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RETOS DEL MUNICIPALISMO 2023-2027

oficinas aapp (1)

(Imagen cedida por Fernando Escorza Muñoz. Reservados los derechos de reproducción)

 

«Posada tuvo la sensación de que todo el trabajo realizado entraba en el dicho arar en el mar«

(Enrique Orduña Rebollo/Enrique Orduña Prada, «Estudio Preliminar» al libro de Adolfo Posada El Régimen Municipal de la ciudad moderna, 1936, edición de 2007 de la FEMP, p. XXVI)

Una situación de parálisis institucional mientras todo se mueve en el entorno.

Cuando faltan apenas cuatro meses para las elecciones municipales, puede ser oportuno llevar a cabo una breve reflexión sobre cuáles son algunos de los desafíos a los que se enfrenta el mundo local en los próximos años. Se trata de retos imponentes, muchos de los cuales no pueden ser abordados desde el nivel de gobierno local, y menos aún con una mapa municipal tan atomizado en el que conviven entidades muy dispares tanto en su tamaño como en sus capacidades ejecutivas y financieras. Hablar de gobierno local como una idea común, es negar su radical disparidad. Que es mucha, y muy evidente. No existe el gobierno local, existen los gobiernos locales. Tampoco el ayuntamiento, sino los ayuntamientos.

Vaya por delante que los gobiernos locales están hoy en día caídos de la agenda política. La última Ley estatal que se aprobó en materia local fue la denostada Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), en 2013, que ni siquiera quienes a ella se opusieron frontalmente han tenido la valentía de derogar en aquellos aspectos que más dañaban la autonomía municipal, que no eran pocos, aunque suavizados algo por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, más bien timorata. En este ámbito, como en tantos otros, se ha impuesto la pereza política que implica no saber ni querer afrontar las necesarias reformas locales que este país necesita. Sorprende que ello sea así en el Gobierno que más representación de ex alcaldesas tiene (tres), una de ellas flamante ministra del ramo (Política Territorial), y además dos de cuyas actuales ministras pretenden disputar sendas alcaldías en las próximas elecciones. El cacareado anuncio, incorporado como objetivo de reforma al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en su Componente 11, de aprobar el Estatuto del Pequeño Municipio, en el marco de una política de lucha contra la despoblación, ha quedado de momento en nada; pues estando la legislatura en su tramo final, nadie espera que se apruebe tal regulación en los escasos meses que restan. Pobre  carta de presentación.

Si en las instituciones centrales se ha impuesto una parálisis normativa en lo que al tratamiento local respecta, las Comunidades Autónomas, esos entes territoriales voraces que han arrinconado y ninguneado a los poderes locales, tampoco han tenido prácticamente ninguna iniciativa normativa digna de tal nombre para reforzar la autonomía municipal. Solo la Comunidad Autónoma extremeña aprobó en 2019 la Ley de Garantía de la Autonomía Municipal de Extremadura, y reforzó en 2021 su rol de concertación por medio de los programas de colaboración económica municipales. Y lo más importante, está aplicando una política de integración de lo local en las políticas autonómicas, con resultados innegables. Esa es la única y loable excepción en un panorama autonómico sombrío del que nada nuevo emerge en el plano normativo ni tampoco en lo que al refuerzo de la autonomía local respecta. Sobre ello me ocupé en sendos largos prólogos a los libros de Manuel Zafra Víctor (La autonomía local en una constitución reformada, CEPC, 2021) y de Aizbea Atela Uriarte, (El desafío del fortalecimiento de la autonomía municipal: la Ley de Instituciones Locales de Euskadi, IVAP, 2022: Prólogo – El desafío del fortalecimiento…), y a ellos me remito por no ser reiterativo. 

La esclerosis se ha impuesto también en la imposible renovación de un marco normativo local, tanto básico como de desarrollo normativo, con la única excepción citada. El panorama que se advierte es estático o incluso de parálisis amenazante, pues todo se mueve en el exterior mientras las instituciones locales ofrecen síntomas evidentes de agotamiento al representar modelos institucionales obsoletos, que (casi) nadie se atreve a reformar.

Algunos retos de futuro del municipalismo y del resto de gobiernos locales.

Sin embargo, lo local (y, más en concreto, lo municipal) tomarán durante los meses venideros innegable protagonismo. Vienen las elecciones municipales y nadie hablará de otra cosa, al menos hasta el 29 de mayo. Luego el manto de silencio se extenderá sobre la realidad local, solo excepcionado cuando haya que formar los consabidos gobiernos locales. En efecto, hasta entonces los medios de comunicación incorporarán reportajes y páginas de opinión, los partidos pondrán todas sus energías en una larga y cansina campaña electoral, y asimismo incluso aparecerán algunas propuestas para cambiar el panorama normativo, como ya lo han hecho en un par de casos: Plan de fortalecimiento institucional del Partido Popular y el informe Unas Administraciones Públicas más eficientes y modernas. Sorprende que en el primero de tales documentos lo más urgente sea modificar la LOREG para cambiar el sistema de elección de Alcaldías, con silencio manifiesto de cualquier otra iniciativa de refuerzo de la autonomía municipal. Llama la atención, asimismo, que en el segundo se retorne a las medidas arbitristas de eliminar gradualmente la atomización municipal creando ayuntamientos inicialmente de 5.000 h. mínimo y en una segunda fase hasta 15.000 habitantes. Una medida que ya fracasó en su día y que, con esa brocha gorda, fracasará después. Nadie apuesta por renovar un Pacto de Estado Local, porque aquí, en política, todos los puentes están rotos. Tampoco nadie piensa estratégicamente sobre la realidad local, no hay estudios integrales ni menos aún propuestas. La FEMP y el asociacionismo local, así como los think tanks, están secos de ideas.  

Ante un contexto tan ayuno de propuestas y de la más mínima creatividad institucional que no vaya más allá de la inmediata ventaja política, puede resultar de interés situar el foco en cinco grandes desafíos a los que se enfrenta el mundo local y que, por si solo, nunca los conseguirá resolver, pues el nivel local de gobierno trabaja políticamente en un sistema de Gobernanza multinivel, y en ese espacio institucional es en el que debe ejercer sus propias competencias; pero articular tal modelo requiere sinergias que hoy en día no existen o son muy limitadas, así como saber dónde se quiere ir (estrategia) y una fuerte y constante voluntad política; rasgos que en estos momentos –tal como se viene insistiendo- apenas se advierten.

En cualquier caso, traemos aquí a colación cinco macro retos locales que deben aglutinar buena parte de las políticas municipales en los próximos cuatro años. A saber:

1.- La puesta en marcha efectiva de la Agenda 2030.

Tras el largo paréntesis que ha supuesto la pandemia y las dificultades adicionales planteadas por el contexto actual (invasión y guerra en Ucrania), el mandato 2019-2023, que debía ser el de aterrizaje de la Agenda 2030 en la realidad local, ha estado marcado por la excepción. Por consiguiente, no queda otra opción que echar el resto en el próximo mandato 2023-2027 si se quiere que los gobiernos locales interioricen de manera efectiva una Agenda 2030 y sus ODS, actualmente en situación de impase.  En efecto, la Agenda 2030 entra durante 2023 en su ecuador, y la década de la acción (2021-2030) se encamina a su momento intermedio sin que apenas nada o muy poco se haya hecho, por la excepción antes citada. Se trata, en suma, de hacer política local a partir de los ODS y no, como hasta ahora, de localizar los ODS  en cada política local. Y no es un juego de palabras. Los planes de mandato o de actuación municipal deberían conformarse a partir de tales premisas, como ya hemos expuesto en otro lugar. Sin perjuicio del protagonismo de los ODS sectoriales, la transversalidad ha de imponerse, y los ODS horizontales requieren nuevas formas de delegación política (Comisionados Agenda 2030) y de organización de la gestión pública (estructuras de proyecto transversales).

2.- Desarrollo, recuperación y resiliencia local.

Tampoco cabe la menos duda de que el mandato local 2023-2027 debe ser el de asentamiento definitivo de la recuperación económica, especialmente a través de una correcta gestión de los fondos europeos, tanto los excepcionales como los estructurales. Una ágil ejecución de las ayudas no reembolsables, de los préstamos o de los recursos provenientes del Marco Financiero Plurianual de la UE 2021-2027, es una premisa necesaria para que la recuperación económica y la resiliencia sean efectivas, y no un mero apunte retórico, también en el nivel local de gobierno. Todo ello requiere, en primer lugar, estrategias concertadas, ya sea a nivel municipal, a través de las Diputaciones o allá donde existan por medio de órganos de concertación (Consejos de Política Local). Asimismo, ese objetivo requiere disponer de sistemas de integridad institucional (o medidas antifraude) que sean efectivos con la finalidad de atenuar los riesgos de mala gestión y, en particular, de capacidades ejecutivas por medio de personal debidamente formado y con las competencias necesarias. No en vano, recientemente, la propia LPGE para 2023 (DA 112) ha incorporado una serie de exigencias para salvaguardar la integridad y evitar los conflictos de intereses en los procedimientos de contratación y de subvenciones en la gestión de fondos europeos, que han sido desarrollados por la Orden MHFP 55/2023. Si tantas alertas se activan, cualquier prevención resulta poca. 

3.- Lucha contra el cambio climático y políticas locales.

No cabe duda que el cambio climático ya no es ninguna amenaza, sino una realidad. Lo estamos comprobando año tras año. Tampoco hay duda que la lucha contra el cambio climático ha de ser uno de los ejes aglutinadores de la política local en el mandato 2023-2027. Las políticas locales que conformen los distintos programas de gobierno de municipios y diputaciones (u otros órganos de gobierno intermedios) deberán prestar especial atención a este fenómeno y atenuar sus efectos. Así lo será en el caso de la movilidad sostenible, la economía circular, el ahorro energético, la educación y sensibilización en sostenibilidad medioambiental, la compra pública sostenible y un largo etcétera. Lo suyo sería articular políticas transversales que tuvieran como elemento aglutinador la misión o proyecto de combatir decididamente el cambio climático. Algunas experiencias de notable interés se están promoviendo desde algunas entidades locales, como es el caso del Ayuntamiento de Valencia y de su proyecto Misiones Valencia, articulado en torno a cuatro pilares: ciudad saludable, compartida emprendedora y sostenible.

4.- Una revolución tecnológica con impactos múltiples: instituciones, empresas y personas.

Ni que decir tiene que el mandato 2023-2027 será asimismo un período en el que la revolución tecnológica adquirirá una especial aceleración y será cada vez más disruptiva. Quien crea que puede permanecer ajeno a tal proceso, se equivoca. Ni las ciudades, ni las empresas ni las personas escaparán a un empuje que cada día adopta formas más incisivas, en el terreno de la automatización o en el de la Inteligencia Artificial, que no es sino un desarrollo del anterior, pero que conviene humanizar y controlar como han puesto de relieve recientemente Felipe Gómez-Pallete y Paz de Torres, siguiendo a los ensayistas más autorizados. Por tanto, el mandato 2023-2027 será el de la transformación digital, empujada además por los fondos europeos. En pleno decenio digital (como lo ha calificado la Comisión Europea: Brújula Digital 2030), los gobiernos locales no pueden perder el tren; pero asimismo deben ser capaces de construir un modelo de digitalización que refuerce no solo su dimensión interna (Administración Digital o Electrónica), sino también redefina sus relaciones con la ciudadanía a través de un modelo inclusivo de transición digital, que ponga el foco en las personas. La Administración Local requiere asimismo nuevos perfiles profesionales en digitalización y datos sino quiere ser aún más cautiva de las empresas tecnológicas del sector.

5.- Reto demográfico y lucha contra la despoblación. 

Se trata de un desafío dual y mayúsculo. Tal como se expuso en el documento España 2050, a mediados del siglo XXI se estima que el 88 por ciento de la población vivirá en ciudades, habiendo perdido el mundo rural el 50 por ciento se su población actual. Esa estimación, de cumplirse, es devastadora. La transición, sin embrago, será larga, y las personas que actualmente viven en tal medio deben tener respuestas adecuadas. El envejecimiento de la población española es asimismo un dato de enorme preocupación. Caminamos decididamente hacia una sociedad altamente envejecida con lo que ello supone en presión para determinados servicios públicos asistenciales, sanitarios, del sistema de pensiones, etc. Los impactos son constantes y también el mundo local se enfrenta a ellos, en muchos casos de forma inmediata, lo que exige adopción de políticas que van más allá de las competencias municipales; pero que los ayuntamientos no pueden orillar ni esconder. La realidad se impone. Y las medidas no terminan de cuajar, aparte de estar el Plan de Recuperación plagado de buenas intenciones.

Final

Es tiempo de pensar estrategias electorales, pero también programas de gobierno municipales y de fortalecer la gestión. Tal vez también sea momento de articular ejes de actuación que aglutinen políticas locales y enfrentarse, entre otros muchos temas (como pueden ser las políticas de equipamientos e infraestructuras, servicios sociales, igualdad, educación, etc.), a los cinco grandes desafíos enunciados. La pelota está en el tejado político, pero también en el asociativo municipal, en las entidades que promueven el pensamiento e iniciativas de mejora de lo local, e incluso en la propia academia. Se detecta, como se ha dicho, una evidente parálisis en el campo de las ideas y propuestas de carácter holístico que promuevan, de acuerdo con la siempre pretendida ambición de instituciones locales sólidas (ODS 16) una institucionalización más fuerte de lo local en el conjunto de los diferentes niveles de gobierno. No se habla ya de reforma constitucional para insertar al ayuntamiento en un marco de garantías reforzado, nada se dice de aprobar una necesaria reforma en profundidad de una LBRL que, con las costuras rotas por el tiempo, lleva camino de cumplir 50 años en el próximo mandato, y las Comunidades Autónomas (con la excepción citada) se han olvidado de lo local hasta el punto de ningunearlo en ese afán de isomorfismo institucional copiando al Estado en su secular centralismo. No son buenos tiempos para lo local, aun así el momento es, paradójicamente, idóneo para incorporar a la agenda política la necesidad de su transformación, un tema que nunca debió salir de su calendario de debate. Hasta el 28 M todo es posible. Luego, olvídense. Vendrán las elecciones generales y la dilución del municipalismo. Y tornaremos al dicho de Adolfo Posada: «arar en el mar». Es el sino también de nuestro débil municipalismo pasado y presente. 

NOTA: Esta entrada es un resumen parcial de la intervención realizada en el marco de un Seminario Local organizado por el CEMCI el día 27 de enero de 2023 mediante la modalidad virtual, que tuvo por título: Análisis político y normativo del panorama local. Desafíos de los gobiernos locales en la tercera década del siglo XXI. Agradezco a la dirección del CEMCI, personalizado en Alicia Solana, la amable invitación para disertar sobre este tema.

 

15 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de «trabajo abierto», particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase «El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto» o «Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento», pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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  6. Una excelente aportación, como casi todas las suyas. Recomendable su lectura especialmente para politicos con mando y responsabilidades de gobierno. Tomen nota de estas aportaciones para transformar en positivo la Administracion pública

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  7. A mi modo de ver, una de las razones fundamentales de la inoperancia de nuestra Administración Pública reside en la incapacidad de la sociedad civil de «atar en corto» a los poderes públicos y por ende a las AA.PP. El régimen democrático actual español depositó una excesiva preponderancia a los partidos políticos, de modo que el vencedor en cada ronda electoral toma la Administración Pública como un botín y no como un instrumento de servicio a los ciudadanos. Las aparentes medidas en favor de éstos no son más que herramientas para el marketing electoral de la siguiente ronda. Nos faltan tradiciones en la sociedad civil para exigir cuentas a los gobernantes y una separación de poderes real que impida los usos y abusos partidistas, a diferencia de otros países de nuestro entorno. Tampoco en el momento del reciente paso de la dictadura a la democracia la sociedad civil tuvo la suficiente fuerza como para ir más allá de lo conseguido, a diferencia -por ejemplo- del caso portugués. Por eso, pienso que el origen de un futuro y prometedor cambio no hay que buscarlo tanto en reformas de las AA.PP. sino en un fortalecimiento y desarrollo de la sociedad civil.

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