“L’execució no és cosa subalterna. És, en el Govern, el factor de primer ordre”
(Francesc Cambó, Memòries (1876-1936), Editorial Alpha, 2008, p. 466)
Presentación
Cuando Cataluña reinicia un nuevo ciclo gubernamental, tal vez resulte oportuno volver la mirada a quien fuera uno de los impulsores del catalanismo político a inicios del siglo XX. La labor de Francesc Cambó es muy conocida en sus facetas de político, escritor, financiero y empresario e, inclusive, mecenas; sin embargo, ha sido menos divulgada su visión sobre la Administración y la función pública, así como su empeño personal por una gestión pública eficiente e íntegra, que aporta una concepción de modernidad a la que la Cataluña y la España de entonces (y la de ahora) han prestado poca atención práctica. Su labor como representante municipal destejiendo redes de corrupción que estaban asentadas en el Ayuntamiento, su apuesta decidida con Prat de la Riba por construir y hacer funcionar la Mancomunidad catalana, bien liderada por el autor de La nacionalitat catalana, así como sus fructíferos, aunque breves, desempeños ministeriales en los ramos de Fomento (1918) y Hacienda (1921-22), fueron fases de su vida político-administrativa a las que conviene, también hoy en día, prestar atención; pues su obra, aunque incompleta, abrió sendas de transformación que aún no se han transitado con la energía debida en Cataluña. Y algunas de las lecciones que se pueden extraer de su práctica gubernamental y gestora son sencillamente interesantes, al menos para valorarlas en su justa medida.
Un político responsable, enérgico y entregado
Aunque la figura de Cambó ha sido fruto de no pocas controversias, dada su singular trayectoria política y los evidentes errores que cometió en distintas fases de su vida, lo que aquí se quiere poner de relieve es únicamente su punto de vista sobre la Administración y función pública. Fue Francesc Cambó, al margen de filias y fobias, un político serio y riguroso en sus planteamientos y actitudes, comprometido en el ejercicio de sus funciones, enemigo del caciquismo y de las prácticas clientelares, aunque en determinadas fases de su vida política tuvo que convivir con esas lacras, responsable cabal en el ejercicio de sus tareas gubernamentales y, lo que es más importante, gran trabajador e innovador en muchos de los ámbitos de la vida pública.
Frente a una España estancada, no cabe duda que su catalanismo político, aunque para algunos tensara los frágiles cimientos de una España desangrada tras el Desastre del 98, fue en muchos aspectos, especialmente en los que aquí se tratan y al menos en los años que van desde 1901 a 1922, una expresión de relativa modernidad. Quiso compaginar la grandeza de Cataluña y su autonomía política con una España diferente, pretendiendo liderar un cambio que no fue tal. Cuando menos, lo intentó. Muchos de los problemas endémicos detectados entonces siguen, con esos u otros rasgos, actualmente en pie. Y uno de ellos es que, sin duda, la actual Comunidad Autónoma de Cataluña, con su cada vez mayores cotas de autogobierno y sus laberínticas estructuras, no ha sido capaz hasta la fecha de construir una Administración Pública despolitizada y ajena a las prácticas clientelares de unos u otros, y tampoco ha creado una cultura de gestión, dirección y función pública eficiente e imparcial. De ahí, que todavía en 2024, muchas de sus reflexiones sobre estos temas sigan en pie.
La inexistencia (entonces) de vocaciones funcionariales en Cataluña y la necesidad de construir una Administración profesional
Son muchas las referencias puntuales que hizo Cambó a estas cuestiones, especialmente en sus intervenciones políticas o durante el ejercicio de los diferentes cargos de gestión municipales o estatales que desempeñó. En sus Memorias se hace eco de una conferencia que impartió el 9 de abril de 1912 a las juventudes de la Lliga; como él dijo entonces, “la más brillante de todas las juventudes políticas de Cataluña y España entera”, en la que recalaban, a su juicio, “los jóvenes más inteligentes, los más cultos, (y) los de más temperamento político”. En esa disertación se ocupó de una cuestión clave que había comentado con Prat de la Riba: “La tendencia de los catalanes a huir de los cargos burocráticos y de toda profesión ligada a los servicios estatales”. Así, el político catalanista dejaba claro que, “fuera de la carrera consular y en menor grado la universitaria, los catalanes estaban ausentes de todos los demás servicios estatales: Diplomacia, Ejército, Judicatura, etc.”. Para Cambó esa ausencia tenía dos graves consecuencias (que se irían incrementado con el paso del tiempo, y que a fecha de hoy tampoco se han erradicado): “La primera es que en todos los centros burocráticos reina un espíritu de hostilidad hacia Cataluña y (de) todas las cosas que pudieran interesar a los catalanes; la segunda (no menos importante), que el día en que Cataluña obtuviera algún grado de autonomía no habría personal con aptitudes burocráticas para administrarla”. Se opone el político catalán a lo que él considera como “la vieja tradición del catalanismo folclórico, que rechazaba toda función pública” y que algunos catalanistas como él no cejaron de censurar, si bien con poco éxito. El nacionalismo esencialista impuso un criterio de desatención del problema funcionarial, con muy graves consecuencias. Sin una Administración eficaz, según Cambó, no había solución alguna para la autonomía catalana.
Poca atención se ha prestado a ese certero análisis, y si bien es cierto que los tiempos han cambiado muchísimo y que la actual y mastodóntica Administración catalana tiene más de 220.000 efectivos, no lo es menos que su grado de profesionalización e imparcialidad dista muchísimo de acogerse a estándares comparativos de otras democracias avanzadas ni tampoco (con todas sus deficiencias, que no son pocas) a los de una alta función pública de la Administración General del Estado o de algunas otras (muy pocas, por cierto, y no precisamente las más aireadas) Administraciones autonómicas, que también ofrecen claros síntomas de agotamiento y de inadaptación, pero cuyos niveles de efectividad son algo mayores que los existentes en la Administración de la Generalitat. Los grados de clientelismo político, agudizados por un auténtico tobogán de cambios políticos constantes desde hace años y por unos procesos selectivos blandos o poco efectivos, han creado una dirección pública dependiente estrechamente del favor político y una burocracia territorial con innumerables taras y poco efectiva, aunque el número de vocaciones funcionariales haya crecido en los últimos 30 años en Cataluña de forma llamativa. Ante esa plétora de vocaciones falsas, no parece, sin embargo, que hoy en día el sector público atraiga en Cataluña a los jóvenes más inteligentes y más cultos, a los que se refería Cambó, sino más bien, con las excepciones debidas, a bastantes medianías que hallan su salida personal y profesional en compromisos políticos o sindicales más o menos larvados, en interinidades de acceso barato, o en un ansiado trabajo funcionarial razonablemente retribuido y muy poco o nada exigente. Y no digamos nada en lo que a la alta dirección pública se refiere, politizada hasta los tuétanos; un mal endémico sin fácil solución, como por lo demás es así en el resto de España. Si mi memoria no me falla, en Cataluña se viene hablando de profesionalizar la dirección pública desde 2003: ¡Han pasado más de 20 años de quietud pasmosa!
Energía gestora y nombramiento de altos cargos por criterios profesionales
Si algo caracterizó a la controvertida figura de Cambó fue su indudable energía gestora, con una capacidad innegable y un compromiso institucional más que evidente, tanto en su inicial desempeño de concejal en el Ayuntamiento de Barcelona como en sus breves, pero efectivos, destinos ministeriales. El político catalán siempre tuvo buenas dotes organizativas (también electorales) y especial sensibilidad para tales cuestiones, en nada menores.
Tal como relata en sus Memorias, cuando arriba al Ayuntamiento de Barcelona (en 1901 logra su condición de electo) su objetivo es “estudiar la Casa y sus problemas”, para después buscar soluciones. Así, confiesa que “es por eso que en el reparto de cargos no tuve ninguna pretensión y acepté la misión que nadie quería: la de estudiar el problema del personal y de proponer todo un plan de reorganización”. El secretario del Ayuntamiento, José Gómez del Castillo, al ser castellano, temía por su continuidad. Sin embargo, Cambó detectó que, al igual que otros muchos altos funcionarios de la Casa, era un profesional responsable y, según escribió, “a partir de entonces, se produjo una estrecha amistad y fue para mí un colaborador de una lealtad insuperable”. Cambó tuvo la inteligencia y la profunda mirada de darse cuenta que sin una correcta organización y una buena dirección y burocracia profesional ninguna política efectiva se podía hacer en el Ayuntamiento, que fue su escuela política. Reiteraría ese análisis y esa política en sus desempeños ministeriales, con particular éxito y aceptación por parte de la tecnoestructura. Además, fue un enemigo implacable, “de la tradición caciquil imperante en Barcelona” y de los numerosos focos de corrupción que anegaban a la política municipal, ya fuera por parte de los representantes de los partidos dinásticos o de los republicanos lerrouxistas. Su objetivo era muy obvio: “Hacer posible que hubiera una burocracia competente y honrada que atenuara los grandes estragos” que producían la corrupción y el caciquismo. Una visión también de innegable modernidad.
En el primer gobierno de concentración, tras la triple crisis de 1917, Cambó estuvo ausente por voluntad propia, lo que consideró más tarde como un error suyo, pues intervenir por terceras personas no era lo adecuado: “Entonces aprendí para siempre que querer influir en un gobierno a través de tercera persona es tarea vana”. Algunas indicaciones a su correligionario y amigo Ventosa, ministro de Hacienda, este las tomaba como “un intento de tutela, que le molestaba”. Con el nuevo Gobierno Nacional de 1918 que lideró Maura (con quien le unía un aprecio recíproco), Cambó asumió ya la cartera de Fomento, un Ministerio importante. Su política de nombramientos no pudo ser más afortunada. Mantuvo a algunos altos cargos de trayectoria irreprochable y “el resto de (altos) cargos los dio a funcionarios competentes y honestos. De todo ello dejó testimonio en su libro Vuit mesos al Ministeri de Foment. No cabe duda que, como el propio Cambó un tanto autocomplacientemente reconocía en sus Memorias, “esa falta de espíritu caciquil (al que estaban acostumbrados los funcionarios con los sucesivos cambios de Gobierno) me ganó la estima del personal”. Su obra en el Ministerio fue breve, pero intensa y gozó siempre del apoyo de los altos funcionarios que se alinearon con su política dando los necesarios impulsos en su gestión.
Su gestión como ministro de Hacienda en otro Gobierno Maura durante el año 1921 y 1922 siguió las mismas pautas descritas: una medida política de nombramientos, con algunos perfiles técnicos fieles a su política (Bertran y Sedó) junto con la confirmación de algunos altos cargos (Dirección de lo Contencioso) y el nombramiento de tres Directores Generales seleccionados entre el personal técnico, “de la más alta reputación, tanto en competencia como en honestidad”. Todo ello, según sus propias palabras, “produjo un magnífico efecto entre los funcionarios” y cortó de raíz los brotes de indisciplina interna, atajando asimismo “todos los actos de favoritismo y todas las injusticias que habían fomentado el descontento”. Afrontó, asimismo, “la supresión de trámites inútiles e incluso perturbadores permitiendo una reducción de personal”. Nombró como Jefe de Personal a una persona íntegra, atajó los innumerables “nombramientos de periodistas (asesores) y protegidos de personalidades políticas que figuraban en el escalafón sin hacer ningún servicio (entre ellos el famoso “Montecristo”), e impuso la norma de que todo el personal del Ministerio debía hallarse en las oficinas a las 9 de la mañana. En fin, una gestión enérgica y responsable, planteada además en el momento oportuno: al inicio del mandato. Como escribió: “Uno de los motivos del mal gobierno de España ha consistido en el hecho de que sus Ministros han sido más proyectistas que ejecutores”. Y concluía: “Todos mis éxitos, tanto a Fomento como a Hacienda, consistieron en eso; yo no me limitaba a proyectar y decretar, sino que me ocupaba de la ejecución de los Decretos que había aprobado y de los proyectos de Ley que había hecho aprobar”. Sin duda, como él mismo decía, “la ejecución no es cosa subalterna: es, en el Gobierno, factor de primer orden”. No en vano, parafraseando a Napoleón consideraba la gestión como “el factor esencial y, los hombres que no tenían facultades de ejecución, los denominaba despectivamente (el emperador francés) los ideólogos políticos”.
Ciertamente, sorprende que, más de 100 años después de impulsar tales ideas fuerza, sigan sin ser, en el fondo, aplicadas a la realidad gubernamental y administrativa catalana. El reloj burocrático y directivo de su sector público está detenido desde entonces y nadie sabe ni quiere ponerlo en marcha, aunque algunos ayuntamiento catalanes (por ejemplo, Mataró o San Cugat) estén al menos poniendo las primeras piedras de una transformación de sus organizaciones. No hace falta ir muy lejos, por tanto, para captar buenas ideas.
En fin, el nuevo Gobierno de la Generalitat, uno de cuyos ejes de actuación futura es la transformación del sector público catalán, podría mirar en el espejo de estas lecciones de Cambó, pues siguen plenamente vigentes y se pueden resumir en los siguientes puntos:
- La política sin gestión es una tarea vacía, pierde buena parte de su esencia.
- El político con responsabilidades de Gobierno debe prestar atención especial a los aspectos organizativos y al sistema burocrático; aspectos ingratos, complejos y difíciles, pero imprescindibles para hacer efectiva una buena política.
- Las primeras decisiones gubernamentales son críticas y marcan el buen o mal resultado de una gestión política futura. Su aplazamiento es falta de coraje político.
- Las decisiones enérgicas, se deben tomar al principio. Si no se hace así, los problemas se enquistan y se pudren. Y luego no tienen solución.
- Detectar, mantener y estimular el talento interno en la organización y en el propio sistema burocrático es clave, así como atraer la inteligencia y el compromiso público.
- Seleccionar los cargos directivos entre personas cualificadas técnicamente y mantener a quienes han ejercido bien sus funciones, es un paso determinante de legitimación interna y de efectividad política, así como de buena gestión.
- Apostar por la integridad y honestidad, la simplificación de trámites, y el cumplimiento estricto de las obligaciones directivas y funcionariales, son la argamasa de una buena gestión pública y de un más que probable éxito político-gubernamental.
Lecciones muy sencillas y claras. Solo hace falta aplicarlas. Tarea hercúlea que, en cualquier caso, exige un elevado consenso político, visión estratégica, determinación gubernamental, energía directiva y compromiso funcionarial. El ABC de la buena gestión pública. Con frecuencia olvidado.
[1] Esta entrada es una visión ampliada de una tribuna de opinión publicada en abierto en El Confidencial los días 17 y 18 de agosto de 2024. Agradezco a Ángel Villarino su difusión en ese medio.
ENSAYO Y POLÍTICA 