación o Gobernanza pública), no ha llevado a cabo plenamente ninguna de ellas. El tren de la reforma administrativa (década de los 60 a los 80), lo perdimos desde sus primeros pasos. La reforma franquista de la Administración Pública, aunque holística y ambiciosa (mas no políticamente), fue un lavado de cara del régimen autoritario, también promovida para que la Administración no fuera un freno al Plan de Estabilización y el repunte económico del país comportara una cierta apertura tras décadas de miseria, abandono y autarquía. En los primeros años de la democracia, con una AGE en retirada por la emergencia de las CCAA y de sus AAPP, tampoco se quiso o se supo reformar la Administración del Estado, aunque se habló mucho de ello. Era el momento. Los partidos recogían entonces en sus programas electorales la reforma de la Administración. Todo quedó en agua de borrajas. Las entonces nuevas CCAA optaron por el isomorfismo administrativo de la AGE y nada nuevo aportaron. La modernización administrativa, proceso que comienza en el mundo anglosajón a partir del 1981 (hasta 2000) y se expande por las democracias occidentales y algunos países en desarrollo (Chile), se aplicó aquí con trampa, los elementos motrices de cambio de ese modelo (evaluación y gestión por resultados, y dirección profesional), no se aplicaron nunca; mientras que los de factura más neoliberal se terminaron trasladando a España con el primer Gobierno Aznar en 1996 (privatizaciones y externalización de servicios), y se quedaron con nosotros. Y de la Gobernanza robusta o transformación de las AAPP, como tercer estadio (2000-2025), hemos aplicado mal elementos estéticos (transparencia pública), hemos olvidado o ninguneado otros (integridad pública, digitalización inclusiva), se han aplicado de mentiras algunos más (Gobierno Abierto vs. Administración cerrada), y, en fin, los más trascendentales como la  Gobernanza intraorganizativa, pieza determinante para que la Administración funcione y preste mejores servicios a la ciudadanía, son objeto de reformas aparentes o inexistentes (planificación estratégica, redefinición y adaptación de las estructuras organizativas, alineamiento política-gestión, dirección pública profesional, administración digital efectiva, simplificación trámites, calidad normativa y gestión profesional avanzada de RRHH en el sector público). Sin abordar ordenada y holísticamente tales mimbres no se reformará en España el sector público.

Y, sin embargo, ¿algo se mueve?

Las AAPP no puede permanecer más tiempo como «agua estancada» (Francisco Longo), sin adaptar al volátil contexto sus estructuras, procesos y sistemas de gestión de personas. El coste para la prestación de servicios a la ciudadanía, que está en el ADN de la Administración Pública, es elevadísimo. Nadie se toma esto en serio.

Mas algo se mueve, al menos en apariencia. Bien es cierto que en estado muy embrionario. En el mundo local hay proyectos de modernización puntuales que están funcionando, más son pocos y materialmente muy localizados. Alguna Comunidad Autónoma está apostando tímidamente y con escasa energía y lentitud, bien es cierto, por la transformación de su sector público o, como es el caso de Andalucía, por enfoques legal-reglamentarios y con pasos muy tibios y timoratos (evaluación desempeño, carrera, directivos profesionales aún en el limbo, etc.). Los sectores educativo y sanitario ofrecen en las CCAA síntomas graves de agotamiento del modelo de gestión. Alguna otra comunidad ha cambiado sus procesos selectivos en la función pública general (“tipo MIR”: ingreso, prácticas/formación y prueba de acceso) y ha apostado por una razonable planificación estratégica (Comunidad Valenciana). Y, en fin, Cataluña ha lanzado un ambicioso programa de estrategia de transformación de la Administración de la Generalitat (CETRA), con una Comisión de Expertos y 12 grupos de trabajo, que ha presentado un documento de 50 medidas de reforma el 3 de noviembre de 2025. La CETRA ha sido dirigida por el profesor Carles Ramió y formalmente ha cumplido sus objetivos. Mas se juega todo en su aplicación y en la letra menuda, pues el diablo está en los detalles. Su línea de trabajo es muy ambiciosa, pues aborda prácticamente casi todos los aspectos del funcionamiento del sector público, pero solo trata al final uno crucial: la organización. Un talón de Aquiles de cualquier reforma. El anquilosamiento del modelo organizativo de la Administración y de su sector público (elefantiásico en Cataluña) es una rémora brutal, que debe ser presupuesto para la reforma. Desde el plano organizativo, sin embargo, tiene un valor añadido: una propuesta de Ley de creación de la Dirección Pública Profesional. Habrá que esperar a conocer su contenido. Pero ahí va más lejos que el Estado y otras CCAA, pues pretende (veremos los detalles) profesionalizar también las Direcciones Generales y órganos asimilados. En lo que a Administración y función pública respecta es una reforma que pone demasiado énfasis en las reformas legislativas (algunas heredadas) que se aprueben (aún como anteproyectos y pendientes de una larga e incierta tramitación en un Parlamento sin mayorías: la cámara catalana todavía no ha aprobado esta legislatura ni siquiera unos presupuestos).

Y, por último, la apuesta estratégicamente más elaborada, de incierto futuro (si es que se mantiene por el nuevo equipo), es la Estrategia Consenso por una Administración Abierta de la  AGE; un documento muy sólido con una visión holística y muy actualizada al marco de disrupción tecnológica al que se enfrenta el sector público, que fue liderado en su proceso de elaboración por la anterior Secretaría de Estado de Función Pública, Clara Mapelli, como una hoja de ruta hacia la transformación de la AGE tras casi 50 años de inacción: Gobernanza de Datos, IA, nuevo modelo organizativo funcional y de puestos de trabajo tipo agrupados en áreas funcionales, redefiniendo algunos elementos de la función pública, políticas de inclusión, captación talento, etc.; y configurada a través de un modelo integral de gestión por competencias (superando el modelo burocrático actual), apostando por la integridad y la transparencia. Pero ese ambicioso proyecto tiene algún punto débil que lo pueden poner en cuestión: contexto político envenenado y polarizado, carencia de tiempo efectivo para su desarrollo (final de “legislatura”), falta de visión política y de aval político claro (el cese reciente y no justificado en sus motivos de la Secretaria de Estado que ha liderado ese proceso lo confirma), no articulación de medidas de transición, concepción rupturista y no evolutiva o transformadora gradual en algunas cuestiones centrales como son los procesos selectivos para el acceso a cuerpos y escalas en la AGE, especialmente en los cuerpos A1 (cuerpos de élite) y A2 (gestión), donde se pretende suprimir la oposición tradicional o clásica, de preparación externa o individual, y se opta por un modelo experimental trifásico de una prueba de ingreso a la escuela o instituto de cada cuerpo (que no examinaría de contenidos específicos del cuerpo); un máster selectivo-preparatorio de 2 años en el que se impartirán los conocimientos, destrezas y aptitudes exigidos para superar la prueba final (oposición) y que serían asimismo las competencias necesarias para desempeñar, en su caso, las funciones y tareas del cuerpo, esto es, las competencias específicas y transversales. Al máster ingresarán más candidatos que plazas); y, en fin, una prueba de acceso final, que será anónima (por tanto, se eliminan los orales) a cada cuerpo o escala con un tribunal permanente que ejercerá sus funciones durante 5 años. Tiene elementos no testados en sus resultados (el giro es copernicano), pues cabe intuir que, hoy por hoy, la AGE no tiene capacidades ejecutivas para ponerlo en marcha sin antes llevar a cabo experiencias piloto y fortalecer intensamente las unidades de RRHH y las escuelas o institutos de la AGE. Optar por un modelo integral de gestión de competencias, siguiendo la estela del programa COMPACT de la Comisión Europea, es acertado, mas muy complejo de aplicar el tránsito de un modelo de gestión burocrático-formal a otro radicalmente distinto de gestión por competencias. Pero, además, el nuevo modelo selectivo parte de una premisa discutible: en España ni el sistema universitario ni las AAPP tienen cultura de implantación de Másteres selectivos, en los que la tensión competitiva será muy difícil de mantener. Al margen de las objeciones puntuales, la iniciativa transformadora de Consenso por una Administración Abierta es, sin duda, la más ambiciosa del período democrático abierto en 1978. Aunque, por lo expuesto, todo apunta a que (y ojalá no sea así) morirá abrazada a quien con visión de liderazgo (no compartida por la política gubernamental) impulsó tal estrategia.

Respuesta a las cuestiones planteadas

a.- Efectivamente, la Administración no funciona porque carece de las capacidades administrativas mínimas para hacer frente a los problemas más críticos, y no ha apostado por transformarse y por reforzar su sistema de Gobernanza interna. Lo poco que funciona es por pura inercia, y además por ciclos (hay temporadas del año en que la administración está prácticamente sin actividad o con una actividad bajo mínimos, como semana santa y la semana de pascua, los numerosos puentes, los meses de verano (especialmente, agosto) y cuando se aproximan las navidades (desde el 15 diciembre hasta el 7 de enero). En esos períodos es muy difícil hacer trámites o consultas presenciales con la Administración Pública. No se olvide que dos de las mayores crisis de gestión de servicios y de respuesta de las AAPP como fueron la Dana y los incendios del pasado verano se produjeron en tales épocas. Pero la AGE ha mostrado también sus evidentes déficits de gestión ordinaria en ámbitos tan críticos como inmigración, ingreso mínimo vital, servicio público de empleo, políticas de protección de violencia de género, línea de alta velocidad, gestión de fondos europeos NGEU, u otros. Y, como no se pone remedio a estos problemas, volverán a surgir con fuerza, sobre todo en momentos críticos. Hay políticas que están hundidas, como la de vivienda que son un dislate por el cuarteamiento competencial (sin cooperación intergubernamental alguna); y con total inacción de los poderes públicos (nadie se hace responsable de nada). La etapa Covid19 también creó muchas disfunciones que hoy en día aún no se han corregido: cita previa obligatoria, trámites electrónicos para personas que no tienen competencias digitales básicas, teletrabajo extensivo y desorganizado en el sector público (46 %) frente a su limitado carácter en el sector privado (15 %). Todo ello provoca no pocas situaciones de desatención ciudadana. La digitalización de la AP no se puede hacer de espaldas a la ciudadanía. En el ADN de la AP está la prestación de servicios y la atención personal ciudadana. La pantalla es fría, no tiene mirada (ojos) ni tampoco empatía. Cuidado con esta digitalización tecnocrática (bots e IA) alejada de las necesidades de las personas, pues puede deslegitimar lo público más aún de lo que está. La gestión ordinaria de los servicios funciona también con altibajos y crisis que emergen en momentos puntuales, algunas de indudable gravedad (como las de los cribados en Andalucía). La bomba puede estallar en cualquier momento. Los políticos no son conscientes que, dado el abandono y la desatención de las políticas de transformación del sector público, están sentados sobre un polvorín, que cualquier día puede activarse. Y, cuando lo hace, no saben cómo reaccionar. Se paralizan. Tampoco tienen capacidades de respuesta, porque han preterido a la función pública profesional.

b.- La politización de la alta AP es una realidad enormemente grave y extensa en España y ahoga a la Administración profesional e imparcial. No hay estudios empíricos fiables; pero se puede afirmar que los niveles directivos más próximos al Gobierno son todos de libre nombramiento y remoción entre militantes de los partidos o personas afines (altos cargos y asimilados en el SP): son varios miles en las AAPP estatal, autonómica y local (probablemente entre 10 y 20.000). Los puestos de libre designación en la función pública en España pueden estimarse en varias decenas de miles en todas las AAPP y en su sector público. No hay Administración Pública en Europa occidental que tenga estos parámetros. Dahlstrom y Lapuente, en Organizando el Leviatán, identificaron que allá donde hay carreras cruzadas entre la política y la FP, y no carreras paralelas y aisladas, las AAPP sufre mayor parcialidad y corrupción, y son muchos menos efectivas en su gestión, pues la política fagocita e inutiliza sus estructuras de decisión, al cubrir tales niveles de responsabilidad con personas que carecen de las competencias requeridas para liderar esas unidades. Eso ocurre en España, pues quien quiere promocionarse a puestos o niveles directivos debe afiliarse a un partido o mostrarse muy complaciente con el poder. Nunca supimos construir una dirección profesional efectiva. Y seguimos sin hacerlo. El alto funcionario en España si dice No a un político haciendo uso de su criterio de profesionalidad y de su imparcialidad como principio estructural de la FP, se arriesga a ser cesado o removido de puesto. Es muy vulnerable a la política, a diferencia de otros países como el Reino Unido o los países nórdicos. Alemania y Francia tienen niveles directivos discrecionales, pero el peso de la política es infinitamente menor. Quizá, Italia se nos aproxime, sobre todo en las regiones y en el ámbito local de gobierno, al igual que Grecia, pues todos estos países mediterráneos tienen una cultura clientelar muy fuerte.

c.- El sindicalismo del sector público, que es hoy día la columna vertebral en cuanto afiliación de los sindicatos, es con una visión solo endogámica, en su mayor parte, renuente a cualquier medida que afecte al statu quo de los funcionarios y empleados públicos. En los últimos treinta años han obtenido (frente a un empleador débil) mejoras para los empleados del sector público reflejadas y blindadas algunas en la legislación (como la inamovilidad de facto del personal laboral fijo). Su único objetivo aparente (así lo expresaba torpemente un sindicalista en unas jornadas) es ordeñar la vaca pública hasta que no quede ni una gota de leche. No piensan ni en el ciudadano ni, pese a su retórica sindical, en los servicios públicos. Su receta es siempre la misma y única: si los servicios públicos no funcionan es porque hay poco personal, se trata por tanto de incrementar plantillas y mejorar las retribuciones y condiciones de trabajo de los empleados públicos. No se plantean nada más: ni la baja productividad en el empleo público, ni el mal funcionamiento de los servicios, ni la necesidad de implantar sistemas de gestión de la diferencia retributiva en función del rendimiento, ni nada de lo que suene a exigencia en el desarrollo de la actividad profesional. Su máxima es pagar igual a quien haga desempeños diferentes y promocionar siempre por antigüedad, haciendo funcionarios de carrera o personal laboral fijo a todo el personal interino, independientemente de cómo han ingresado y a ser posible sin pruebas objetivas de acceso. De ahí a una función pública absolutamente desprofesionalizada solo hay un paso. Y estamos a punto de superarlo. A nadie importa, menos a los políticos, que siempre compran paz social, más cuando se aproximan las elecciones (no se olvide que el colectivo de funcionarios/empleados públicos y sus familiares directos a su cargo pueden representar aproximadamente más de seis millones de votantes).

¿Es un empeño quijotesco reformar la Administración Pública?

Lo es, más aún hoy en día y con esta clase política depredadora que nos gobierna por doquier. En estos momentos la reforma tiene recorrido complejo. Como decía Manuel Zafra, las reformas imaginan un caballo de pura raza y de ellas sale un dromedario. Hay que optar por mejoras puntuales que vayan incorporando elementos de innovación organizativa y funcional, y así ganar terreno; pero siempre se pueden derogar o abandonar. Voluntad política de mejora muestran algunos gobernantes, pero a la mínima adversidad repliegan su impulso. Hay que tener un liderazgo muy fuerte o un consenso político amplísimo (mayorías absolutas, hoy día nada viables, y sostenidas en el tiempo) para empujar una reforma que implique transformaciones profundas y afecte a los intereses en juego. Si no, la reforma es inviable. ¿Conviene abandonar esa idea de reformar la AP? Creo honestamente que no, pues de hacerlo los servicios públicos irán empeorando (ya lo están haciendo) y se pondrá directamente en cuestión el papel de las AAPP. Luego no nos quejemos de que las cruzadas antiburocráticas y demagógicas que vienen del otro lado del Atlántico (EEUU; Argentina) terminen teniendo éxito también por estos pagos.