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TRACTOR O REMOLQUE: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y RECUPERACIÓN ECONÓMICA

ORKESTRA 2020

“La agilidad para resistir y adaptarse «aquí» y «ahora» tiene distintas dimensiones, desde la capacidad de reaccionar rápido a la capacidad de reaccionar con precisión”

(Orkestra, Informe sobre competitividad del País Vasco 2020, Universidad de Deusto)

Preliminar

Hay palabras que adornan el lenguaje, aunque sea con sentido figurado. Una de ella es la de tractor que, cada vez con más frecuencia, se utiliza como adjetivo o cualidad que se predica de determinadas políticas o instituciones que actúan como fuerza transformadora o impulso de proyectos o ideas. La máquina o el vehículo de trabajo agrícola/forestal visualiza fuerza, cualidad física que se identifica por una potencia de tracción. Tal vehículo, unas veces empuja y otras mueve cualquier máquina o remolque adicional por mucha carga que haya de arrastrar. Aunque es lento, el tractor tiene gran capacidad de impulso. Y arrastrar o impulsar es lo contrario de remolcar. Quien impulsa, empuja y conduce, nunca va a la zaga; menos a rebufo.

Tal vez, por este conjunto de atributos, en particular imagino por la lentitud y por sus dimensiones mastodónticas, el adjetivo tractor define muy bien el papel que la Administración Pública debería tener en el largo proceso de recuperación y resiliencia, ejes sobre los cuales la Unión Europea nos marca el camino para intentar salir lo menos damnificados posibles del hoyo en el que esta monumental pandemia nos ha sumergido.

Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia

El difundido (y hasta ahora difuso) Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno de España utiliza reiteradamente y en diferentes ámbitos esa expresión (unas veces como “tractor” y en otras como “tractora”), pero en una ocasión lo hace referido al papel que la Administración Pública tendrá (o debiera tener, que no es lo mismo) en ese proceso de recuperación económica, una vez que la pandemia esté controlada, algo sobre lo que la incertidumbre sigue pesando. Así se expresa el citado Plan:

No es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía

Ciertamente, si se analizan las medidas propuestas para que la Administración Pública cumpla ese rol tractor o de arrastre (“palanca” 4), la decepción es inmediata. No hay ninguna concreción y, en el único caso que existe, se nos reconduce a la estabilización del personal interino como gran propuesta modernizadora. Mejor guardar un prudente silencio. Sí que es cierto que se habla mucho de digitalizar, de flexibilizar, y otros verbos que sirvan para modernizar la Administración. Pero, al igual que sucede con las inconcreciones en la gestión del plan, que son supinas (véase el excelente análisis de Enrique Féas), en lo que a la transformación de la Administración Pública respecta sólo se llega a concretar que se aprobará un real decreto-ley (al parecer ya inminente) que modificará (veremos si mucho o poco), según se ha dicho, la legislación en materia de contratación pública, subvenciones, y las leyes general presupuestaria y de régimen jurídico del sector público, con la finalidad de lograr la finalidad imposible de tramitar ágilmente -algo que no hemos hecho últimamente- la gestión de los fondos europeos NGEU que se vehiculen a través de ayudas europeas. No insistiré en este punto, que ya traté en otra entrada, pero alcanzar lo que el profesor Manuel Hidalgo denominó virtuosismo en la gestión, atributo necesario para tener éxito en ese empeño, no se logra por una reforma normativa de urgencia incrustada en el BOE.

No me cansaré de repetirlo, la reforma de la Administración requiere abordar en paralelo y con coherencia tres pilares sustantivos: estructuras organizativas, procesos y personas. Y es un proceso largo, muy largo, lleno de dificultades que se han de vencer. Transformar la Administración Pública exige liderazgo político, coraje y mucho tesón. El ex presidente Mujica se lamentaba amargamente de que uno de sus fracasos de su mandato fue, precisamente, no haber podido llevar a cabo tal reforma. Los muros graníticos de la Administración son a veces infranqueables o inamovibles. Por tanto, hoja de ruta, tiempo y paciencia estoica si se quieren remover las resistencias numantinas que aflorarán en todo proceso de cambio. Aunque existiera voluntad reformadora, que no la hay, el tiempo corre en contra nuestra. La manida “recuperación y resiliencia” la vamos a tener que afrontar, al menos los primeros años, con este destartalado edificio público que servirá para certificar un más que probable fracaso de gestión de tales fondos, en los nos jugamos que el país no quede más devastado de lo que ya está. Por eso urge, transformar. Sin pausa. Y con pasos efectivos, aunque sean pequeños, no con retórica vacua.

Informe Orkestra: Resiliencia antes, durante y después de la pandemia

De la Administración Pública como necesario elemento tractor de la recuperación también habla un interesante documento que, con el título de Resiliencia antes, durante y después de la pandemia, ha difundido recientemente Orkestra-Instituto Vasco de Competitividad (por cierto, salvo por lo que afecta a los enredos de la cogobernanza , resulta un texto mucho más sólido conceptualmente que el elaborado por el propio Gobierno central, aunque tengan objetos parcialmente distintos).  El documento sintetiza siete ejes estratégicos que deben acompañar en el proceso de recuperación económica. Y, entre ellos, cita concretamente el rol de las administraciones públicas que, entre otras actuaciones, se concretaría en que “deberán ejercer un papel tractor en la generación de nuevas soluciones e innovaciones”. Ahí es nada.

El citado informe apuesta por una noción de resiliencia (otra expresión de aplicaciones variopintas) con mirada al futuro, que se concreta en una evolutiva capacidad de adaptación/transformación y, asimismo, confiere un papel de relieve a las políticas impulsadas desde el sector público y por los diferentes niveles de gobierno o actores institucionales. El Informe también pone el foco en distintos pasajes en los fondos NGEU, y en la necesidad de que “la gran inyección de fondos previstos para recuperación y resiliencia en los siguientes años en el marco del Next Generation EU represente una oportunidad significativa” Pero para aprovechar los fondos de forma óptima -nos dice- será “particularmente importante orientarlos hacia inversiones que busquen aumentar la productividad y facilitar las transiciones necesarias de la industria”; es decir, tal como señaló el Gobernador del Banco de España en su reciente comparecencia en el Congreso de los Diputados, que tengan un efecto multiplicador sobre la economía. Lo demás, será pan para hoy y hambre para mañana.

En este documento se centra en la realidad empresarial vasca y la compara con dos regiones europeas. Incide en la fuerte capacidad de resiliencia del tejido empresarial vasco, generada a lo largo del tiempo; una posición que le ha protegido relativamente frente a un shock de las magnitudes como las que estamos viviendo en esta pandemia de nunca acabar. Aun así, las empresas (más en algunos sectores ya conocidos) están sufriendo lo suyo. Pero la fortaleza (relativa) de la innovación y de la productividad, así como la digitalización y la internacionalización, les ha dotado a algunas de ellas de la capacidad de resistencia y también de adaptación necesarias para afrontar este durísimo shock. No cabe duda que en otros territorios o comunidades autónomas hay emprendedores y tejido empresarial en constante adaptación, que asimismo optan por la innovación y apuestan por la digitalización, productividad e internacionalización. Las Administraciones Públicas deberían aprender de tales modelos de resiliencia y aplicar sus lecciones. Con las modulaciones, pertinentes, sería una buena vía.

Final: La Administración Pública frente a la recuperación económica. ¿tractor o remolque?

La pregunta que surge tras exponer muy brevemente el contenido de ambos documentos es muy obvia: ¿Están actualmente las Administraciones Públicas en condiciones objetivas adecuadas para ejercer esa función tractora o multiplicadora de la economía y cumplir el rol que de ellas se predica? Si no lo están, la oportunidad que se pierda no volverá nunca.

Mi primera impresión y me encantaría estar equivocado es que nuestro sistema político-administrativo tendrá dificultades sinfín para dar respuesta cabal a tales desafíos inmediatos. Los retos que vienen son inmensos y el dualismo público/privado sufrirá unas tensiones enormes, puesto que la única característica en la que la aparente tracción pública parece visibilizarse es en la distribución intermediaria de fondos europeos: es el símil del tractor que remolca a la política en su papel de Reyes Magos repartiendo dinero sinfín. Suprimida las próximas cabalgatas, es lo que queda. Los fondos como caramelos. Eso sería un monumental error.

La senda es otra, muy distinta. Esto se ha de tomar en serio y se debe articular un modelo de gobernanza apropiado al contexto: se tienen que identificar proyectos de ayudas de inversión que sean un revulsivo multiplicador de empleos y del crecimiento (la imprescindible digitalización hay que ser conscientes que, como expuso el periodista económico Carlos Sánchez, es un ámbito poco intensivo en generación de empleo, al menos en su primera etapa; más lo es en su parcial eliminación, si la robótica de procesos y la Inteligencia Artificial se afianzan, como todo apunta). Otra cosa es lo que surja luego, pero eso tardará más. Tales proyectos, además, hay que tramitarlos y gestionarlos adecuadamente, evaluarlos y certificarlos. Fallar en esto es empobrecer el país y a sus gentes. Por tanto, es hora de hacer política pensando en la gestión. La Gobernanza de los Fondos NGEU tal como está recogida en el PRTR es muy pobre en su diseño y planteará problemas. Hay que mejorar ese Plan y concretarlo. A diferencia de lo realizado en otros países (por ejemplo, Grecia), aquí vamos a un modelo político centralizado (sea estatal o autonómico) de reparto de fondos, que -como ya traté en la entrada anterior- puede ser fuente de innumerables problemas

El Informe de Orkestra aborda en su parte final un tema clave:  Resistir y adaptarse «aquí y ahora». Tendremos que vivir largo tiempo con la pandemia. Y es hora de combinar adecuadamente ambos planos, el de la resistencia o recuperación y el de la adaptación. La mirada cortoplacista de lo urgente no puede tapar la visión estratégica que ahora más que nunca resulta imprescindible. Las organizaciones públicas siguen obsesionadas desde el mes marzo pasado con la contingencia de lo urgente, olvidando totalmente la necesidad de adaptación. Es una política de luces cortas. Carecen, así, de esa capacidad tractora, por mucho que los papeles la prediquen. Y, en los meses inmediatos, no la adquirirán. La resiliencia cuesta tiempo construirla, la transformación más. Pero, aun así, los gobiernos deben reaccionar rápido y con precisión si quieren de verdad comenzar a transformar lo público. Y la rapidez no es, precisamente, un atributo público. Una parte razonable de la solución del problema estará en la colaboración público/privada. Pero aquí los conflictos de intereses o el clientelismo pueden florecer por doquier. Hay que andar con pies de plomo.  Poner fuertes barreras preventivas y de control ex post. No trabas.

La solución óptima es disponer de capacidad de reacción. Una Administración estancada y adormecida en la rutina tramitadora y con muy escasa capacidad creativa y de innovación, sólo puede despertar con un liderazgo político que mueva sus adormecidas y rutinarias estructuras y procesos, así como despeje la zona de confort en la que vive la burbuja del empleo público. Únicamente aquellos niveles de gobierno que, junto a los proyectos de inversión, sean capaces de promover o impulsar mejoras graduales vehiculadas a través de programas de transformación, podrán obtener más credibilidad europea y, sobre todo, serán capaces de promover ese efecto de retorno multiplicador sobre el tejido económico, así como sobre la propia ciudadanía, haciendo menos duros los años venideros, que plácidos nunca serán.

El dilema de las Administraciones Públicas (y también de la política) es muy obvio: seguir siendo eterno remolque o pasar a convertirse paulatinamente en un actor impulsor del crecimiento y del bienestar de la ciudadanía. Que cada nivel de gobierno busque su camino. En eso y no en otra cosa consiste la política: establecer prioridades y mejorar la vida de la ciudadanía. Aunque todo esto, con las prisas y el tacticismo chapucero que nos invade, parece haberse olvidado.

13 comentarios

  1. Llevo tiempo reflexionando sobre las obligaciones relativas al sector institucional. Me he ocupado de la extensión del control permanente que comentas en el punto dos, en un artículo publicado en CUNAL, en el 191 del Monográfico dedicado a las Leyes 39 y 40. Hay varias cuestiones abiertas, como comentas, pero es muy importante partir de que el control es obligatorio y hay que establecerlo. Ante la inminente aprobación de un Reglamento que regule el desarrollo del control interno en las entidades locales, no se puede perder de vista esta obligación legal, que debería ajustarse a este marco. Aunque las normas de OOAA y EPES no son básicas, no podemos olvidar el actual mecanismo de reenvío de la LBRL, y para cerrar el sistema, si el control ha de ser homogéneo, y sobre todo si no queremos primar la constitucion de determinadas entidades por carencias en su control, todos los entes deberían estar sometidos a las mismas obligaciones. Una materia hasta ahora bastante olvidada esta del control, origen, como ha destacado nuestro TCtas de muchos abusos, que podrían evitarse, y de una inadecuada financiación de los servicios, que podríamos estar a tiempo de clarificar. Un saludo Rafael!

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  2. Absolutamente de acuerdo. Y todo el mundo sigue a pié juntillas, casi, ese criterio conjunto de la AEPD y CTBG, digo casi porque ese criterio tiene algunos memorables agujeros por donde se escurren algunos para evadir sus obligaciones.

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  3. Muy acertado. Los decisores siguen en babia. No son conscientes porque no leen ni escuchan. Y seguimos seleccionando, como hace 100 años, como si no hubiera ocurrido nada, dejando al margen las tecnologías de la información y otras competencias clave en el nuevo escenario. Seguimos captando a opositores, que invertirán muchos años a aprender dentro – ya pagados por un sueldo publico – lo que no incluían sus antiguos temarios, en vez de a profesionales – como si hace la Unión Europea -, y todos tan tranquilos.

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    1. Que bueno es leer estos artículos en los que se plantean los graves problemas que sufrimos los funcionarios públicos y sus consecuencias en los servicios públicos, y se explican los grandes cambios que se van a producir en las AAPP (si es que finalmente se hace) gracias a la tecnología inteligente.
      En cuanto al concepto de “trabajo abierto”, particularmente no creo que deba hacerse a determinadas funciones públicas, que deberán protegerse por su función institucional o social aunque cambiando su concepción, incorporando principios de flexibilidad, movilidad y evolución de la tecnología.
      La obsolescencia del conocimiento y la dificultad en los procesos de adaptación de los funcionarios mayores, entre los que me encuentro, son una realidad pero porque el propio sistema burocrático antiguo y desfasado lo promueve. Es imposible salir de esa dinámica, el sistema y la organización no te lo permite.
      Totalmente de acuerdo en la descripción de nuestra situación y en la escasa esperanza de que realmente se produzca algún cambio. El empuje de la tecnología llevará a las AAPP a adaptarla cuando ya no quede remedio pero mientras tanto la pérdida de conocimiento por las jubilaciones masivas va a ser muy negativo para la actual organización y en definitiva para los ciudadanos.
      Es absolutamente necesario un plan estratégico pero efectivo y útil, no de los que se hacen para cubrir el expediente y contarlo en los discursos, en las webs y en las intervenciones parlamentarias. Y en ese plan deben intervenir todas las partes interesadas y estar consensuado por los partidos políticos y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.

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  4. Evidentemente que la balanza de las pérdidas es infinitamente mayor. La política de la tasa de reposición de efectivos únicamente ha llevado al aumento de la precariedad, pues esas plazas ya existían en la administración.
    Asímismo, el legislador siempre lo hace en términos de administración del estado, olvidando a la administración local, donde la problemática es bien distinta.
    En nuestro ayuntamiento, por ejemplo, esta tasa adicional solo ha supuesto poder incluir una plaza en la oferta.

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  5. Su análisis es impecable pero con todos mis respetos no lo comparto. La modificación del articulo 92.3 se produjo el 31 de diciembre de 2013, hace casi 6 años. Lo que tenemos la fea costumbre de leer los boletines oficiales y de manera especial el BOEs de diciembre y agosto, meses que son un coladero para cambiar leyes, no dimos cuenta y avisamos del cambio, de sus consecuencias y posibles problemas, pero nos trataron de chiflados.

    No debemos olvidar la tanta cacareada división de poderes y su función, en caso del judicial de controlador del ejecutivo y legislativo para que no machaquen a la sociedad. El judicial, en este caso, han actuado correctamente a cumplido su función, quien no lo ha actuado acorde al artículo 103.1 de la CE ha sido todas las administraciones locales que se han saltado a la tolera el artículo 92.3, y vuelvo a repetir, durante casi 6 años.

    Ahora nos da pena la Administración, la misma que a los ciudadanos contesta a sus recurso con la archiconocida frase “El desconocimiento de la norma, no exime de su cumplemto” o “Se publicó en el BOE y es de obligado cumplimiento”, pues ahora quien no ha hecho bien sus deberes ha sido la Administración y por ello debe purgar.

    Ya fuera del ámbito jurídico, le parece normal a usted que una persona durante los primeros 15 días de un mes este repartiendo patatas, los otros 15 días sea un agente de policía y luego vuelva a repatir patatas , puesto ocurre más de lo que nos creemos, que seguridad jurídica se le puede dar a los ciudadanos con ese tipo de actitudes, ninguna.Se les arma, tienen acceso a información sensible, se produce un gasto innecesario de vestuario y los más grave no ponen ningún objeción a cualquier tarea que se le ordene, porque si pregunta si el legal, cuando vuelva a necesitar a alguien no le llamaran, no podemos olvidar que cuando estén en la calle no actuaran como deberían porque ellos saben que los jefes no quieren problemas y luego ellos tienen que volver a pedir trabajo una vez que la administración no les necesita y así una mil veces, la administración encantada de la vida.

    Además, la figura del funcionario interino es coladero de familiares, amigos y conocidos en alguna administraciones locales, sobre todo en las más pequeñas, no es normal que haya personas que se hayan jubilado como funcionario interino. Recuerdo que tenemos un EBEP que prohibe que una plaza este sin un funcionario de carrera sine die.

    Creo que por una vez la sociedad ha visto que los jueces leen lo mismo que ella, que las palabras tienen en mismo significado, de lo cual me congratulo a pesar de que todos los comentarios no van en el mismo sentido.

    Todo lo indicado no afecta a la consideración que le tengo a su labor altruista que realiza en su blog, del cual soy un ferviente seguidor.

    Un saludo.

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